文/郭豐 林梓瀚 嵇葉楠

（作者單位為中國信息通信研究院）

現(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)容更加廣泛與復(fù)雜，更需要多利益相關(guān)方共同參與，攜手解決互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的問題

互聯(lián)網(wǎng)深刻改變了人類社會，深刻影響了全球政治、經(jīng)濟、文化、安全、軍事等各個領(lǐng)域。因為互聯(lián)網(wǎng)，在全球各個角落發(fā)生的事情就如同發(fā)生在人們的身邊，人和人之間的聯(lián)絡(luò)更為密切、相互影響加深，共同關(guān)注的問題越來越多。而隨著技術(shù)的發(fā)展，如何治理互聯(lián)網(wǎng)引發(fā)全球關(guān)注，成為全球性議題。本文圍繞全球互聯(lián)網(wǎng)治理，闡述三個方面的問題：什么是互聯(lián)網(wǎng)治理；互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性以及關(guān)鍵機構(gòu)和政府所發(fā)揮的作用；中國政府和社群參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理的成效。

什么是互聯(lián)網(wǎng)治理

關(guān)于什么是互聯(lián)網(wǎng)治理，2004 年，在日內(nèi)瓦召開的信息社會世界高峰論壇制定的《日內(nèi)瓦行動計劃》第6 章13 條中規(guī)定“要求聯(lián)合國秘書長成立互聯(lián)網(wǎng)治理工作小組，制定出互聯(lián)網(wǎng)治理的定義”?；ヂ?lián)網(wǎng)治理工作小組給出的定義是“互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營部門和民間社會根據(jù)各自的作用制定和實施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案”。2005 年信息社會世界峰會（WSIS）突尼斯議程認(rèn)為“有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)治理的工作定義是由政府、私營部門和民間團體通過發(fā)揮各自的作用制定和應(yīng)用的，它們秉承統(tǒng)一的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計劃，為互聯(lián)網(wǎng)確定了演進(jìn)和使用形式”。關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理的定義，近年來全球?qū)W者提出了不少觀點，甚至在學(xué)術(shù)界一直存在爭論。確實，互聯(lián)網(wǎng)治理包羅萬象，難以做出獲得所有人認(rèn)可的精確定義。盡管如此，筆者認(rèn)為突尼斯議程提出的定義仍是迄今為止，針對互聯(lián)網(wǎng)治理的最具權(quán)威性的解釋。

發(fā)展進(jìn)程

回首過去，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段是從1970 年代初期到1980 年代中期，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)先驅(qū)主導(dǎo)了這個階段。互聯(lián)網(wǎng)處在早期研發(fā)和部署階段，1974 年，TCP/IP 協(xié)議被發(fā)明；1980 年代初，IPv4、DNS 投入使用，形成了網(wǎng)絡(luò)空間的基石。第二階段是從1980 年代中期到2000 年，互聯(lián)網(wǎng)治理開始成為議題，然而此時的互聯(lián)網(wǎng)治理主要表現(xiàn)為美國國內(nèi)的治理。在這個階段，1986 年IETF 成立，1995 年美國商務(wù)部（DoC）從美國國防部（DoD）接管互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)（IANA）職能，互聯(lián)網(wǎng)開啟了商業(yè)化進(jìn)程；1998年建立互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)（ICANN），是重要事件。第三階段是從2000 年到現(xiàn)在，各國政府、眾多利益相關(guān)方共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理，全球互聯(lián)網(wǎng)迅速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新不斷加速，互聯(lián)網(wǎng)治理的平臺和議題多樣化。2003 年和2005 年分別召開了信息社會世界峰會（WSIS），而后各個層面的諸多互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程相繼開啟；2016 年10 月美國將IANA 職能移交給全球互聯(lián)網(wǎng)多利益相關(guān)方社群，互聯(lián)網(wǎng)資源管理機制的調(diào)整引發(fā)了全球關(guān)注。

在全球?qū)用?，相關(guān)組織、論壇和機制等“平臺”是互聯(lián)網(wǎng)治理的載體，“規(guī)則制定”是所有利益相關(guān)方參與互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容。全球互聯(lián)網(wǎng)治理也是分層的，大體上可以分成基礎(chǔ)設(shè)施層、邏輯層、社會和內(nèi)容層。

多元化平臺

目前，互聯(lián)網(wǎng)治理平臺可以分為政府間平臺和非政府間平臺兩大類；在另一維度，互聯(lián)網(wǎng)治理平臺又可分為全球性平臺和區(qū)域性平臺。其中，重要的政府間平臺包括國際電信聯(lián)盟（ITU）、世界貿(mào)易組織（WTO）、世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO）、信息社會世界峰會（WSIS）、聯(lián)合國科技促進(jìn)發(fā)展委員會（CSTD）、20 國集團（G20）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等全球性平臺和歐盟（EU）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、亞太電信組織（APT）、東盟（ASEAN）等區(qū)域性政府間平臺。一些重要的非政府間平臺包括互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）、ICANN、互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）、計算機事件響應(yīng)與安全工作組論壇（FIRST）、全球萬維網(wǎng)聯(lián)盟（W3C）等全球性平臺和亞太互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（APNIC）、地區(qū)性IGF、亞太頂級域名聯(lián)盟（APTLD）、中文域名協(xié)調(diào)聯(lián)合會（CDNC）等區(qū)域性平臺。

類別化規(guī)則

互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則可以分為兩大類，一是互聯(lián)網(wǎng)特有規(guī)則，二是既有規(guī)則向互聯(lián)網(wǎng)的延伸。目前，最受關(guān)注的互聯(lián)網(wǎng)治理議題包括關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)資源、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)隱私/個人信息保護、數(shù)據(jù)流動、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)安全等等。

多邊與多方治理并行

互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性

需要對互聯(lián)網(wǎng)治理的全球性、復(fù)雜性和動態(tài)性有充分的認(rèn)識。第一，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展涵蓋技術(shù)、文化、法律和政治等諸多方面，相應(yīng)地，互聯(lián)網(wǎng)治理議題也更加繁雜。第二，云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的移動化、社交化、融合化、平臺化，無不深刻影響著互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展變化。常常遇到這樣的情況，舊的問題尚未得到妥善解決、新的問題又接踵而至。第三，參與互聯(lián)網(wǎng)治理的不同主體有著不同訴求，也導(dǎo)致了互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜性。第四，網(wǎng)絡(luò)病毒、垃圾郵件、黑客攻擊、網(wǎng)絡(luò)詐騙等互聯(lián)網(wǎng)問題的全球化和復(fù)雜化，使得單靠一國或一方的力量遠(yuǎn)不足以應(yīng)對。因此，共商全球性互聯(lián)網(wǎng)治理規(guī)則，合作共治，是人類應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)問題的理性選擇。

關(guān)鍵機構(gòu)的作用

互聯(lián)網(wǎng)的生態(tài)圈中有著形形色色的利益主體以及由這些利益主體構(gòu)成的社群?；ヂ?lián)網(wǎng)治理在很多問題上往往不能由政府決策，而是不同的利益主體之間要進(jìn)行交流、協(xié)商，共同拿出解決方案。

多利益相關(guān)方方法是一種不同利益主體共同參與政策制定的互聯(lián)網(wǎng)治理方法。ICANN 是多利益相關(guān)方方法的一種實踐模式，它的機制、規(guī)則是實踐中的互聯(lián)網(wǎng)治理。域名、IP 地址、根服務(wù)器系統(tǒng)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的關(guān)鍵資源，ICANN 作為全球范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源的管理機構(gòu)，發(fā)揮著十分重要的作用。在多利益相關(guān)方工作進(jìn)程當(dāng)中，政策制定流程和決策機制是否公開、透明、可問責(zé)在很大程度上影響著整套工作進(jìn)程的合理性。ICANN 采用“自下而上”的工作方法，任何相關(guān)的組織或者個人均可參與該政策制定過程，并通過工作組、電子郵件、網(wǎng)頁留言、大會發(fā)言等形式向ICANN 提出建議，經(jīng)過決策流程由ICANN 董事會作出最終決議。

過去幾年，IANA 職能監(jiān)管權(quán)移交受到最多關(guān)注。2014 年3 月，美國國家電信管理局（NTIA）宣布有條件移交IANA 職能監(jiān)管權(quán)。經(jīng)過ICANN 社群兩年多的辛勤工作、制定移交方案，2016 年10 月，移交得以實現(xiàn)。移交成功后，美國政府目前不再擔(dān)任對IANA職能的監(jiān)管角色，ICANN 新設(shè)立的子公司PTI（Public Technical Identifiers）負(fù)責(zé)IANA 職能運行，同時由新成立的EC（Empowered Community）等機制負(fù)責(zé)對董事會及其人員進(jìn)行監(jiān)督和制約。然而，ICANN 依然受到美國的管轄，國際社會關(guān)注的ICANN 司法管轄權(quán)問題仍然沒有得到根本解決。

而根服務(wù)器系統(tǒng)一直是ICANN 被關(guān)注的焦點之一。根服務(wù)器系統(tǒng)是互聯(lián)網(wǎng)的中樞神經(jīng)，其安全穩(wěn)定運行直接影響全球互聯(lián)網(wǎng)的安全穩(wěn)定。自1984 年首臺根服務(wù)器設(shè)立以來，根服務(wù)器的問責(zé)透明一直受到各利益相關(guān)方的關(guān)注與討論。2018 年6 月，根服務(wù)器系統(tǒng)咨詢委員會（RSSAC）發(fā)布RSSCA037 文件，提出RSSAC037 治理模型，模型提出五個職能，分別是財政職能，秘書處職能，戰(zhàn)略、架構(gòu)與政策職能，指派與退出職能以及運行監(jiān)督與措施職能，以推動根服務(wù)器治理更加透明化。RSSAC037 模型開啟了現(xiàn)階段根服務(wù)器治理的討論。作為回應(yīng)，ICANN 于2019 年4 月提出建立基于RSSAC037 文件模型的概念模型，除ICANN自身承擔(dān)財政與秘書處職能外，概念模型把RSSAC037文件模型中所提到的三個職能具化為三個機構(gòu)，分別是根服務(wù)器系統(tǒng)治理委員會、根服務(wù)器系統(tǒng)常務(wù)委員會、根服務(wù)器運行機構(gòu)審核小組，其中根服務(wù)器運行機構(gòu)審核小組允許政府咨詢委員會（GAC）的成員作為小組代表。同時，ICANN 提出成立治理小組來負(fù)責(zé)最終治理模型的建立。

政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用

多邊主義是一直以來全球政府間處理國際事務(wù)采取的做法。盡管互聯(lián)網(wǎng)社群一直存在反對多邊方法的聲音，但各國政府畢竟是各國公共利益的代表，各國政府的職責(zé)是向人們提供公共產(chǎn)品，有責(zé)任保障人們安全、可靠地使用互聯(lián)網(wǎng)。因此，在一些互聯(lián)網(wǎng)治理問題上多邊方法仍需要發(fā)揮重要作用。

對于不同層面的問題，應(yīng)當(dāng)合理選取治理方法。在管理關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)資源、維護網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、維護網(wǎng)絡(luò)空間公共利益等方面，各國政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用；在技術(shù)發(fā)明、標(biāo)準(zhǔn)制定、業(yè)務(wù)創(chuàng)新的制定等方面，則應(yīng)由其他利益主體發(fā)揮作用；此外，更應(yīng)發(fā)揮市場配置資源（例如資金和人才）的作用，讓技術(shù)接受市場的選擇和檢驗。筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)治理實踐中，“多邊主義”與“多利益相關(guān)方”方法不是互相排斥的，只要處理得好，二者可以兼容，靈活運用治理方法可以有效處理很多復(fù)雜問題。

中國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理

網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體獲得廣泛認(rèn)同

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視中國參與網(wǎng)絡(luò)空間國際治理，習(xí)近平總書記倡議全球各方共同構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”，為網(wǎng)絡(luò)空間國際交流與合作描繪了美好愿景，獲得國際社會的普遍認(rèn)同，是對全球網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的重大貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，建議國際社會攜手構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體”，要全面加強互聯(lián)網(wǎng)各個領(lǐng)域的交流與合作，管控分歧，增進(jìn)互信，共同推動制定網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則，建立多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理體系，促進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)的共享共治。

2014～2019 年，我國已成功舉辦六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會，得到了全球各方的矚目，加快了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體等理念的國際傳播。

2015 年12 月，第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上，習(xí)近平主席提出的“四項原則”（推進(jìn)全球互聯(lián)網(wǎng)治理體系變革，應(yīng)該堅持尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、維護和平安全、促進(jìn)開放合作、構(gòu)建良好秩序）和“五點主張”（加快全球網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通；打造網(wǎng)上文化交流共享平臺，促進(jìn)交流互鑒；推動網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，促進(jìn)共同繁榮；保障網(wǎng)絡(luò)安全，促進(jìn)有序發(fā)展；構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系，促進(jìn)公平正義），直面世界互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的共同問題，成為構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體的中國方案，亦成為全球共識。

近年來，國家先后出臺《網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略實施綱要》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際合作戰(zhàn)略》、《國家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》等綱領(lǐng)文件，系統(tǒng)闡釋網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體、網(wǎng)絡(luò)主權(quán)等理念，彰顯中國致力于加強國際合作、維護網(wǎng)絡(luò)空間和平的堅定信心，描繪了未來發(fā)展的美好藍(lán)圖。

網(wǎng)絡(luò)空間國際交流與合作不斷深化

迄今為止，中國已經(jīng)成功舉辦六屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會，是中國近年來開展網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的亮點，成為了中國與世界互聯(lián)互通、共享共治的平臺。近年來，中國積極通過聯(lián)合國、金磚國家、亞太經(jīng)合組織（APEC）會議、二十國集團（G20）等渠道開展網(wǎng)絡(luò)空間國際治理對話與協(xié)商，與相關(guān)國家達(dá)成網(wǎng)絡(luò)空間國際治理的合作共識和意愿，共同構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體以及多邊、民主、透明的網(wǎng)絡(luò)空間國際治理體系。中國務(wù)實開展中美、中歐、中俄、中日、中印等雙邊互聯(lián)網(wǎng)對話，加強溝通交流，增進(jìn)互信合作。其中在中美互聯(lián)網(wǎng)對話交流方面，雙方充分利用中美高級別網(wǎng)絡(luò)對話機制，在提升戰(zhàn)略互信、維護網(wǎng)絡(luò)安全、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義等方面取得一系列共識。中國深化推進(jìn)南南合作，增進(jìn)同廣大發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)空間國際事務(wù)協(xié)調(diào)，為廣大發(fā)展中國家的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)能力建設(shè)等積極提供援助。中國政府鼓勵和引導(dǎo)中國互聯(lián)網(wǎng)社群廣泛參與ICANN、IGF、IETF、APNIC 等互聯(lián)網(wǎng)國際機構(gòu)的會議和活動，參與網(wǎng)絡(luò)空間國際治理進(jìn)程和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，為網(wǎng)絡(luò)空間國際治理持續(xù)貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

隨著技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)日益深入我們生活的方方面面，關(guān)系著人類未來的發(fā)展?，F(xiàn)階段，互聯(lián)網(wǎng)治理的內(nèi)容更加廣泛與復(fù)雜，更需要多利益相關(guān)方共同參與，攜手解決互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的問題，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，促使互聯(lián)網(wǎng)更好地為人類的未來服務(wù)。