張紅陽(yáng)

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，江蘇 南京 210023)

當(dāng)市場(chǎng)邏輯嵌入社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，由于轉(zhuǎn)型社會(huì)繼續(xù)秉持一元化管理與即時(shí)性治理相互嵌入的邏輯，“自上而下”的制度剛性與“自下而上”的地方柔性開(kāi)始日益糾纏并軌[1]。在此進(jìn)程中，國(guó)家政權(quán)的合法性并非可以一勞永逸、永遠(yuǎn)享有，而是需要不斷予以構(gòu)建、維護(hù)。若從更為深入的層面來(lái)看，即便是在乾隆盛世時(shí)期，滿清統(tǒng)治也彌漫著揮之不去、如影隨形的“合法性焦慮”[2]。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，以“盛世”支撐政權(quán)的合法性，具有鮮明的即時(shí)特性——盛世作為一種基本的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，它毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)隨時(shí)事而發(fā)生改變，因而單純依靠經(jīng)驗(yàn)支撐的合法性往往由于不穩(wěn)定而極其靠不住[3]。在我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)化之后，尤其是剛性社會(huì)矛盾日益演化為社會(huì)矛盾的核心問(wèn)題[4]，僅僅依托于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政權(quán)合法性提供保障與支撐的增量空間受到強(qiáng)烈的擠壓。聚焦群眾頗為關(guān)心的“辦事難”問(wèn)題開(kāi)始成為改善干群關(guān)系、政府形象，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的重要突破口。浙江“最多跑一次”改革恰恰是黨和政府進(jìn)行自我革命、自主改革的前瞻性實(shí)踐，為黨和政府建設(shè)與增進(jìn)人民福祉提供了示范。地方政府發(fā)起的諸多行動(dòng)是非常復(fù)雜的治理實(shí)踐，治理實(shí)踐存在著兩種可供選擇的行動(dòng)方向，既可以強(qiáng)推動(dòng)，也可以弱推動(dòng)，在一定情境下還可以同時(shí)采用或交叉采用；在行動(dòng)結(jié)果層面，又存在無(wú)效與有效兩種面向，因而需要政府依據(jù)不同的實(shí)踐條件選擇適宜的行動(dòng)策略，以期達(dá)到有效治理的目標(biāo)；尤為復(fù)雜的是行動(dòng)過(guò)程，要想在消耗巨大的強(qiáng)推動(dòng)治理實(shí)踐中確保最終結(jié)果的有效治理，常常需要整合正式制度與非正式制度的各自優(yōu)勢(shì)，于是呈現(xiàn)出別具特色的雙重實(shí)踐邏輯。

一、 強(qiáng)推動(dòng)與弱推動(dòng)：地方政府的行動(dòng)傾向

國(guó)家的中心工作始終是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，與國(guó)家大政方針相區(qū)分的是地方政府需要強(qiáng)力推動(dòng)的具體工作，是地方政府在貫徹“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的同時(shí)，在壓力型體制下需要予以高度關(guān)注的相關(guān)事宜，通常被稱作地方政府的中心工作。當(dāng)然，與政府強(qiáng)推動(dòng)工作相對(duì)應(yīng)的便是政府弱推動(dòng)工作，弱推動(dòng)工作相對(duì)缺乏考核壓力，也不需要在短時(shí)間內(nèi)見(jiàn)效，二者一字之差，卻在政策落實(shí)中吸納了差別巨大的政府資源。政府“強(qiáng)推動(dòng)”工作是需要地方集中力量，全心地投入和應(yīng)對(duì)的某項(xiàng)工作，上級(jí)常常發(fā)文要求限期完成、直系領(lǐng)導(dǎo)又非常重視。這一類(lèi)工作的考核壓力無(wú)疑最大，而且要求必須盡快在短期內(nèi)見(jiàn)效，所以地方政府往往選擇運(yùn)動(dòng)式工作方法動(dòng)員一切力量攻克，其與地方財(cái)政收入、干部升遷、社會(huì)穩(wěn)定等核心利益緊密關(guān)聯(lián)，難免需要集中基層主要的物質(zhì)與非物質(zhì)資源，還要采取廣泛動(dòng)員的方式加以推進(jìn)和完成。浙江轟轟烈烈的“最多跑一次”改革就是典型的地方政府在民生領(lǐng)域發(fā)起的需要集中物質(zhì)與非物質(zhì)資源加以強(qiáng)力推動(dòng)的長(zhǎng)期任務(wù)。與政府無(wú)能、治理無(wú)效的思路不同，本文重新發(fā)現(xiàn)政府強(qiáng)推動(dòng)工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這是觀察政府權(quán)力平穩(wěn)運(yùn)行與社會(huì)有效治理的重要案例。本文選取浙江“最多跑一次”改革排頭兵T市(1)根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，對(duì)部分地名、人名進(jìn)行了技術(shù)處理。作為個(gè)案對(duì)象，試圖還原政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)的真相，剖析政府行動(dòng)的策略選擇，呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)作的細(xì)節(jié)和全貌，并在此基礎(chǔ)上探索提升國(guó)家治理能力的路徑。筆者長(zhǎng)期關(guān)注地方政府與社會(huì)治理這一研究領(lǐng)域，在T市熱火朝天地落實(shí)“最多跑一次”改革過(guò)程中，筆者赴T市行政服務(wù)中心以及T市J區(qū)開(kāi)展多次實(shí)地調(diào)研，有幸得到了T市42個(gè)市直機(jī)關(guān)(2)分別是法制辦、檔案局、發(fā)改委、氣象局、綜合行政執(zhí)法局、民宗局、教育局、民政局、司法局、金融辦、社保局、國(guó)土資源局、環(huán)保局、建設(shè)規(guī)劃局、交通運(yùn)輸局、水利局、農(nóng)業(yè)局、海洋與漁業(yè)局、林業(yè)局、地稅局、公安局、商務(wù)局、衛(wèi)計(jì)委、經(jīng)信委、煙草專(zhuān)賣(mài)局、安監(jiān)局、港航局、旅游局、文廣新局、市場(chǎng)監(jiān)管局、體育局、質(zhì)監(jiān)局、郵政管理局、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、住房公積金管理中心、國(guó)稅局、檢驗(yàn)檢疫局、海事局、無(wú)線電管理局、人行T市中心支行、科技局?！白疃嗯芤淮巍备母锞唧w落實(shí)與探索的工作材料，加之閱覽《T市日?qǐng)?bào)》《T市“最多跑一次”改革實(shí)施意見(jiàn)》《浙江日?qǐng)?bào)》、縣區(qū)總結(jié)匯報(bào)等文件，獲得大量錄音與文字資料，這些寶貴的第一手資料全景式地描繪了T市“最多跑一次”改革，相關(guān)論述就是基于此展開(kāi)的。

T市在“最多跑一次”改革這項(xiàng)政府強(qiáng)推動(dòng)的工作中，集中精力，加速推進(jìn)，積極作為，以“一窗受理”作為切入口，積極全面地促使多部門(mén)、多窗口聯(lián)辦事項(xiàng)改革；而且突出改革重點(diǎn)，著力推進(jìn)投資項(xiàng)目審批改革；線上線下聯(lián)合發(fā)力，積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”；以“標(biāo)準(zhǔn)化+政務(wù)服務(wù)”助推“最多跑一次“改革；推出“市長(zhǎng)助你跑”，督促“最多跑一次”改革落地。雖然通過(guò)督查與自查，也發(fā)現(xiàn)了一些共性問(wèn)題，但瑕不掩瑜，作為一種由地方發(fā)起的服務(wù)群眾與旨在加速政府自身改革的創(chuàng)新式治理行動(dòng)，“最多跑一次”改革已經(jīng)在全國(guó)各地生根發(fā)芽。毋庸贅言，“最多跑一次”改革作為當(dāng)前浙江地區(qū)全省的最緊要的中心工作，得到了T市上上下下、各級(jí)部門(mén)前所未有的積極響應(yīng)、配合及落實(shí)。而且，為了盡快在此次改革中實(shí)現(xiàn)突破，嘗試了眾多創(chuàng)新的工作方法。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，地方政府為了有效地推進(jìn)改革，除了按部就班地依據(jù)既定方案辦事，還充分地肯定了“領(lǐng)導(dǎo)小組”“一把手負(fù)責(zé)”等舉措的正面價(jià)值。這就表明，在政府權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，絕不是千篇一律、因循守舊地在固有的框架內(nèi)畏首畏尾、縮手縮腳。事實(shí)上，僅僅依靠剛性的正式制度自然而然地實(shí)現(xiàn)有效治理往往是不現(xiàn)實(shí)的，關(guān)鍵是作為治理主體的行動(dòng)者被激發(fā)與調(diào)動(dòng)，進(jìn)而讓整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

二、 無(wú)效抑或有效：政府行動(dòng)的結(jié)果呈現(xiàn)

效能建設(shè)始終是政府改革與發(fā)展的核心議題[5]。新時(shí)期有效治理正在承受前所未有的挑戰(zhàn)，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐都表明，政府績(jī)效活動(dòng)廣泛存在，但如何保障政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)卻存在著缺乏、系統(tǒng)整合規(guī)范體系和制度保障的問(wèn)題[6]。政府權(quán)力運(yùn)行常常發(fā)生“上令不行于下，下情不達(dá)于上”的“中梗阻”現(xiàn)象，甚至引發(fā)政府的合法性危機(jī)[7]。在利益分化的背景下，政策可能相對(duì)地偏向“自己人”“內(nèi)部人”(確實(shí)有這種可能和優(yōu)勢(shì))，進(jìn)而造成政府從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中更容易、更多地攫取大量資源，勢(shì)必降低社會(huì)資源的配置效率[8]。而且，在體制內(nèi)部，本地干部天然地在基層政權(quán)中獲取了較強(qiáng)的影響力，盡管如此，因?yàn)樗麄兣c非本地的上級(jí)政治精英的非正式聯(lián)系疏遠(yuǎn)，也有可能最終遭遇政治打壓[9]。制度主體很難實(shí)現(xiàn)“鐵板一塊”，這就進(jìn)一步解釋了上級(jí)政策遭遇執(zhí)行中的選擇性落實(shí)、策略性應(yīng)付與針對(duì)性迎合[10]。但是筆者并沒(méi)有循著這樣的軌跡繼續(xù)，再去渲染政策落實(shí)不力、政府動(dòng)員乏力非常容易陷入“政府無(wú)能”的誤區(qū)，這也顯然同事實(shí)不符。

政策的實(shí)際運(yùn)作效果是如何實(shí)現(xiàn)并維持的，這是政府工作必須嚴(yán)肅考慮的議題。當(dāng)代馬克思主義學(xué)派新銳歐林·賴特(Olin Wright)就在對(duì)數(shù)國(guó)和地區(qū)不同形態(tài)社會(huì)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析后認(rèn)為，“唯有權(quán)力集中，甚至在一定程度上與民眾壓力及特殊利益保持必要距離的的專(zhuān)業(yè)化國(guó)家機(jī)器，才有可能更加正確地以有效的技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)加以管理”[11]。同時(shí)，科層制在治理目標(biāo)與治理手段之間并不能達(dá)成平衡，往往很難借助正式的程序技術(shù)來(lái)解決問(wèn)題。但在實(shí)踐中，被尖銳的矛盾所困擾、被“遺留問(wèn)題”所包圍的科層制卻在實(shí)踐中創(chuàng)生出了“變通”“開(kāi)口子”[12]“鉆空子”“軟硬兼施”等行之有效的治理技術(shù)。一般認(rèn)為，從公共權(quán)力的嵌入性結(jié)構(gòu)和實(shí)體性結(jié)構(gòu)這樣綜合的視角出發(fā)，中國(guó)的國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、政府權(quán)力與市場(chǎng)權(quán)力、決策和執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)力、中央與地方權(quán)力、政府職能與政府部門(mén)之間存在著清晰可見(jiàn)的的失衡[13]。但政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)并非總是滑向失控，相反卻常常能夠保證平穩(wěn)運(yùn)行與有效治理，無(wú)論是正式技術(shù)還是非正式技術(shù)都可以被加以運(yùn)用而保障有效治理。

有效治理并不是完全依托于制度理性，如果是這樣，似乎官僚體制只要建立起來(lái)，就會(huì)自然帶來(lái)有效治理，然而事實(shí)卻是任何制度安排都需要具體的經(jīng)營(yíng)與操作才能維系其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。制度主義路徑最大的缺陷就是它幾乎沒(méi)有提供一個(gè)清晰的理論導(dǎo)向以解釋政府或體制中個(gè)人的自主性。例如，米格代爾(Migdale)就暗示在組織架構(gòu)中個(gè)人理性地行動(dòng)以追求他們自己的利益。他認(rèn)為，社會(huì)中的個(gè)人尋求可向他們提供物質(zhì)需求的“生存策略”；政治精英尋求維持其權(quán)力的策略；地方精英尋求對(duì)資源控制的最大化[14]?！坝行е卫怼背３Ｐ枰鶎诱賳T保持一定的自主性，更需要有時(shí)在一統(tǒng)的政策框架內(nèi)采取適當(dāng)?shù)撵`活性，而這也被基層表達(dá)為“因地制宜”。這里的悖論是：一統(tǒng)決策的集中程度如果越強(qiáng)，在執(zhí)行進(jìn)程中所面對(duì)的靈活性反而有可能越大[15]。在非正式制度與正式制度之間絕不是水火一樣不相兼容，圍繞著基本的正式制度要求，非正式制度會(huì)予以恰當(dāng)?shù)挠吓c調(diào)試，這大大增加了中心工作目標(biāo)的穩(wěn)定性。就連制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物諾思(North)也認(rèn)為，即使在經(jīng)濟(jì)社會(huì)比較發(fā)達(dá)的西方社會(huì)，盡管正式的法律制度和產(chǎn)權(quán)制度在規(guī)范社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)秩序中發(fā)揮著重要作用，它們也只是形塑選擇的很小部分[16]。

地方政府的改革行動(dòng)與有效治理的邏輯內(nèi)涵必須在更加復(fù)雜的語(yǔ)境下加以檢視，“非正式制度”策略與“官僚體制”傳統(tǒng)同樣不可抗拒，這樣可以為理解政府行動(dòng)是如何實(shí)現(xiàn)的提供多重面向的理論途徑，同樣可以理解和反思有效治理的可能與限度，從而實(shí)現(xiàn)在政策執(zhí)行中對(duì)潛在因素的足夠尊重。并不存在完美的政策落實(shí)，在飽受非議、遭人詬病的治理無(wú)效之外，是另一幅政府行動(dòng)景觀：中心工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，“沒(méi)有黨和政府在民生領(lǐng)域想干而干不成的事”(訪談，CQ009)?？傊?，已有關(guān)于政府權(quán)力運(yùn)行的研究往往集中于政府體制的失效與異化，但對(duì)“有效治理”——政府運(yùn)轉(zhuǎn)的另一面——卻又著墨不多、關(guān)心不夠。有必要把“行動(dòng)者”與“有效治理” 帶回科層體制研究，以分析政府運(yùn)行的微觀機(jī)制，即行動(dòng)者如何在科層體系中保持相當(dāng)?shù)闹黧w性以實(shí)現(xiàn)“有效治理”。

三、 有效治理的雙重實(shí)踐邏輯

以“雙重實(shí)踐邏輯”來(lái)分析“最多跑一次”改革就是要弄清楚在制度安排、理想狀態(tài)之外，政府治理實(shí)踐中特有的、真實(shí)的實(shí)踐邏輯。(3)本文所指的實(shí)踐邏輯不同于哲學(xué)意義上的“實(shí)踐的邏輯”，主要使用的是其字面所表達(dá)的含義，可以簡(jiǎn)單地理解為在實(shí)踐中的運(yùn)行邏輯或行動(dòng)邏輯。有效治理指政府能夠在不同的行業(yè)領(lǐng)域與屬地管理中處理一系列基本工作與現(xiàn)實(shí)難題的可行性與有效性，尤其體現(xiàn)在政府應(yīng)對(duì)實(shí)際的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的能力，例如完成自上而下的公共產(chǎn)品供給或自下而上的群眾動(dòng)員任務(wù)，還包括在根本上解決地方性的矛盾沖突等。有效治理的“雙重實(shí)踐邏輯”是指為了確保有效治理，真實(shí)的治理實(shí)踐中存在著兩種元素的耦合與互動(dòng)，這兩種元素具體而言是權(quán)力主體維度的黨政體系、權(quán)力運(yùn)行維度的正式制度與非正式制度、權(quán)力類(lèi)型維度的正式權(quán)力與非正式權(quán)力。從狹義的視角出發(fā)，兩種元素一般指正式制度與非正式制度，更廣義的視角則會(huì)囊括其他維度。本文主要站在狹義的視角進(jìn)行分析，但是同時(shí)兼顧了更為廣義的視角。黨政體系是行為主體，正式制度與非正式制度是行為主體所使用的行動(dòng)工具、策略，正式權(quán)力與非正式權(quán)力則是在主體行動(dòng)過(guò)程中衍生出的權(quán)力類(lèi)型。正式制度是指正式的、以成文規(guī)定構(gòu)成的規(guī)范體系，具有明確而穩(wěn)定的合法性，并靠組織的正式結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)施，因此是一種典型的韋伯意義上的“科層化制度”。非正式制度則是指非國(guó)家行政性質(zhì)的，基于互動(dòng)交往自發(fā)形成的被普遍接受的行為規(guī)范，主要包括習(xí)慣、傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)規(guī)范等因素，其本質(zhì)上是社會(huì)游戲規(guī)則，而且與正式制度相反，是“非科層化”的制度。治理者首先希望將有可能被隨意操作的改革納入“正式制度”的框架，因此使用了規(guī)劃政治和干部考核的行動(dòng)策略，確保改革有序推進(jìn)的同時(shí)保持一定的活力；在“準(zhǔn)正式制度”小組機(jī)制的引導(dǎo)下，充分發(fā)揮正式組織抽調(diào)資源的能力與組織內(nèi)部的溝通協(xié)商所帶來(lái)的科學(xué)決策；同時(shí)必須依靠“非正式制度”中的情感治理完成對(duì)治理主體自主性的高度肯定；而正式制度與非正式制度的運(yùn)用最終是要由“一把手負(fù)責(zé)”的，一把手保持適度的自主性規(guī)避了治理者成為“被秩序化的人”。

(一) 規(guī)劃政治

規(guī)劃思維并不是人類(lèi)天然就掌握的一種習(xí)性，這是人類(lèi)的思維躍升到一定階段的產(chǎn)物，或者說(shuō)是高級(jí)階段的產(chǎn)物。只有行動(dòng)者意識(shí)到需要通過(guò)規(guī)劃或有規(guī)劃的思維，去掌握對(duì)象的關(guān)系與運(yùn)轉(zhuǎn)之時(shí)，才能不僅僅是站在有限的視野內(nèi)決策，而是為了更高遠(yuǎn)的目標(biāo)，這才是規(guī)劃的價(jià)值所在[17]。同作為治理邏輯的規(guī)劃不同，本文中規(guī)劃是以治理技術(shù)、技巧的角色出現(xiàn)的，規(guī)劃政治指向的是曼海姆(Mannheim)對(duì)規(guī)劃的闡釋?zhuān)盒袆?dòng)所具有的合理性與有效性，以及完成與實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所展示的功能性。規(guī)劃政治對(duì)于組織運(yùn)行來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，能夠維護(hù)黨的政治原則、政治方向和黨的政治路線。表面上看，由于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威很強(qiáng)，很多工作都需要領(lǐng)導(dǎo)抓落實(shí)。但實(shí)際上，通過(guò)將領(lǐng)導(dǎo)與集體的決策編入規(guī)劃，使其有組織有計(jì)劃地漸進(jìn)展開(kāi)，能夠更加有序地確保政治運(yùn)轉(zhuǎn)的基本有效。一般而言，由市委市政府制發(fā)，同時(shí)又得到主要的領(lǐng)導(dǎo)直接批示、指示的文件，各級(jí)部門(mén)會(huì)予以特殊對(duì)待與高度重視，不僅要為此專(zhuān)門(mén)召開(kāi)傳達(dá)精神的會(huì)議，在必要的情況下還會(huì)專(zhuān)門(mén)成立抓落實(shí)、抓推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并制發(fā)相應(yīng)的配套文件號(hào)召關(guān)注與共同響應(yīng)。有的學(xué)者將以文件推進(jìn)工作的方式稱作“文件治國(guó)”“文件治國(guó)”是規(guī)劃政治的突出特征[18]。例如，T市發(fā)改委牽頭起草了多圖聯(lián)審、多評(píng)合一、聯(lián)合踏勘、聯(lián)合測(cè)繪、聯(lián)合驗(yàn)收等方面的政策實(shí)施意見(jiàn)：

組織相關(guān)部門(mén)召開(kāi)企業(yè)投資項(xiàng)目“最多跑一次”改革座談會(huì)，出臺(tái)了《T市全面推行“區(qū)域能評(píng)+區(qū)塊能耗標(biāo)準(zhǔn)”改革指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)T市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查管理工作的通知》《T市企業(yè)投資項(xiàng)目“多評(píng)合一”實(shí)施細(xì)則》《T市開(kāi)展“規(guī)劃環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”清單式管理改革試點(diǎn)工作方案(試行)》。通過(guò)實(shí)施意見(jiàn)和方案的出臺(tái)推進(jìn)各縣(市、區(qū))開(kāi)展試點(diǎn)工作，不斷優(yōu)化審批事項(xiàng)流程，切實(shí)推進(jìn)投資項(xiàng)目全流程增速提效。

以《意見(jiàn)》《通知》《方案》《指南》等面貌出現(xiàn)的文件表明，地方政府在“最多跑一次”改革中，盡可能地使行動(dòng)可控、標(biāo)準(zhǔn)化與制度化，凸顯了規(guī)劃政治的特性。此次開(kāi)展的“最多跑一次”改革呈現(xiàn)出極強(qiáng)的上級(jí)引導(dǎo)力度，而在具體的工作執(zhí)行中也表現(xiàn)出較強(qiáng)的行政命令色彩，較為隨意的執(zhí)行很難在客觀上滿足本次必須從快從嚴(yán)的改革要求，因此勢(shì)必要求在具體落實(shí)中加快建章立制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全面推行。文件治國(guó)是規(guī)劃政治的一種體現(xiàn)，就是為了將政府行為納入一定的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。同時(shí)我們也應(yīng)該意識(shí)到，雖然規(guī)劃體現(xiàn)了對(duì)制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的追求，但規(guī)劃活動(dòng)卻是由行動(dòng)者具體操作與制定的，這也注定了規(guī)劃在追求制度化的過(guò)程中會(huì)摻入領(lǐng)導(dǎo)意志。因而張靜并不認(rèn)為在我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了非常明確的國(guó)家治理邏輯，他指出所謂“中國(guó)政治的模式”還不具備相當(dāng)強(qiáng)的穩(wěn)定性，這個(gè)提法尚不成熟，為時(shí)尚早，或者只能叫做“反應(yīng)性理政”，其特點(diǎn)就是執(zhí)政模式的不穩(wěn)固，非正式渠道其實(shí)還普遍大量地存在著[19]。沒(méi)有固定邏輯的治理體系是令人迷惑的[20]，在國(guó)家與社會(huì)的雙向互動(dòng)環(huán)節(jié)，為了限制與約束這種高度的自主性傾向，必須以各種《通知》《意見(jiàn)》《方案》將行動(dòng)者拉回到制度化路徑中，進(jìn)而為中心工作服務(wù)，確保治理的有效性。規(guī)劃政治讓龐大的國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，也體現(xiàn)了一種循序漸進(jìn)的治理策略。

(二) 干部考核

干部考核作為一種重要的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)于地方干部有著極強(qiáng)的制約力和引導(dǎo)力，即具有像“指揮棒”一樣的功能。在我國(guó)自上而下的考核體系內(nèi)部，錦標(biāo)賽體制與壓力型體制共生，既有鼓勵(lì)基層發(fā)揮其自主性參與競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也具有諸如維穩(wěn)、一票否決等嚴(yán)格限制地方政府行為取向的指標(biāo)。為了保證不“白忙活”，地方政府一般會(huì)盡量避免出現(xiàn)“一票否決”的情況發(fā)生，然后集中精力在可以引起關(guān)注的競(jìng)爭(zhēng)性指標(biāo)中發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，展開(kāi)角逐，盡最大可能地在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝進(jìn)而在政績(jī)考核中奪得優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前T市全面落實(shí)推進(jìn)“最多跑一次”改革，作為全省范圍以內(nèi)的強(qiáng)推動(dòng)工作，自然也就成為了地方考核干部的重中之重。雖然職位與提拔的機(jī)會(huì)并不完全取決于中心工作的績(jī)效與評(píng)估，但干部收入?yún)s基本上是由工作績(jī)效來(lái)考核。工作績(jī)效獎(jiǎng)金在中國(guó)基層公務(wù)員系統(tǒng)通常是收入中的最大部分[21]。一旦考核不合格，或者在考核排行中居于倒數(shù)位置，就有可能被作為反面典型受到上級(jí)的誡勉談話，誡勉談話雖然不是針對(duì)干部的直接降級(jí)處罰，卻會(huì)對(duì)干部長(zhǎng)期以來(lái)花費(fèi)巨大力氣所維系的正面形象造成直接打擊。而在體制內(nèi)部非正式場(chǎng)合流傳的有關(guān)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)被誡勉談話的“閑言碎語(yǔ)”，也會(huì)將被誡勉者推上風(fēng)口浪尖，扭轉(zhuǎn)形象的成本與風(fēng)險(xiǎn)常常難于控制，這勢(shì)必造成巨大的考核壓力。所以有的干部談到：

升遷不升遷都是次要的，基本都看開(kāi)了，把工作做好才是當(dāng)下最緊迫的。最頭疼的是，上級(jí)任務(wù)到了基層如果完成不了就會(huì)采取措施處理相關(guān)人，出了事要追責(zé)，體制內(nèi)干部最怕這個(gè)。黨和政府考核基層工作的主要方式就是按具體指標(biāo)來(lái)考核。經(jīng)常遇到只要你考核不通過(guò)，就給你處分的情況。天天出去干活，到底怎么考核呢？就是看完成的效果，完成的好就是完成了考核，也不算是什么政績(jī)。但是完成的不好就很麻煩，要被批評(píng)、追責(zé)，所以工作壓力很大(訪談，AG005)。

這表明，考核的確會(huì)帶動(dòng)工作，但本來(lái)應(yīng)該是鼓勵(lì)和檢驗(yàn)干部的考核制度也可能會(huì)打擊和挫傷干部的積極性，最后演變成懲罰干部的手段。由于在財(cái)政支出上過(guò)于依靠上級(jí)部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付，缺乏在財(cái)政上的自主權(quán)，加之行政上受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，基層政府就自然而然地必須圍繞上級(jí)所制定的考核指標(biāo)開(kāi)展工作[22]。在科層體制中，服從者更加容易得到上級(jí)的認(rèn)可并因而獲得職位晉升的機(jī)會(huì)，并給予自身及身邊人帶來(lái)相對(duì)更多的利益?？咕苷邉t明顯地難獲上級(jí)認(rèn)可并很有可能被同級(jí)的服從者們排擠、邊緣化甚至導(dǎo)致層級(jí)下降，嚴(yán)重地?fù)p害自身利益。當(dāng)然，各級(jí)執(zhí)行者們?cè)趯?shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，有可能夾帶私貨導(dǎo)致政令扭曲，這也有他們考量自身利益的因素所在。艾云便指出，上級(jí)政府往往試圖通過(guò)“考核指標(biāo)的數(shù)量化”“一票否決”“一竿到底”等組織制度來(lái)確保組織系統(tǒng)內(nèi)部的信息控制、意圖實(shí)現(xiàn)，而下級(jí)政府則需要承擔(dān)“一票否決”“連帶責(zé)任”等制度壓力，在這樣的刺激下，應(yīng)激式地動(dòng)員與建構(gòu)起應(yīng)對(duì)的非正式網(wǎng)絡(luò)，主要是隱瞞不利于自身的信息[23]。

(三) 小組機(jī)制

“小組機(jī)制”是我國(guó)黨政系統(tǒng)中對(duì)常規(guī)治理方式的重要補(bǔ)充，這一機(jī)制在特定的時(shí)期與階段，具備跨越部門(mén)區(qū)隔的協(xié)調(diào)、動(dòng)員、組織權(quán)力?！邦I(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制”是嵌入到正式制度框架內(nèi)的“次級(jí)制度”或“準(zhǔn)正式制度”，這就決定了它不是一種徹底的非正式制度，更不是正式制度內(nèi)的“潛規(guī)則”。但是領(lǐng)導(dǎo)小組巧妙地以“準(zhǔn)正式制度”的形式通過(guò)嵌入正式制度內(nèi)部將決策者的意圖轉(zhuǎn)化為內(nèi)部共識(shí)和有效執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)小組不僅具備集體決策的自身特性，同時(shí)也兼具程序設(shè)置上的靈活性和執(zhí)行策略的權(quán)宜性，但并沒(méi)有無(wú)底線、無(wú)休止地凸顯個(gè)別人的政策主張[24]。在具體的實(shí)踐中，小組機(jī)制以組長(zhǎng)牽頭組織與召開(kāi)會(huì)議，鼓勵(lì)多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，可見(jiàn)小組機(jī)制強(qiáng)調(diào)討論、協(xié)商對(duì)科學(xué)決策的作用與價(jià)值。盡管可能成立過(guò)多的小組來(lái)支持工作的順利開(kāi)展，但實(shí)際上并不會(huì)造成工作人員數(shù)量的增加，因此“小組機(jī)制”體現(xiàn)了對(duì)政府現(xiàn)有人力資源的高效利用。T市意識(shí)到，“讓群眾和企業(yè)到政府辦事的時(shí)候能夠?qū)崿F(xiàn)最多跑一次，體現(xiàn)的是政府自我革命的決心，回應(yīng)的則是百姓的殷切期盼。”因此，T市市委、市政府對(duì)此項(xiàng)改革高度重視，在第一時(shí)間抓緊成立了推動(dòng)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，以“事項(xiàng)最多、涵蓋面最廣、辦事速度最快、效率最高”為基本原則，強(qiáng)力加速推進(jìn)“最多跑一次”改革。而T市地稅局在此次改革中也著重強(qiáng)化了組織領(lǐng)導(dǎo)：

我局召開(kāi)局班子會(huì)議專(zhuān)題分析研究了推進(jìn)企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”工作，成立了局長(zhǎng)任組長(zhǎng)、分管副局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)、各相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由分管副局長(zhǎng)任主任，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，精心予以組織，上下部門(mén)聯(lián)動(dòng)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自督辦指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)落實(shí)，全力抓好“最多跑一次”落實(shí)。

這表明，黨組在小組機(jī)制中發(fā)揮著至關(guān)重要的核心作用。黨可以在“小組機(jī)制”中鞏固其領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并據(jù)此將黨的宗旨與政策更好地貫徹執(zhí)行。實(shí)際上，中國(guó)具有一種特色鮮明的雙重科層制——黨政體制，即不僅政府(行政機(jī)關(guān))具有明顯的等級(jí)化特質(zhì)，而且執(zhí)政黨也具有理性化的、等級(jí)化的體系，執(zhí)政黨將自身嵌入到政治的結(jié)構(gòu)中，以此領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揮在建設(shè)與治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。黨政體制演化出了與韋伯所述科層體制大體相同(都具有形式理性、目的理性)、但又有鮮明特色(并非價(jià)值中立，帶有鮮明而強(qiáng)烈的實(shí)質(zhì)理性、價(jià)值理性色彩)的科層體制。從中央到地方，層級(jí)差異不同的黨組織與政府組織并行不悖，而且形成了與之匹配的兩套領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍(國(guó)家公務(wù)員與參照公務(wù)員管理的黨務(wù)干部)[25]。國(guó)家治理模式絕對(duì)不是隨意進(jìn)行選擇的，而是與這個(gè)國(guó)家經(jīng)歷的社會(huì)變遷過(guò)程存在密切的關(guān)聯(lián)，表現(xiàn)出途徑的依賴性[26]。中國(guó)特有的“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系以及歷史階段性條件是本土化的領(lǐng)導(dǎo)模式賴以生存的政治土壤，制度的實(shí)際運(yùn)行與不同行動(dòng)者之間的互動(dòng)占據(jù)了治理場(chǎng)域，這也導(dǎo)致與形塑了行動(dòng)者之間的交流與博弈，呈現(xiàn)出鮮明的“制度—行動(dòng)”特征。

(四) 情感治理

中國(guó)是一個(gè)感性的國(guó)家亦或是情感的國(guó)家，中國(guó)的政治表達(dá)、政治框架乃至治理體系具有情感性。中國(guó)的治理體系需要關(guān)注情感層面，情感的治理不能替代制度提供的確定性、安全感與團(tuán)結(jié)，但也常常不可或缺?！八蜏嘏薄皩?duì)口支援”“民心工程”這類(lèi)面向弱勢(shì)群體的關(guān)懷和照顧表明情感治理是以情緒安撫和心靈慰藉為目標(biāo)的制度化的或非制度化的情感回應(yīng)，以期重建心靈秩序[27]。情感治理包含了兩個(gè)面向：對(duì)情感治理和以情感治理，也就是作為對(duì)象的情感與作為工具的情感，因此情感治理具有對(duì)象性與工具性雙重屬性。在科層體制內(nèi)部，同樣需要依靠情感治理，即以情感形塑關(guān)系，對(duì)情感加以維系。政府機(jī)構(gòu)并不是一塊冰冷的場(chǎng)域，更不是一個(gè)冷血的動(dòng)物。在制度理性之外，上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間如果缺乏“人情味”，這種情感基礎(chǔ)的治理實(shí)踐常常陷入不配合、無(wú)激情的境遇。T市經(jīng)信委為了加快“最多跑一次”改革，對(duì)下一步的工作進(jìn)行了計(jì)劃與安排：

一是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。加強(qiáng)與各部門(mén)之間的聯(lián)系溝通、業(yè)務(wù)協(xié)同，做好綜合窗口受理職能委托工作，實(shí)現(xiàn)結(jié)論結(jié)果互認(rèn)、信息互聯(lián)共享。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。開(kāi)展“最多跑一次”改革的相關(guān)業(yè)務(wù)講解、培訓(xùn)，提高我委行政審批工作人員的積極意識(shí)與工作效率。三是加強(qiáng)宣傳推廣。通過(guò)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等傳媒做好企業(yè)投資項(xiàng)目審批的最新政策解讀發(fā)布。

很多總結(jié)匯報(bào)材料中都會(huì)強(qiáng)調(diào)重視社會(huì)的認(rèn)知與群眾的認(rèn)同，而且，為了工作需要而對(duì)一線人員提出這樣那樣的要求。在公開(kāi)的官方文件中，我們很難發(fā)現(xiàn)摻雜情感因素的提法，在事實(shí)層面，僅僅依靠一系列硬性的指標(biāo)、考核、培訓(xùn)、問(wèn)責(zé)這種剛性的指示、安排，對(duì)落實(shí)政策的一線行動(dòng)者的激發(fā)與推動(dòng)的效果是難以保證的。黃光國(guó)根據(jù)社會(huì)個(gè)體之間交往的親密與穩(wěn)定程度，將社會(huì)關(guān)系分為情感性關(guān)系、工具性關(guān)系和混合性關(guān)系三種類(lèi)型[28]。政策落實(shí)與職位晉升中的情感邏輯具有明顯的差異，在職位晉升中，常常會(huì)拉關(guān)系、送人情，因?yàn)槁毼粫x升充斥著權(quán)力、資源的交換。而在政策落實(shí)中，主要依靠的則是固有的上下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但這并不代表情感邏輯的消散，只是情感的屬性與側(cè)重會(huì)發(fā)生偏移。在政策落實(shí)中，工具性關(guān)系的重要性下降了，出于體諒下屬難處、實(shí)際困難的需要，加之表現(xiàn)出一定的關(guān)照會(huì)贏得“民心”與“自我滿足感”，政策落實(shí)中混合關(guān)系的使用更為頻繁。自然形成的親密關(guān)系以及人為建構(gòu)的“拉關(guān)系”“找關(guān)系”都可以使行動(dòng)者獲得一種特殊的權(quán)力：“關(guān)系權(quán)”，即因關(guān)系而取得的權(quán)力[29]?！瓣P(guān)系權(quán)”并非一定是一種負(fù)資產(chǎn)，霍桑實(shí)驗(yàn)表明，愉悅的心情、被重視的自豪感等良好的情感體驗(yàn)以及不良情緒的發(fā)泄，對(duì)于鼓舞士氣起了至關(guān)重要的作用[30]。為了能夠使沖在第一線的工作人員積極調(diào)適，上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與職工之間只有達(dá)成一定程度的相互理解與良好的相互關(guān)系才能確保落實(shí)、紓解壓力、鞏固成效。

(五) 一把手負(fù)責(zé)

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家與社會(huì)的指導(dǎo)中心，在黨組織的結(jié)構(gòu)內(nèi)部，特定層次上的單位會(huì)形成一組同心圓，黨的書(shū)記則居于中心位置，黨委便是靠近中心的一層層圓圈，而普通黨員則形成了外圍的圓圈。黨以這樣的組織形式作為一個(gè)整體試去影響、指導(dǎo)和控制圍繞在其周?chē)募瘓F(tuán)與機(jī)構(gòu)[31]。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，這樣一來(lái)，圍繞強(qiáng)推動(dòng)工作而所做的各種嘗試與努力就不僅僅是在完成某項(xiàng)行政任務(wù)，而是在貫徹黨的“全心全意為人民服務(wù)”宗旨，是在落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”指示。而一把手作為黨政系統(tǒng)的核心人物，在履行職責(zé)與貫徹政策中發(fā)揮著不可替代的關(guān)鍵作用。當(dāng)然，“一把手”要依托于“手下人”服從與配合，干部與職工、上級(jí)與下級(jí)之間的關(guān)系不僅意味著權(quán)力和利益的連帶性，而且還意味著責(zé)任的連帶性，應(yīng)該實(shí)行權(quán)責(zé)對(duì)等原則。惟其如此，一把手負(fù)責(zé)才能將部門(mén)內(nèi)部的力量整合起來(lái)以推動(dòng)工作的全面開(kāi)展，而這其實(shí)也與上文討論的情感治理并行不悖。只有一把手獲得了穩(wěn)定的權(quán)威，才能更加有效地貫徹政策意圖，在制度慣性之外，使作為黨政核心的一把手獲得相當(dāng)?shù)淖灾餍?。例如，T市司法局為確保一把手負(fù)責(zé)，強(qiáng)調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)要做到“兩個(gè)親自”：

一是開(kāi)展一把手親自體驗(yàn)。到行政服務(wù)中心公共法律服務(wù)分中心隨機(jī)抽選了公證業(yè)務(wù)的服務(wù)指南，親自辦理了證件公證。還專(zhuān)門(mén)實(shí)地考察體驗(yàn)了行政審批窗口、法律咨詢與援助窗口的辦事流程。二是一把手直接親自現(xiàn)場(chǎng)辦公。每月安排半天時(shí)間到中心窗口作為一線工作人員，并積極開(kāi)展“雙體驗(yàn)”活動(dòng)，前臺(tái)當(dāng)一回群眾，尋找辦事訴求；在臺(tái)后當(dāng)一回審批處長(zhǎng)，并提出合理化對(duì)策或建議，督促相關(guān)處室及時(shí)整改，助推“最多跑一次”改革落地生根。

另外，T市質(zhì)監(jiān)局也在工作中明確“最多跑一次”改革為“一把手工程”，同時(shí)，T市專(zhuān)門(mén)啟動(dòng)影響范圍廣泛的“市長(zhǎng)助跑”微信平臺(tái)，以市長(zhǎng)權(quán)威加快改革。由此可見(jiàn)，一把手工程、一把手負(fù)責(zé)、市長(zhǎng)助跑這類(lèi)非常強(qiáng)調(diào)干部工作主體性的安排，在“最多跑一次”改革中被予以普遍地實(shí)踐。權(quán)力應(yīng)該被“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，但是治理者如果被關(guān)進(jìn)官僚制的鐵籠之中，那么社會(huì)就可能會(huì)在“沒(méi)有靈魂的專(zhuān)家”的統(tǒng)治下成為“被秩序化的人”。國(guó)家是具有多樣化邊界的制度集合體，在一系列的制度能力和義務(wù)中維持不同權(quán)力類(lèi)型間的平衡。[32]制度則是國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的重要工具，但國(guó)家需要清晰地知道在場(chǎng)景與關(guān)系中具體能做些什么。作為黨政核心的一把手，作為治理主體的行動(dòng)者，正是掌握這種認(rèn)知和能力的終端。黨的干部同時(shí)作為政府干部，在雙重科層制中不僅得到了行政管理的鍛煉，掌握了行政的藝術(shù)，還兼具來(lái)自上級(jí)對(duì)其“政治資格”的認(rèn)可，其崗位與地位帶有鮮明的政治倫理色彩。換言之，中國(guó)的科層體制一方面遵守形式理性的規(guī)范，開(kāi)展常態(tài)化的技術(shù)治理；另一方面又必須服從與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而被要求貫徹諸如黨紀(jì)、黨章、“黨的決定”這些具有實(shí)質(zhì)理性的法則。在落實(shí)地方政府中心工作時(shí)，中國(guó)體制發(fā)揮著不輸西方的效率，而且由于“最多跑一次”這一“以人民為中心”的價(jià)值目標(biāo)演變?yōu)辄h的政治指示，得到了黨的干部積極貫徹履行。

四、 結(jié)論：有效治理的合法承載與制度自信

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是在地方政府銳意改革的進(jìn)取心之下予以積極實(shí)踐的。地方政府在一個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)，即治理是否有效是檢驗(yàn)政策實(shí)際運(yùn)作好壞的核心標(biāo)準(zhǔn)。純粹依靠制度理性實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)與保障治理成效在實(shí)際的工作中幾乎是不存在的，或者說(shuō)非常難奏效。黨和政府意志在基層落實(shí)，不僅依靠制度理性，還要依靠行動(dòng)者的自主性。有效治理需要在肯定正式制度功能的基礎(chǔ)上，將非正式制度、程序、規(guī)范、技術(shù)引入進(jìn)來(lái)，因此我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，在中心工作能夠較為順利推進(jìn)的實(shí)踐中，正式制度往往巧妙地應(yīng)用非正式制度，制度理性之外又能夠兼具自主性色彩，科層化的政黨體系也會(huì)嵌入政府科層制中并不發(fā)生排斥反應(yīng)，政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中正式權(quán)力與非正式權(quán)力相互交融，有效治理獲得了“雙保險(xiǎn)”，呈現(xiàn)出雙重實(shí)踐邏輯。當(dāng)然，并非是要具備上文中全部要素或使用全部策略，才能實(shí)現(xiàn)有效治理，在治理實(shí)踐中，要素與策略的使用受到客觀需要與條件的制約，還會(huì)受到個(gè)體傾向的影響，因此事實(shí)上，大多情況下是以要素組合的方式來(lái)開(kāi)展。一般而言，中心工作的重要性、受重視程度越高，要素的調(diào)動(dòng)就越為全面，相反則為部分調(diào)動(dòng)，畢竟政府自身的精力和資源是有限度的。例如對(duì)于扶貧成效的考核并不會(huì)一以貫之地使用“一票否決”，但是在“脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的特定階段、個(gè)別地區(qū)會(huì)尤為重視以至于使用“一票否決”將基層政權(quán)置于“壓力型體制”中。

國(guó)家治理的地方實(shí)踐、探索與嘗試，同樣是中國(guó)模式、中國(guó)奇跡、中國(guó)現(xiàn)象得以發(fā)生并維持的社會(huì)基礎(chǔ)。眾多地方政府的基層治理，不僅取得了令人矚目的成績(jī)，而且在客觀上極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)治理整體性發(fā)展。毫無(wú)疑問(wèn)，加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)決策過(guò)程的公開(kāi)透明是全面深化改革的客觀需要。但是，我國(guó)是一個(gè)“后發(fā)型”國(guó)家，社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型交叉進(jìn)行，發(fā)展在一開(kāi)始就具有典型的“追趕”意味，也就特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展中的國(guó)家作用，這勢(shì)必引發(fā)對(duì)“制度設(shè)計(jì)”“制度供給”的關(guān)注，甚至滑向一定程度的“制度迷信”。在制度建設(shè)之外，行動(dòng)者的主體性與自主性也是不容忽視的重要方面，改革是當(dāng)前的主流意識(shí)形態(tài)，而創(chuàng)新則是地方政府實(shí)踐自己改革意圖，發(fā)揮自主性的主要舉措。十八大以來(lái)，“全面依法治國(guó)”要求將規(guī)范化和法治化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。但是，在微觀的運(yùn)轉(zhuǎn)層面，地方政府面臨著清晰確認(rèn)哪一項(xiàng)創(chuàng)新舉措是上級(jí)允許甚至贊賞的難題，尤其是在當(dāng)前關(guān)鍵績(jī)效并不明確的情境下。在一定時(shí)期，關(guān)鍵績(jī)效被用于考察地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)狀況及相應(yīng)的政績(jī)工程，但隨著經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)鍵意義出現(xiàn)萎縮，新的關(guān)鍵指標(biāo)尚未明確，還不能夠形成新的上下共識(shí)。這就引發(fā)了地方必須經(jīng)常地實(shí)施一些嘗試性的探索，探索必須依靠“創(chuàng)新”作為基本支撐，絕不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地迎合上級(jí)的施政意圖，而是要符合地方的客觀實(shí)際，并基于雙重實(shí)踐邏輯展開(kāi)一系列卓有成效的工作，治理實(shí)踐才能夠真正獲得合法性承載。

缺乏治理有效性基礎(chǔ)的的制度自信就像“無(wú)源之水”，制度自信不可能依靠輿論宣傳的粉飾，而是必須依靠實(shí)實(shí)在在地回饋群眾需求的有效性治理。有效政治發(fā)展與政治有效性之間的良性互動(dòng)促進(jìn)并支撐著國(guó)家權(quán)力的發(fā)展，而政治有效性是中國(guó)政治建設(shè)的中軸原理[33]。應(yīng)以是否有效運(yùn)行作為評(píng)判政治制度的標(biāo)準(zhǔn)，避免“制度決定論”“政體決定論”的邏輯困境[34]。中國(guó)國(guó)家治理中的非正式制度往往是為了抵制官僚體制固有的缺陷和惰性，同時(shí)也是中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)所產(chǎn)生的行政和治理技術(shù)。例如，“差序格局”“禮治秩序”等“鄉(xiāng)土性”元素，地方性的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[35]，構(gòu)筑了治理的社會(huì)基礎(chǔ)，據(jù)此必須根據(jù)實(shí)際策略性地采取“簡(jiǎn)約治理”[36]“實(shí)體治理”[37]或“復(fù)合治理”[38]。而現(xiàn)代社會(huì)超越正式制度所嘗試的運(yùn)動(dòng)式治理以及各類(lèi)非正式治理技術(shù)并不是完全缺乏合法性承載，這很可能與國(guó)家治理資源缺失和治理能力的緩慢提升緊密相關(guān)，加之社會(huì)本身所具有的復(fù)雜性，治理內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)與其所能應(yīng)用的工具也呈現(xiàn)出實(shí)用主義色彩。所以，科層體制是正式制度和非正式制度的互動(dòng)與纏繞，并行不悖地形塑了國(guó)家治理的具體樣態(tài)，進(jìn)而建構(gòu)起看似矛盾實(shí)則統(tǒng)一的有效治理體系。中國(guó)特色有效治理模式的“隱蔽邏輯”便是正式制度與非正式制度的交織運(yùn)行，這在追求中國(guó)特色政治和經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化中同樣發(fā)揮著積極效用[39]。同時(shí)也應(yīng)該意識(shí)到，在討論中國(guó)治理的制度邏輯之時(shí)，一些學(xué)者常常將這種中國(guó)特色的模式刻板化、固定化，將其視為中國(guó)獨(dú)有的弊病，甚至將世界范圍內(nèi)治理實(shí)踐中難以避免的通病“中國(guó)化”，進(jìn)而將中國(guó)特色的治理模式“妖魔化”。事實(shí)上，有兩種相異的取向存在于中西傳統(tǒng)中，即西方相對(duì)強(qiáng)調(diào)共識(shí)，決策希冀基于普遍一致看法。而中國(guó)則強(qiáng)調(diào)境界，主張賢能政治與“和而不同”，更高的境界需要包容相異的觀點(diǎn)并在此基礎(chǔ)上積極地“求同存異”[40]。人類(lèi)命運(yùn)共同體不僅是一個(gè)合作、普惠、共贏的國(guó)際秩序，同時(shí)也是一個(gè)包含多樣要素的復(fù)合型立體架構(gòu)[41]。政府命令的有效執(zhí)行不是非權(quán)威體制獨(dú)享的，如果能保證政令暢通，政治制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)就有了基礎(chǔ)性的條件，有效治理也就為制度自信與治理現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)性的保障，有利于治理效能支撐制度優(yōu)勢(shì)。在科層體制的框架下去分析人的行為與治理的成效具有普遍意義，口號(hào)式地批評(píng)宏觀的架構(gòu)而逃避同樣非常復(fù)雜的行動(dòng)者本身與具體情境似乎并不明智。