葉子燕 翟珮玉

(華東政法大學(xué),上海 200050)

一、 問題的提出:《條例(2005)》陷入遵約困境

COVID-19疫情引發(fā)了全球公共健康領(lǐng)域?qū)τ谌騻魅静》揽胤芍贫燃耙?guī)范遵守的關(guān)注。SARS疫情為2005年修訂《國際衛(wèi)生條例(1969)》提供了重要的動力,2020年的COVID-19疫情同樣集中暴露了15年來《條例(2005)》應(yīng)對全球傳染病防治的短板,其遵約困境尤其應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注?！秶H衛(wèi)生條例》(以下簡稱《條例》)是世界衛(wèi)生組織(以下簡稱世衛(wèi)組織)依其創(chuàng)立公約和基本文件——《世界衛(wèi)生組織法》(以下簡稱《組織法》)第2條(k)、第21條(a)授權(quán)通過的“預(yù)防疾病于國際間蔓延”的規(guī)章,是世衛(wèi)組織開展傳染病防控等工作的核心法律制度。根據(jù)《組織法》第22條,各國必須主動“選擇退出”,否則將自動受到《條例》約束?！稐l例》可以在沒有國家明示同意的情況下對其施加具有約束力的義務(wù),這一現(xiàn)象在國際法中并不常見,展現(xiàn)了世衛(wèi)組織制定規(guī)章的權(quán)威性[1]。同時,《條例》也具有典型的國際條約之特點(diǎn),如允許會員國提出保留和非世衛(wèi)組織成員國參加條約成為締約國等[2]?！稐l例》對成員國具有法律約束力,成員國應(yīng)遵守協(xié)議規(guī)定的公共衛(wèi)生義務(wù),這關(guān)乎世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)全球?qū)箓魅静】缇硞鞑サ穆毮軐?shí)現(xiàn)。部分締約國各種不遵約現(xiàn)象廣泛存在,其背后有著復(fù)雜交錯的成因,其中,核心能力建設(shè)不足,對于可能構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”(PHEIC)的傳染病通報不及時,容易施加不必要的貿(mào)易和旅行限制是主要的問題。

本文試圖從違約現(xiàn)象和成因分析《條例(2005)》的遵約困境,從建構(gòu)全球傳染病防治共同體理念、立法和實(shí)施層面探究《條例(2005)》作用機(jī)制的改善,促進(jìn)國家遵約和國際合作,增強(qiáng)世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)力。

二、不遵約的表現(xiàn)與成因

(一)廣泛存在的不遵約現(xiàn)象

1.核心能力建設(shè)不足

《條例(2005)》要求,每個締約國在世衛(wèi)組織支持下“盡快”滿足監(jiān)測和應(yīng)對核心能力的要求,國家核心能力建設(shè)是傳染病防控的基礎(chǔ)?！稐l例(2005)》最初確定的發(fā)展核心能力的最后期限為2012年6月15日,193個締約國中只有42個締約國確保其領(lǐng)土具備并發(fā)揮核心能力,其余實(shí)施計(jì)劃有困難的締約國可要求延長2年。至2014年6月15日,共64個締約國宣稱達(dá)到《條例(2005)》的核心能力要求,81 個締約國要求把實(shí)施截止日期再延期2年,48 個締約國未向世衛(wèi)組織傳達(dá)其意圖[3]。至2019年,世衛(wèi)組織所有區(qū)域能力的平均值僅為63%,經(jīng)濟(jì)落后國家沒有足夠的資金投入建設(shè)核心能力,財(cái)政和技術(shù)資源援助的缺失使得這些國家無力監(jiān)測和應(yīng)對傳染病,同時也將對全球傳染病防控帶來嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2.疫情通報不及時

《條例(2005)》第6條規(guī)定了締約國歸口單位有向世衛(wèi)組織通報本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的、可能構(gòu)成PHEIC的所有事件。此類信息能引起世衛(wèi)組織和世界各國警覺,積極做好防控傳染病跨境傳播的準(zhǔn)備。而實(shí)踐中,世衛(wèi)組織對是否宣布PHEIC采取的是“是與否,二擇一”的決策機(jī)制,定性的反應(yīng)時間長,導(dǎo)致了一些締約國的不滿。加上通報疫情后可能面臨的其他國家的過激反應(yīng)措施(包括限制航班、限制貨物運(yùn)輸?shù)?所導(dǎo)致的國家利益受損,疫情發(fā)生國傾向選擇遲延通報或隱瞞疫情。如在2012年,沙特阿拉伯因未能分享有關(guān)其中東呼吸綜合征病例的信息和遲交的報道而備受國際批評。此次新冠疫情暴發(fā)以來,有西方國家也曾以中國“隱瞞疫情”為由提起訴訟。事實(shí)上,中國在2020年1月3日已及時向世衛(wèi)組織通報了根據(jù)《不明原因的病毒性肺炎防控“三早”方案》這一決策文件可能構(gòu)成PHEIC的疫情信息。該文件出自國家衛(wèi)生健康委于2020年1 月2日對公共衛(wèi)生信息的評估認(rèn)定,中國在24小時內(nèi)履行通報義務(wù),符合《條例(2005)》第6條關(guān)于通報的要求[4]。中國一直與世衛(wèi)組織保持聯(lián)絡(luò)、分享信息,為防控疫情擴(kuò)散所采取的各項(xiàng)強(qiáng)有力應(yīng)對措施得到了世衛(wèi)組織的認(rèn)可。

3.容易施加不必要的貿(mào)易和旅行限制

《條例(2005)》第43條第3款規(guī)定,締約國在執(zhí)行對國際交通造成明顯干擾措施的額外衛(wèi)生措施時,應(yīng)向世衛(wèi)組織提供行動的公共衛(wèi)生依據(jù)和科學(xué)信息?！稐l例(2005)》第三編中規(guī)定世衛(wèi)組織可以針對特定的公共衛(wèi)生風(fēng)險發(fā)布臨時建議或長期建議。世衛(wèi)組織的建議具有軟法屬性,不產(chǎn)生強(qiáng)制約束力,通過道德或利益導(dǎo)向促使成員國基于自愿而遵守。當(dāng)締約國意識到突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能產(chǎn)生的安全威脅,考慮到國內(nèi)衛(wèi)生安全利益,往往選擇無視建議。2017年,在剛果的埃博拉疫情和馬達(dá)加斯加鼠疫期間,有締約國為應(yīng)對疫情采取對國際交通造成干擾的額外措施且未曾向世衛(wèi)組織提供執(zhí)行措施的公共衛(wèi)生理由。COVID-19疫情發(fā)生后,盡管世衛(wèi)組織建議各國不要對經(jīng)歷COIVD-19暴發(fā)的國家實(shí)施貿(mào)易和旅行限制措施,仍有部分締約國采取限制對華貿(mào)易往來、禁止在華人員入境等行為,《柳葉刀》發(fā)表評論文章稱,這些實(shí)施額外衛(wèi)生措施的國家中至少有2/3沒有向世衛(wèi)組織報告并提供依據(jù)[5]。

(二)不遵約的成因

1.國家利益驅(qū)動的單邊行動

法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下,成員國陷入“囚徒困境”式博弈是實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生治理的巨大挑戰(zhàn)?！扒敉嚼Ь场币馕吨總€締約國都必須在對其他締約國的決定不知情的情況下決定遵守或不遵守國際法,此時各國傾向選擇不遵守相關(guān)義務(wù)以實(shí)現(xiàn)本國利益最大化。國家將自身利益作為是否履行《條例(2005)》的根據(jù),當(dāng)守約的成本超過收益時,國家為維護(hù)自身利益會選擇不履行相關(guān)的國際法義務(wù)。疫情國履行條例項(xiàng)下的及時通報疫情義務(wù),反而會遭到其他國家的過激反應(yīng),因不適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易和旅行限制措施而遭受經(jīng)濟(jì)損失。

這種博弈論對成員國履行義務(wù)造成的阻礙,1991年秘魯霍亂疫情就是典型的例證。秘魯根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定向世衛(wèi)組織通報了其境內(nèi)暴發(fā)了霍亂,然而秘魯?shù)氖丶s行為非但沒有得到國際社會正面的激勵反饋,反而遭到其他國家實(shí)施的食品和貿(mào)易禁運(yùn),總經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到7.7億美元[6]。在類似情況下,意識到遵約負(fù)面結(jié)果的其他成員國可能會選擇隱瞞疫情而不愿承受遵守義務(wù)帶來的潛在經(jīng)濟(jì)損失。更有甚者,如美國在新冠疫情暴發(fā)后,先后宣布凍結(jié)對世衛(wèi)組織的資金支援和退出世衛(wèi)組織,這一系列單方面為了國家利益的行為,所導(dǎo)致的是更加高昂的抗疫成本與爆發(fā)性的病例增長,同時降低了全球公共衛(wèi)生治理的效率。

2.國家主權(quán)與全球公共衛(wèi)生治理的矛盾

主權(quán)是國家的根本利益,1648年威斯特伐利亞會議后,國際社會建立起威斯特伐利亞治理體系,奉行國家享有獨(dú)立主權(quán)和絕對不受干涉的原則。但這一體系并不能解決國家層面之上產(chǎn)生的公共問題,如傳染病防治這一國際公共安全問題,僅靠國家自決難以應(yīng)對,需要國家讓渡部分權(quán)力給世衛(wèi)組織這一超越國家層面的國際機(jī)構(gòu),接受其領(lǐng)導(dǎo)并自覺遵約。“后威斯特伐利亞體系”[7]的建設(shè)過程中,各締約國在全球公共衛(wèi)生治理的主權(quán)讓渡上十分謹(jǐn)慎。《條例(2005)》第5條規(guī)定的監(jiān)測條款授權(quán)世衛(wèi)組織對主權(quán)國家的公共衛(wèi)生能力標(biāo)準(zhǔn)作出強(qiáng)制性規(guī)定,并要求成員國通報域內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件,第10條規(guī)定的核實(shí)條款等義務(wù)設(shè)定都在一定程度上影響了締約方的主權(quán)。在《條例(2005)》修訂之前,只有締約國的官方機(jī)構(gòu)才能通報世衛(wèi)組織有關(guān)傳染病暴發(fā)的信息,而《條例(2005)》引入了“非官方信息”的渠道,這降低了有關(guān)重大疾病事件的成員國官方報告的法律重要性,換言之,傷害了國家主權(quán)的權(quán)威性。成員國受“絕對主權(quán)”觀影響,往往傾向于選擇不與世衛(wèi)組織及其他締約國分享公共衛(wèi)生信息,對參加全球集體衛(wèi)生合作持消極態(tài)度。

3.《條例(2005)》問責(zé)和執(zhí)行機(jī)制的缺失

《條例(2005)》旨在成員國主權(quán)利益和防止疾病國際傳播的全球共同利益之間達(dá)成平衡,針對利益沖突之間的斡旋和妥協(xié)滲透在條例規(guī)則當(dāng)中。首先,《條例(2005)》不包含對未遵守規(guī)定的國家實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。盡管存在一些軟法機(jī)制,但是沒有強(qiáng)制性執(zhí)行機(jī)制可以確保成員國的遵守,各成員國往往作出承諾但不一定履行承諾,對條例項(xiàng)下的義務(wù)則加以忽略。責(zé)任追究機(jī)制的缺失助長了上文中出現(xiàn)的成員國針對疫情國采取過激反應(yīng)措施、疫情國隱瞞、延遲疫情信息的通報等行為。其次,《條例(2005)》未授權(quán)世衛(wèi)組織在沒有國家行動的情況下對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件采取干預(yù)行動。因此,成員國的歸口單位向世衛(wèi)組織通報境內(nèi)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和負(fù)責(zé)當(dāng)局所采取的衛(wèi)生措施后,世界衛(wèi)生組織的從屬性工作定位使其無權(quán)干涉成員國具體采取的衛(wèi)生措施[8]。此外,《條例(2005)》仍然只關(guān)注于監(jiān)測,世衛(wèi)組織只能建議其域內(nèi)發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的締約國或其他締約國采取措施,而這種建議的效力實(shí)現(xiàn),完全依賴于成員國的自愿接受。缺少確保各國履行《條例》義務(wù)所必需的相關(guān)問責(zé)和執(zhí)行機(jī)制,傳染病全球防控的衛(wèi)生治理機(jī)制將是被動和不完善的。

三、遵約的理念支撐:全球公共衛(wèi)生治理共同體

(一)著眼于國家利益之局限

國際公共衛(wèi)生治理涉及多層次、多方面的關(guān)系,無法用成本—收益分析的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型簡單闡釋?！稐l例(2005)》為成員國提供了衛(wèi)生治理的行動準(zhǔn)則,若只著眼于本國利益,對國際法規(guī)則有選擇地遵守從長遠(yuǎn)來看將會引發(fā)治理危機(jī),破壞國際社會秩序。某些西方國家面對疫情未采取果斷的措施,削弱了《條例(2005)》的影響力并加速疫情暴發(fā)和蔓延,人民的生命健康安全面臨嚴(yán)重威脅。究其背后成因,隨著新興經(jīng)濟(jì)體的蓬勃發(fā)展,發(fā)展中國家成員的影響力不斷上升,曾以強(qiáng)大的政治經(jīng)濟(jì)勢力主導(dǎo)世衛(wèi)組織運(yùn)行的國家不能繼續(xù)有效主導(dǎo)[9],于是推行本國優(yōu)先的單邊主義政策,退出全球治理合作。從長遠(yuǎn)來看,國家基于短視的國家利益考量而有選擇性地遵守《條例(2005)》會導(dǎo)致其他國家仿效[10],如果國家都通過暫停資助甚至是“退群”的方式促使世衛(wèi)組織遵從他們的政治意愿和國家利益,將會給全球傳染病防控體系帶來重創(chuàng),損害國家長遠(yuǎn)的自我利益。

(二)共同體理念的補(bǔ)位

遵約是國際衛(wèi)生法成功的關(guān)鍵要素之一,集體行動對于改善全球健康威脅至關(guān)重要。公共衛(wèi)生問題最重要的特征是不可分性,其產(chǎn)生的影響波及所有世衛(wèi)組織成員國,問題的解決需要建立在合作基礎(chǔ)上的全球公共政策規(guī)劃而非單邊的個體決策[11]。從社會的角度來看,非物質(zhì)因素,如觀念和規(guī)范,也能有效地引導(dǎo)國家行為,建構(gòu)國家身份認(rèn)同和利益偏好,有利于國家從強(qiáng)制遵從國際衛(wèi)生法轉(zhuǎn)向自愿、習(xí)慣性遵守,減少違約。

在應(yīng)對疫情的過程中,習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念的重要性。這一理念已被寫入聯(lián)合國決議,正逐步向國際法基本原則的方向發(fā)展[12]。人類命運(yùn)共同體視角下全球傳染病防治共同體的構(gòu)建,需要世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)各國凝聚共識,加強(qiáng)合作。國家利益驅(qū)動的單邊主義追逐將產(chǎn)生全球化逆轉(zhuǎn),而共同體視角下的團(tuán)結(jié)合作則會推動國際衛(wèi)生法的發(fā)展,維護(hù)多邊體制、全球經(jīng)濟(jì)和人類健康。此外,“溝通協(xié)商是化解分歧的有效之策。各國有責(zé)任維護(hù)國際法治權(quán)威,依法行使權(quán)利,善意履行義務(wù)”[13],共同參與、合作協(xié)商的運(yùn)行機(jī)制,強(qiáng)調(diào)的是多元主體之間在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的協(xié)商互動。在共同體內(nèi)部通過協(xié)商互動解決問題,總好過彼此僵持陷入違約的惡性循環(huán)。

國際傳染病防控法律制度的完善需要共同體視角下合作與溝通等價值觀的建構(gòu)以促成多元主體團(tuán)結(jié)一致,而共同體理念在傳染病防治領(lǐng)域的落實(shí)也需要世衛(wèi)組織引導(dǎo)和國際法語言的保駕護(hù)航。兩者相輔相成構(gòu)建全球傳染病防治共同體,不斷改善國際衛(wèi)生法的作用機(jī)制。

四、共同體視角下《條例(2005)》作用機(jī)制的改善

(一)立法層面:強(qiáng)化法律約束力

1.建立可靠、透明的PHEIC審議機(jī)制

就此次COVID-19而言,中國雖然及時向世衛(wèi)組織通報了疫情信息,《條例(2005)》也未能促進(jìn)世衛(wèi)組織迅速宣布PHEIC,總干事對于“二擇一”的PHEIC決定方式表達(dá)了失望之情。宣布PHEIC的作用僅限于疫情蔓延的后期,疫情暴發(fā)前期在動員國家和國際資源以及指導(dǎo)多部門行動等方面發(fā)揮效能不足?！稐l例(2005)》附件二所載的條文并不包含多階段的聲明,應(yīng)在保留PHEIC的前提下建立防控傳染病的中間預(yù)警等級制度,即有梯度的應(yīng)對機(jī)制。分級式的響應(yīng)機(jī)制將更確切地評估公共衛(wèi)生事件的緊急程度[14],以期在早期響應(yīng)階段動員更廣泛的成員國。此外,突發(fā)事件委員會以往發(fā)布的PHEIC聲明因與《條例(2005)》確立的標(biāo)準(zhǔn)不一而陷入爭議。突發(fā)事件委員會需要采用更加標(biāo)準(zhǔn)化和透明的流程來評估PHEIC,并公開其決策過程。為確保國際社會對突發(fā)事件委員會的分析和決策有全面的了解,突發(fā)事件委員會的正式報告應(yīng)包含已確定的《條例(2005)》標(biāo)準(zhǔn)的所有必要信息,官方聲明必須明確說明《條例(2005)》的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中是否均得到滿足,以證明其認(rèn)定構(gòu)成PHEIC與否的決定是合法且合理的。

透明度是善治的核心,正如國際法協(xié)會在《國際組織的問責(zé)制研究》中所提到的,“透明度原則驗(yàn)證和捍衛(wèi)了所做決定以及決策過程的合法性”。力求在突發(fā)事件委員會中圍繞構(gòu)成PHEIC聲明的理由更加合理和透明,這將有助于在未來的審議程序中獲取更多成員國的理解與支持。促使發(fā)生疫情的國家忠實(shí)地遵守公開要求,向世衛(wèi)組織通報準(zhǔn)確和足夠詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息。

2.靈活監(jiān)管額外衛(wèi)生措施的施行

《條例(2005)》僅對額外衛(wèi)生措施規(guī)定了最低限度的標(biāo)準(zhǔn),缺乏關(guān)于在何種程度上可以實(shí)施強(qiáng)制性、附加性衛(wèi)生措施的明確規(guī)定。面對成員國防控疫情中采取的不合理的限制措施,相比通過描述理想中成員國應(yīng)采取措施的方式進(jìn)行正面立法,引入源于美國稅法的“逐步淘汰規(guī)則”更加切實(shí)可行?！爸鸩教蕴?guī)則”在稅收中的應(yīng)用有助于“根據(jù)每個人的納稅能力實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦所得稅的個人化”[15]。同樣,管理國際衛(wèi)生措施的法規(guī)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)流行疾病的嚴(yán)重程度和傳播特點(diǎn)進(jìn)行個性化處理。具體而言,2014年埃博拉病毒的傳播途徑僅限于直接的體液接觸感染,旅行禁令顯然不是限制其傳播的有效手段。但針對一些具有人際傳播特性的大流行疾病如COVID-19,采取旅行限制等措施能夠有效阻止病毒的傳播。

“逐步淘汰規(guī)則”將指引成員國何時以及在何種程度上實(shí)施某些旅行貿(mào)易限制。世衛(wèi)組織通過分析衛(wèi)生措施的類型以及對抗具有相似特征的各類傳染病的衛(wèi)生措施的有效程度,明示在何種情況下旅行禁令和其他限制措施既可行又經(jīng)科學(xué)證明有效。傳染病大流行發(fā)生時,根據(jù)已通報的病例數(shù)、受影響國家數(shù)、感染擴(kuò)散速率等參數(shù)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)確定特定傳染病達(dá)到某個閾值,此時將允許或禁止實(shí)施特定的衛(wèi)生措施(如貿(mào)易、旅行限制措施等)[16]。這種監(jiān)管方式將提高《條例(2005)》的靈活性,同時強(qiáng)化成員國積極遵守《條例(2005)》的動機(jī)。

3.推動制定《全球衛(wèi)生框架公約》

《條例(2005)》缺乏強(qiáng)健有力的問責(zé)機(jī)制,而“牙齒”和執(zhí)行力對于促進(jìn)締約國遵約顯然是必要的。條例本身依賴于各國自愿遵守、相互監(jiān)督的特點(diǎn)決定了直接引入強(qiáng)制性問責(zé)機(jī)制并不可行。建立傳染病防控的《全球衛(wèi)生框架公約》(Framework Convention on Global Health,FCGH)有助于提供一個新的法律工具闡明和落實(shí)成員國責(zé)任[17]。如何應(yīng)對推動公約制定過程中各國政府可能的抵制與退縮?可以動員民間社會通過自下而上的壓力施加促使各國政府在政治利益考量之下采取行動。目前,FCGH的擁護(hù)者在日內(nèi)瓦成立了FCGH聯(lián)盟,該組織通過不斷地倡導(dǎo)與動員,力求在世界范圍提高FCGH的知名度,并帶動民間社會、社區(qū)成員、衛(wèi)生工作者、學(xué)者和政府的理解和支持,以期最終推動公約的談判。

FCGH的主要目的是圍繞傳染病防控編織一個“問責(zé)網(wǎng)”以確保對公約的有效遵守,包括遵約激勵機(jī)制和違約征信制度兩個方面。遵約激勵機(jī)制對于積極履行傳染病防控國際合作義務(wù)的國家給予相應(yīng)的支持,如給予履約程度較高國家的國民擔(dān)任全球衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)會,設(shè)立基金對受他國防疫措施影響國家給予事后經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?違約征信制度對于瞞報疫情、拒絕共享公共衛(wèi)生信息、不實(shí)核查非官方信息的成員國以及惡意采取過度的限制措施的國家進(jìn)行記錄并公開,作為世衛(wèi)組織執(zhí)行委員會成員資格及在世衛(wèi)組織享有何種權(quán)利的評判依據(jù)[18]。鑒于全球衛(wèi)生治理現(xiàn)存的“赤字”,FCGH是一次全新的嘗試。共同體理念下的全球傳染病防控需要國際社會的廣泛關(guān)注和共識,FCGH的訂立也可以借鑒《聯(lián)合國應(yīng)對氣候變化框架公約》,重塑世衛(wèi)組織強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和國家的遵約機(jī)制。

(二)實(shí)施層面:構(gòu)建橫向和縱向的共同體互動關(guān)系

法律的生命在于付諸實(shí)施,以《條例(2005)》為代表的國際傳染病防控法律制度在實(shí)施過程中應(yīng)構(gòu)建橫向和縱向的共同體互動關(guān)系。一方面,需要世衛(wèi)組織這一權(quán)威機(jī)構(gòu)努力促成平權(quán)國家間以及不同國際組織間積極的橫向合作互動關(guān)系,推動全球傳染病防控共同體內(nèi)部的團(tuán)結(jié)合作。另一方面,也需要世衛(wèi)組織的角色功能強(qiáng)化,由協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向監(jiān)督升級,確保國家遵守《條例(2005)》的條約義務(wù),實(shí)施旨在保障公共衛(wèi)生安全的有效措施。

1.橫向協(xié)調(diào)關(guān)系

《組織法》第2條(a)賦予世衛(wèi)組織在國際衛(wèi)生工作中領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能,在共同體建構(gòu)和《條例》實(shí)施過程中,世衛(wèi)組織強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下的溝通和協(xié)商至關(guān)重要。首先,《條例(2005)》第49條規(guī)定了世衛(wèi)組織與締約國就公共衛(wèi)生事件、締約國采取的衛(wèi)生措施和世衛(wèi)組織臨時建議等事項(xiàng)保持溝通的義務(wù),這種溝通便于世衛(wèi)組織追蹤國家履約狀態(tài)和協(xié)調(diào)利益訴求,推動共同價值觀的形成和國家的遵約。例如,在2018年印度喀拉拉邦的尼帕病毒疫情期間,世衛(wèi)組織建議不實(shí)施任何旅行和貿(mào)易限制,并與實(shí)施禁令的5個締約國進(jìn)行互動,有2個國家解除了禁令,雖然比例不高,但這證實(shí)了通過對話和溝通引導(dǎo)國家行為的可行性,此過程也利于國家內(nèi)化世衛(wèi)組織規(guī)范和共同體理念,而將具有可操作性的溝通路徑制度化有助于提高世衛(wèi)組織協(xié)調(diào)功效。

其次,共同體理念下國家之間的溝通有利于不同價值取向的國家通過較為平和的對話而非零和博弈對立來重新審視國家利益,限制措施并不能完全制止疫情的傳播,及時發(fā)現(xiàn)并有效應(yīng)對才能規(guī)避風(fēng)險,通過國家之間的互動以及世衛(wèi)組織參與可以形成和影響各方對自身利益的理解[19],通過協(xié)商明確限制措施的科學(xué)信息和公共衛(wèi)生依據(jù)并找到共同接受的解決方案,促進(jìn)國際合作。

再次,世衛(wèi)組織與其他機(jī)構(gòu)之間的持續(xù)協(xié)調(diào)關(guān)系也很重要,《條例(2005)》第14條指出,對屬于其他國際組織職責(zé)范圍的事項(xiàng),世衛(wèi)組織應(yīng)與該組織或機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)活動。參與全球傳染病防控的組織眾多,如世界銀行、世界貿(mào)易組織、慈善基金會、國家發(fā)展機(jī)構(gòu)和公民社會組織,多元組織碎片化立法和無計(jì)劃、多方向的治理將削弱世衛(wèi)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和治理效率[20]。在構(gòu)建全球傳染病防控共同體的理念下,世衛(wèi)組織在貿(mào)易、資金和全球治理等問題上與其他組織有建立聯(lián)系的基礎(chǔ),應(yīng)積極協(xié)調(diào)爭取框架合作從而明確職能劃分,如建立伙伴關(guān)系和定期信息交流的有效渠道,接納非政府組織參加治理會議等。通過相互溝通和影響,定位各組織輪廓,分配權(quán)限,共享共同體理念并形成對全球傳染病防控規(guī)范的共同認(rèn)知,促成更好的協(xié)調(diào)和合力。

2.縱向監(jiān)督關(guān)系

共同體理念下的合作共享可以補(bǔ)充和修正國家利益驅(qū)動下的利己觀念,《條例(2005)》的縱向?qū)嵤┩ㄟ^制定和修訂國內(nèi)公共衛(wèi)生立法實(shí)現(xiàn)與《條例》協(xié)調(diào)統(tǒng)一,強(qiáng)化國家遵守《條例》的內(nèi)在動力和習(xí)慣形成[21],建構(gòu)國家在傳染病防控共同體理念下的行為偏好。

世衛(wèi)組織的功能由協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向監(jiān)督則可為縱向關(guān)系的建構(gòu)提供保障,通過監(jiān)督互動推動《條例(2005)》規(guī)則和價值的國內(nèi)法化。一方面,需要世衛(wèi)組織不斷完善監(jiān)測和評估國別公共衛(wèi)生法及法律系統(tǒng)的工具和分析框架,監(jiān)督國家通過制度內(nèi)化強(qiáng)化對《條例(2005)》的實(shí)施和遵守;另一方面,世衛(wèi)組織需加強(qiáng)對《組織法》第63條下國家報告義務(wù)履行的監(jiān)督,通過密切聯(lián)絡(luò)、追蹤監(jiān)測和互動溝通建構(gòu)縱向監(jiān)督關(guān)系,促進(jìn)《條例(2005)》在國內(nèi)法的實(shí)施以支持全球衛(wèi)生治理。

五、結(jié)語

在全球化的浪潮下,面對非傳統(tǒng)的安全威脅,人類命運(yùn)休戚與共。《條例(2005)》作為全球公共衛(wèi)生治理的核心法律框架,其遵約困境有目共睹。以《條例(2005)》為代表的國際衛(wèi)生法如何在傳染病防控領(lǐng)域扮演更加積極的角色,需要從長遠(yuǎn)的共同利益探索。人類衛(wèi)生健康共同體的理念順應(yīng)時代的潮流,摒棄絕對的主權(quán)觀念,團(tuán)結(jié)一致應(yīng)對不斷出現(xiàn)的傳染病威脅,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要載體。中國應(yīng)始終保持與世衛(wèi)組織的積極合作,以共同體理念為指導(dǎo)展開協(xié)作配合,呼吁各國共同努力遏制疫情傳播,通過中國智慧、中國方案的運(yùn)用和推廣不斷加強(qiáng)自身話語權(quán)和影響力,肩負(fù)起大國責(zé)任擔(dān)當(dāng)。