張鳳蘭 石 鉞 蘇 哲 王鋼力

隨著人民生活水平的提高，化妝品行業(yè)飛速發(fā)展，我國已成為全球第二大化妝品市場?；瘖y品是由多種原料按照配方設(shè)計(jì)經(jīng)加工制備而成的混合物，化妝品原料的安全性是保障產(chǎn)品安全的前提。為保障我國消費(fèi)者安全使用化妝品，國家藥品監(jiān)督管理局(以下簡稱國家局)自2008年負(fù)責(zé)監(jiān)管化妝品以來，制訂了一系列化妝品原料相關(guān)的管理法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。本研究對我國化妝品原料管理法規(guī)及在化妝品新原料、美白原料和植物類原料管理方面面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行了梳理分析，為完善我國化妝品安全監(jiān)管體系提供參考。

一、我國化妝品原料管理法規(guī)

目前，我國化妝品原料監(jiān)管法規(guī)的上位法為1989年國務(wù)院發(fā)布的《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》(以下簡稱《條例》)及1990年發(fā)布的實(shí)施細(xì)則。自2008年國家局接管化妝品監(jiān)管職能以來，始終重視化妝品原料和產(chǎn)品的安全監(jiān)管，修訂了《化妝品衛(wèi)生規(guī)范》(2007年版)，制訂了《已使用化妝品原料名稱目錄》，并在原料要求、檢驗(yàn)方法、溯源、標(biāo)識等方面制訂了一系列的管理法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(一)我國對化妝品原料實(shí)行目錄管理

1.禁限用組分和準(zhǔn)用組分表

為滿足化妝品行業(yè)發(fā)展及監(jiān)管工作的需要，國家局委托中國食品藥品檢定研究院(以下稱中檢院)組織修訂了《化妝品衛(wèi)生規(guī)范》(2007年版)，于2015年12月發(fā)布了《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》?！痘瘖y品安全技術(shù)規(guī)范》中以列表形式對化妝品中禁限用組分及準(zhǔn)用組分(《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》中表1～7)進(jìn)行管理，包括1388個(gè)禁用組分、47個(gè)限用組分、51個(gè)準(zhǔn)用防腐劑、27個(gè)準(zhǔn)用防曬劑、157個(gè)準(zhǔn)用著色劑、75個(gè)準(zhǔn)用染發(fā)劑，并對限用組分和準(zhǔn)用組分的使用限量、使用條件、限制要求和標(biāo)識要求等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

2.《已使用化妝品原料名稱目錄》(2015版)

由于我國化妝品新原料在使用前必須經(jīng)國務(wù)院監(jiān)管部門注冊后方可使用，在化妝品注冊和備案中為解決鑒別產(chǎn)品中是否含有新原料的難題，國家局組織梳理了我國已注冊和備案產(chǎn)品中所使用的原料，2014年發(fā)布了《已使用化妝品原料名稱目錄》，2015年對其進(jìn)行了調(diào)整更新，該目錄共收錄8783種原料。該目錄是對在我國境內(nèi)生產(chǎn)、銷售的化妝品所使用原料的客觀收錄，國家局未組織對本目錄所列原料的安全性進(jìn)行評價(jià)，化妝品生產(chǎn)企業(yè)在選用本目錄所列原料時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的相關(guān)要求，并對原料進(jìn)行安全性風(fēng)險(xiǎn)評估，承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任。

3.《國際化妝品原料標(biāo)準(zhǔn)中文名稱目錄》(2010年版)

國家局組織對美國化妝品盥洗用品及香水協(xié)會2008年出版的《國際化妝品原料字典和手冊(第十二版)》中所收錄的原料名稱進(jìn)行翻譯，在2010年發(fā)布了《國際化妝品原料標(biāo)準(zhǔn)中文名稱目錄》，用于規(guī)范化妝品原料中文名稱命名。該目錄所含原料不僅限于已使用化妝品原料，還包括原料供應(yīng)商認(rèn)為可用于化妝品的原料，共收錄15649個(gè)原料。2018年，國家局已組織完成了《國際化妝品原料字典和手冊(第十六版)》的翻譯，已對外公開征求意見，該目錄共收錄22620個(gè)化妝品原料。

上述目錄在指導(dǎo)化妝品企業(yè)合理合規(guī)使用化妝品原料以及監(jiān)管部門有效監(jiān)管化妝品方面發(fā)揮了重要作用，且上述目錄已被嵌入我國化妝品網(wǎng)上注冊和備案信息系統(tǒng)，使我國化妝品在全生命周期監(jiān)管過程中初步實(shí)現(xiàn)了電子信息化管理。

(二)原料要求和檢測方法完善

《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》化妝品通用要求的原料要求中，分別對原料安全性要求、質(zhì)量安全要求、原料技術(shù)要求、包裝材料的要求、標(biāo)簽要求、動(dòng)植物來源的原料要求、新原料要求進(jìn)行了明確規(guī)定。國家局組織制修訂了多項(xiàng)禁限用組分、準(zhǔn)用組分的檢測方法和毒理學(xué)試驗(yàn)方法。目前規(guī)范中包括70余個(gè)理化檢驗(yàn)方法用于檢測化妝品中禁限用組分和準(zhǔn)用組分的含量；23個(gè)毒理學(xué)試驗(yàn)方法(包括6個(gè)動(dòng)物試驗(yàn)替代方法)用于檢測化妝品原料的安全性。

(三)新原料的管理

《條例》中規(guī)定使用化妝品新原料生產(chǎn)化妝品，必須經(jīng)國務(wù)院衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)。2008年以前，原衛(wèi)生部作為化妝品新原料的主管部門共批準(zhǔn)5個(gè)新原料。自2008年國家局承擔(dān)化妝品監(jiān)管職能以來，為加強(qiáng)化妝品新原料的行政許可，2011年5月國家局印發(fā)《化妝品新原料申報(bào)與審評指南》，對化妝品新原料安全性要求、行政許可申報(bào)資料要求、審評原則進(jìn)行了規(guī)定。該指南中對新原料的毒理學(xué)試驗(yàn)要求較高，加之審評要求較為嚴(yán)格，截至目前，國家局僅批準(zhǔn)了4個(gè)新原料。另外，化妝品新原料獲批后，所有化妝品企業(yè)均可使用。因此，新原料獲批困難和無知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，致使化妝品企業(yè)對新原料研發(fā)的積極性不高，從而在一定程度上限制了產(chǎn)品多樣性的創(chuàng)新發(fā)展。

2014年1月，國家局發(fā)布了《關(guān)于征求調(diào)整化妝品新原料注冊管理有關(guān)事宜意見的函》(征求意見稿)，擬對新原料實(shí)行試用監(jiān)測期管理。2015年，國家局在《植物類化妝品新原料行政許可申報(bào)資料要求》(征求意見稿)中擬對有安全食用歷史和使用歷史的植物類原料，相應(yīng)減免注冊或備案資料要求。由于國務(wù)院已啟動(dòng)《條例》的修訂，上述新原料的管理措施未獲得實(shí)施，但落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任、控制風(fēng)險(xiǎn)范圍的新原料管理思路已被納入新修訂的《化妝品監(jiān)督管理?xiàng)l例》(征求意見稿)中。

(四)安全性風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的管理

化妝品中的安全性風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)主要由原料帶入，暴露于人體可能對人體健康造成潛在危害。國家局于2010年發(fā)布《化妝品中可能存在的安全性風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評估指南》(國食藥監(jiān)許[2010]339號)對安全性風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評估基本程序、評估資料的提交形式、風(fēng)險(xiǎn)評估資料要求、風(fēng)險(xiǎn)評估資料的審評原則進(jìn)行了規(guī)定。2015年，國家局委托中檢院制訂了《化妝品安全風(fēng)險(xiǎn)評估指南》(征求意見稿)，向社會公開征求意見。該指南詳細(xì)規(guī)定了化妝品原料及安全風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評估程序、基本原則、要求及報(bào)告模板。

(五)原料的溯源和標(biāo)識管理

由于原料生產(chǎn)企業(yè)和供應(yīng)商不在國家局的監(jiān)管范圍內(nèi)，國家局發(fā)布相關(guān)文件要求化妝品生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)化妝品原料安全性的主體責(zé)任。2011年，國家局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)化妝品原料監(jiān)督管理有關(guān)事宜的通知》，強(qiáng)化生產(chǎn)企業(yè)對原料安全的主體責(zé)任，加強(qiáng)省級食藥監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任；并發(fā)布《化妝品生產(chǎn)企業(yè)原料供應(yīng)商審核指南》，指導(dǎo)化妝品生產(chǎn)企業(yè)對原料供應(yīng)商的審核，建立供應(yīng)商檔案、溯源機(jī)制、評估制度和現(xiàn)場審核；2012年，國家局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)化妝品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)索證索票和臺賬管理規(guī)定的通知》，規(guī)定化妝品生產(chǎn)企業(yè)索要原料生產(chǎn)企業(yè)或供應(yīng)商的資質(zhì)證明和原料的檢驗(yàn)合格證明。

為保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)，《消費(fèi)品使用說明化妝品通用標(biāo)簽(GB5296.3-2008)》中規(guī)定，在化妝品銷售包裝的可視面上應(yīng)真實(shí)地標(biāo)注化妝品全部成分的名稱，應(yīng)采用《國際化妝品原料標(biāo)準(zhǔn)中文名稱目錄》(2010年版)中的標(biāo)準(zhǔn)中文名稱，并按含量遞減順序排列。

二、我國化妝品原料管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

(一)化妝品新原料管理法規(guī)亟待修訂和完善

目前化妝品企業(yè)在研發(fā)新產(chǎn)品時(shí)，只能選擇我國《已使用化妝品原料名稱目錄》中的原料。如使用新原料必須先獲得國家局的批準(zhǔn)，我國已批準(zhǔn)的新原料不足10個(gè)。美國和韓國發(fā)布的化妝品原料數(shù)據(jù)庫中收錄的原料在2～3萬種，我國已使用化妝品原料目錄中有8783種。因此，有些在國外已上市產(chǎn)品由于其含有我國《已使用化妝品原料名稱目錄》外的原料而無法進(jìn)入我國。

目前，我國對新原料的安全性資料仍以傳統(tǒng)的毒理學(xué)動(dòng)物試驗(yàn)數(shù)據(jù)為主。隨著歐盟化妝品動(dòng)物試驗(yàn)禁令的實(shí)施，越來越多的國家和地區(qū)已實(shí)行使用非動(dòng)物試驗(yàn)進(jìn)行化妝品原料的安全評估。我國雖然一直在積極推動(dòng)化妝品替代毒理學(xué)方法研究與驗(yàn)證體系的建設(shè)，但由于對替代方法的研究起步較晚，目前僅有6個(gè)替代方法納入了《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》中。在新原料的技術(shù)審評中，審評專家有時(shí)需要替代方法的組合策略才能確定原料的安全性，但按照我國現(xiàn)行法規(guī)僅認(rèn)可納入規(guī)范中的替代方法數(shù)據(jù)。審評專家在無法判定新原料的安全性時(shí)，須要求企業(yè)補(bǔ)充相關(guān)動(dòng)物試驗(yàn)，而有些國外企業(yè)因遵循本國禁止動(dòng)物試驗(yàn)的法規(guī)要求無法補(bǔ)充動(dòng)物試驗(yàn)資料。因此，對于有些雖已在國外安全使用多年的新原料在我國仍無法獲得批準(zhǔn)。

化妝品原料的功效性也是企業(yè)和消費(fèi)者極為關(guān)注的方面。由于目前我國缺乏化妝品功效成分檢測方法、功效評價(jià)方法及相關(guān)法規(guī)要求，對于功效成分在配方用量下是否具有功效，無法進(jìn)行評價(jià)。因此，消費(fèi)者的合法權(quán)益無法完全獲得保障。

(二)美白原料的管理現(xiàn)狀和問題

由于我國消費(fèi)者追求以“白皙”為美的消費(fèi)理念，我國對祛斑美白類產(chǎn)品的需求日益增高。因此，祛斑美白功效原料的安全監(jiān)管成為我國監(jiān)管部門的重點(diǎn)監(jiān)管對象。2013年以前我國僅對祛斑類產(chǎn)品實(shí)行注冊管理，對美白類產(chǎn)品實(shí)行備案管理。在2011年“東洋の花美白面膜”中氫醌超標(biāo)事件和2013年日本“杜鵑醇”致白斑事件發(fā)生后，國家局在2013年12月，將宣稱美白作用的非特殊用途化妝品納入特殊用途祛斑類化妝品中進(jìn)行注冊管理，加強(qiáng)了對美白功效原料的安全監(jiān)管。目前，我國祛斑美白類產(chǎn)品中的功效成分已達(dá)90種，其中天然成分為50種。由于缺乏美白功效成分的檢測方法、評價(jià)方法及相關(guān)法規(guī)要求，致使美白功效原料的概念性宣稱普遍存在。

(三)植物類原料的應(yīng)用現(xiàn)狀和問題

植物類化妝品原料是指使用于化妝品生產(chǎn)的植物(包括藻類)來源的天然原料。我國是最早使用植物類原料的國家之一，植物類原料的功效包括美白、保濕、抗皺、烏發(fā)等，已廣泛應(yīng)用于護(hù)膚、護(hù)發(fā)等各類化妝品中，在我國市場上宣稱植物概念的化妝品已接近2/3，且呈上升趨勢。我國《已使用化妝品原料名稱目錄》(2015版)中收錄了3000多個(gè)植物原料。盡管植物類原料已成為研究的熱點(diǎn)，但植物類原料的應(yīng)用仍存在以下問題：由于基礎(chǔ)研究相對薄弱，功效成分的提取技術(shù)不夠成熟，植物類原料的質(zhì)量規(guī)格不統(tǒng)一，同一植物原料名稱存在不同的提取和組合方式；多數(shù)植物類原料的穩(wěn)定性、安全性未進(jìn)行過評估，所謂的“天然”可能存在一定的安全隱患；未對產(chǎn)品中植物類原料的功效性進(jìn)行評價(jià)，植物類原料概念性宣稱成為常態(tài)。

三、我國化妝品原料管理改革建議

(一)新原料管理改革建議

1.盡快實(shí)現(xiàn)《條例》的修訂，調(diào)整新原料管理模式

在《條例》實(shí)施的30年中，《條例》對我國化妝品安全監(jiān)管發(fā)揮了重要的作用，但《條例》制定時(shí)間較早，與科學(xué)技術(shù)的發(fā)展已不相適應(yīng)，不能滿足化妝品行業(yè)發(fā)展和安全監(jiān)管的需要。國務(wù)院在2013年啟動(dòng)了對《條例》的修訂，將實(shí)行對新原料基于風(fēng)險(xiǎn)分類的管理模式，即對具有防腐、防曬、著色、染發(fā)、祛斑美白等功能的較高風(fēng)險(xiǎn)的化妝品新原料實(shí)行注冊管理，對一般新原料實(shí)行備案管理。此外，將對新原料設(shè)定3年監(jiān)測期，即在監(jiān)測期內(nèi)，新原料注冊人或備案人擁有新原料的使用權(quán)，每年需向國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告新原料的使用和安全情況；對存在安全問題的新原料，監(jiān)管部門可及時(shí)撤銷注冊文件或取消備案。此修訂內(nèi)容將推進(jìn)我國“放管服”改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任人，并充分保護(hù)原研企業(yè)的創(chuàng)新積極性，且能夠控制新原料的風(fēng)險(xiǎn)范圍，保護(hù)消費(fèi)者健康。建議國家層面在修訂《條例》的配套文件時(shí)，對新原料注冊備案程序、申報(bào)資料要求、審評原則等細(xì)則做出詳細(xì)規(guī)定，并規(guī)定對在其他國家作為藥品或醫(yī)藥部外品管理的“去屑、祛痘、抗皺”等功能的化妝品新原料的安全性資料要求要高于一般原料。

2.建立我國化妝品新原料的電子檔案

《條例》修訂草案中規(guī)定，新原料在3年監(jiān)測期后可納入《已使用化妝品原料名稱目錄》。目前《已使用化妝品原料名稱目錄》中僅列出原料的中文名稱、INCI名稱(或英文名稱)，原料的技術(shù)要求和使用信息缺失，建議新原料在納入目錄時(shí)，標(biāo)注該原料的來源、使用目的、使用限量、使用范圍、可使用的產(chǎn)品類型等詳細(xì)信息，并附新原料的技術(shù)要求。如同一新原料有多個(gè)注冊申請人或備案人，建議多個(gè)注冊申請人或備案人分別提交相關(guān)申報(bào)資料，3年監(jiān)測期后監(jiān)管部門組織專家對新原料的信息進(jìn)行整合后，納入已使用目錄。企業(yè)后續(xù)在使用該原料時(shí)，如對目錄中原料的使用條件有所突破時(shí)，需按照新原料進(jìn)行重新申報(bào)，但申報(bào)材料可根據(jù)不同情形相應(yīng)減免。建立新原料詳細(xì)的電子檔案將對于指導(dǎo)企業(yè)合規(guī)使用新原料、監(jiān)管部門對新原料的安全監(jiān)管和接受公眾監(jiān)督等方面均會發(fā)揮重要作用。

3.積極推進(jìn)動(dòng)物試驗(yàn)替代方法的驗(yàn)證和相關(guān)指導(dǎo)文件的建立

為與國際法規(guī)接軌，建議國家局繼續(xù)積極推進(jìn)化妝品替代毒理學(xué)方法研究與驗(yàn)證體系建設(shè)，建立一套適應(yīng)我國國情的化妝品動(dòng)物替代試驗(yàn)檢測標(biāo)準(zhǔn)，并制訂眼刺激試驗(yàn)、致敏試驗(yàn)的組合策略評價(jià)程序及毒理學(xué)關(guān)注閾值(TTC)、定量構(gòu)效關(guān)系(QSAR)等替代方法的指導(dǎo)文件，以指導(dǎo)企業(yè)科學(xué)合理使用替代方法，并為技術(shù)審評部門提供審評依據(jù)。

4.加強(qiáng)化妝品新原料的功效評價(jià)管理

《條例》修訂草案中明確規(guī)定化妝品功效宣稱應(yīng)當(dāng)有科學(xué)依據(jù)，并將公開其依據(jù)摘要，接受社會監(jiān)督。建議科研單位和企業(yè)在研發(fā)新原料時(shí)，在重視新原料安全性的同時(shí)，加強(qiáng)對新原料功效評價(jià)的研究，制訂功效成分在基礎(chǔ)配方中的起效量和使用限量；建議監(jiān)管部門盡快組織制訂化妝品功效成分的檢驗(yàn)方法和功效評價(jià)指導(dǎo)文件，以引導(dǎo)化妝品企業(yè)重視研發(fā)、合理合規(guī)宣稱功效，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

(二)美白原料的管理建議

目前我國《化妝品安全技術(shù)規(guī)范》(2015年版)中規(guī)定了對祛斑/美白類化妝品中的禁用組分汞、鉛、砷、氫醌和苯酚的檢測方法，對于美白功效成分的質(zhì)量規(guī)格、功效評價(jià)方法、定性定量檢測方法等均未進(jìn)行規(guī)定，管理及使用均不規(guī)范。因此，建議監(jiān)管部門建立美白功效成分的檢驗(yàn)方法和美白原料及產(chǎn)品的功效評價(jià)方法，并對美白原料進(jìn)行功效評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評估后，參照韓國和我國臺灣地區(qū)對美白原料的管理模式，制訂美白劑準(zhǔn)用清單，制訂美白劑的安全使用限量和美白有效量，以規(guī)范美白原料的安全及功效管理。

(三)植物類原料的管理建議

含植物類原料的化妝品受到消費(fèi)者的青睞，研發(fā)具有安全性高、功效性強(qiáng)的植物類原料已成為化妝品行業(yè)的發(fā)展趨勢。因此，建議科研單位或企業(yè)在研發(fā)植物類原料作為化妝品原料時(shí)，加強(qiáng)植物類原料的基礎(chǔ)研究，明確植物類原料中功效成分的含量、毒性、透皮吸收、毒代動(dòng)力學(xué)等指標(biāo)。建議監(jiān)管部門制訂植物類原料的質(zhì)量安全控制標(biāo)準(zhǔn)，其質(zhì)量控制指標(biāo)包括植物地理來源、植物使用部位、性狀檢查(外觀、顏色、氣味)、組分配比、鑒別反應(yīng)、理化指標(biāo)、蒸發(fā)殘留、干燥失重、熾灼殘?jiān)⒍恐笜?biāo)測定、保質(zhì)期等；其安全控制指標(biāo)包括植物類原料的重金屬、農(nóng)殘、有害溶劑殘留等。建議監(jiān)管部門加強(qiáng)植物類原料的功效評價(jià)管理，制訂相關(guān)的功效評價(jià)指導(dǎo)性文件和評價(jià)方法，消除單純的植物概念性宣稱；完善植物類原料的定性定量檢測方法和安全風(fēng)險(xiǎn)評估體系，并加強(qiáng)對植物類原料中安全性風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的管理。

(四)小結(jié)

我國在化妝品原料管理方面雖已制定了較為系統(tǒng)全面的管理法規(guī)，但隨著科學(xué)技術(shù)和化妝品行業(yè)的發(fā)展，目前我國急需對新原料的管理模式進(jìn)行調(diào)整，并需在美白原料和植物類原料管理方面制訂相關(guān)管理法規(guī)和技術(shù)指導(dǎo)文件，以推進(jìn)我國“放管服”改革，落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于食品藥品“四個(gè)最嚴(yán)”要求，更好地滿足我國化妝品行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展和人民日益增長的美好生活需要。

參考文獻(xiàn)(略)