沈燕紅

(浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，浙江 杭州 310002)

隨著黨的十八大對(duì)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系工作的高度重視，2019年7月，中共浙江省委、浙江省人民政府印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮省發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》，提出建立以省發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由省市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的全省規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。水空間體系作為國(guó)土空間體系的重要組成部分之一，是國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基礎(chǔ)支撐。水空間體系的合理構(gòu)建能更好地發(fā)揮水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等要素的引導(dǎo)約束行為，為國(guó)土空間規(guī)劃布局提供依據(jù)。因此，位于我國(guó)東南沿海長(zhǎng)江三角洲南翼的浙江省作為水系發(fā)達(dá)地區(qū)，境內(nèi)江河湖蕩眾多，自北向南有苕溪、京杭運(yùn)河(浙江段)、錢塘江、甬江、椒江、甌江、飛云江和鰲江等八大水系，以及眾多的獨(dú)流入海和流域鄰省的小河流[1]，水空間體系構(gòu)建尤為重要，需要進(jìn)行研究。

1 浙江省水空間體系內(nèi)涵研究

根據(jù)水利部組織編制的《水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局規(guī)劃編制方案》[2]，涉水生態(tài)空間劃定對(duì)象主要包括河流、湖泊等水域及其岸線，蓄滯洪區(qū)及洪泛區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)等陸域(涉水)部分。鄧偉等人認(rèn)為，水空間是指與水的形成進(jìn)行關(guān)聯(lián)的媒介空間，即以不同形式存在的水資源所依存的空間[3]。從城市管理角度來(lái)看，水空間是指在城市化地區(qū)和半城市化地區(qū)內(nèi)部，不論自然形成或人工構(gòu)筑的地表河流、渠道、濕地、坑塘、湖泊等空間及其所占據(jù)的周邊環(huán)境空間[4]。

本文從水利部門角度出發(fā)，對(duì)水空間體系內(nèi)涵研究主要著重于在國(guó)土空間規(guī)劃中落實(shí)水域及水利工程保護(hù)空間體系的研究，即著重研究江河、溪流、湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄滯洪區(qū)、水庫(kù)、山塘及其管理范圍；已建、在建水利工程的建設(shè)用地、管理范圍及保護(hù)范圍，規(guī)劃水利工程的預(yù)留用地等。

2 浙江省水空間體系構(gòu)建存在的問(wèn)題

2.1 水域底賬不夠清晰

浙江省缺乏定期、系統(tǒng)的水域調(diào)查，缺乏實(shí)時(shí)的水域動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，因此無(wú)法完全掌握全省水域底賬情況。浙江省水系稠密，河道總長(zhǎng)約13萬(wàn)km，其中省級(jí)河道1363km，常年水面面積1km2以上的重要湖泊57個(gè)。80000多條河道中，約80%以上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)河道，河道的位置、屬性、名稱等狀況并未完全掌握，部分水域因年代久遠(yuǎn)等原因無(wú)法區(qū)分是天然形成還是后天開(kāi)挖，尚未形成系統(tǒng)延續(xù)的水域調(diào)查機(jī)制。部分水域土地性質(zhì)不明。部分河道邊灘在水利部門屬于水域性質(zhì)，在生態(tài)資源部門屬于農(nóng)田性質(zhì)，土地性質(zhì)及邊界不清，功能及權(quán)屬不明。各行業(yè)部門之間沒(méi)有做好充分銜接溝通。

2.2 水空間用地需求進(jìn)一步增大

浙江省目前需預(yù)留用地的省內(nèi)重要規(guī)劃水利項(xiàng)目共計(jì)200余項(xiàng)，所需用地大于200km2，主要包括水庫(kù)工程、引調(diào)水工程、河湖整治工程、堤防(海塘)工程、灌區(qū)工程、蓄滯洪區(qū)工程、生態(tài)修復(fù)工程等。目前，規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施用地與其他行業(yè)用地并未落入國(guó)土空間體系認(rèn)可的同一張圖，因此部分規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施空間用地與國(guó)土空間體系中其他性質(zhì)用地仍有重疊，與生態(tài)資源、交通、城建等其他部門用地存在沖突。無(wú)論是以前、現(xiàn)在還是將來(lái)，不同部門用地均存在界限不明、土地性質(zhì)不清、管理范圍重疊等問(wèn)題。為有效對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，推動(dòng)水利空間體系構(gòu)建，加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃水利基礎(chǔ)設(shè)施空間用地預(yù)留需進(jìn)一步與國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行銜接。

2.3 水空間保障引導(dǎo)作用滯后

浙江省2016—2018年的用水總量總體穩(wěn)定，穩(wěn)中有降，各年各市級(jí)行政區(qū)均不超載。2016—2018年年平均用水總量下降率約為2%，水資源承載力略有提高。且10余年相繼建成了一批骨干水源及引配水工程，提高了水資源供給能力和調(diào)控能力，完善了全省水資源配置工程體系。但是，水資源稟賦和人口產(chǎn)業(yè)集聚倒掛情況十分突出[5]，存在著市級(jí)分區(qū)內(nèi)局部區(qū)域承載力不足而局部區(qū)域承載力有富余的情況，且隨著規(guī)劃水平年預(yù)測(cè)優(yōu)質(zhì)需水量的增加，部分區(qū)域存在著優(yōu)質(zhì)供水量不足或優(yōu)質(zhì)供水保證率較低的情況。對(duì)標(biāo)更高質(zhì)量的水資源保障及高水平現(xiàn)代化建設(shè)的要求，我省水資源配置體系在戰(zhàn)略儲(chǔ)備、聯(lián)合配置、優(yōu)水優(yōu)用、應(yīng)急互助等方面仍有待完善。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來(lái)的污染排放與水資源、水環(huán)境承載力之間的矛盾仍然突出，侵占河道、污染水域的行為時(shí)有發(fā)生。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，全省水資源的供需矛盾和水環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題日益突出[6]。杭嘉湖平原、寧波平原、溫臺(tái)沿海平原水功能區(qū)水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。水空間保障體系建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，沒(méi)有發(fā)揮量水而行、以水定城的空間引導(dǎo)作用，資源限制剛性不足。

2.4 水空間體系管控所需法律依據(jù)、措施、隊(duì)伍等不夠成熟

2019年，浙江省出臺(tái)了《浙江省水域保護(hù)辦法》，為水生態(tài)空間管控提供了法律法規(guī)依據(jù)，但地方的法律法規(guī)辦法方面仍有欠缺。近年來(lái)，浙江水利信息化得到了快速發(fā)展，但與水利部智慧水利、省政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型要求相比，與推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需求相比，與交通、電力等智慧行業(yè)相比，仍存在一定的差距。且從管理手段來(lái)看，管理機(jī)制、管理隊(duì)伍等仍不成熟。主要表現(xiàn)在一是浙江省各縣(市、區(qū))水空間情況各有不同，但缺乏法律法規(guī)辦法文件等為當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)空間管控提供依據(jù)；二是在水空間監(jiān)管技術(shù)上相對(duì)落后，智能感知、精準(zhǔn)管控的智慧規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)有待加強(qiáng)；三是協(xié)調(diào)機(jī)制上不暢通，各部門由于目標(biāo)、思路、工作方法等存在差異，眾多類型規(guī)劃自成體系，空間布局存在矛盾，缺乏深入的協(xié)調(diào)銜接，聯(lián)合管理機(jī)制不完善等。四是監(jiān)管隊(duì)伍不夠，監(jiān)管人員素質(zhì)參差不齊，監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員配置不合理。部分水利技術(shù)人員非科班出身，不能適應(yīng)新時(shí)期的水利基礎(chǔ)設(shè)施管理要求，綜合素質(zhì)有待提高，管理能力不足；部分水利基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)設(shè)管理機(jī)構(gòu)不科學(xué)，人力資源配置不合理等問(wèn)題均不利于水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理。

3 浙江省水空間問(wèn)題解決思路

3.1 加強(qiáng)河湖水域岸線管理，嚴(yán)格水生態(tài)空間管控，理清水域本底情況

踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，嚴(yán)守生態(tài)安全底線，在浙江省水域調(diào)查工作和水域保護(hù)規(guī)劃編制工作等基礎(chǔ)上，識(shí)別省域重要水域生態(tài)空間，劃定水面線、臨水線、水域管理范圍線、保護(hù)范圍線等。針對(duì)江、河、湖、渠道等水域及水利工程，明確岸線、堤線、管理范圍線、保護(hù)范圍線等管控線劃定標(biāo)準(zhǔn)，提出不同等級(jí)的管理要求，分岸線、堤線、管理范圍和保護(hù)范圍提出水空間管控負(fù)面清單。

負(fù)面清單的制定可參考以下原則：對(duì)于岸線，除防洪及河勢(shì)控制工程，任何阻水的實(shí)體建筑物原則上不允許逾越臨水控制線；非基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一律不允許逾越岸線；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目確需越過(guò)的，必須充分論證項(xiàng)目其影響，提出穿越方案，并經(jīng)水行政主管部門審查同意后方可實(shí)施；對(duì)于堤線，涉河建設(shè)項(xiàng)目不得侵占堤線范圍，不得影響現(xiàn)狀堤防安全；對(duì)于管理范圍線，按照《浙江省河道管理?xiàng)l例》[7]中河道管理范圍的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管控。

建議與國(guó)土空間規(guī)劃編制要求相結(jié)合，以水空間為基礎(chǔ)，確定相關(guān)的生態(tài)保護(hù)紅線。嚴(yán)格保護(hù)自然岸線，逐步修復(fù)人工岸線。做好水環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，以水生態(tài)功能區(qū)、水生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的保護(hù)底線要求，限定開(kāi)發(fā)活動(dòng)，約束和引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局。

3.2 加強(qiáng)預(yù)留規(guī)劃用地劃定和管理，確保重大水利基礎(chǔ)工程建設(shè)

落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略，明確國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)水空間管理和水利工程建設(shè)的具體要求，確保國(guó)家級(jí)重大戰(zhàn)略實(shí)施的用地需求。確立省級(jí)防洪排澇安全、水資源保障、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水利行業(yè)管理建設(shè)四大水基礎(chǔ)工程支撐體系。防洪排澇安全包括規(guī)劃水庫(kù)工程、規(guī)劃分洪工程、規(guī)劃堤防工程、規(guī)劃滯蓄工程、規(guī)劃排澇工程、規(guī)劃海塘工程等；水資源保障包括規(guī)劃水源工程、規(guī)劃調(diào)水工程、規(guī)劃供水工程、規(guī)劃活水工程等；水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)包括規(guī)劃水土保持工程、規(guī)劃河灘濕地修復(fù)工程、規(guī)劃污水治理工程、規(guī)劃濱水綠化工程、規(guī)劃岸線改造工程等；水利行業(yè)管理包括規(guī)劃水利監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施、水域岸線劃界、數(shù)字水利管理平臺(tái)等。

研究確定“十四五”期間全省八大流域、五大平原和重點(diǎn)區(qū)域的水基礎(chǔ)重大水利工程的項(xiàng)目清單，劃定各類項(xiàng)目的水空間布局和規(guī)劃要求，明確各類規(guī)劃工程用地紅線、管理范圍線和保護(hù)范圍線等劃定，為省內(nèi)將來(lái)重大水利工程預(yù)留用地。將規(guī)劃所需用地落入國(guó)土空間體系認(rèn)可的同一張圖，及時(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃重大水利工程用地和管理范圍如與其他用地存在沖突或共管現(xiàn)象，由生態(tài)資源部門牽頭，國(guó)土空間總體規(guī)劃編制為依據(jù)，及時(shí)做好土地預(yù)留、確權(quán)交接、占補(bǔ)平衡等工作。

3.3 加強(qiáng)空間水平衡研究，合理進(jìn)行水資源配置，提升水資源保障水平

水資源承載能力評(píng)價(jià)是編制國(guó)土空間規(guī)劃、完善空間治理的基礎(chǔ)性工作，也是進(jìn)行三條控制線劃定，確定用地指標(biāo)的參考依據(jù)。水資源的開(kāi)發(fā)不能超過(guò)水資源承載力。[8]做好水資源承載能力評(píng)價(jià)，進(jìn)行情景分析提出措施建議，支撐國(guó)土空間規(guī)劃多方案比選。在水資源承載能力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，加強(qiáng)水平衡研究，綜合考慮水資源利用現(xiàn)狀和需求，明確水資源開(kāi)發(fā)利用上限，量水而行，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，提出合理的自然資源利用上線，加強(qiáng)對(duì)水資源平衡的把控，優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和功能布局，為城鎮(zhèn)空間開(kāi)發(fā)利用確定剛性邊界。以促進(jìn)節(jié)水減排為重點(diǎn)，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)[9]。

水資源配置方面，考慮到河網(wǎng)引配水不僅能夠增加水資源供給量，還能有效促進(jìn)水體流動(dòng)、加快水體置換速度，是改善河網(wǎng)水生態(tài)環(huán)境、提高水資源水環(huán)境承載能力的有效手段之一。因環(huán)保工程搬遷和“出城入園”的企業(yè)，在其落戶地進(jìn)行水資源配置，原址不再配置[10]。為補(bǔ)充沿海平原工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、營(yíng)造更加良好的水生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持“重在保護(hù)，要在治理”[11]考慮結(jié)合防洪排澇、灌溉供水等綜合利用，實(shí)施一批江河湖庫(kù)水系連通工程，利用相對(duì)豐沛的錢塘江、椒江、甌江等河口區(qū)水資源，在保障河口區(qū)生態(tài)用水的前提下，有序開(kāi)展杭嘉湖、蕭紹寧、溫臺(tái)沿海平原河網(wǎng)引配水，助推美麗浙江大花園建設(shè)。

通過(guò)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃預(yù)留用地的管控，保障“十四五”期間重點(diǎn)水源、引調(diào)水等重大工程建設(shè)，優(yōu)化水資源網(wǎng)絡(luò)化配置，增加蓄量，盤活存量，提升質(zhì)量，全面提升水資源保障水平。

3.4 完善水空間體系管控所需法律依據(jù)、措施、隊(duì)伍

(1)浙江省各縣(市、區(qū))根據(jù)自身水空間情況，完善法律法規(guī)辦法文件等，為當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)空間管控提供依據(jù)。

(2)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)，探索建立智能感知、精準(zhǔn)管控的智慧規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警系統(tǒng)，建立全省統(tǒng)一的水空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，匯總市縣基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃數(shù)據(jù)，將現(xiàn)狀數(shù)據(jù)及規(guī)劃數(shù)據(jù)納入平臺(tái)統(tǒng)一管理。采用分層式架構(gòu)、模塊化思想進(jìn)行程序開(kāi)發(fā)和部署[12]。做好與省級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享，將水空間專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

(3)深化改革，建立跨部門水空間協(xié)調(diào)管理機(jī)制。加強(qiáng)水空間與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，從源頭上解決部門規(guī)劃不對(duì)接、數(shù)據(jù)不一致的問(wèn)題。各部門統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌落實(shí)水空間體系管理工作。建議在水行政主管部門水利廳的統(tǒng)籌下，協(xié)同城建、環(huán)保、交通、規(guī)劃等多部門對(duì)水域和水利工程進(jìn)行綜合管理的機(jī)制，各部門各司其職，協(xié)調(diào)配合，研究確定水空間功能類型劃分和管理權(quán)責(zé)劃分等事項(xiàng)，強(qiáng)化屬地內(nèi)水域岸線管理和水利工程用地管理工作，包括水域和水利工程的建設(shè)、開(kāi)發(fā)、調(diào)整、整治和保護(hù)。四是通過(guò)吸收新進(jìn)力量及加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)等，提高監(jiān)管隊(duì)伍的綜合素質(zhì)、管理能力等。通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整，合理充足等，解決人力資源配置不合理等問(wèn)題。

4 結(jié)語(yǔ)

水空間體系構(gòu)建作為國(guó)土空間總體布局的支撐性工作、作為涉水生態(tài)空間及紅線管控的前置、作為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理的依據(jù)，其重要性毋庸置疑。針對(duì)浙江省構(gòu)建水空間體系存在的主要問(wèn)題，本文提出了加強(qiáng)河湖水域岸線管理、嚴(yán)格水生態(tài)空間管控；加強(qiáng)預(yù)留規(guī)劃用地劃定和管理；加強(qiáng)空間水平衡研究、合理進(jìn)行水資源配置；完善水空間體系管控所需法律依據(jù)、措施、隊(duì)伍等一些解決思路。今后浙江省的水空間體系構(gòu)建在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上，需要?jiǎng)?chuàng)新工作思路，更為科學(xué)、合理的完善構(gòu)建方法。希望以上分析可為后續(xù)水空間體系構(gòu)建工作的展開(kāi)提供參考。