(武漢職業(yè)技術學院，湖北武漢 430060；中南財經(jīng)政法大學，湖北武漢 430073)

1 引言及相關研究回顧

舊城改造作為新型城鎮(zhèn)化建設的一項重要內(nèi)容，是保障廣大公眾生活質(zhì)量的一項民心和民生工程，既涉及舊城區(qū)居民生活環(huán)境、水源供應，又關系到舊城區(qū)土地利用、城市功能、城市形象等一系列重要問題。在歐美學界，舊城改造是一個處于演進過程中的發(fā)展型概念。而在中國，舊城改造的概念可以由政府出臺的《城市規(guī)劃基本術語標準》等相關文件界定，主要涉及舊城區(qū)建筑及基礎設施改造更新、城市結構功能完善調(diào)整、文化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列內(nèi)容。[1]舊城改造工作的核心在于資金來源問題，當前我國舊城改造項目的資金來源主要為財政類資金和金融貸款類資金。政府通過土地出讓，獲取收益和相關稅費，以償還銀行貸款以及舊城改造項目運營資金[2]。近年來，這種舊城改造融資運營模式在我國各地廣泛運用，但隨之出現(xiàn)許多地方政府負債率過高的問題。在此背景下，部分地方政府開始試行舊城改造融資模式創(chuàng)新，積極引導社會資金參與舊城改造項目，探索政府與社會資本合作(PPP)模式。然而，在此類PPP模式下，作為直接利益相關者的社會公民卻是缺位的。因此，本文借鑒城中村改造中村民土地產(chǎn)權股份化方案，[3]探索出PPP模式下公民參與舊城改造的相關策略。

舊城改造過程面臨社會公平和效率追求的矛盾和沖突，土地征收、拆遷補償以及住戶安置等眾多問題，構成眾多利益主體之間的矛盾，其中項目資金的充足與否是影響舊城改造成功的關鍵因素。因此，國內(nèi)外學者對于舊城改造問題的研究聚焦在融資問題上面，重點關注其融資模式問題。國外學者主要依據(jù)融資主體將舊城改造融資模式劃分為以下三類：第一類融資主體是政府部門，政府憑借舊城區(qū)地產(chǎn)這一公共資源，改造項目資金來源于政府發(fā)行的市政債券和銀行貸款；第二種融資主體是政府與私人合作構建的資本聯(lián)合體，兩者以項目融資形式共同進行房地產(chǎn)開發(fā)；第三類融資主體是政府部門或由政府出資組建的平臺公司與社會資本構建的資本聯(lián)合體，也即PPP模式[4]，而這類模式近年來日益成為學界、商界和社會公眾關注的焦點。

國內(nèi)外學者對于舊城改造融資引入PPP模式以及PPP模式下的公民參與開展了相關的研究。PPP(Public-Private Partnership)一詞最早由英國首創(chuàng)并付諸于實踐，這種典型的政府購買服務類PPP模式主要由私人部門進行具體運作，亦稱為PFI(Private Finance Initiative )。到上個世紀90年代后期，PPP這種新型融資模式在歐美發(fā)達國家中廣泛傳播，逐漸演變成一種公共基礎設施投融資領域的主導模式[5]。Spackman基于PPP模式在英國發(fā)展的成功經(jīng)驗以及失敗教訓，判定在世界上其他國家或地區(qū)推廣該模式具有較大的價值及意義[6]。傅鴻源等學者提出中國地方政府可以更大范圍地吸收社會資本參與舊城改造[7]。許勁等學者認為構建舊城改造的公眾參與機制反映和滿足了社會公眾的利益訴求，實現(xiàn)了多元利益主體的良好溝通、博弈，促進了各方利益的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。張更立總結了英國舊城改造項目的成功經(jīng)驗，指出為了實現(xiàn)政府部門、私人部門之間相互制衡的平衡局面，應當在城市舊城改造項目的決策實施主體群體中吸收社會力量這一主體[9]。

綜上所述，國內(nèi)外學者已經(jīng)針對公眾參與舊房改造項目的相關問題展開了廣泛而深刻的研究探討，絕大多數(shù)學者一致認為舊城改造是一個緊密關涉公眾切身利益的社會性民生工程，公眾參與舊城改造項目對于維護其合法正當利益具有重要的意義。然而，具體針對PPP模式下公眾參與舊城改造相關問題的研究略顯不足，開展這一問題的探討，在理論和實踐兩個層面上都顯得十分有意義。

2 PPP模式下公民參與舊城改造現(xiàn)狀及問題

作為舊城改造項目的實施主體，我國地方政府近年來的項目融資方式主要通過發(fā)行政府債券和利用銀行貸款等，這種土地財政類和金融貸款類資金已經(jīng)成為我國舊城改造過程的重要資金來源。近年來許多地方政府過度舉債，政府負債率連年攀升，舊城改造融資模式的糾偏與創(chuàng)新顯得極為迫切，針對這一問題國內(nèi)部分學者提出應當引入PPP模式。所謂PPP模式，是指政府基于特許權協(xié)議，開展同社會資本開展一種伙伴類型的合作關系，通過簽署合同以順利提供某種公共物品或服務[10]。其作用不僅是為了解決資金短缺問題，更是為了提升公共服務質(zhì)量和效益。因此，城市舊城改造工作中應當重點關注維護社會大眾的利益和效益，例如改造期間的安置問題、拆遷補償問題、公共服務設施配套問題、周邊生態(tài)環(huán)境問題等方面。然而，現(xiàn)階段PPP模式下舊城改造的公眾參與是欠缺和不足的，其問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 公民參與舊城改造的政策支持不足

在有關PPP模式應用的相關文件中，針對工程合作方權益的一些保護性條款與公民參與之間存在一定的沖突。在2014年國家發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》談到了“排他性約定”，其后在2015年財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》中也涉及了合作雙方可約定的“唯一性條款”。一般而言，此類“排他性約定”或“唯一性條款”的設計初衷在于保障社會投資方的利益，但是這種對合作方權益的過度保護必然影響公民參與公共服務的實現(xiàn)，對后者的保障需要以限制前者為前提[11]。黨的十八屆三中全會以來，政府和社會各界更加關注和重視市場在資源配置中的作用，而PPP模式正是對這一改革潮流的呼應。然而，由于政府針對公民參與舊城改造問題所制定的政策較為缺失，使得PPP模式往往僅作為緩解政府財政壓力的一種融資手段而存在。

2.2 公民參與舊城改造的渠道不足

在我國，公民參與舊城改造缺乏合法、有效的正式渠道。城市舊城改造的工程方出于自身利益的考慮，在拆遷補償標準、容積率、綠化率等方面往往會忽視和損害拆遷居民的權益，公民參與則是約束各方和協(xié)調(diào)矛盾的有效力量。然而，在當前PPP模式下的舊城改造缺乏合法有效的公民溝通途徑和參與渠道，在項目過程中業(yè)主居民無法及時有效地行使自己的話語權，難以保證其合法權益，甚至出現(xiàn)了一些沖突事件而導致舊城改造工程進度拖延。

2.3 公民參與舊城改造的的信息不對稱且積極性不足

相比于發(fā)展成熟的國外PPP信息公開制度，國內(nèi)缺乏具體的實施方案、項目合同等關鍵信息公開不全或不足，社會資本方對相關信息的專業(yè)性和排他性占有造成了與業(yè)主居民要求掌握相關信息的矛盾和沖突，這種信息不對稱現(xiàn)象使得業(yè)主居民缺乏對關鍵信息的了解與把握，在具體參與過程中難以有針對性地進行意見表達與信息反饋。因此，在這種信息不對稱情況下，PPP模式下舊城改造的公民參與往往成為一種表面的、形式上的參與，而無法真正發(fā)揮公民參與應有的作用。另一方面，由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因，我國公民對于公共事務的參與意識和積極性普遍不足，主要體現(xiàn)為公民參與舊城改造的“搭便車”行為，即如果存在公民個人沒有為參與舊城改造而努力，而其他的公民個體付出了努力，這種情況的發(fā)生就會抑制部分社會公民為參與舊城改造而努力的動力。

3 構建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略

基于前文所述，在舊城改造的多元利益主體協(xié)同推進下，構建PPP模式下公民參與舊城改造可以從以下幾個方面著手：

一是政府部門通過制定相關政策法規(guī)，為推動公民參與舊城改造提供強有力的政策支持。政府部門作為舊城改造的核心主體和政策供給方，對于支持和推動公民參與舊城改造有著極為重要的作用。在舊城改造的實際工作中，政府部門應當堅持市級統(tǒng)籌、城區(qū)主導原則，在舊城改造中采取政府主導和自主改造并行的策略，對于公民參與進行政策扶持和財政支持，鍛造“參與型”的社會風尚。另一方面，對于前文所提的限制公民參與舊城改造的“排他性約定”或“唯一性條款”，政府部門應當將PPP模式作為踐行市場在資源配置中起決定性作用的具體體現(xiàn)，為更好地發(fā)揮政府作用而將這些“排他性約定”或“唯一性條款”進行修正，支持公民切實有效地參與到舊城改造工作中來，避免出現(xiàn)PPP模式僅僅成為政府緩解舊城改造財政壓力的一種融資手段的低效能狀況。

二是給予業(yè)主居民表達意見和建議的權利，構建公民參與舊城改造的合法、有效的正式渠道。在城市舊城改造工作中，可以借鑒鄭州市城中村改造的PPP運營模式，將業(yè)主居民手中的拆遷補償費、房屋產(chǎn)權等資產(chǎn)集中起來成立一個新型的股份制公司，主要是以舊城改造投資方的身份存在和運營的。業(yè)主居民將以小股東這一主體身份參與到舊城改造工作中，不僅在融資、規(guī)劃、建設等各階段提供群體建議和決策。公司股東大會作為業(yè)主居民利益的代言人，負責收集相關建議和意見并進行信息反饋。[12]這些措施可以有效構建公民在舊城改造工作中的溝通途徑和參與渠道，在項目實施過程中充分保障業(yè)主居民表達意見和建議的話語權，有助于業(yè)主居民維護其自身的合法權益，避免一系列相關利益沖突事件的發(fā)生。

三是解決舊城改造中公民參與的信息不對稱問題，提升公民參與意識和積極性。如前文所言，由業(yè)主居民出資組建的股份制公司作為出資方參與到城市舊城改造的各個階段和環(huán)節(jié)，業(yè)主居民作為小股東都能夠充分獲取每一個階段和環(huán)節(jié)的關鍵信息，從而保證了在參與決策時不會因關鍵信息的缺失而在利益博弈中處于被動地位。另一方面，為提升公民參與舊城改造的意識，應當加強舊城改造相關的知識普及和政策宣傳 ，培育公民積極參與舊城改造的社會氛圍。在舊城改造的創(chuàng)新實踐中，由業(yè)主居民的拆遷補償費、房屋產(chǎn)權等資產(chǎn)成立的舊城改造投資公司，可以將業(yè)主居民由消極被動的旁觀者轉化進階為積極主動的參與者，將較大程度上提升其參與熱情和配合度，在降低各種人為阻力的同時推動業(yè)主居民群策群力、積極主動地參與到舊城改造各工作階段中，加快城市舊城改造的工作進度，最大程度上減少舊城改造的時間成本。

4 結 語

通過構建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略，為有效解決當前階段舊城改造中公民參與缺失所產(chǎn)生的問題具有一定的借鑒意義。當前中國已經(jīng)進入社會主義建設新時代，而新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。PPP模式下公民參與舊城改造是解決發(fā)展中的不平衡不充分問題的一個典型代表，舊城改造需要精準把握城市建設、改造進度和次序，使得舊城居民可以更好地享受城市更新的改革紅利。而對于其他類型的不平衡不充分問題，都可以借鑒構建PPP模式下公民參與舊城改造的有效策略的成功經(jīng)驗。[13]