王 偉

(遼寧省河庫管理服務(wù)中心(遼寧省水文局)，遼寧 沈陽 110003)

1 基本情況

1.1 遼寧省流域及洪災(zāi)特點

遼寧省位于東北地區(qū)南部，西部丘陵東部山，中部海濱和平原，呈特殊的“鞍”形地勢。境內(nèi)河流眾多，流域面積10km2以上的河流3536條，50km2以上的河流845條。氣候?qū)贉貛Т箨懶约撅L(fēng)氣候，年均降水678mm，因時空分配不均，洪澇災(zāi)害頻發(fā)。東南部和西北部山區(qū)河陡流急，如遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水，破壞力極強(qiáng)，易造成重大人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失[1]。例如，2013年“8·16”水毀，共造成了撫順等9個市46個縣區(qū)123萬人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移21萬人，死亡77人，失蹤87人，直接經(jīng)濟(jì)損失100.6億元[2]。特殊的地勢及洪災(zāi)特點，決定了遼寧省在防洪減災(zāi)能力建設(shè)方面任務(wù)繁重，東南山區(qū)和西北丘陵地區(qū)需加快中小河流和山洪溝防洪體系建設(shè)，中部平原地區(qū)需全面提升大江大河防洪標(biāo)準(zhǔn)[3]。

1.2 遼寧省江河治理規(guī)劃

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就治水發(fā)表重要論述，形成了新時期我國治水興水的重要戰(zhàn)略思想。黨中央、國務(wù)院作出了加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)的決策部署，通過了《災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)和城市排水防澇補(bǔ)短板行動方案》。遼寧省高度重視災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，已將17條流域面積3000km2以上、88條流域面積200～3000km2河流治理項目納入了《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實施方案》，并得到水利部、國家發(fā)展改革委員會和財政部的聯(lián)合批復(fù)，總投資86.78億元。江河治理規(guī)劃的實施將大大提高流域和區(qū)域防洪排澇減災(zāi)能力，保證人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

2 江河治理項目面臨的問題

自2011年中央一號文件以來，遼寧省先后實施了重點中小河流、重點山洪溝、中小河流重點縣、水系連通等多個河道治理規(guī)劃項目，在具體的項目實施過程中還存在多種因素制約，不同程度地影響了遼寧省江河治理工程的建設(shè)進(jìn)度和整體效益發(fā)揮。

2.1 河道管理機(jī)制制約

遼寧省自上世紀(jì)80年代逐漸建立了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級河道管理體制，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和機(jī)構(gòu)改革的不斷深入，這種河道管理體制的運行出現(xiàn)了新的問題。

(1)河道部門性質(zhì)不一，經(jīng)費嚴(yán)重不足。河道管理單位肩負(fù)著河道工程建設(shè)、管理、維護(hù)等多項職責(zé)，所從事的純屬公益性事業(yè)，但由于多種原因，遼寧省各地特別是縣級河道管理部門性質(zhì)差別較大[4]。一些縣級的河道處(所)、工程建設(shè)管理處(辦公室)等屬自籌自支單位，經(jīng)費來源為河道維護(hù)費、采砂出讓費、工程項目管理費等。由于近年來遼寧省各級財政狀況普遍不佳，事業(yè)單位改革逐步深入，這些單位的經(jīng)費來源已成問題，嚴(yán)重影響了河道工程建設(shè)工作者的積極性。

(2)人員配置不合理、專業(yè)素質(zhì)偏低。遼寧省縣級河道管理人員配置極不合理，人員不足與機(jī)構(gòu)臃腫并存。一些縣級河道部門僅有兩、三名人員，無法承擔(dān)繁重的工程建設(shè)任務(wù)。另外由于工作收入低、環(huán)境差、缺乏吸引力，造成水利方面專業(yè)人員稀缺，人員專業(yè)素質(zhì)普遍偏低，很難在江河治理工作中發(fā)揮更大的作用。

2.2 項目前期工作難以推進(jìn)

(1)涉及區(qū)域多，地域協(xié)調(diào)難度大。江河治理項目往往涉及兩個以上行政區(qū)域，受上下游、左右岸不同條件制約，以整條河推進(jìn)可研困難重重。遼寧省納入規(guī)劃的17條主要支流中，除老哈河、青龍河、招蘇抬河及西遼河四條河流外，其余13條河流均涉及兩個以上縣(市、區(qū))，由于各地前置文件審批標(biāo)準(zhǔn)不一、地方積極性不同等因素，推進(jìn)難度很大。

(2)前置文件多，部門協(xié)調(diào)難度大。主要支流項目的可研到初設(shè)審批，涉及環(huán)境影響評價、選址意見書和土地預(yù)審等多個前置文件，需環(huán)保、住建、國土等多個部門參與[5- 6]，水利部門在溝通和協(xié)調(diào)推進(jìn)方面難度較大。

2.3 地方配套資金難以落實

遼寧省被列為了東部發(fā)達(dá)地區(qū)，中央投資的江河治理工程的中央資金補(bǔ)助比例普遍較低。主要支流項目2014年以前中央資金比例為50%，自2015年起提高至60%；重點中小河流項目2016年以前中央資金比例為30%，自2017年起新列入規(guī)劃項目提高至55%，結(jié)轉(zhuǎn)項目仍為30%。地方配套壓力非常大，遼寧省近年來各級財政普遍困難，地方配套資金難以足額落實。

(1)導(dǎo)致前期經(jīng)費解決困難。由于前期工作涉及的前置文件較多，前期工作費用較高，各地財政普遍無法落實費用，嚴(yán)重影響了各地水利部門的積極性，部分地區(qū)甚至不愿開展前期工作。

(2)難以完成全部建設(shè)任務(wù)和考核目標(biāo)。2017年以前的江河治理項目省以上資金比例一直為50%～60%，多數(shù)工程僅能利用省以上到位資金完成部分主體工程，嚴(yán)重影響了工程完整性和整體效益的發(fā)揮。另外，按照《中央水利投資計劃執(zhí)行考核辦法》要求，江河治理工程應(yīng)完成當(dāng)年投資計劃的80%以上，但遼寧省資金到位率不足80%，難以完成年度考核目標(biāo)。

2.4 占地占林問題難以解決

遼寧省江河治理工程主體工程為堤防和護(hù)岸建設(shè)，建設(shè)范圍內(nèi)多涉及耕地、林木、民房等，工程的順利實施必須以解決占地動遷和林木砍伐為前提。但因省以上投資不能用于占地補(bǔ)償，且市縣兩級無配套資金，在項目實施過程中征占問題成為了最棘手的問題，分析原因主要有三方面。

(1)河道管理范圍不明確。由于尚未完成確權(quán)劃界，部分河道尤其是無堤段，無法有效確定河道管理范圍。按照《中華人民共和國防洪法》規(guī)定，“有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)”。但在實際工作中，該規(guī)定難以執(zhí)行，特別是無工程防護(hù)的河段，其管理范圍更為復(fù)雜[7- 8]。

(2)林業(yè)手續(xù)辦理困難。大部分河道岸坡存在零星樹木，砍伐難度不大，但一些河道工程建設(shè)范圍內(nèi)存在大片林木，甚至已被劃為公益林，砍伐手續(xù)難以辦理。

(3)部分群眾為提高補(bǔ)償阻撓施工。江河治理工程本是為了提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)沿河群眾的生命和財產(chǎn)安全，但某些地區(qū)的群眾為了獲得高價補(bǔ)償，惡意阻撓施工，甚至與施工單位發(fā)生矛盾。

2.5 地方自設(shè)不合理政策

項目實施過程中，某些地區(qū)為了嚴(yán)控工程招投標(biāo)、資金支付等環(huán)節(jié)，自設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響了各階段進(jìn)度，主要表現(xiàn)在以下三方面。

(1)計劃下達(dá)及資金撥付滯后。一些地方財政部門資金計劃下達(dá)緩慢，導(dǎo)致工程不能及時招標(biāo)或撥付進(jìn)度款，或是專項資金撥付困難、滯后，不能按時撥付進(jìn)度款和獨立費，影響資金計劃執(zhí)行進(jìn)度和工程驗收進(jìn)度。

(2)自設(shè)標(biāo)前手續(xù)、資金撥付手續(xù)。一些地方自設(shè)攔標(biāo)價評審手續(xù)，或規(guī)定一定投資額以上項目招標(biāo)需政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字，影響了工程招標(biāo)進(jìn)度；一些地方財政評審后的攔標(biāo)價偏低，一定程度上會影響工程建設(shè)質(zhì)量，或是自設(shè)先審計后支付程序，導(dǎo)致工程建設(shè)中不能按照進(jìn)度支付工程款。

(3)自設(shè)招標(biāo)限額。按照最新的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》(發(fā)改委令第16號)，施工單項合同估算價在400萬元以上的才須招標(biāo)，但一些地方甚至規(guī)定10萬元以上水利工程必須招標(biāo)，不僅耽誤了工期，而且增加了項目建設(shè)成本。

(4)決算審計緩慢。部分地區(qū)財政(審計)部門審計任務(wù)較重，決算審計緩慢，影響政府驗收進(jìn)度及后續(xù)資金計劃申請。

2.6 生態(tài)效果不明顯，新材料應(yīng)用不足

遼寧省江河治理工程以防洪為主要目的，均以新建和加固堤防、新建和修復(fù)護(hù)岸為工程主體，輔助以植樹種草等生物措施。我省早在河道工程技術(shù)審查中要求各地要因地制宜，盡量避免將河道白化、渠化、硬化，盡量通過生物措施達(dá)到護(hù)堤固岸的目的。但一些管理部門、法人單位、設(shè)計部門，在實際工作中生態(tài)治理意識較為薄弱，工程設(shè)計中仍以“硬”工程居多，生態(tài)措施占比不高。另外，護(hù)岸工程多以格賓石籠、漿砌石為主，對于市場上出現(xiàn)的河道治理新材料、新工藝的應(yīng)用嘗試較少。

3 對策及建議

針對在江河治理工程建設(shè)管理中面臨的各種問題，遼寧省近幾年不斷突破和創(chuàng)新管理模式，如“六廳委文件”和“先建后補(bǔ)”模式的實施已取得了較大進(jìn)展。今后遼寧省還要繼續(xù)采取以下措施，推進(jìn)江河治理工程的建設(shè)進(jìn)度，提高治理效益和群眾滿意度。

3.1 加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)，推行代建制

事業(yè)單位整合后，省、市、縣三級河道建設(shè)相關(guān)部門需加強(qiáng)溝通聯(lián)系，確保最新政策能及時傳達(dá)。省、市河道部門需在監(jiān)督江河治理工程建設(shè)的同時，加大對各地尤其是管理力量薄弱地區(qū)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，提高其管理水平。另外對于一些水利專業(yè)人員極缺的區(qū)政府水利相關(guān)部門，可積極引導(dǎo)推行代建制，發(fā)揮市場作用，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗、技術(shù)和能力的專業(yè)化項目建設(shè)管理單位[9- 11]，增強(qiáng)基層管理力量，實現(xiàn)更加專業(yè)化的項目管理。

3.2 加強(qiáng)部門協(xié)作，推進(jìn)前期工作

遼寧省水利廳經(jīng)過大量的協(xié)調(diào)工作，積極溝通省發(fā)改委、省財政廳、省國土廳、省住建廳和省環(huán)保廳，聯(lián)合出臺了《遼寧省水利廳、遼寧省發(fā)展和改革委員會、遼寧省財政廳、遼寧省國土資源廳、遼寧省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、遼寧省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于印發(fā)遼寧省加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)任務(wù)分工方案的通知》(遼水合〔2018〕7)號文件，將可研和初設(shè)的審批權(quán)下放到市級相關(guān)部門，縮短了審批環(huán)節(jié)，極大加快了審批進(jìn)度，同時該文件也明確和落實了各級人民政府的具體任務(wù)和要求。下一部要積極引導(dǎo)各地水利部門充分利用“7號文件”，發(fā)揮各級地方行政首長責(zé)任落實優(yōu)勢，強(qiáng)化有關(guān)部門和地方的協(xié)調(diào)配合，全力推進(jìn)前期工作進(jìn)度。

3.3 繼續(xù)推行“先建后補(bǔ)”模式

按照《中央財政水利發(fā)展資金使用管理辦法》有關(guān)規(guī)定，遼寧省自2017年起對江河治理項目實行了“先建后補(bǔ)”管理模式。具體做法是對于已納入規(guī)劃的江河治理項目，在遵守基本建設(shè)程序的前提下，由項目法人和水行政主管部門申請，在省級水行政主管部門核準(zhǔn)后，可在工程資金計劃下達(dá)前開展招投標(biāo)和建設(shè)工作；工程完工后，再由項目法人和水行政主管部門組織驗收，并上報資金申請，逐級審核后下達(dá)工程資金計劃[12]?！跋冉ê笱a(bǔ)”管理模式的實施，得到了各地水利部門的積極響應(yīng)，大大調(diào)動了各地的建設(shè)積極性，加快了江河治理規(guī)劃的整體進(jìn)度，充分發(fā)揮了財政資金效益，避免了資金滯留。

3.4 繼續(xù)爭取資金，減輕配套壓力

2018年遼寧省在財力困難的情況下，保障了江河治理項目省級配套資金，使得省以上資金首次達(dá)到了80%，減輕了市縣兩級資金配套壓力。下一步建議水利部在中央全面振興東北老工業(yè)基地的政策下，將我省江河治理工程的中央投資比例提高至80%以上，減輕我省項目配套壓力，確保項目前期費用、獨立費用充足，使工程能夠順利完成全部批復(fù)建設(shè)內(nèi)容，發(fā)揮工程整體效益。

3.5 加快河道確權(quán)劃界，解決占地占林問題

建議各地水利部門要在河長制工作不斷深入之際，加快河道劃界工作進(jìn)度，及早明確河道管理范圍，以減少征占地、占林，破除江河治理工程面臨的最大難題。同時各地水利部門在工程前期工作階段要同設(shè)計部門做好現(xiàn)場踏勘，避免在實施過程出現(xiàn)因占地、占林導(dǎo)致的設(shè)計變更。要充分聽取治理段沿岸群眾意見，優(yōu)化設(shè)計，讓群眾滿意并簽字確認(rèn)，減少施工遇阻問題。要加強(qiáng)工程資金計劃下達(dá)前的復(fù)核工作，對一些實施難度大的工程，建議通過“先建后補(bǔ)”模式開展建設(shè)，提高建設(shè)單位責(zé)任意識，確保工程順利實施。

3.6 繼續(xù)清除地方不合理政策

針對各地在江河治理工程建設(shè)中自設(shè)的不合理規(guī)定，遼寧省出臺了《關(guān)于明確河道治理項目前期工作及建設(shè)管理相關(guān)事宜的通知》，規(guī)定“市縣兩級水利部門要商財政等部門盡量縮短財政評審時間，取消標(biāo)前審計、招標(biāo)限價評審等招標(biāo)投標(biāo)前置程序，取消違法設(shè)置的審批事項和管理環(huán)節(jié)”，下一步需要督促各地繼續(xù)落實文件精神，杜絕地方不合理政策。

3.7 引導(dǎo)生態(tài)措施和新材料、新工藝應(yīng)用

要引導(dǎo)各地進(jìn)一步樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，加大生態(tài)措施應(yīng)用，加強(qiáng)生態(tài)治河、綠色治河。一是在治導(dǎo)線設(shè)計方面，在保證安全泄洪的基礎(chǔ)上，要盡可能地保持現(xiàn)狀河道原有形態(tài)。二是在堤岸設(shè)計方面，滿足防洪要求前提下，要因地制宜多采用生物措施[13- 15]，如鞍山、丹東等地適合楓楊，撫順等地適合紅毛柳。三是在河灘地設(shè)計方面，建議尊重和維護(hù)河道自然生態(tài)功能，應(yīng)當(dāng)充分利用河岸灘地滯洪和含蓄水源等方面的優(yōu)勢，栽植和培育耐水淹植物，保持水土，增強(qiáng)含蓄水源能力。

引導(dǎo)各地關(guān)注河道治理工程出現(xiàn)的新材料、新工藝，如在一些合適的河道，嘗試采用透水性混凝土結(jié)構(gòu)、裝配式護(hù)岸結(jié)構(gòu)等新材料。引導(dǎo)各地學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)治河理念、措施和經(jīng)驗，例如日本在河道治理方面采用的“多自然型河流”建設(shè)理念和具體施工措施等。

4 結(jié)語

江河治理工程是保障生命財產(chǎn)安全、創(chuàng)造優(yōu)美人居環(huán)境、實現(xiàn)人水和諧、造福子孫后代的重要公益性工程。遼寧省近些年在江河治理方面取得了較大突破和成效，一些成功的經(jīng)驗做法值得借鑒，但也需認(rèn)識到完成河道確權(quán)劃界，徹底解決征占地問題，任務(wù)還很艱巨；加強(qiáng)生態(tài)措施，采用新材料、新工藝，還需引導(dǎo)漸近。本文探討的江河治理項目建設(shè)問題及對策建議，還需要在工程建設(shè)管理實踐中不斷完善。在新時代下，各級水利部門還需進(jìn)一步解放思想，嘗試創(chuàng)新，擔(dān)當(dāng)作為，探尋新的管理模式，不斷破解江河治理項目建設(shè)管理中面臨的新問題。