李春誠(chéng)

香港作為遠(yuǎn)東的航運(yùn)中心，是全球供應(yīng)鏈上的主要樞紐港。香港海事處作為港務(wù)管理當(dāng)局，主要職能是保障港口運(yùn)作和水域安全，管理香港船舶注冊(cè)，以及把控香港注冊(cè)船舶的品質(zhì)。成熟的法制體系、良好的營(yíng)商環(huán)境、方便的融資平臺(tái)和薈萃多元文化，這些因素結(jié)合起來，造就了香港的航運(yùn)中心地位。研究分析中國(guó)香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度變更及影響，對(duì)完善中國(guó)內(nèi)地的船旗國(guó)質(zhì)量管理具有借鑒意義。需要說明的是，針對(duì)中國(guó)香港而言，本文標(biāo)題及本文中所有有關(guān)船旗國(guó)的概念并不是一個(gè)主權(quán)國(guó)家的概念，而是中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)海事處所履行的對(duì)其特定的船旗國(guó)履約責(zé)任和義務(wù)。

一、香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度及其變更

深厚的海運(yùn)背景，促進(jìn)了香港船舶注冊(cè)業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展。截至2020年2月29日，香港注冊(cè)船只共有2 589艘，合計(jì)127 817 329總噸。中國(guó)香港船舶注冊(cè)獨(dú)立于內(nèi)地的船舶注冊(cè)，由香港特別行政區(qū)（香港特區(qū)）自行管理，所有海運(yùn)政策和行政決定均由香港特區(qū)制定。

（一）香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度

香港船旗注冊(cè)船隊(duì)規(guī)模龐大，在港口國(guó)監(jiān)督（PSC）檢查方面整體上保持著高于世界平均水平的優(yōu)異表現(xiàn)。然而，仍有部分香港船只被滯留，或在PSC檢查中被發(fā)現(xiàn)有較為嚴(yán)重的缺陷。大多數(shù)船舶管理公司把管理工作做得很好，但確實(shí)仍有部分船舶管理質(zhì)量相對(duì)落后。大部分缺陷主要源于船舶系統(tǒng)性維護(hù)保養(yǎng)的缺失，原因卻又因管理公司不同而略有不同。船旗國(guó)監(jiān)督是主管機(jī)關(guān)對(duì)所屬船旗的船舶實(shí)施的檢查，是船舶安全的一道防線。如何保證入籍船舶的安全管理制度得到落實(shí)、船舶設(shè)備得到有效維護(hù)，是每個(gè)船旗國(guó)政府監(jiān)督的核心。

為確保香港船旗的船舶均完全符合其適用的國(guó)際公約和本地法規(guī)，香港海事處于1999年推行船旗國(guó)質(zhì)量管理（FSQC）系統(tǒng)。FSQC的工作由一套電腦管理軟件支持，以監(jiān)察香港注冊(cè)船舶的質(zhì)量。通過系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)貯存船舶資料，包括港口國(guó)監(jiān)督檢查的檢查記錄和滯留記錄、認(rèn)可組織的檢查和審核記錄、FSQC船舶檢查情況以及公司審核資料等。香港船舶注冊(cè)記錄冊(cè)內(nèi)每艘船舶的資料都會(huì)被充分分析，以評(píng)估船舶是否符合適用的法規(guī)。

為確保擬加入香港船旗的船舶注冊(cè)登記時(shí)符合國(guó)際海事組織當(dāng)時(shí)已公布的所有安全和防污染標(biāo)準(zhǔn)的要求，香港海事處在2004年年中推出注冊(cè)前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)。海事處收到船舶注冊(cè)申請(qǐng)后，會(huì)根據(jù)船齡、船型、該船接受港口國(guó)監(jiān)督檢查后被滯留的次數(shù)和所發(fā)現(xiàn)的缺陷數(shù)目、其時(shí)懸掛的船旗、其時(shí)所屬的船級(jí)社、該船的意外事故記錄等來評(píng)估該船狀況，以決定是否對(duì)該船進(jìn)行PRQC檢查。

（二）香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度變更

2013年11月，香港海事處發(fā)文對(duì)PRQC、FSQC系統(tǒng)的功能進(jìn)行了詳細(xì)的界定。2020年3月9日起對(duì)兩個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行了重大的更新，實(shí)施新的船旗國(guó)質(zhì)量管理系統(tǒng)。對(duì)海事處職能進(jìn)行重新劃分，使其專注于船舶的維護(hù)保養(yǎng)及管理問題，至于技術(shù)檢驗(yàn)及甄別缺陷等技術(shù)性事務(wù)會(huì)由已授權(quán)認(rèn)可組織執(zhí)行。

二、香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度變更分析

（一）新老FSQC系統(tǒng)主要功能區(qū)別

有別于以往主要以海事處驗(yàn)船師定期進(jìn)行船舶檢查的管理模式，新制度側(cè)重于確保船舶管理人履行應(yīng)有責(zé)任，以及督促認(rèn)可組織和認(rèn)可保安組織對(duì)香港船舶進(jìn)行有效的檢驗(yàn)和審核。通過審閱檢驗(yàn)和審核報(bào)告、參與公司符合證明（Document of Compliance，簡(jiǎn)稱DOC）審核和船舶安全管理證書（Safety Management Certificate，簡(jiǎn)稱SMC）及／或國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安（International Ship and Port Facility Security Code，簡(jiǎn)稱ISPS）審核，以及評(píng)估香港船旗注冊(cè)船舶的港口國(guó)監(jiān)督檢查記錄等措施，海事處持續(xù)監(jiān)控認(rèn)可組織和認(rèn)可保安組織的工作。對(duì)于香港船舶的管理公司監(jiān)管，海事處通過參與認(rèn)可組織的DOC審核和認(rèn)可保安組織的ISPS審核、參考港口國(guó)監(jiān)督的檢查報(bào)告，以及FSQC檢查來確保該管理公司的安全管理水平。

（二）香港海事處職能劃分的變化

新的質(zhì)量管理系統(tǒng)側(cè)重于預(yù)防性措施，鼓勵(lì)船舶管理公司深挖船舶質(zhì)量下降的根本原因，制定解決方案來提高船隊(duì)質(zhì)量。香港海事處的工作重點(diǎn)落在審核、復(fù)查及督導(dǎo)方面，船舶的詳細(xì)檢查交由認(rèn)可組織進(jìn)行。新的安排提高了質(zhì)量管理效率，降低了驗(yàn)船成本，使海事處和船舶管理公司的工作更加靈活，提高了船舶的安全和質(zhì)量管理水平。

FSQC登船審核的核心是評(píng)估船舶安全管理體系的實(shí)施情況。如不按照ISM原則進(jìn)行缺陷糾正將被視為出現(xiàn)SMC維護(hù)管理體系失效的跡象。FSQC審核審查船舶管理人對(duì)缺陷的根本原因分析，評(píng)估相應(yīng)的糾正措施是否適當(dāng)。如果需要對(duì)船舶狀況開展深度檢查，香港海事處會(huì)要求由認(rèn)可組織來實(shí)施此類檢查。對(duì)于某些頻繁?？繃?yán)格執(zhí)行PSC檢查港口的船舶，經(jīng)船舶管理公司同意，也可安排模擬PSC檢查，以便協(xié)助船舶和船員為即將到來的PSC檢查做好準(zhǔn)備。

鑒于新的質(zhì)量管理系統(tǒng)中將詳細(xì)檢查的內(nèi)容交予認(rèn)可組織來開展，在新的管理系統(tǒng)中亦取消了中國(guó)香港適用的國(guó)際法規(guī)通常關(guān)注檢查項(xiàng)目清單，此清單列舉了可能引起滯留的檢查項(xiàng)目。

（三）PRQC系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素的變化

鑒于新的船舶質(zhì)量管理系統(tǒng)中職責(zé)的劃分，對(duì)于準(zhǔn)備注冊(cè)中國(guó)香港船旗的船舶，新的注冊(cè)前管理系統(tǒng)中著重加強(qiáng)了對(duì)擬入旗船舶檢驗(yàn)記錄的審核，將須登船進(jìn)行PRQC評(píng)估的事宜，由公司委托認(rèn)可組織進(jìn)行實(shí)施，具體檢驗(yàn)范圍由海事處厘定，檢驗(yàn)結(jié)果須交予海事處以決定是否接受該船舶的注冊(cè)。

根據(jù)注冊(cè)前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)，對(duì)擬在中國(guó)香港注冊(cè)的船舶，香港海事處在收到船舶注冊(cè)申請(qǐng)后，對(duì)該船舶做出質(zhì)量評(píng)估，主要考慮以下因素：船齡、船型、PSC滯留次數(shù)、PSC缺陷數(shù)目、現(xiàn)有船旗、現(xiàn)有船級(jí)社、船舶檢驗(yàn)記錄和事故記錄。通過審核船舶的資料來決定是否需要登船進(jìn)行PRQC評(píng)估檢驗(yàn)。

（四）新增港口國(guó)監(jiān)督檢查被滯留船舶的質(zhì)量管理審核要求

對(duì)于因PSC檢查被滯留的香港籍船舶，要求船東須委托認(rèn)可組織確認(rèn)所有已糾正的PSC檢查缺陷并協(xié)助解除船舶滯留問題，認(rèn)可組織還須在船舶開航前開展指定深度檢查。如果該船沒有足夠停泊時(shí)間，船舶管理公司應(yīng)提供認(rèn)可組織書面同意證明，向海事處申請(qǐng)推遲深度檢查至其他港口，但不得遲于滯留之日起1個(gè)月。此后，在深度檢查完成后6個(gè)月內(nèi)，海事處將進(jìn)行FSQC登船審核。

（五）新增深度檢查的定義

在出現(xiàn)以下兩種情況的時(shí)候，依海事處要求，認(rèn)可組織對(duì)船舶實(shí)施深度檢查：

（1）在先前PSC檢查或FSQC審核中發(fā)現(xiàn)缺陷的范圍內(nèi)進(jìn)行相應(yīng)法定年度檢驗(yàn)或附加審核。例如，艙蓋泄漏會(huì)導(dǎo)致年度載重線檢驗(yàn)，逾期未付船員工資將導(dǎo)致MLC附加審核。

（2）海事處可指定額外檢查項(xiàng)目，如東京諒解備忘錄組織和巴黎諒解備忘錄組織適用的集中大檢查活動(dòng)（Concentrated Inspection Campaign，簡(jiǎn)稱CIC）要求的項(xiàng)目。

（六）收費(fèi)項(xiàng)目的取消

在舊的FSQC系統(tǒng)中，有些檢查項(xiàng)目是可能要收費(fèi)的。

（1）香港海事處為每艘船舶完成FSQC檢查后，均會(huì)與有關(guān)船公司、認(rèn)可組織和認(rèn)可保安組織詳細(xì)跟進(jìn)。如在檢查過程中發(fā)現(xiàn)船舶管理方面存在缺陷，海事處會(huì)進(jìn)行額外的DOC及／或SMC審核，以處理相關(guān)問題，有時(shí)更會(huì)要求有關(guān)認(rèn)可組織和船公司管理高層聯(lián)合開展審核。所有初次的FSQC船舶檢查和公司審核均不收費(fèi)，但若相同問題再次出現(xiàn)，海事處會(huì)向有關(guān)船公司收費(fèi)。

（2）若香港注冊(cè)船舶在接受港口國(guó)監(jiān)督檢查后因有嚴(yán)重缺陷而被扣留，又或船舶發(fā)生嚴(yán)重意外，海事處處長(zhǎng)可要求船東或船舶經(jīng)理人付費(fèi)專門進(jìn)行FSQC檢查及／或公司審核，以協(xié)助有關(guān)船公司及其船隊(duì)提升質(zhì)量水平。若上述嚴(yán)重缺陷或意外是由于船舶管理制度欠妥所致，海事處可能也會(huì)審核有關(guān)船公司的安全管理制度，以核實(shí)制度是否符合《國(guó)際安全管理規(guī)則》的規(guī)定。

在新的FSQC系統(tǒng)中，海事處對(duì)進(jìn)行FSQC登船審核和PRQC文件評(píng)估將不收取任何費(fèi)用。如涉及認(rèn)可組織/船級(jí)社，費(fèi)用應(yīng)由船舶管理公司/船東與其直接結(jié)算。

在老的FSQC系統(tǒng)中，收費(fèi)項(xiàng)目具有一定的懲罰性，對(duì)于安全管理制度存在較大的問題導(dǎo)致PSC滯留或者意外事故，或者在FSQC檢查中存在問題重復(fù)出現(xiàn)，將收取費(fèi)用作為對(duì)船舶管理公司管理不善的處罰型手段。但是在新的FSQC系統(tǒng)中，將船舶的詳細(xì)檢查交由認(rèn)可組織來實(shí)施，亦取消了海事處對(duì)船舶的收費(fèi)。

三、香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度變更的影響

新的FSQC系統(tǒng)管理制度有了較大的變更，通過職責(zé)重新調(diào)整，海事處的職能由綜合監(jiān)管與現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法相結(jié)合轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碇贫葘徍恕⑹潞蟊O(jiān)控。

此舉一方面加強(qiáng)了海事主管機(jī)關(guān)的管理職能，海事處專職于船舶審核、復(fù)查與督導(dǎo)，可以集中更多的人力資源來對(duì)船舶的體系運(yùn)行情況、維護(hù)保養(yǎng)情況進(jìn)行審核，將工作重心放在船舶注冊(cè)前的審核與注冊(cè)后的船舶維護(hù)保養(yǎng)及公司的體系管理上，將船舶具體的船舶設(shè)備的詳細(xì)檢查交予認(rèn)可組織來實(shí)施開展，緩解了香港海事處人手短缺的問題。

另一方面，香港海事處通過認(rèn)可組織對(duì)被滯留船舶開展深度檢查，加大對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)船舶或者被滯留船舶的檢查力度，落實(shí)船旗國(guó)監(jiān)督的責(zé)任。在深度檢查完成后6個(gè)月內(nèi)，海事處將進(jìn)行FSQC登船審核，以提高香港船旗注冊(cè)船舶的整體安全水平。

四、對(duì)中國(guó)內(nèi)地海事局船旗國(guó)監(jiān)督的借鑒意義

對(duì)比中國(guó)內(nèi)地海事局現(xiàn)行的船旗國(guó)監(jiān)督檢查制度，香港海事處的職責(zé)更接近于船舶安全管理體系審核，具體的船旗國(guó)監(jiān)督檢查由認(rèn)可組織負(fù)責(zé)，香港海事處通過對(duì)認(rèn)可組織提交的檢驗(yàn)記錄進(jìn)行復(fù)查和督導(dǎo)來保證現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查的質(zhì)量。香港海事處船旗國(guó)質(zhì)量管理制度對(duì)中國(guó)內(nèi)地海事局船旗國(guó)監(jiān)督的借鑒意義有以下幾點(diǎn)：

（一）擬懸掛本國(guó)船旗的國(guó)際航行船舶的準(zhǔn)入制度

對(duì)于擬選掛本國(guó)船旗的國(guó)際航行船舶，應(yīng)建立準(zhǔn)入制度，如香港通過注冊(cè)前質(zhì)量管理（PRQC）系統(tǒng)，對(duì)擬入籍的船舶進(jìn)行全面的質(zhì)量分析，對(duì)于擬懸掛該船旗的船舶設(shè)定準(zhǔn)入門檻，對(duì)于低標(biāo)準(zhǔn)的船舶，禁止懸掛本國(guó)船旗，此舉可有效提高該船旗國(guó)船舶的整體質(zhì)量，有助于提高船旗國(guó)在世界各大備忘錄組織的檢查指標(biāo)及聲譽(yù)。

（二）對(duì)本船旗國(guó)船舶國(guó)外被滯留的深度檢查

對(duì)于船舶在國(guó)外港口被滯留的情況，香港船旗國(guó)要求船舶公司須委托認(rèn)可組織協(xié)助對(duì)缺陷進(jìn)行整改。此舉一方面可以保證認(rèn)可組織對(duì)所入級(jí)的船舶滯留的技術(shù)支持，盡快幫助船舶解除港口國(guó)的滯留，另一方面要求認(rèn)可組織對(duì)被滯留的船舶開展詳細(xì)檢查以加強(qiáng)被滯留船舶的安全管理。在深度檢查后6個(gè)月內(nèi)，船旗國(guó)進(jìn)行登船審核，詳細(xì)深入地檢查及審核來提高被滯留船舶的管理水平，有效督促了船舶管理人對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)船舶的管理投入，保障了入籍船舶的整體質(zhì)量。

（三）強(qiáng)化了認(rèn)可組織對(duì)船舶的管理

香港海事處通過職能劃分，將船舶的詳細(xì)檢查、技術(shù)檢驗(yàn)和缺陷甄別交由認(rèn)可組織來實(shí)施，此舉有效加強(qiáng)了認(rèn)可組織對(duì)船舶監(jiān)督檢查的參與度。海事處側(cè)重于對(duì)船舶安全管理體系的審核及對(duì)認(rèn)可組織的復(fù)核，明確了責(zé)任與分工，減輕了海事處對(duì)船舶安全監(jiān)管的壓力，通過對(duì)認(rèn)可組織的監(jiān)控來提高船舶整體安全水平。

香港海事處新的船舶監(jiān)督制度，將海事處的監(jiān)管重心傾斜到對(duì)船舶安全管理制度的審核及船舶維護(hù)保養(yǎng)的監(jiān)控，結(jié)合香港海事處人員配置，保障了懸掛香港船旗船舶的安全水平。對(duì)于各大船旗國(guó)而言，此管理制度有較好的借鑒意義。