周 艷，葉有燦，唐 煒

（上海市農(nóng)業(yè)委員會信息中心，上海200335）

我國電子政務(wù)工程正式啟動于1993年的“三金”工程［1］。政務(wù)綜合服務(wù)系統(tǒng)是指采用面向服務(wù)的方式，全面集成政務(wù)信息化中所需要的服務(wù)、資源的集成化服務(wù)系統(tǒng)。目的是對政務(wù)中的各種流程、資源與服務(wù)進行有效的梳理，采用最新的信息化構(gòu)建理論和方法來更好地服務(wù)于政府業(yè)務(wù)需求［2］。隨著政府從“管理型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變不斷深入，我國進入電子政務(wù)實質(zhì)性的發(fā)展階段，形成了較為完備的理論研究體系，目前電子政務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)可以面向政府、企事業(yè)單位、公眾提供多類型的服務(wù)。SOA（Service Oriented Architecture）是一種系統(tǒng)架構(gòu)模式，IBM分別定義了一個五層和七層的SOA參考架構(gòu)，SOA是經(jīng)歷面向?qū)ο蠛突跇?gòu)件的軟件開發(fā)方法發(fā)展而來的，通過更高一層的設(shè)計抽象，提升了技術(shù)和業(yè)務(wù)的結(jié)合［3-5］。SOA的核心是服務(wù)，SOA把軟件系統(tǒng)分解為一組交互的服務(wù)，通過業(yè)務(wù)流程來進行編排。每一個服務(wù)實現(xiàn)一個特定的業(yè)務(wù)功能［6］。這種以服務(wù)為中心的系統(tǒng)構(gòu)建方法消除了以應(yīng)用為中心所產(chǎn)生的信息孤島、自動化孤島等問題。將SOA與行政審批業(yè)務(wù)結(jié)合起來，能夠支持分布異構(gòu)環(huán)境下各類服務(wù)使用者、服務(wù)提供者、過程管理者之間的交互，將這種交互變成與平臺無關(guān)、與環(huán)境無關(guān)，使信息、數(shù)據(jù)等資源實現(xiàn)使用便捷、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、共享充分變得更加簡單可行，有效地解決了各層級、各條線“信息孤島”的問題，對跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的業(yè)務(wù)流程管理、業(yè)務(wù)架構(gòu)提供了強大的支持［7］。

1 建設(shè)背景

近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政審批制度改革，大力推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為“先手棋”［8］。上海積極推進“放管服”改革措施，通過“一網(wǎng)通辦”建設(shè)推行審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，加快建設(shè)智慧政府。

上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會按照市政府政務(wù)服務(wù)工作“單一窗口”化、網(wǎng)上政府服務(wù)便捷化和“全程網(wǎng)上辦理、統(tǒng)一網(wǎng)上受理、網(wǎng)上預(yù)約預(yù)審”三個等級標(biāo)準(zhǔn)要求，充分發(fā)揮電子政務(wù)的支撐作用和應(yīng)用效能，不斷提升信息化條件下的政府治理能力；推動信息資源整合共享和數(shù)據(jù)開放利用，拓展行政審批、辦事服務(wù)、事中事后監(jiān)管等多種功能，提升行政管理和為民服務(wù)水平；推進市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委電子政務(wù)服務(wù)應(yīng)用，實現(xiàn)“一號一窗一網(wǎng)”目標(biāo)。

2 系統(tǒng)概況

2018年上海市農(nóng)業(yè)委員會信息中心以上海市“一網(wǎng)通辦”推進工作為契機，著力建設(shè)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)。建設(shè)目標(biāo)是形成整體聯(lián)動、部門協(xié)同、一體化辦理的“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”，實現(xiàn)精準(zhǔn)化、產(chǎn)品化、平臺化。

圖1 業(yè)務(wù)應(yīng)用架構(gòu)Fig.1 Business application architecture

以往電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，傳統(tǒng)政務(wù)電子化現(xiàn)象嚴(yán)重，一般是將傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進行電子化處理，傳統(tǒng)政務(wù)的模式幾乎沒有改變。因而上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，希望建立以業(yè)務(wù)流為核心的管理模式，在完整、先進的信息技術(shù)解決方案基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府在信息流通、工作組合、事務(wù)控制、時間管理等各個環(huán)節(jié)的優(yōu)化。以統(tǒng)一服務(wù)前臺改革倒逼后臺辦理流程整合優(yōu)化，使網(wǎng)上辦理事項全覆蓋、流程標(biāo)準(zhǔn)化，過程信息公開化。通過與市公共數(shù)據(jù)共享平臺、市法人庫、市信用信息服務(wù)平臺等市級平臺的數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建“一處失信、處處受限”信用懲戒格局，以信息化手段促進監(jiān)管方式改革，增強改革合力和實效。

3 架構(gòu)設(shè)計

3.1 總體架構(gòu)

系統(tǒng)設(shè)計上采用SOA架構(gòu)“應(yīng)用構(gòu)建＋軟件平臺＋搭積木＝應(yīng)用隨需應(yīng)變”的開發(fā)方法，具有較好的可擴充性、可維護性和廣泛適應(yīng)性。系統(tǒng)整體架構(gòu)按照4個層次進行設(shè)計：

制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，系統(tǒng)具備數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)信息庫、基礎(chǔ)資源庫聯(lián)動和數(shù)據(jù)服務(wù)4個功能，實現(xiàn)底層數(shù)據(jù)的交互與共享。實現(xiàn)一次輸入，多處使用。

在數(shù)據(jù)共享平臺基礎(chǔ)上，系統(tǒng)以組件的形式對應(yīng)用功能提供必要的中間層應(yīng)用支撐，包括流程定制、環(huán)節(jié)定制、證照附件、事項查看、表單定制和用戶管理等。

政務(wù)服務(wù)管理的應(yīng)用功能主要包括權(quán)責(zé)清單、行政許可、事中事后監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)交換管理、市級平臺數(shù)據(jù)對接以及系統(tǒng)管理等。

政務(wù)服務(wù)管理的應(yīng)用功能最終通過以市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委辦事大廳，和市一網(wǎng)通辦門戶對接的形式進行展現(xiàn)，包括權(quán)責(zé)清單及辦事指南發(fā)布、在線辦事服務(wù)、在線過程查詢、結(jié)果公示等。

各應(yīng)用子系統(tǒng)針對不同的業(yè)務(wù)需求，調(diào)用不同的系統(tǒng)組件進行個性化應(yīng)用開發(fā)。子系統(tǒng)應(yīng)用相對獨立，可獨立進行運維和功能升級，系統(tǒng)功能易維護、可擴充。

圖2 總體架構(gòu)Fig.2 Overall architecture

3.2 技術(shù)路線

系統(tǒng)開發(fā)采用基于構(gòu)件化的技術(shù)架構(gòu)，運用成熟的構(gòu)件運行框架，實現(xiàn)各類構(gòu)件管理、加載、校驗的功能。應(yīng)用系統(tǒng)采用基于中間件技術(shù)的3層B/S應(yīng)用體系結(jié)構(gòu)，和支持跨平臺的J2EE架構(gòu)，保障系統(tǒng)的穩(wěn)定性、可靠性和擴展性。政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)采用統(tǒng)一的權(quán)限管理機制，對各子系統(tǒng)進行統(tǒng)一嚴(yán)格的身份認(rèn)證、登錄控制、功能授權(quán)和數(shù)據(jù)權(quán)限管理。通過單點登錄技術(shù)SSO（Single Sign On），相關(guān)人員只需要進行一次登錄就可以訪問到所有經(jīng)授權(quán)的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的功能。同時管理員無需修改或干涉用戶登錄就能方便地實施安全控制。各子系統(tǒng)之間通過數(shù)據(jù)共享平臺進行數(shù)據(jù)歸集和共享。通過這種數(shù)據(jù)和應(yīng)用的大集中模式，使得市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委機關(guān)處室和下屬承擔(dān)審批、處罰職能的事業(yè)單位可以實現(xiàn)政務(wù)協(xié)同辦理。

4 系統(tǒng)功能介紹

4.1 系統(tǒng)管理模塊

系統(tǒng)管理模塊是管理員對市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)進行各項后臺功能管理，包括對登錄人員的基本信息、部門信息、對應(yīng)權(quán)限劃分和修改、系統(tǒng)運行配置和相關(guān)參數(shù)的修改、系統(tǒng)整體監(jiān)控數(shù)據(jù)的統(tǒng)計等。系統(tǒng)管理模塊提供了豐富的API接口，供其他系統(tǒng)調(diào)用，以實現(xiàn)組織機構(gòu)信息、用戶信息在各系統(tǒng)及設(shè)備的同步。

4.2 行政權(quán)力清單庫

行政權(quán)力清單庫是市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政務(wù)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，清單之外的不可為，是實現(xiàn)行政權(quán)力網(wǎng)上規(guī)范運行和有效監(jiān)督的依據(jù)。系統(tǒng)實現(xiàn)了行政權(quán)力清單庫的數(shù)據(jù)采集和審批發(fā)布的一一對應(yīng)，通過對市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委權(quán)責(zé)清單進行全面梳理，實現(xiàn)行政權(quán)力清單的公開和動態(tài)管理。在數(shù)據(jù)共享上實現(xiàn)與審改辦主導(dǎo)的市行政許可標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)實時對接，實現(xiàn)了權(quán)責(zé)清單、辦事指南在全市范圍內(nèi)的同步同源。

通過行政權(quán)力清單庫的建設(shè)，實現(xiàn)各類事項信息接口調(diào)用，實時為行政許可子系統(tǒng)、事中事后監(jiān)管子系統(tǒng)提供權(quán)力事項基本信息、辦事指南、審批流程、業(yè)務(wù)表單等內(nèi)容（表1）。

表1 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委權(quán)責(zé)清單Table 1 List of power and responsibility of ShanghaiM unicipal Agriculture and Rural Affairs Comm ission

4.3 行政許可

行政許可子系統(tǒng)提供行政許可事項的網(wǎng)上申請和全流程網(wǎng)上審批辦理。采用互聯(lián)網(wǎng)申請、政務(wù)網(wǎng)辦理的方式。申請人登錄通過和CA認(rèn)證體系結(jié)合，實現(xiàn)全市范圍內(nèi)的統(tǒng)一用戶登錄，同時實現(xiàn)了用戶信息的實名制校驗。申請人在提交事項申請時，系統(tǒng)根據(jù)不同許可事項不同業(yè)務(wù)情形，通過數(shù)據(jù)接口提供辦事指南中要求的相關(guān)申請材料列表，指導(dǎo)申請人便捷完成業(yè)務(wù)申請。政務(wù)網(wǎng)辦理則采用流程引擎工作流技術(shù)，將經(jīng)辦人員的審批流程程序化，并對其進行有效地監(jiān)督與管理。以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，對所有辦理流程既實現(xiàn)了規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，又增添了個性自定義調(diào)整，通過管理員在后臺修改流程、環(huán)節(jié)、操作、表單、角色等即可重發(fā)布新流程，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)流程的靈活調(diào)整。

行政許可系統(tǒng)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)聯(lián)動，將權(quán)力清單子系統(tǒng)中辦事指南規(guī)定的業(yè)務(wù)情形、實施主體、申請材料信息、申請表下載直接應(yīng)用到網(wǎng)上申報過程中，實現(xiàn)了辦事指南在公示功能之外的具體業(yè)務(wù)應(yīng)用。在業(yè)務(wù)辦理流程中受理環(huán)節(jié)實現(xiàn)了部分申請材料的免提交，根據(jù)電子證照與事項材料關(guān)聯(lián)關(guān)系，結(jié)合申請對象身份信息，通過數(shù)據(jù)接口獲取市電子證照庫中的證照派生件，達到對行政相對人申請時，可以減少遞交材料的目的。目前已實現(xiàn)了自然人身份證和法人營業(yè)執(zhí)照的免提交。后續(xù)隨著市電子證照庫建設(shè)的推進，逐步實現(xiàn)政府部門間可通過數(shù)據(jù)共享方式的所有材料的免提交。在審批發(fā)證環(huán)節(jié)，則實現(xiàn)了電子證照的制證，生成電子證照歸集至政務(wù)資源池，同時共享至市電子證照庫。系統(tǒng)實現(xiàn)了與市一網(wǎng)通辦門戶的接入，在市一網(wǎng)通辦平臺上可實現(xiàn)市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委36項行政許可事項的網(wǎng)上申報，同時通過數(shù)據(jù)的實時共享，每個辦件的環(huán)節(jié)信息和結(jié)果信息均共享至市一網(wǎng)通辦平臺供相對人查詢，最終形成閉環(huán)。同時實現(xiàn)了與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部條線業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，作為首批試點城市率先成功對接“中國獸醫(yī)網(wǎng)信息平臺”，實現(xiàn)了全國通辦。系統(tǒng)還對接了上海市統(tǒng)一物流平臺，可實現(xiàn)材料和證照的物流遞送，實現(xiàn)“不見面審批”。

4.4 事中事后監(jiān)管

市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委的行政處罰職能，由下屬6家事業(yè)單位分別承擔(dān)，通過建立市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委統(tǒng)一的事中事后監(jiān)管子系統(tǒng)，依據(jù)權(quán)力責(zé)任清單，將行政處罰、雙隨機抽查、日常監(jiān)管納入規(guī)范辦理與統(tǒng)一管理。功能模塊包括行政處罰案件管理、行政執(zhí)法人員管理、被抽查企業(yè)管理、雙隨機方案管理、雙隨機結(jié)果公示、日常監(jiān)管信息管理、信用監(jiān)管黑名單、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等。

4.5 一戶一檔

依托政務(wù)資源池的綜合數(shù)據(jù)，建立自然人與法人的“一戶一檔”子系統(tǒng)，形成對行政相對人的全生命周期檔案管理。以法人統(tǒng)一信用代碼（自然人身份證號）為標(biāo)識，高效歸集市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委及其他委辦局的各類登記、資質(zhì)、處罰、監(jiān)管數(shù)據(jù)，通過為用戶畫像為農(nóng)業(yè)行政主管部門提供行政審批評判依據(jù)參考新模式。

4.6 數(shù)據(jù)共享

數(shù)據(jù)共享子系統(tǒng)，提供計劃設(shè)置、任務(wù)管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、篩選條件模板管理、篩選結(jié)果模板管理等功能（表2，圖3）。根據(jù)外部數(shù)據(jù)共享要求，能夠自定義共享任務(wù)，建立市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政務(wù)資源池與不同的市級平臺之間的數(shù)據(jù)共享范圍和數(shù)據(jù)項對應(yīng)關(guān)系，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的抽取和主動推送，完成許可、處罰、監(jiān)管數(shù)據(jù)統(tǒng)一上報任務(wù)。通過建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享鏈路，解決市級各系統(tǒng)不同的業(yè)務(wù)對接時系統(tǒng)改造工作量大、冗余開發(fā)、人工重復(fù)輸入效率低等問題。

表2 上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源目錄Table 2 List of data resources of adm inistrative servicemanagement system ShanghaiMunicipal Agriculture and Rural Affairs Comm ission

圖3 數(shù)據(jù)歸集和共享框架Fig.3 Data aggregation and sharing framework

4.7 政務(wù)資源統(tǒng)計

建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫中心，將各子系統(tǒng)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)根據(jù)統(tǒng)一的政務(wù)資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進行資源的抽取、匯集，建立統(tǒng)一的對內(nèi)、對外數(shù)據(jù)資源池。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的一次填報，統(tǒng)一分發(fā)；一次采集，按需利用目標(biāo)。

首先以市法人庫、市公共信用信息系統(tǒng)、市一網(wǎng)通辦、市事中事后綜合監(jiān)管平臺等市級政務(wù)平臺的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，厘清市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委行政許可、行政執(zhí)法、雙隨機、日常監(jiān)管等各類數(shù)據(jù)、應(yīng)用資源，制訂形成了市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委統(tǒng)一的政務(wù)資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口規(guī)范及編碼規(guī)則。

通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，實現(xiàn)對政務(wù)數(shù)據(jù)資源的清洗和標(biāo)準(zhǔn)化。通過政務(wù)資源池的建立，將原本分散的數(shù)據(jù)進行集中、匯總統(tǒng)一管理，實現(xiàn)“一數(shù)一源”，保證信息的唯一性和正確性，為政務(wù)資源的內(nèi)部共用和外部數(shù)據(jù)共享提供基礎(chǔ)。通過系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)和外部數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效、規(guī)范、科學(xué)的統(tǒng)一分析和綜合利用，為加強對企業(yè)的監(jiān)管、業(yè)務(wù)管理和領(lǐng)導(dǎo)決策提供數(shù)據(jù)支撐。

5 結(jié)論

為實現(xiàn)上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會的業(yè)務(wù)信息在各部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)整合和共享，打破各部門各業(yè)務(wù)間協(xié)作協(xié)同時存在分割與離散，首先對原有市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委各條線系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行梳理，制定數(shù)據(jù)對接標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實現(xiàn)信息的橫向到邊縱向到底的整合。橫向整合即跨部門之間信息的共享（體現(xiàn)為業(yè)務(wù)流程中材料的免提交、信息核驗），縱向整合即工作管理中上下級之間的信息交流（實現(xiàn)事中事后監(jiān)管、放管服等政府職能的轉(zhuǎn)變）。橫向縱向整合使組織變成一個開放的“魔方”式立體的結(jié)構(gòu)，組織的各個面向過程的職能部門通過信息共享而結(jié)成一個整體，有效地解決了“信息孤島”問題。在已完成整合的數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)上，用信息化手段改造傳統(tǒng)工作模式，用信息化促進倒逼資源共享、化繁為簡，通過信息化手段助力“放管服”改革，提高了上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會工作效率和政務(wù)服務(wù)能力。

上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會政務(wù)服務(wù)管理系統(tǒng)（http：//10.121.226.84：8080/）上線運行以來，截至2019年9月11日，收到網(wǎng)上行政審批申請1 014件，受理391件，全流程辦結(jié)370件，制發(fā)電子證照1 691張。政務(wù)資源池歸集了歷年行政審批結(jié)果26萬件，有效期范圍內(nèi)的資質(zhì)信息6 888條，行政處罰案件102件，雙隨機抽查結(jié)果26件，日常監(jiān)管信息2 307條。