藺 卿

(新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局，新疆 烏魯木齊 830000)

干旱區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境的競爭用水是水生態(tài)文明建設(shè)的矛盾焦點(diǎn)，是必須面對和解決的問題。以新疆干旱區(qū)為例，2018年經(jīng)濟(jì)社會總用水量549億m3，扣除出境水量后，全疆水資源綜合開發(fā)利用率為75%[1]，全疆累計超采地下水約200億m3，生態(tài)環(huán)境用水被大量擠占導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。對干旱區(qū)而言，水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和核心，也是生態(tài)文明建設(shè)的先行領(lǐng)域、重點(diǎn)領(lǐng)域和基礎(chǔ)領(lǐng)域。

長期以來，新疆干旱區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展付出的水資源、水環(huán)境代價過大，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)退化等問題。在水生態(tài)文明建設(shè)的視角下審視和謀劃新疆水問題，對新疆生態(tài)環(huán)境修復(fù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有特殊重要的意義。本文在前人研究的基礎(chǔ)上[2- 3]，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在深刻認(rèn)識新疆生態(tài)環(huán)境本底特征的基礎(chǔ)上，探討新疆水生態(tài)文明建設(shè)中的突出問題，研究提出協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境修復(fù)的對策，對豐富內(nèi)陸干旱區(qū)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的研究視角具有重要意義。

1 干旱區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)的要素構(gòu)成

水生態(tài)文明是指人類遵循人水和諧理念，以實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)為主體的人水和諧文化倫理形態(tài)，是生態(tài)文明的重要部分和基礎(chǔ)內(nèi)容[4- 5]。按照王建華和胡鵬提出的水生態(tài)文明評價指標(biāo)體系，干旱區(qū)包括水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水節(jié)約、水監(jiān)管和水文化共6個大類25項(xiàng)指標(biāo)[6]。近年來，新疆水生態(tài)文明建設(shè)取得一定成果。防洪減災(zāi)能力提升，重要城鎮(zhèn)防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到20年一遇。飲用水水源地安全保障程度穩(wěn)步提高，農(nóng)村自來水普及率和集中供水率分別達(dá)到80%和85%[1]。水生態(tài)治理與保護(hù)取得新成效，塔里木河流域近期綜合治理成效明顯，天然綠洲得到穩(wěn)步恢復(fù)，尾閭臺特瑪湖等重要濕地生態(tài)狀況改善。水土流失治理水平提高，2018年全疆水土流失治理0.27萬km2，治理度達(dá)到90%以上，減少土壤流失765.63萬t，增加林草植被面積0.13萬km2，預(yù)防保護(hù)面積0.12萬km2，綜合治理率達(dá)100%[7]。水資源保護(hù)不斷加強(qiáng)，全疆水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率96%以上，入河污染物排放量逐年降低，污水處理率近年來顯著提升，2018年已達(dá)90%以上。水資源節(jié)約利用水平不斷提高。灌溉水利用系數(shù)由2012年的0.50提高到0.55，畝均用水量由627m3降低到528m3[7]。嚴(yán)格落實(shí)了最嚴(yán)格水資源管理制度，啟動了水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控行動。全面推進(jìn)河湖長制，開展入河排污口清查等專項(xiàng)行動取得明顯成效。地下水超采治理取得了階段性成果，地下水開采計量監(jiān)管加強(qiáng)，全疆地下水總開采規(guī)模從2015年的119.41億m3降至2018年的101.31億m3。全疆高效節(jié)水灌溉面積達(dá)5654萬畝，占總灌溉面積的60.8%，比全國高28%[1]。新疆社會穩(wěn)定和長治久安、“一帶一路”建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展對水生態(tài)文明建設(shè)的要求與實(shí)際水平還存在不小的差距。

2 新疆水生態(tài)文明建設(shè)存在的突出問題

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對水資源的需求快速增長，經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境競爭用水的矛盾更加凸顯，成為新疆經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要制約因素。

2.1 用水總量超標(biāo)導(dǎo)致河湖系統(tǒng)嚴(yán)重萎縮

新疆水資源總體開發(fā)利用率達(dá)到75%，遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的40%的水資源開發(fā)生態(tài)警戒線，特別是東疆吐哈盆地、南疆焉耆盆地、北疆天山北坡等區(qū)域生態(tài)環(huán)境用水被大量擠占。20世紀(jì)以來，新疆經(jīng)濟(jì)社會用水總量快速增長，2012年達(dá)到590億m3的最大值，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以后，用水總量呈下降趨勢，2018年下降到549億m3，仍超過2030年紅線23億m3。除國際河流外，絕大多數(shù)內(nèi)陸河流存在不同程度的斷流，導(dǎo)致處于尾閭的內(nèi)陸湖泊面積萎縮甚至干涸，其中羅布泊、艾丁湖和瑪納斯湖已經(jīng)干涸。河湖系統(tǒng)的萎縮導(dǎo)致河谷生態(tài)和湖濱生態(tài)的衰敗，更為嚴(yán)重的是干涸湖底的積鹽出露風(fēng)化，形成鹽塵對周邊的居民生活乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。如，艾比湖裸露的湖底已成為天山北坡風(fēng)沙的主要策源地。

2.2 水資源保障能力和用水效率效益較低

城市與農(nóng)村供水體系還不完善，供水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)，供水安全保障能力有待提升。防洪能力還需進(jìn)一步提高，十四個地州府所在城市和部分縣級城市還未達(dá)到國家防洪標(biāo)準(zhǔn)。水生態(tài)治理與保護(hù)欠賬多，除塔里木河外，其他河流系統(tǒng)性治理工作尚未開展。用水效率與效益較低，2018年，新疆農(nóng)業(yè)用水占比約89%，明顯高于同為干旱區(qū)的以色列的58%。新疆人均用水量2400m3，是全國平均值432m3的5.6倍[1]；萬元GDP用水量是全國平均值的6.7倍，單方水產(chǎn)出的GDP僅為22.2元，為全國平均值的15%；南疆四地州用水更為粗放，和田地區(qū)僅為6.4元[1]。

2.3 天然植被的嚴(yán)重退化危及人工綠洲的安全

荒漠環(huán)境始終居于主導(dǎo)地位，表現(xiàn)為風(fēng)大沙多、塵土天氣多和土壤鹽堿重。天然草原可利用面積0.48億hm2，已有85%以上出現(xiàn)不同程度的退化，近七十年來新疆沙漠與綠洲同時擴(kuò)大，天然水域、濕地、林地、草地等自然生態(tài)減少，導(dǎo)致降雨滯蓄率大幅降低、水源涵養(yǎng)功能日趨減弱，土地沙漠化面積不斷擴(kuò)大、風(fēng)沙及沙塵暴危害強(qiáng)度和頻率日益增大，生物多樣性遭到破壞。人類的各種不合理活動都極易引起綠洲區(qū)和荒漠區(qū)環(huán)境的逆向演替，且具有極強(qiáng)的不可逆特點(diǎn)?！捌ぶ淮?、毛將焉附”，天然植被的萎縮已經(jīng)危及人工綠洲的穩(wěn)定，每年約有1000萬畝農(nóng)田受到風(fēng)沙危害。

2.4 人工綠洲土壤鹽堿化問題突出

內(nèi)陸河流天然狀態(tài)下各種以水為載體的鹽份常積聚于河流尾部的盆地之中。由于地形封閉、氣候干旱、蒸發(fā)強(qiáng)烈，造成區(qū)域性的積鹽，加重了土壤的積鹽和地下水的礦化。新疆鹽堿地面積128萬hm2[7]，占耕地面積的32%，南疆是鹽堿地的重災(zāi)區(qū)，比例高達(dá)45%。近些年開荒的土地大部分是人工綠洲周邊的鹽土地是鹽堿化的客觀原因。過量灌溉導(dǎo)致地下水位上升，加速了耕地的次生鹽漬化。土壤鹽堿化已經(jīng)成為制約新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。

2.5 地下水超采仍未有效遏制

干旱區(qū)荒漠植物生長對地下水有很強(qiáng)的依賴性，地下水是干旱區(qū)生態(tài)保護(hù)的最后一道防線。新疆已經(jīng)劃定的地下水超采區(qū)有15個，總面積4.3萬km2[1]，全疆累計約超采200億m3，地下水水質(zhì)劣變的趨勢也十分顯著。2018年地下水用水量為101.31億m3，比2020年地下水控制指標(biāo)仍超出20.61億m3，壓減地下水用水量任務(wù)艱巨。

2.6 水環(huán)境劣化趨勢仍未改變

在封閉干旱內(nèi)陸盆地，污染物等有害物質(zhì)只能積聚于盆地之中，因而水環(huán)境容量十分有限且隨著時間的推移逐步減小。1980年以來，每年約有40億t農(nóng)田鹽堿水排入河流，使河水及湖泊的礦化度不斷增加，如塔里木河干流礦化度由1g/L增加到現(xiàn)在的5g/L；博斯騰湖接納了大量焉耆盆地的農(nóng)田排水，湖水礦化度一度高達(dá)1.89g/L。加之部分未經(jīng)處理或處理不達(dá)標(biāo)的工業(yè)和城市污水的排入，導(dǎo)致河流下游灌區(qū)的水質(zhì)和湖泊不同程度地受到污染，如水磨河和吐曼河。

2.7 涉水監(jiān)管仍是薄弱環(huán)節(jié)

流域水資源統(tǒng)一調(diào)度制度尚未完全建立，主要河流控制性工程的防洪、發(fā)電、供水與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾較為突出，亟需深化區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、兵地之間、行業(yè)之間供用水統(tǒng)籌調(diào)配，協(xié)調(diào)管理；水價、水權(quán)、水市場等改革還存在制度體制上的制約，水利工程配套資金落實(shí)困難，融資難度大，水利基礎(chǔ)設(shè)施良性運(yùn)行面臨不少困難。

3 新疆水生態(tài)文明建設(shè)的建議

最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施以來，新疆采取實(shí)施高效節(jié)水、退地減水等一系列措施，用水總量有了一定下降，但與2020年用水總量控制指標(biāo)仍有差距。目前新疆正處在“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵時期、脫貧攻堅的決勝期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求更加迫切，經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境競爭用水的矛盾仍然十分突出。1980年以來，西北干旱區(qū)呈現(xiàn)氣溫升高和降雨增多趨勢[8]，近10年來尤其明顯，屬于豐水年段，南疆地區(qū)冰川融水一直處于增長狀態(tài)，增長量達(dá)25～50%[9]。應(yīng)充分利用豐水年段開展水生態(tài)文明建設(shè)，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，及早規(guī)避水資源安全風(fēng)險。對干旱區(qū)而言，水生態(tài)文明建設(shè)是最嚴(yán)格水資源管理制度的提升和完善，落實(shí)“三條紅線”是水生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)和前提。在此基礎(chǔ)上，再落實(shí)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的耗水各占50%的方案[10]，有效遏制自然生態(tài)繼續(xù)惡化的危險。

3.1 高質(zhì)量開展頂層設(shè)計

水生態(tài)環(huán)境涉及因素眾多，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，才能協(xié)調(diào)多部門間利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益[11- 13]。統(tǒng)籌水資源管理“三條紅線”、生態(tài)保護(hù)紅線，超前開展新疆水生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃編制，修訂和完善水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、地下水利用與保護(hù)等規(guī)劃。加強(qiáng)重大水資源問題研究，在規(guī)劃和設(shè)計階段就充分保障生態(tài)環(huán)境的用水份額。針對生態(tài)地位重要、環(huán)境問題突出的塔里木河、烏倫古湖等重點(diǎn)區(qū)域流域，建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)施一批生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工程，改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)安全。

3.2 建立統(tǒng)籌兵地的流域管理模式

兵團(tuán)所屬團(tuán)場大多地處綠洲最外圍、沙漠最前沿、水源最末端，統(tǒng)籌兵團(tuán)和地方的用水關(guān)系，為沙漠邊緣建設(shè)一條綠洲屏障留有水資源余地，對于確保綠洲穩(wěn)定性具有重要意義。兵地雙方應(yīng)按照“顧全大局、尊重歷史、互諒互讓、協(xié)商解決”的原則，探索建立以流域管理為主區(qū)域管理為輔、兵地一盤棋的水資源統(tǒng)一管理體制。

3.3 強(qiáng)化落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理和水生態(tài)空間管控

嚴(yán)格落實(shí)水資源管理“三條紅線”“四項(xiàng)制度”，落實(shí)水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控制行動方案。加大地下水超采治理，落實(shí)取水許可制度，提高地下水取用管理水平[14]。用好河長制機(jī)制，嚴(yán)格水生態(tài)空間用途管控，建立水庫、湖泊、地下水、飲用水水源地的保護(hù)和管理以及水功能區(qū)限制納污、生態(tài)環(huán)境用水保障等相關(guān)法規(guī)和管理制度[15]。落實(shí)水資源管理和水生態(tài)空間管控責(zé)任和考核制度，逐級建設(shè)目標(biāo)考核責(zé)任制。

3.4 加強(qiáng)水污染源頭管控

堅決防止走“先污染、后治理”的老路，從源頭抓工業(yè)廢水污染防治，采用先進(jìn)技術(shù)加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部的節(jié)約用水、清潔生產(chǎn)和污染控制，積極推進(jìn)循環(huán)用水、中水回用，嚴(yán)禁發(fā)展高耗水、高污染項(xiàng)目，重點(diǎn)加強(qiáng)石化、煤化工、印染紡織、造紙、熱電等重點(diǎn)行業(yè)的水污染防治；加強(qiáng)工業(yè)廢水處理后排放至污水庫和荒漠的監(jiān)管，開展對生態(tài)環(huán)境(植被、動物、地下水)影響的研究；加強(qiáng)城市污水管網(wǎng)配套建設(shè)，實(shí)施污水收費(fèi)制度。

3.5 調(diào)整用水結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

科學(xué)把握高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束[16]。從干旱區(qū)實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，積極探索富有新疆特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。大力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高二、三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重，降低人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地開發(fā)的依賴，不斷降低農(nóng)業(yè)用水比例。積極穩(wěn)妥推進(jìn)退地減水計劃，科學(xué)制訂配套政策，解決退地人口的轉(zhuǎn)移就業(yè)。

3.6 推行水權(quán)制度和水權(quán)水價改革

探索建立初始水權(quán)確權(quán)和水權(quán)交易管理辦法。積極推廣分類水價、終端水價、超定額累進(jìn)加價等差別化的水價政策；對農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水實(shí)行超定額累進(jìn)加價等。發(fā)揮好價格杠桿在節(jié)約用水、優(yōu)化配置和水污染防治方面的積極作用，切實(shí)體現(xiàn)干旱區(qū)水資源的稀缺性。

4 結(jié)語

水生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系到新疆社會穩(wěn)定與長治久安、“一帶一路”核心區(qū)建設(shè)和脫貧攻堅目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，在深刻認(rèn)知干旱區(qū)水生態(tài)文明現(xiàn)狀和存在突出問題的基礎(chǔ)上，尊重自然、正視現(xiàn)狀，以落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和生態(tài)文明建設(shè)為契機(jī)，采取果斷措施降低經(jīng)濟(jì)社會用水總量，大力調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，提高用水效率和效益，加強(qiáng)水污染防治，將全社會全方位全過程節(jié)水作為水資源集約利用的關(guān)鍵措施，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會用水向生態(tài)環(huán)境用水的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，保障生態(tài)環(huán)境和諧健康的合理用水需求，以水資源的高效利用保障新疆高質(zhì)量發(fā)展，確保新疆青山常在、綠水長流。