劉 堯,劉 燕

黨的十九大對我國高等教育發(fā)展作出了新的重大戰(zhàn)略部署，明確“要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。面對我國高等教育進(jìn)入謀求高質(zhì)量發(fā)展的新階段，我國公立大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力亟待提升。伴隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，我國公立大學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)部利益日趨多元,管理更加復(fù)雜，社會互動頻繁，諸多不穩(wěn)定因素導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部治理往往潛藏著風(fēng)險(xiǎn)隱患(1)許邁進(jìn)、章瑚緯：《高校內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性探源》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2015年第3期。。這種風(fēng)險(xiǎn)集聚狀態(tài)反過來影響和制約大學(xué)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。大學(xué)內(nèi)部治理的核心是權(quán)力配置問題。大學(xué)內(nèi)部治理體系圍繞權(quán)力理念、權(quán)力主體、權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行等產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是根本性的風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上決定了高校面對的其他風(fēng)險(xiǎn)類型、發(fā)生概率及實(shí)際影響。剖析當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理體系的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，把握風(fēng)險(xiǎn)特征形成的多重現(xiàn)實(shí)邏輯，對有效實(shí)施大學(xué)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)防控、深化大學(xué)內(nèi)部治理改革、凈化校內(nèi)政治生態(tài)具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析

關(guān)于治理，全球治理委員會認(rèn)為是“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方面的總和,是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！?2)全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津：牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁。美國高等教育學(xué)者克拉克·克爾用“多元大學(xué)”來概括目標(biāo)的多樣性和模糊性、智力和知識的差異性、人群及其交往方式的多樣性、利益訴求的多重性、資源的有效性和制度的多元性等現(xiàn)代大學(xué)組織所具有的多樣特征(3)周作宇：《微觀政治:大學(xué)治理中的一個特殊場域》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第3期。，凸顯了現(xiàn)代大學(xué)治理的復(fù)雜性。大學(xué)內(nèi)部治理從理論視角分析,從學(xué)者社區(qū)和科層組織這兩大假說，發(fā)展到存在著不同于政府治理、公司治理的多種模式,如科層官僚治理、學(xué)術(shù)治理、共同治理、企業(yè)化治理、法人化治理等(4)李立國:《什么是好的大學(xué)治理：治理的“實(shí)然”與“應(yīng)然”分析》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2019年第5期。。對于大學(xué)內(nèi)部治理的本質(zhì)，已有研究強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)群體之間的利益分配問題，主要涉及“高校決策者和執(zhí)行者、內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力等治理主體之間的權(quán)力配置”(5)王綻蕊：《高校治理:比較與改進(jìn)》，北京：光明日報(bào)出版社，2013年，第5頁。。好的大學(xué)內(nèi)部治理，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括治校理念的現(xiàn)代化、治理主體的多元化、治理機(jī)制的科學(xué)化、治理過程的法治化(6)張繼延、陸先亮：《大學(xué)內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化：理念、路徑及內(nèi)容》，《江蘇高教》2017年第11期。，也有學(xué)者認(rèn)為關(guān)鍵是建立一系列基于大學(xué)使命的權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制(7)管培俊：《關(guān)于大學(xué)治理的辯證思維》，《探索與爭鳴》2017年第8期。。種種觀點(diǎn)都體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)化特征，即大學(xué)內(nèi)部治理包含著治理理念、治理主體、治理規(guī)則和機(jī)制等構(gòu)成要素及其相互作用。因此，對于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從四個方面展開分析。

1.內(nèi)部治理理念：學(xué)術(shù)管理的行政集權(quán)化

大學(xué)治理理念是大學(xué)成員在治理實(shí)踐中形成的穩(wěn)定的價(jià)值判斷、總體看法和基本觀念。美國學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆指出：“追求一種目標(biāo)，而不是追求目標(biāo)的機(jī)制，是更具有決定意義的抉擇?！?8)羅伯特·伯恩鮑姆：《大學(xué)運(yùn)行模式》，別敦榮譯，青島：中國海洋大學(xué)出版社，2003年，第67頁。理念和目標(biāo)的重要性可見一斑?，F(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理主張多元利益相關(guān)者的共同治理，在權(quán)力配置和管理方式上有著分散決策、自主管理的特點(diǎn)。特別是對于學(xué)術(shù)事務(wù)的管理，為了延續(xù)學(xué)術(shù)自由的觀念傳統(tǒng)和回應(yīng)學(xué)者自治的權(quán)力訴求，諸如教學(xué)安排、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)評價(jià)等學(xué)術(shù)事務(wù)主要采用學(xué)者集體決策或者同行評議的管理模式。然而目前我國大學(xué)內(nèi)部治理的實(shí)際理念則是崇尚集權(quán)與控制，突出表現(xiàn)為學(xué)術(shù)事務(wù)的行政化管理。

首先，學(xué)術(shù)發(fā)展推崇量化目標(biāo)管理。各大學(xué)目標(biāo)管理在體系建構(gòu)與要素構(gòu)成上已經(jīng)相當(dāng)完善：針對科研項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)、高水平論文、學(xué)科建設(shè)成果、人才數(shù)量等方面設(shè)立了諸多量化指標(biāo)，這些指標(biāo)的設(shè)定主要基于大學(xué)自身或競爭對手的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志、競爭需要，并非全然遵循學(xué)術(shù)規(guī)律和發(fā)展規(guī)律；建立了完整的任務(wù)分解、跟蹤監(jiān)測、考核獎懲等管理體系，驅(qū)動內(nèi)部成員達(dá)成既定目標(biāo)。其次，學(xué)術(shù)資源配置強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)培育。大學(xué)越來越不認(rèn)同順其自然、水到渠成的發(fā)展理念，憑借戰(zhàn)略規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目等管理工具，在學(xué)術(shù)人才成長、科研事業(yè)發(fā)展等方面強(qiáng)調(diào)提前甄別、重點(diǎn)培育、計(jì)劃管理，對應(yīng)國家的標(biāo)準(zhǔn)在校內(nèi)建立各種儲備項(xiàng)目、人才梯隊(duì)，根據(jù)學(xué)校發(fā)展需要、項(xiàng)目申報(bào)人實(shí)力和發(fā)展?jié)摿?、校外競爭勝出可能性等因素做選擇推薦，或者在行政主導(dǎo)下對申報(bào)項(xiàng)目或申報(bào)者進(jìn)行人員、材料等方面的組合、包裝?！安蝗脒x則出局”，行政力量支持對教師學(xué)術(shù)發(fā)展而言至關(guān)重要，學(xué)術(shù)資源配置表現(xiàn)出制度化的“馬太效應(yīng)”。最后，學(xué)術(shù)人才納入行政領(lǐng)導(dǎo)序列。我國大學(xué)學(xué)術(shù)人才通過“雙肩挑”(同時(shí)在管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位任職)制度從事內(nèi)部管理工作。這原本是改革開放初期應(yīng)對大學(xué)內(nèi)部管理人才不足的臨時(shí)舉措，但是發(fā)展至今已然成為我國大學(xué)吸引、留住甚至控制學(xué)術(shù)人才的重要手段?！半p肩挑”教師置身于科層制的權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)以及等級體系，在發(fā)表學(xué)術(shù)意見時(shí)很難不顧及上級意志、個人仕途等非學(xué)術(shù)因素，其學(xué)術(shù)背景也讓其在分配學(xué)術(shù)資源時(shí)難以做到利益超脫。學(xué)術(shù)人才從事管理，不但沒有讓管理更加學(xué)術(shù)化，反而讓學(xué)術(shù)更加官僚化。以高校對國家級人才稱號的競爭為例，為了讓自己的教師成為“四青人才”，入選“長江學(xué)者獎勵計(jì)劃”、“千人計(jì)劃”、“國家杰出青年基金”、兩院院士，各高校對照這些項(xiàng)目對入選者的年齡規(guī)定和科研指標(biāo)要求，設(shè)定教師考核指標(biāo)，選擇重點(diǎn)培養(yǎng)對象，分配內(nèi)部資源(9)藺亞瓊：《人才項(xiàng)目與當(dāng)代中國學(xué)術(shù)精英的塑造》，《高等教育研究》2018年第11期。。對于已經(jīng)取得這類稱號的教師，除了學(xué)術(shù)資源支持以外，高校還通過名譽(yù)、利益、權(quán)力、情感等多種投入將其留在學(xué)校。學(xué)術(shù)管理行政化強(qiáng)化了對教師的控制，也催生了學(xué)術(shù)精英領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)化。學(xué)術(shù)精英型領(lǐng)導(dǎo)集行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)威于一身，對其個人來說，在學(xué)術(shù)事務(wù)決策中產(chǎn)生了交叉運(yùn)用權(quán)威的新策略，即強(qiáng)調(diào)專職管理者不懂學(xué)術(shù)、專業(yè)教師不懂管理，從而更能實(shí)現(xiàn)個人意圖，更有利于實(shí)現(xiàn)名利雙收、贏者通吃；對其他校內(nèi)成員來說，則加速了其從崇尚學(xué)術(shù)向崇尚權(quán)力的轉(zhuǎn)變。集權(quán)化管理從一種管理工具演變成不少大學(xué)組織成員實(shí)際推崇的關(guān)于內(nèi)部治理的核心理念。

2.內(nèi)部治理主體：專職管理者的邊緣化

大學(xué)內(nèi)部治理主體是基于一定制度安排而對大學(xué)事務(wù)具有影響力和話語權(quán)，同時(shí)具有不同利益的內(nèi)部成員。隨著時(shí)代發(fā)展，大學(xué)內(nèi)部成員對大學(xué)影響大小和方式不斷變化，教師、管理者、學(xué)生等都成為應(yīng)然的內(nèi)部治理主體?，F(xiàn)代大學(xué)作為一個頗為復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，專業(yè)化管理對其影響巨大，賦予了專職管理者在內(nèi)部治理中的重要地位。西蒙曾言，“正如高深學(xué)問的發(fā)展需要專門化一樣，在學(xué)院或大學(xué)的日常事務(wù)方面也需要職能的專門化”(10)布魯貝克：《高等教育哲學(xué)》，王承緒等譯，杭州：浙江教育出版社，1998年，第37頁。，大學(xué)里的教師和管理者各有其角色、責(zé)任和義務(wù)、勝任能力，專職管理者理應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部治理中發(fā)揮著決定性作用。對我國大學(xué)而言，過度行政主導(dǎo)的管理模式只是賦予校級領(lǐng)導(dǎo)等極少數(shù)重要崗位管理人員(以“雙肩挑”身份為主)在內(nèi)部治理中的話語權(quán)，大多數(shù)專職管理者在完善內(nèi)部管理、保障自身權(quán)益等方面都缺乏必要的、程序化的影響力。專職管理者的這種事實(shí)上的邊緣化狀態(tài)，造成其履職心理和管理行為逐漸出現(xiàn)適應(yīng)性偏差，也弱化了大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的合法性。

首先，定位偏差、缺少認(rèn)同。專職管理者自身對高校管理缺少準(zhǔn)確定位和價(jià)值認(rèn)同，將管理狹隘地理解為完成教學(xué)管理、財(cái)務(wù)報(bào)賬等日常事務(wù)性工作，而不是基于專業(yè)知識和管理能力完成戰(zhàn)略謀劃、機(jī)制設(shè)計(jì)、資源整合、評估分析等工作；習(xí)慣于經(jīng)驗(yàn)式管理而不是數(shù)據(jù)驅(qū)動式的科學(xué)管理。其次，消極工作、迎合上級。以管理制度設(shè)計(jì)為例，專職管理者具有信息收集、制度初擬、執(zhí)行評估、反饋優(yōu)化等職責(zé)，但是作為對校內(nèi)重要領(lǐng)導(dǎo)崗位選拔重視學(xué)術(shù)資歷、輕管理實(shí)績等做法的理性反應(yīng)，專職管理者并不關(guān)心制度質(zhì)量高低，而是在意如何通過制度來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的管理意圖。工作業(yè)績與個人晉升相關(guān)性降低，強(qiáng)化了其對上級的依附關(guān)系，專職管理者更加關(guān)注為上級領(lǐng)導(dǎo)辦私事，形成私人關(guān)系，增進(jìn)私人感情，以換取晉升機(jī)會。最后，以權(quán)謀私、自我補(bǔ)償。有的專職管理者違反黨紀(jì)國法，以權(quán)謀私，此類行為高收益與高風(fēng)險(xiǎn)并存，隨著國家反腐敗力度加大而受到控制。有的與教師形成利益共同體，以行政權(quán)力或人際關(guān)系為教師獲取資源、創(chuàng)造機(jī)會，或者規(guī)避監(jiān)管、放松約束，教師則回報(bào)以政治利益(干部推薦選票、加入裙帶關(guān)系網(wǎng)絡(luò))、學(xué)術(shù)利益(學(xué)位獲取、論文發(fā)表、專業(yè)技術(shù)職稱評定)或者經(jīng)濟(jì)利益(合作經(jīng)營、報(bào)銷開支、勞務(wù)報(bào)酬)等。有的則是運(yùn)用管理權(quán)力積累學(xué)術(shù)資本將自己打造成所謂的學(xué)術(shù)人才。美國著名教育家歐內(nèi)斯特·博耶強(qiáng)調(diào):“如果大學(xué)要成為一個有效的群體，那么有效的管理便是根本?！?11)厄內(nèi)斯特?博耶：《大學(xué):美國大學(xué)生的就讀經(jīng)驗(yàn)》，北京：北京師范大學(xué)出版社，1993年，第218頁。管理的好壞與管理者的品德操守、專業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等個人特質(zhì)聯(lián)系密切。在一些大學(xué)里不難看到，專職管理者與教師這兩大群體之間往往相互不滿、指責(zé)，專職管理者抱怨教師缺乏規(guī)矩意識、“一切向錢看”、制造學(xué)術(shù)垃圾，教師則激烈聲討大學(xué)所謂“行政化”“官僚化”，認(rèn)為專職管理者不尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，管得太多太緊；但是專職管理者與教師個體之間，存在為數(shù)不少的緊密利益聯(lián)結(jié)，相互利用、相互提攜的小圈子。專職管理者工作的消極懈怠、無所作為、投機(jī)鉆營、以權(quán)謀私，教師熱衷追名逐利、實(shí)際學(xué)術(shù)水平低、對學(xué)校事務(wù)漠不關(guān)心，專職管理者群體和專任教師群體相互之間對彼此職業(yè)操守、專業(yè)能力等產(chǎn)生質(zhì)疑和輕視，彼此缺少尊重、難以溝通和達(dá)成共識，損害了大學(xué)內(nèi)部有效治理的心理基礎(chǔ)。

3.內(nèi)部治理依據(jù)：制度建設(shè)的滯后化

大學(xué)依托制度實(shí)施治理，系統(tǒng)完備的制度體系調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)部利益關(guān)系、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，保證內(nèi)部成員應(yīng)有的道德水準(zhǔn)和行為表現(xiàn)。對照制度化治理的理想標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前我國大學(xué)制度體系普遍滯后于學(xué)校管理與發(fā)展的需要。

首先，制度建設(shè)類型存在偏差。如果把大學(xué)制度大致分為“驅(qū)動發(fā)展型”和“保障秩序型”，很容易發(fā)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部決策者選擇導(dǎo)向：關(guān)注并優(yōu)先制定有關(guān)學(xué)術(shù)支持、獎勵等的項(xiàng)目、政策和制度，這樣既能推動學(xué)校事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)生管理業(yè)績，又有助于個人學(xué)術(shù)發(fā)展、提升學(xué)術(shù)成就；規(guī)范內(nèi)部成員履職行為、健全內(nèi)部管理體系的制度規(guī)范對外部資源獲取和決策者個人利益增加沒有直接促進(jìn)作用，反而降低包括決策者在內(nèi)的內(nèi)部成員的行動自由度、減少獲取利益機(jī)會，因此決策者對這類制度往往缺乏關(guān)注的內(nèi)在動力，滿足于被動式的貫徹執(zhí)行上級提出的明確的、強(qiáng)制性的規(guī)范要求(12)劉堯、李新春：《“學(xué)術(shù)精英治?！蹦Ｊ脚c高校廉政風(fēng)險(xiǎn)》，《黑龍江高教研究》2018年第7期。。其次，制度建設(shè)內(nèi)容存在漏洞。這里所說的內(nèi)容漏洞是從制度設(shè)計(jì)本身來分析的。一個有效的制度，應(yīng)該具有主導(dǎo)價(jià)值、具體要求、程序步驟、規(guī)范對象、執(zhí)行主體、落實(shí)保障等諸多要素。大學(xué)自行制定的制度經(jīng)常存在諸多漏洞。這些漏洞既有大學(xué)內(nèi)部制度創(chuàng)設(shè)能力不足的客觀因素，也存在一定的主觀故意。面對上級的強(qiáng)制性制度規(guī)范要求時(shí)，大學(xué)決策者的出發(fā)點(diǎn)并不是單純地堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)公共利益原則，而是照抄上級文件以降低制度的實(shí)際可操作性，或者在制度中提出軟性要求、留出政策口子(13)劉堯、張萬海：《高校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作決策過程的優(yōu)化路徑》，《廉政文化研究》2017年第4期。。這樣既滿足了內(nèi)部人不愿接受約束的偏好，又能夠?yàn)樽约簷?quán)力尋租新增機(jī)會。最后，制度建設(shè)時(shí)效的拖延。在落實(shí)上級有關(guān)規(guī)范內(nèi)部管理、強(qiáng)化權(quán)力控制等要求上，大學(xué)決策者傾向于按照既不爭當(dāng)先進(jìn)、也做不墊底的原則來決策，往往以不利于調(diào)動教師積極性、不利于開展競爭等為由消極應(yīng)對甚至暗地抵制大學(xué)內(nèi)外健全管理制度的訴求。特別是面對上級的非明確、具體的制度規(guī)定時(shí)，高校會分析解讀上級意圖，通過校外調(diào)研、校內(nèi)征求意見、個別單位試點(diǎn)、全面部署推進(jìn)等看似科學(xué)謹(jǐn)慎的方式，減慢校內(nèi)有關(guān)制度建立和普遍執(zhí)行的速度，控制有關(guān)制度的實(shí)際影響力。制度建設(shè)滯后化的一個典型例子，就是我國各大學(xué)章程結(jié)構(gòu)、表述的高度雷同，并且在大學(xué)治理過程中被束之高閣(14)劉益東、周作宇、張建鋒：《論“大學(xué)章程現(xiàn)象”》，《中國高教研究》2017年第3期。。在本文看來，大學(xué)章程作為“大學(xué)的憲法”的超然地位，恰恰決定了大學(xué)成員一方面需要通過艱難的利益協(xié)商、復(fù)雜的政治互動來制定章程，另一方面又無法在短期內(nèi)看到執(zhí)行高質(zhì)量的章程所能帶來的具體的、利己的效果。所以各大學(xué)長期對于制定章程并不積極，直到主管部門強(qiáng)制要求時(shí)又在很短時(shí)間內(nèi)紛紛完成了章程制定。這種被動應(yīng)景式的章程制定方式，讓各大學(xué)除了滿足上級關(guān)于章程產(chǎn)生的程序性要求和章程內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性要求以外，沒有也無法在內(nèi)部權(quán)力配置、職責(zé)界定、運(yùn)行機(jī)制等方面作出實(shí)質(zhì)性設(shè)計(jì)?！跋忍觳蛔恪钡拇髮W(xué)章程，自然也不會有好的執(zhí)行結(jié)果。校內(nèi)成員置身于碎片化的制度環(huán)境中，從掌權(quán)者實(shí)際注意力分配和話語表述中解讀出其價(jià)值取向，并從制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行狀況中加以印證，重發(fā)展、輕規(guī)范逐步成為大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)的核心指導(dǎo)思想，導(dǎo)致制度供給無法適應(yīng)復(fù)雜管理的需要，大學(xué)內(nèi)部管理就更多依賴私人關(guān)系、經(jīng)驗(yàn)做法和非正式渠道，實(shí)際上拓展了大學(xué)內(nèi)部成員濫用權(quán)力的空間。

4.內(nèi)部治理機(jī)制：權(quán)力監(jiān)督的虛置化

大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制指的是大學(xué)內(nèi)部治理各要素之間的相互關(guān)系與運(yùn)行方式?，F(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理謀求多元利益主體之間的權(quán)力均衡，這種權(quán)力均衡狀態(tài)是權(quán)力分配和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。我國大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要有兩種，基于管理職能的“職責(zé)—執(zhí)行”式的專職監(jiān)督和以基于維護(hù)利益的“利益—主張”式的民主監(jiān)督。目前這兩種主要的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制均未發(fā)揮應(yīng)有作用。

首先，大學(xué)與教師之間的特殊庇護(hù)關(guān)系。學(xué)術(shù)創(chuàng)新是大學(xué)的根本價(jià)值所在，大學(xué)高度依賴以學(xué)術(shù)精英為代表的教師群體來創(chuàng)造價(jià)值、產(chǎn)生影響。大學(xué)對教師無微不至地關(guān)心、呵護(hù)，本是讓教師專心學(xué)術(shù)、促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的應(yīng)有之舉,但是，教師所擁有的智力資本的獨(dú)特性、稀缺性，導(dǎo)致大學(xué)與教師之間形成了一種特殊庇護(hù)關(guān)系：教師只要能夠產(chǎn)生足夠多的科研績效，學(xué)校就不會對教師執(zhí)行制度，不會對教師行為操守等方面作過多要求，或明或暗授意校內(nèi)部門不要對其進(jìn)行監(jiān)管，甚至在教師明顯違反黨紀(jì)國法時(shí)想方設(shè)法為其掩蓋，美其名曰“愛護(hù)人才”。在現(xiàn)實(shí)中，校園里不同學(xué)術(shù)成就的人儼然有了犯不同性質(zhì)、不同程度錯誤的資格，不守規(guī)矩、不怕監(jiān)督的心態(tài)在內(nèi)部成員中蔓延。其次，內(nèi)部成員之間的利益勾連。與大學(xué)對外聯(lián)系的開放性相比，大學(xué)內(nèi)部成員流動與聯(lián)系呈現(xiàn)明顯的封閉性。教師與教師之間、管理者與管理者之間、教師與管理者之間，通過學(xué)緣關(guān)系等各種路徑形成了緊密的人際關(guān)系，其具體表現(xiàn)之一是前文已經(jīng)提及的管理者與教師之間的非正常利益關(guān)系。最具學(xué)術(shù)特色、也最為典型的是學(xué)校教師圍繞學(xué)術(shù)精英尤其是“雙肩挑”學(xué)術(shù)精英形成的利益共同體。這種利益共同體外在表現(xiàn)為一定的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，往往也是學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。部分“雙肩挑”領(lǐng)導(dǎo)與“圈內(nèi)人”的關(guān)系或者對“圈內(nèi)人”的袒護(hù)對監(jiān)管人員形成了有形或無形的壓力。專職管理者很難不顧及現(xiàn)實(shí)利益而忠于職守。校內(nèi)學(xué)術(shù)委員會、教授委員會等學(xué)術(shù)權(quán)力組織的成員往往歸屬于不同學(xué)術(shù)圈子，在行使學(xué)術(shù)權(quán)力時(shí)，不是遵循公共利益和規(guī)范要求，而是基于圈子身份，為了“圈內(nèi)人”的認(rèn)可而做出選擇。為了保證足夠的學(xué)術(shù)資源流向自己及所屬單位、學(xué)科、項(xiàng)目和關(guān)系密切的老師，傾向于違背同行相互監(jiān)督保證學(xué)術(shù)質(zhì)量、公平的原則，彼此關(guān)照、相互交易，自然難以成為發(fā)現(xiàn)、指出他人問題的監(jiān)督者。不同權(quán)力主體之間達(dá)成利益交換、互惠互利的默契，內(nèi)部監(jiān)督自然走軟。最后，內(nèi)部成員不良示范。“學(xué)術(shù)明星”等特權(quán)人物的存在(盡管只是少數(shù))，嚴(yán)重侵蝕了制度面前人人平等的基本原則，并且在校內(nèi)形成了不良示范效應(yīng)。校內(nèi)其他教師不是通過民主監(jiān)督來維護(hù)制度權(quán)威、維護(hù)校園公正，反而是競相模仿。面對已成風(fēng)氣的消極狀況，學(xué)校職能部門的監(jiān)管變得投鼠忌器，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)反被質(zhì)疑“選擇性執(zhí)法”，膽子大的教師甚至以向上級舉報(bào)或向社會曝光讓學(xué)校有所顧忌。有權(quán)力無責(zé)任、有權(quán)力不受制約、有制度不執(zhí)行，校內(nèi)管理制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性在攀比、質(zhì)疑和息事寧人的氛圍中被消解，大學(xué)內(nèi)部監(jiān)管不力問題變得更加突出。中央和教育部黨組對高校的巡視及相關(guān)信息公開提供了一個了解高校內(nèi)部權(quán)力實(shí)際運(yùn)行狀況的渠道。不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的高校巡視反饋意見中，都或多或少提到了內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督虛化的問題，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的現(xiàn)象普遍存在。自主招生、財(cái)務(wù)管理、干部選拔任用、科研經(jīng)費(fèi)使用、校辦企業(yè)管理、基建修繕、作風(fēng)建設(shè)等方面存在大量廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)形成的多重邏輯

高等教育發(fā)展歷程表明，在知識進(jìn)步與大學(xué)職能擴(kuò)展的過程中，大學(xué)發(fā)展的邏輯由傳統(tǒng)的一元制度邏輯轉(zhuǎn)向多重制度邏輯，發(fā)展的驅(qū)動力與主體發(fā)生著深刻改變，由此改變了大學(xué)面貌，也改變著大學(xué)治理體系(15)李立國：《大學(xué)發(fā)展邏輯、組織形態(tài)與治理模式的變遷》，《高等教育研究》2017年第6期。。一方面，我國大學(xué)內(nèi)部治理體系形成與演變也遵循這一基本規(guī)律。改革開放40年來，大學(xué)內(nèi)部治理的嬗變深刻表明，意識形態(tài)、政府主導(dǎo)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自身價(jià)值追求等成為大學(xué)內(nèi)部治理嬗變的基本動因(16)黃興勝、黃少成：《改革開放40年中國高校內(nèi)部治理嬗變、動因與啟示》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第6期。。具體而言，一方面，我國大學(xué)內(nèi)部治理由《高等教育法》《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》等制度、主管部門實(shí)際管理行為、發(fā)展環(huán)境等外力塑造，表現(xiàn)出強(qiáng)制性的組織同構(gòu)化；另一方面，大學(xué)作為獨(dú)立法人實(shí)體，大學(xué)治理受內(nèi)部成員的價(jià)值觀念、利益訴求、人際關(guān)系等內(nèi)力推動，尤其是特定情境下治校者自身觀念、行為會發(fā)生調(diào)整變化，這種能動性讓組織可能采取自己的一種邏輯，并追求它們獨(dú)特的利益(17)沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧、姚偉：《組織分析的新制度主義》，上海：上海人民出版社，2008年，第346頁。。因此需要基于多重邏輯的分析框架，探究其中每一種主要邏輯和邏輯之間的相互影響及其行為后果，以準(zhǔn)確把握大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)成因。

1.發(fā)展邏輯：激烈競爭造成的效能至上

改革開放以來，國家堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。與這一發(fā)展戰(zhàn)略相配套的國家高等教育主要定位，就是通過公立大學(xué)發(fā)揮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等職能，持續(xù)為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力支撐。為充分發(fā)揮高等教育尤其是公立大學(xué)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用，政府在傳統(tǒng)的行政計(jì)劃思維和新公共管理主義思想的綜合影響下，不斷加大財(cái)政投入、完善政策法規(guī)，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)通過高等教育發(fā)展規(guī)劃、重要人事管理的高度集權(quán)和競爭性專項(xiàng)資金配置等強(qiáng)化對大學(xué)的調(diào)控，形成以發(fā)展績效為核心的“晉升錦標(biāo)賽”，激勵大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)展開校際競爭，以促進(jìn)大學(xué)高速發(fā)展。此種發(fā)展模式賦予大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)足夠的發(fā)展動力，減輕了大學(xué)絕對績效評價(jià)的困難，在實(shí)現(xiàn)高等教育精英化向大眾化的歷史跨越中發(fā)揮了重要作用。然而，“錦標(biāo)賽”模式的制度化弊病是長期競爭中形成的激勵扭曲及相應(yīng)制度機(jī)制的異化。

首先，外在利益刺激取代內(nèi)在學(xué)術(shù)創(chuàng)新動機(jī)成為激勵大學(xué)內(nèi)部成員的主要手段。為了贏得競爭，大學(xué)應(yīng)對“錦標(biāo)賽”的慣常作法是在內(nèi)部管理中復(fù)制該模式，并且一般傾向于“層層加碼”，對相關(guān)人員根據(jù)其業(yè)績尤其是科研業(yè)績來進(jìn)行晉升考核或論功行賞(18)陳先哲：《學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽制:中國學(xué)術(shù)增長的動力機(jī)制與激勵邏輯》，《高等教育研究》2017年第9期。，大學(xué)面對的競爭壓力越大，給予的外在激勵越強(qiáng)，大學(xué)內(nèi)部往往以增強(qiáng)內(nèi)部刺激力度(如薪酬、住房、科研條件等)來加以應(yīng)對。體制化和制度化的外在激勵對學(xué)術(shù)之自由精神和行動自主取向形成了壓倒性優(yōu)勢，少數(shù)教師能夠堅(jiān)守信念不為所動，多數(shù)教師最終會選擇隨波逐流，內(nèi)在學(xué)術(shù)熱情逐漸消散，按照現(xiàn)實(shí)的學(xué)術(shù)游戲規(guī)則繼續(xù)自己的職業(yè)生涯，以取得職業(yè)安全感與穩(wěn)定性。同時(shí)也逐漸習(xí)慣于以獲利多寡來評價(jià)和選擇學(xué)校。近年來各校在國家統(tǒng)一的事業(yè)單位績效工資政策框架內(nèi)，紛紛建立校內(nèi)高端學(xué)者薪酬方案，為少數(shù)人提供遠(yuǎn)高于一般教師的年薪，以增強(qiáng)對高層次人才的吸引力。其次，量化指標(biāo)從促進(jìn)發(fā)展的工具演變成了發(fā)展目標(biāo)本身。為實(shí)現(xiàn)集中支持、重點(diǎn)突破，主管部門不得不借助于國家重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量及其排名、國家級科研項(xiàng)目數(shù)量和科研平臺、SCI論文數(shù)量、各類稱號的人才數(shù)量等顯性、可量化指標(biāo)來評價(jià)大學(xué)績效、劃分大學(xué)等次。國內(nèi)外各種大學(xué)排行榜也在強(qiáng)化大學(xué)對各種指標(biāo)的重視方面推波助瀾。發(fā)展目標(biāo)的指標(biāo)化，讓大學(xué)之間圍繞各種指標(biāo)展開激烈競爭，卻忽視了大學(xué)的本質(zhì)和學(xué)術(shù)的初心。最后，扭曲的激勵造成治校邏輯的轉(zhuǎn)變。大學(xué)治理從學(xué)術(shù)邏輯、公益邏輯轉(zhuǎn)向競爭邏輯、效率邏輯，經(jīng)過行為探索到模式轉(zhuǎn)變再到制度變遷的過程，追求效率至上、只看結(jié)果不問過程等功利主義取向逐步內(nèi)化為相當(dāng)一部分大學(xué)內(nèi)部成員思想、組織制度和行為模式中的重要原則。媒體曝光的大學(xué)、教師為獲取項(xiàng)目、人才等不惜違反法律規(guī)范、違背學(xué)術(shù)規(guī)律、損害公共利益的種種怪相，正是對這種把贏得競爭看得高于一切的思想認(rèn)識的生動注解。最關(guān)鍵的就是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)為了短期績效，傾向于用行政管理的方式開展學(xué)術(shù)管理。大學(xué)發(fā)展偏離了追求學(xué)術(shù)質(zhì)量的方向，在尋求與之匹配的內(nèi)部治理實(shí)踐時(shí)，自然難以把民主協(xié)商、共同治理等作為首選，因?yàn)榈燃壔目茖又圃诒３謾?quán)力集中、提高決策效率、實(shí)現(xiàn)個人意圖、控制組織成員等方面更為有效，更符合趕超式、對標(biāo)式發(fā)展的需要。

2.利益邏輯：資源依賴造成的行為偏差

經(jīng)過改革開放以來的跨越式發(fā)展，我國不少大學(xué)已成為克拉克?克爾所稱的多元巨型大學(xué)。這些學(xué)校在校學(xué)生達(dá)數(shù)萬人以上，內(nèi)部事業(yè)編制、合同制等各種身份性質(zhì)的教師、管理者和服務(wù)保障人員等數(shù)以千計(jì)，人、財(cái)、物等資源要素大量集聚，教學(xué)科研、建設(shè)修繕、物資采購、后勤保障等開支巨大。以經(jīng)費(fèi)為例，2019年教育部直屬高校中有8所年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算過百億，其中清華大學(xué)高達(dá)300億元。現(xiàn)代大學(xué)生存發(fā)展所需資源的數(shù)量之大、種類之多和關(guān)鍵資源的替代程度較少等情況決定了大學(xué)日益成為高度資源依賴型組織，持續(xù)獲得資源事關(guān)大學(xué)生存和興旺(19)李從浩：《資源依賴下的大學(xué)行為選擇》，《高教探索》2017年第4期。。學(xué)術(shù)活動也越來越離不開物質(zhì)資源的保障和支撐，并發(fā)展到誰擁有豐富、優(yōu)質(zhì)的學(xué)術(shù)資源，誰的學(xué)術(shù)空間就更寬、成效就更大的情況(20)胡敏：《大學(xué)學(xué)術(shù)的資源依賴、異化及其超越》，《教育發(fā)展研究》2017年第9期。。國家不斷加大資源投入，讓大學(xué)及其內(nèi)部成員陷入了類似“資源的詛咒”的困境。

首先，資源壓力強(qiáng)化了大學(xué)成員的角色矛盾。無論是大學(xué)管理者還是教師，履職時(shí)都面臨公共利益和個人利益的取舍選擇。在資源指揮棒驅(qū)動下，科學(xué)研究不再以教師“閑逸的好奇”為主要動力，取而代之的是國家、社會資源指揮棒的外在驅(qū)動，管理者和教師強(qiáng)烈的資源占有、“短期功利主義”傾向，讓大學(xué)競爭、學(xué)術(shù)生活變成“與時(shí)間賽跑”，必須比別人更快產(chǎn)生學(xué)術(shù)成果、更多獲得科研項(xiàng)目、更早完成職稱晉升等。不斷爭取資源的壓力提高了對大學(xué)管理者和教師的道德素養(yǎng)、時(shí)間投入和工作能力等方面的要求：資源配置和使用上要正確處理公私利益的關(guān)系，做到先公后私、大公無私；時(shí)間分配上要足夠投入，同時(shí)滿足完成兩個角色任務(wù)的需求。我國大學(xué)管理者中相當(dāng)一部分人同時(shí)履行教師職責(zé)。特別是校級領(lǐng)導(dǎo)，以校長為例，我國公辦普通本科高校校長有學(xué)術(shù)兼職的達(dá)到85.5%，承擔(dān)教學(xué)任務(wù)的有97.1%(21)張應(yīng)強(qiáng)、索凱峰：《誰在做中國本科高校校長——當(dāng)前我國大學(xué)校長任職的調(diào)查研究》，《高等教育研究》2016年第6期。。曾任北大校長的嚴(yán)復(fù)專門指出：“治學(xué)之材與治事之材，恒不能相兼。嘗有觀理極深，慮事極審，宏通淵粹，通貫萬物之人，授之以事，未必即勝任而愉快。”(22)嚴(yán)復(fù)：《嚴(yán)復(fù)集(一)》，上海：中華書局，1986年，第89頁。這種壓力制造的角色張力在大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)身上更為突出。其次，利益沖突扭曲了大學(xué)成員的行為選擇。湯普遜(Thompson)所強(qiáng)調(diào)的利益沖突狀態(tài)，就是在該類狀況下與某個主要利益相關(guān)的專業(yè)判斷，有可能會不恰當(dāng)?shù)厥艿侥硞€次要利益的影響(23)Thompson D F,"Understanding Financial Conflicts of Interest"，New England Medicine Journal,vol.293,No.8，1993.。無論是利益上的公正取舍，還是精力上的合理分配，在制度缺失的情況下僅靠個人自律都難以實(shí)現(xiàn)。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者的一種常見選擇，就是在分配時(shí)間精力(比如出差是為了個人學(xué)術(shù)活動還是為了學(xué)校發(fā)展業(yè)務(wù))和代表公共利益作出決策(比如負(fù)責(zé)制定針對教師的管理制度，其本人作為教師是制度的約束對象)時(shí)作出不當(dāng)取舍，充分保證了個人利益，卻損害了公共利益。最后，資源爭奪加劇了大學(xué)內(nèi)部成員沖突。大學(xué)內(nèi)部成員最關(guān)心的是自己在各種資源分配中的實(shí)際地位和收益，并不關(guān)心所謂學(xué)校、學(xué)院整體利益，對個人有利的事情大家蜂擁而至,對學(xué)校和學(xué)院整體有利而與個人利益有損或無關(guān)的事情大家唯恐避之不及。資源越稀缺，沖突越明顯。大學(xué)里常見的現(xiàn)象就是一些能夠在校外多種渠道獲得資源的學(xué)院、學(xué)科的教師之間很少存在矛盾沖突，但是一些只能從學(xué)校獲取資源的學(xué)院、學(xué)科的教師則常常彼此沖突不斷。這種沖突使學(xué)校和學(xué)院治理陷入了“公共地悲劇”，即大家不擇手段謀求個人利益，對學(xué)校、學(xué)院內(nèi)部治理和事業(yè)發(fā)展漠不關(guān)心。正如建構(gòu)性制度主義強(qiáng)調(diào)思想觀念和話語在制度形成、維持和改變中所扮演的角色(24)張熙：《大學(xué)組織與制度環(huán)境的互構(gòu)機(jī)制分析——新制度主義視域下建設(shè)“雙一流”的制度過程》，《高教探索》2016年第7期。，大學(xué)內(nèi)部成員的觀念和內(nèi)部話語權(quán)在更大程度上塑造了大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)實(shí)踐，忙于尋找資源、疲于應(yīng)對沖突讓大家無暇顧及建章立制和制度執(zhí)行效果。由此產(chǎn)生的一種反轉(zhuǎn)效應(yīng)，就是大學(xué)內(nèi)部成員發(fā)現(xiàn)自己隨時(shí)可能面對某種不公正對待卻又無法用合規(guī)手段維護(hù)自身權(quán)益。

3.觀念邏輯：市場思維和傳統(tǒng)觀念的消極影響

觀念或者理念是一個人解釋外部事實(shí)、形成行為目標(biāo)和行動策略的基本前提。在新制度主義的有關(guān)研究中，都強(qiáng)調(diào)觀念和理念對組織成員所具有的穩(wěn)定而深遠(yuǎn)的影響。觀念的形成，既有社會歷史文化的傳承，也有在人際互動中的學(xué)習(xí)、體驗(yàn)而成。對我國大學(xué)內(nèi)部成員而言，社會環(huán)境和學(xué)術(shù)行業(yè)作為大學(xué)活動的具體場域，直接或間接塑造著大學(xué)內(nèi)部成員的思想觀念，而特定觀念也在無聲地主導(dǎo)著他們的行為。

一方面是對學(xué)術(shù)職業(yè)的工具化理念的認(rèn)同。盡管高等教育哲學(xué)有政治論和認(rèn)識論之爭，但是學(xué)術(shù)始終是大學(xué)身份界定的核心要素，大學(xué)的內(nèi)部成員尤其是教師本該堅(jiān)持“以學(xué)術(shù)為志業(yè)”。然而隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國高等教育全球化、市場化程度不斷增強(qiáng)，市場機(jī)制成了維系大學(xué)與社會其他主體之間的基礎(chǔ)性紐帶，大學(xué)與社會通過市場完成資源與服務(wù)的相互交換。日趨激烈的學(xué)術(shù)競爭、以市場為邏輯的學(xué)術(shù)知識商品化和具有學(xué)術(shù)資本主義特征的教師角色變化，讓大學(xué)教師學(xué)術(shù)職業(yè)活動目的越來越功利化(25)楊超、桂春：《“學(xué)術(shù)資本主義”與大學(xué)教師學(xué)術(shù)職業(yè)角色的轉(zhuǎn)換》，《教育科學(xué)》2016年第5期。。大學(xué)成員逐漸拋棄價(jià)值理性而崇尚工具理性,將學(xué)術(shù)看成“敲門磚”,當(dāng)作一種專業(yè)謀生手段抑或求權(quán)、追名、逐利的工具(26)董云川、李保玉：《仿真學(xué)術(shù)：一流大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的陷阱》，《江蘇高教》2018年第8期。。除了對學(xué)術(shù)本身態(tài)度的轉(zhuǎn)變，學(xué)者治校、競爭、效率等理念在大學(xué)內(nèi)部的不斷制度化，也讓追求功名利祿的學(xué)者找到了取代“嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)術(shù)研究—卓越學(xué)術(shù)成就—取得正當(dāng)回報(bào)”的逐利途徑。典型做法就是先初步積累學(xué)術(shù)資本以謀求擔(dān)任大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，崗位職權(quán)賦予其對校內(nèi)外資源配置的直接決定權(quán)或間接影響力，然后憑借權(quán)力運(yùn)作，圍繞自己組建研究團(tuán)隊(duì)、獲取充足的學(xué)術(shù)資源，更快、更多地完成研究項(xiàng)目、積累個人學(xué)術(shù)資本，再憑借更豐厚的學(xué)術(shù)資本加上權(quán)力運(yùn)作，變現(xiàn)為榮譽(yù)(比如政府設(shè)立的各種人才頭銜)、資源(比如各種研究經(jīng)費(fèi))和財(cái)富(比如各種津貼、獎金等收入)等?！皩W(xué)術(shù)資本—管理權(quán)力—利益回報(bào)”的謀利模式既降低了現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究長期性、復(fù)雜性和不確定性造成的獲利風(fēng)險(xiǎn)，也擴(kuò)大了潛在獲利規(guī)模，讓校內(nèi)其他教師對此趨之如鶩、努力效仿。

同時(shí)，制度運(yùn)行根植于文化等非制度性因素中，大學(xué)內(nèi)部成員的行為深受傳統(tǒng)文化影響。一是“學(xué)而優(yōu)則仕”“士農(nóng)工商”等根深蒂固的官本位思想影響。在我國古代，太學(xué)、國子監(jiān)等官學(xué)本就是培養(yǎng)官員的重要機(jī)構(gòu),新中國成立以后很長一段時(shí)間，大學(xué)教師是國家干部身份。改革開放至今，國家對公立大學(xué)的管理依然頗具行政管理色彩，明確31所中央直管的副部級高校，近年來把高校領(lǐng)導(dǎo)作為地方政府、國有企業(yè)等組織的領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來源以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)到高校任職等做法，持續(xù)甚至強(qiáng)化了不少大學(xué)成員的官本位思想。他們崇拜權(quán)力，因而把擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)視為衡量人生價(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為學(xué)術(shù)成就不可與為官出仕等量齊觀，或者只是獲取權(quán)力的敲門磚；他們習(xí)慣自上而下“命令—控制”的工作方式，認(rèn)同有效管理就是要依靠對下屬和組織內(nèi)其他成員的獎懲權(quán)力，享受組織內(nèi)部職務(wù)差異帶來的地位、待遇等區(qū)別。二是“差序格局”邏輯下的關(guān)系文化影響。公立大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)通常在校內(nèi)產(chǎn)生，管理者和教師人員流動率低(頻頻跳槽的學(xué)術(shù)明星還是少數(shù))，造成了大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)與校內(nèi)單位、人員千絲萬縷的聯(lián)系。在傳統(tǒng)關(guān)系文化影響下，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上成為其專業(yè)所在學(xué)科乃至學(xué)院的利益代言人，主動或被動地基于師生、同門、團(tuán)隊(duì)、學(xué)科等“學(xué)緣”聯(lián)系形成親疏有別、內(nèi)外有分的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。建立和維護(hù)關(guān)系成為內(nèi)部成員的重要觀念之一，身處關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的成員在作出行為選擇時(shí)，主要依據(jù)與特定對象的特定關(guān)系，而不是公共利益或者制度規(guī)定，更巧妙的是運(yùn)用合規(guī)手段達(dá)成私人目的。

4.權(quán)力邏輯：權(quán)力擴(kuò)張與控制缺失的道德風(fēng)險(xiǎn)

一個組織內(nèi)部特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排構(gòu)成了組織成員利益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的資源條件、可行策略和機(jī)會結(jié)構(gòu)，也就在很大程度上形塑了其相應(yīng)的思想觀念和行為方式。伴隨著大學(xué)快速發(fā)展，校內(nèi)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力所能支配的資源眾多，利益相關(guān)者的范圍以及對其的影響同時(shí)擴(kuò)大。以招生為例，知識經(jīng)濟(jì)和就業(yè)市場化等因素使大學(xué)教育成為個人求職就業(yè)乃至人生發(fā)展的重要資本，大學(xué)招生錄取權(quán)力極具含金量，媒體曝光的大學(xué)自主招生腐敗、官員熱衷于讀學(xué)位等現(xiàn)象就是明證。同時(shí)大學(xué)活動的特殊性質(zhì)也為權(quán)力自由行使提供了更大空間(27)孫陽春：《大學(xué)治理中的道德風(fēng)險(xiǎn)防范：剩余權(quán)力的視角》，《高等教育研究》2018年第2期。。高等教育是“一種培養(yǎng)人的活動”。人的發(fā)展目標(biāo)的多元性、多層次性和發(fā)展過程的生成性、動態(tài)性，使得人們在形成教育契約(即教育制度或政策)時(shí)本就傾向于為管理權(quán)力保留大量自由裁量空間。這種自由裁量空間配合我國大學(xué)內(nèi)部權(quán)力體系安排，逐步衍生出權(quán)力濫用的充足空間。

首先，大學(xué)普遍采取“決策與執(zhí)行一體化”的運(yùn)作模式。無論是大學(xué)層面黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、還是學(xué)院層面的黨政共同負(fù)責(zé)制，大學(xué)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員沒有嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致雙方制衡性不足，責(zé)任劃分不清就無法建立有效的問責(zé)機(jī)制。其次，內(nèi)部權(quán)力集中于學(xué)術(shù)精英這個單一、小眾群體手中。我國大學(xué)雖然有政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力等介入大學(xué)治理，但是掌握上述權(quán)力的群體卻高度重合。大學(xué)里的黨代表、行政管理干部、學(xué)術(shù)組織成員、教職工代表大會代表等等，都由以教授為代表的學(xué)術(shù)精英占據(jù)著關(guān)鍵位置、擁有核心權(quán)力，造成了大學(xué)內(nèi)部利益主體間的權(quán)力嚴(yán)重失衡。進(jìn)一步來說，學(xué)術(shù)精英群體內(nèi)部利益相關(guān)性、相似性又使掌握不同類型的權(quán)力成員之間缺少相互制衡的內(nèi)在動力(28)劉堯、李新春：《學(xué)術(shù)精英治?！蹦Ｊ脚c高校廉政風(fēng)險(xiǎn)》，《黑龍江高教研究》2018年第7期。。集權(quán)狀態(tài)下的大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督受制于利益瓜葛和權(quán)力共謀更容易流于形式。最后，外部監(jiān)管難以及時(shí)、有效。從主管部門對大學(xué)的監(jiān)管來說，姑且不論監(jiān)管者與被監(jiān)管大學(xué)可能出現(xiàn)的權(quán)力俘獲等問題，僅僅是大學(xué)數(shù)量、規(guī)模、數(shù)據(jù)信息獲取、監(jiān)管執(zhí)法成本等因素就使其無法及時(shí)、準(zhǔn)確評價(jià)大學(xué)的狀態(tài)并有足夠的約束手段。從學(xué)術(shù)事務(wù)本身來看，學(xué)術(shù)的復(fù)雜性、專業(yè)性造成的信息不對稱讓非專業(yè)人士很難判斷學(xué)術(shù)活動并進(jìn)行有效的外部監(jiān)督。所以，學(xué)術(shù)權(quán)力行使才依賴學(xué)者群體的自律和相互監(jiān)督，才需要把同行評議作為學(xué)術(shù)權(quán)力最主要的實(shí)現(xiàn)形式和監(jiān)督機(jī)制，成為“學(xué)術(shù)看門人”。然而理論和實(shí)踐都表明，同行評價(jià)并非完美無缺，它無法長久有效地?cái)[脫經(jīng)濟(jì)利益、權(quán)威壓力、人際關(guān)系、同行競爭、私人恩怨和本位主義等因素影響，也經(jīng)常陷入倫理困境，也不能沒有外部監(jiān)督的配合牽制。權(quán)力的濫用抑或不正當(dāng)利用實(shí)質(zhì)就是權(quán)力的權(quán)利化和權(quán)力非責(zé)任化(29)胡志斌：《學(xué)術(shù)精神緣何被異化——基于學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利不當(dāng)行使的法理解析》，《學(xué)術(shù)界》2012年第11期。。在缺乏制約和監(jiān)督的情況下，經(jīng)濟(jì)理性的掌權(quán)者發(fā)現(xiàn)自己可在公共利益和個人利益之間自由取舍，謀求個人利益的方法路徑也不斷拓展豐富、進(jìn)化升級：直接違反法紀(jì)獲取不當(dāng)利益是簡單直接的初級階段，更為隱蔽復(fù)雜、合法安全的做法是把自己及特定關(guān)系人的利益以學(xué)校政策、集體決策等名義充分體現(xiàn)在校內(nèi)學(xué)科發(fā)展規(guī)劃和學(xué)術(shù)資源流向、重點(diǎn)支持和績效獎勵政策、主要人事安排等關(guān)鍵事項(xiàng)中。面臨學(xué)術(shù)資源競爭和學(xué)術(shù)績效獎懲壓力的大學(xué)內(nèi)部成員，為了追求更好、更高、更光彩的學(xué)術(shù)榮譽(yù)和實(shí)在利益，經(jīng)過質(zhì)疑、迷茫、認(rèn)同、效仿，終將少數(shù)學(xué)術(shù)精英的所作所為視為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的“潛規(guī)則”。

三、結(jié) 論

世界銀行報(bào)告《迎接世界大學(xué)的挑戰(zhàn)》指出，“良好治理”“人才匯集”與“充足資源”是建設(shè)世界一流大學(xué)的三大前提條件，足見健全大學(xué)內(nèi)部治理體系、提升內(nèi)部治理能力對于大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展之意義重大。正如達(dá)倫多夫所言，忽略權(quán)力與人性的糾葛關(guān)系之理論,只是停留于脫離社會實(shí)境的烏托邦國度。本文從我國大學(xué)內(nèi)部治理體系形成的多重現(xiàn)實(shí)邏輯出發(fā)，分析了在主客觀條件共同作用下內(nèi)部主體的治校行為選擇及其對內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)造成的影響，更加清晰地展示了管理行政化、制度建設(shè)滯后等大學(xué)內(nèi)部治理問題的生成邏輯。本文的分析表明，當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)是大學(xué)內(nèi)部成員,特別是治校者的觀念、行為在特定發(fā)展階段,現(xiàn)實(shí)利益競爭,文化價(jià)值觀念和權(quán)力運(yùn)行規(guī)律等因素共同作用下發(fā)生變化，通過治校實(shí)踐影響內(nèi)部成員的觀念和行為，逐漸造成大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行和管理系統(tǒng)機(jī)能障礙，促使內(nèi)部成員價(jià)值取向和行為實(shí)踐背離大學(xué)本應(yīng)堅(jiān)守的學(xué)術(shù)精神和公共利益。簡言之，當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部管理種種問題有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并非簡單的內(nèi)部成員個人道德問題，而是受到深刻的、復(fù)雜的制度性、外生性因素影響。從橫向比較來看，國外一流大學(xué)同樣面臨著國家意志、市場經(jīng)濟(jì)、資源依賴、學(xué)術(shù)資本主義等環(huán)境因素影響，但其內(nèi)部治理在一定程度上較國內(nèi)大學(xué)更為有效。這種差別的產(chǎn)生，關(guān)鍵在于外部治理的制度性條件更加完善。因此，消除我國大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，需要立足我國實(shí)際，進(jìn)一步在優(yōu)化政府主導(dǎo)的外部治理上發(fā)力。促使大學(xué)內(nèi)部形成較為完善的共同治理制度，其中不僅包括不同利益群體共同參與的決策過程，還包括完善的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。

首先，要以改變大學(xué)校級領(lǐng)導(dǎo)的行為邏輯為治理目標(biāo)。大學(xué)的治理應(yīng)當(dāng)回歸常人邏輯。常人是理性和情感等多重心理特征的有機(jī)體，學(xué)術(shù)職業(yè)背后的個人抱負(fù)和組織忠誠、經(jīng)濟(jì)收入、福利待遇以及社會地位，連同學(xué)術(shù)聲譽(yù)綜合構(gòu)成個人的工作動力(30)胡志斌：《學(xué)術(shù)精神緣何被異化——基于學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利不當(dāng)行使的法理解析》，《學(xué)術(shù)界》2012年11期。。常人的主觀意向牽引權(quán)力的運(yùn)作方向，此種主觀性并非同質(zhì)化，而是存在分歧特性，其中私心使法定權(quán)威從組織功能定位轉(zhuǎn)變成增生個人利益的道具(31)姜添輝：《制度化酬賞機(jī)制與新學(xué)術(shù)主義》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第2期。。因此，任何不考慮校級領(lǐng)導(dǎo)利益訴求和行為邏輯的政策制度，都可能被校級領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用實(shí)際掌握的權(quán)力所扭曲和消解。以改變校級領(lǐng)導(dǎo)為切入點(diǎn)從而示范帶動校內(nèi)成員的整體性改變，既反映了校級領(lǐng)導(dǎo)在高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中穩(wěn)定的核心地位效應(yīng)，也符合中國傳統(tǒng)文化深遠(yuǎn)影響下對于領(lǐng)導(dǎo)者的角色認(rèn)知和道德要求。

其次，政府要集中精力做好校級領(lǐng)導(dǎo)選配、權(quán)力邊界劃定和辦學(xué)績效評估等關(guān)鍵事項(xiàng)。公立大學(xué)的身份以及對政府資源的依賴，使大學(xué)無可避免政府的影響和控制。那么在深化高等教育“放管服”改革中，政府應(yīng)尊重高等教育管理規(guī)律，進(jìn)一步明確“管什么”和“怎么管”，對管理和規(guī)劃技術(shù)做適當(dāng)調(diào)整，給大學(xué)內(nèi)部行動者充分必要的自由，在滿足個人學(xué)術(shù)探究興趣和服務(wù)國家社會需求間達(dá)到平衡。重點(diǎn)是著力構(gòu)建以人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心的大學(xué)績效評估體系、以權(quán)力規(guī)范運(yùn)行為重點(diǎn)的大學(xué)權(quán)力監(jiān)管體系和以職業(yè)化專業(yè)化為主線的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)選拔任用體系，減少信息不對稱，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管和大學(xué)自治的良性互動、動態(tài)平衡。

最后，要推動完善大學(xué)內(nèi)部不同利益主體的利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制。在微觀政治的視角下，利益的競爭與沖突是大學(xué)動力結(jié)構(gòu)的自然狀態(tài)(32)周作宇：《微觀政治：大學(xué)治理中的一個特殊場域》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第2期。。因此，保持大學(xué)活力與秩序的方法是讓競爭和沖突變得良性化、可預(yù)期，即讓校內(nèi)相關(guān)利益主體都能夠在明確的規(guī)則下進(jìn)行利益博弈，都能夠有制度化的渠道真正影響各種價(jià)值和資源分配。美國政治學(xué)者阿爾蒙德指出，只有通過廣泛的利益表達(dá)機(jī)制，才能奠定政策的群眾認(rèn)同基礎(chǔ)，而這種認(rèn)同程度的提高，將使政策的實(shí)施更加有效且成本更低(33)加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系過程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年，第34頁。。大學(xué)內(nèi)部治理作為一系列制度、政策的集合，其實(shí)施也不例外。從一定意義上來說，利益表達(dá)和利益維護(hù)機(jī)制的完善，就是對大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置的調(diào)整。大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置的調(diào)整不能以管理者和教師作簡單劃分，而應(yīng)該關(guān)注高級管理者、普通員工、高級職稱教師和普通教師等細(xì)分群體，只有針對細(xì)分群體的機(jī)制設(shè)計(jì)才能讓各方面利益都得到有效維護(hù)。

通過上述舉措,形成對大學(xué)治校者及其他內(nèi)部成員的科學(xué)激勵與有效約束，健全具有鮮明中國特色的大學(xué)內(nèi)部治理體系。推動大學(xué)進(jìn)入自我管理、自我約束、自我完善、自我提升的良性循環(huán)，回歸并堅(jiān)守大學(xué)應(yīng)有的公共性，即價(jià)值訴求的公正性、資源配置的公平性、知識生產(chǎn)的公益性(34)黃彬：《大學(xué)公共性的困境與重建》，《高等教育研究》2015年第5期。。