劉寶真，周楷欽

（1.鐵道警察學(xué)院 科研處，河南 鄭州450053；2.杭州鐵路公安處，浙江 杭州310000）

1840年鴉片戰(zhàn)爭揭開了中國近代史的帷幕，作為中國淪為半殖民地的開端，它在帶來屈辱的同時(shí)，也為中國送來了推動近代化進(jìn)程的思想力量。在仁人志士救國圖存的不懈努力下，清政府順勢推行警政①根據(jù)萬川在《中國警政史》中的表述，警政是指“按照統(tǒng)治階級意志所規(guī)范的，由國家警察機(jī)關(guān)具體實(shí)施的，圍繞維護(hù)國家安全和社會治安秩序等內(nèi)容展開的一系列管理活動”。參見萬川《中國警政史》，中華書局出版社2006年版?！鋱D存變法新政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。雖然這棵“救命稻草”并未能挽救清政府滅亡的命運(yùn)，但清末警政發(fā)展為北洋政府和南京國民政府警政建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

自清政府警政建立之日起，重視警察教育的觀念就非常濃厚。1905年，首任巡警部尚書徐世昌提出，“伏惟保安之用，警政為先；造就之方，學(xué)程最要”。一些學(xué)者也倡言，“警察之學(xué)最精，東西各國講求此事均先設(shè)立學(xué)堂，教育合度，然后授以巡捕之任，用能衛(wèi)民生、去民害”［1］。他們已經(jīng)清楚地看到，欲使警察專業(yè)化，必須要有專業(yè)化的教育訓(xùn)練?；谶@種思想，清政府從光緒二十七年到宣統(tǒng)三年，白手起家，東拼西湊，逐漸建立起一套初成體系的警察教育制度，為北洋政府和國民黨政府的警政建設(shè)和警政教育打下了基礎(chǔ)［2］。國內(nèi)學(xué)界對清末警察教育探討已有部分成果，但對警察教育中的創(chuàng)建與特點(diǎn)缺乏相應(yīng)的研究，需要進(jìn)一步展開。

一、清末警察教育緣起

清末人們對警察的最初認(rèn)識來源自租界的巡捕，葛元煦在《滬游雜記》（1876年）中描述了當(dāng)時(shí)上海租界內(nèi)的會捕局、巡捕房等警察機(jī)構(gòu)，但其認(rèn)識尚粗淺，認(rèn)為“與捕快無異”［3］。

這一時(shí)期來自西方和日本的警學(xué)著作大量被翻譯傳到國內(nèi)，維新思想家們紛紛呼吁學(xué)習(xí)西法建立警政，如何啟、胡禮垣、鄭觀應(yīng)、陳熾等人高度贊揚(yáng)警政，認(rèn)為舊有的如保甲、團(tuán)練等治安管理方式百弊叢生，主張?jiān)谥袊⒕熘贫?，并提出各種建議措施，認(rèn)為警察職責(zé)在于維護(hù)治安、清查戶口、整頓街道［4］。黃遵憲于1898年仿照西方和日本的警察機(jī)關(guān)并結(jié)合國情設(shè)置了湖南保衛(wèi)局以“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索犯罪”，開創(chuàng)了中國警察制度之先河。

這一時(shí)期對警政的探索尚局限在維新派與民間，真正促使清政府正式施行警政的是其面臨的國內(nèi)外壓力：一方面八國聯(lián)軍侵入、占據(jù)北京，要求清政府保護(hù)其在華利益；另一方面國內(nèi)反抗斗爭愈演愈烈，改革呼聲日益高漲。在這樣的背景下，清政府于1901年宣布施行新政，設(shè)立“巡警”［5］，正式拉開了中國警政建設(shè)的序幕，同時(shí)開啟了中國警察教育的歷史。

二、清末中央警察教育

（一）京師警務(wù)學(xué)堂

在宣布施行警政之后，清政府便委派慶親王奕劻與順天府日本警務(wù)衙門事務(wù)長官川島浪速聯(lián)絡(luò)，磋商創(chuàng)辦中國警察教育事宜。1901年8月14日，“大清國委員”陶大鈞與川島浪速達(dá)成了《設(shè)立警務(wù)學(xué)堂合同》，合同規(guī)定：大清國政府?dāng)M日后辦理警務(wù)事宜，是以在北京設(shè)立警務(wù)學(xué)堂，聘請大日本川島為監(jiān)督辦理學(xué)堂一切事宜，學(xué)成之巡捕，由川島考定等級、申報(bào)錄用，派出當(dāng)差后，亦由川島隨時(shí)訪查勤怠，以定升降①參見中國第一歷史檔案館，《設(shè)立警務(wù)學(xué)堂合同》，巡警部卷11。。1902年，清政府與川島浪速商定《警務(wù)學(xué)堂章程》（以下簡稱《章程》）并制定《警務(wù)學(xué)堂設(shè)立主旨》②參見中國第一歷史檔案館，《警務(wù)學(xué)堂設(shè)立主旨》，巡警部卷11。，明確表達(dá)京師警務(wù)學(xué)堂是清政府為創(chuàng)辦警政而設(shè)立，由于條件簡陋，以初等警察教育為主，培訓(xùn)初具資質(zhì)的警務(wù)人員?！墩鲁獭饭?章46條，詳細(xì)規(guī)定了學(xué)堂的總則、職制、教科、學(xué)期、課程、入學(xué)、退學(xué)、考試、給與及貸與、賞罰等［6］。

學(xué)堂教科分三等［7］：

一是初等科。入學(xué)者為清政府推送來的“體格堅(jiān)壯”“文理粗通”“人品端正”者，學(xué)期三個月，學(xué)成畢業(yè)后為巡捕。課程包括學(xué)科與操科。學(xué)科有“服官要則”“看守班房及押送犯人須知”“巡捕要義須知”“倫理”“照料外國人須知”“衛(wèi)生說”“口授警察實(shí)驗(yàn)”“警務(wù)要則”“大清律”“巡捕應(yīng)變須知”；操科有“行禮法”“用繩法”“操刀法”“徒手教練”“持銃教練”“柔軟體操”。

二是中等科。入學(xué)者為初等科畢業(yè)生及現(xiàn)任巡捕中“品學(xué)兼優(yōu)”者，學(xué)期兩個月，學(xué)成畢業(yè)后為巡捕長。課程相比初等科略有不同。學(xué)科上，相比初等科增加“學(xué)辦公文”“警察手眼”“急救法”“算學(xué)”“地理”；操科中增加“器械體操”“射擊”“散兵訓(xùn)練”“小隊(duì)訓(xùn)練”“擊劍術(shù)”“銃刺術(shù)”。

三是高等科。入學(xué)者為中等科畢業(yè)生及現(xiàn)任巡捕長中“品學(xué)兼優(yōu)”者，學(xué)期兩個月，學(xué)成畢業(yè)后為警巡。學(xué)科中大幅增加法律課程“日本警察憲綱權(quán)限”“日本刑法”“國際警察法”“監(jiān)獄法”；操科增加“中隊(duì)訓(xùn)練”“戰(zhàn)斗法”“柔術(shù)”。

雖然沒有當(dāng)時(shí)具體授課情況的資料，但從學(xué)堂所授課程來看，培訓(xùn)時(shí)間短，學(xué)業(yè)任務(wù)重，且非常重視實(shí)踐，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)的治安形勢——“以補(bǔ)武備之不足”［8］。京師警務(wù)學(xué)堂從開辦之日起，就由日本教習(xí)教授當(dāng)時(shí)先進(jìn)的警務(wù)課程，高等科還需學(xué)習(xí)日本法律。學(xué)堂后期增設(shè)研究科、消防科、監(jiān)獄科，這其中以1903年成立的京師警務(wù)學(xué)堂消防隊(duì)最具特色，學(xué)堂專門聘請東京警視廳消防專家染川豐彥負(fù)責(zé)消防隊(duì)的教學(xué)與管理，教學(xué)與實(shí)踐合一，學(xué)員在學(xué)習(xí)時(shí)就要出火警，平時(shí)還會被派往京城各地屯駐（20天左右），屯駐期間除了負(fù)責(zé)消防巡邏與救火，還承擔(dān)一部分治安巡邏的職責(zé)，“如捉盜、制止斗毆、盤問藏槍車輛、送離家出走的婦人回家、救助病臥在路旁之人等”［9］。即使是屯駐期間，學(xué)堂教習(xí)們與學(xué)員仍聯(lián)系緊密，教習(xí)們視察并記錄學(xué)員的表現(xiàn)，20天內(nèi)有17人次的教習(xí)前往視察③參見學(xué)堂消防隊(duì)東安門內(nèi)駐隊(duì)，《工作報(bào)告》，巡警部消防隊(duì)卷32，中國第一歷史檔案館。。這一模式客觀上有利于緩解警力不足，并且這種實(shí)踐方式和管理模式對于今天的警察教育仍有一定借鑒意義。

學(xué)堂學(xué)生的成績關(guān)系到畢業(yè)就職與升學(xué)，因此考試就尤為重要。根據(jù)《章程》規(guī)定，學(xué)堂有臨時(shí)考試與畢業(yè)考試，臨時(shí)考試每月一次，畢業(yè)考試每學(xué)期一次，由各科教習(xí)負(fù)責(zé)，每科滿分100分，單科40分、全科平均60分合格，合格者發(fā)畢業(yè)文聘，考試成績張榜公示，由日本教習(xí)出題、批改、評價(jià)。出勤率要求1/3以上，否則不記錄成績④參見中國第一歷史檔案館，《警務(wù)學(xué)堂章程》，巡警部卷11。。

學(xué)生的日常管理嚴(yán)格依據(jù)《章程》，有以下情形“即斥離學(xué)堂”：“一、因常患病實(shí)無造就之望者；二、并未稟明不到學(xué)堂一連直至十日以上者，及一月之間十五日以上無故不到學(xué)堂者；三、成績不佳實(shí)不堪造就者；四、品行不端不遵訓(xùn)誡者；五、行為有傷學(xué)堂體統(tǒng)者”①參見中國第一歷史檔案館，《警務(wù)學(xué)堂章程》，巡警部卷11。，且因上述第三至五條被退學(xué)者不得再入學(xué)堂。

學(xué)堂的嚴(yán)格管理與教育應(yīng)當(dāng)說是頗有成效。創(chuàng)辦五年，共千余名畢業(yè)生，迅速培養(yǎng)了一批初、中等警務(wù)人員，奠定了中國警察教育的基礎(chǔ)，但對于清末警察整體腐敗風(fēng)氣的改觀作用甚微，原因依川島浪速所言：“巡捕由學(xué)堂派出已略有規(guī)模，無如一交地面官管帶即歸舊習(xí)，難望起色，深為嘆息。”②參見胡燏芬《籌議京師善后擬請創(chuàng)設(shè)工巡局以期整頓地面條陳》，中國第一歷史檔案館。

（二）京師高等巡警學(xué)堂

以1905年10月巡警部成立為標(biāo)志，清政府的警政建設(shè)初具規(guī)模，出洋學(xué)習(xí)先進(jìn)警務(wù)的留學(xué)生們陸續(xù)回國，師資力量增強(qiáng)，收回警察教育之事也提上了日程。1906年，以與川島浪速的合同期滿為契機(jī)，清政府與日方幾經(jīng)談判收回了京師警務(wù)學(xué)堂的經(jīng)營權(quán)，仍聘請川島浪速為學(xué)堂監(jiān)督，“監(jiān)督教課事宜”③參見《改定川島浪速合同一卷》，巡警部卷249，中國第一歷史檔案館。，但其不再掌握總理學(xué)堂的權(quán)力。隨著《京師高等巡警學(xué)堂暫行簡章》的頒布，警察教育權(quán)正式回歸。

“伏維保安之用，警政為先，造就之方，學(xué)程最要。”維護(hù)治安的警察仍是清政府最急切的需求，高等巡警學(xué)堂除培養(yǎng)初、中等警務(wù)人員外，還擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)警官“內(nèi)供京城選用，外應(yīng)各省取求”的責(zé)任④參見《開辦高等巡警學(xué)堂情形折》，巡警部卷248，中國第一歷史檔案館。，據(jù)此，學(xué)堂于1906年10月正式開班，所設(shè)學(xué)科為——

正科：學(xué)制三年，六個學(xué)期，課程包括警察學(xué)、大清律例、行政警察法、司法警察法、消防警察法、法學(xué)通論、國際公法（平時(shí)）、國際公法（戰(zhàn)時(shí)）、國際私法、民法、商法、刑法、刑事訴訟法、監(jiān)獄法、中國現(xiàn)行法制大意、行政法、英語或日語、體操、戰(zhàn)術(shù)學(xué)、教練指揮法。且根據(jù)1910年11月《民政部高等巡警學(xué)堂章程》，課程增加了違警律、憲法大綱、外事警察、公牘須知、精神講話、軍事學(xué)、劍術(shù)或柔術(shù)、憲法、政治地理、家畜衛(wèi)生、生理衛(wèi)生、法院編制法、戶籍法、自治制度、現(xiàn)行法規(guī)、國際法、議院法、選舉法、私法大意、統(tǒng)計(jì)學(xué)，“以教養(yǎng)警務(wù)人員并授以巡警必需之學(xué)術(shù)及其重要之精神教育”，每三個月為一學(xué)期，正科學(xué)生學(xué)習(xí)三個學(xué)期后分派至內(nèi)外城各區(qū)見習(xí)巡警任務(wù)兩個月；繼續(xù)三個學(xué)期課程的學(xué)習(xí)，然后分派至各區(qū)見習(xí)巡長、巡官任務(wù)各一個月；再上三個月的課，然后分派至各區(qū)見習(xí)警官任務(wù)兩個月方畢業(yè)［10］。

簡易科：學(xué)制一年，兩個學(xué)期，為滿足各地方對警官的急切需求而開辦，教授簡易警察學(xué)術(shù)，課程包括警察學(xué)、行政警察法、司法警察法、消防警察法、國際警察法（平時(shí)）、衛(wèi)生警察法、監(jiān)獄學(xué)、大清律例摘要、違警罪規(guī)則、法學(xué)通論、東文、體操⑤參見中國第一歷史檔案館，《高等巡警學(xué)堂課程》，巡警部卷26。。

?？疲簩W(xué)制一年，兩個學(xué)期，培訓(xùn)京城的現(xiàn)任警官，為提高他們的素養(yǎng)而教授警察必需課程。1910年5月設(shè)?？铺貏e班，學(xué)制一年半，五個學(xué)期，受各機(jī)關(guān)“委托培養(yǎng)”即將升任警官的在職警察，授課結(jié)束后分派至各區(qū)見習(xí)警官任務(wù)三個月。

預(yù)備科：學(xué)制一年，兩個學(xué)期，為進(jìn)入正科學(xué)習(xí)進(jìn)行準(zhǔn)備，招生對象是警官以下的警察，教授法律和警察知識。

除上述為清政府培養(yǎng)高等警務(wù)人才的各科外，高等巡警學(xué)堂還設(shè)有巡警教練所，選調(diào)培訓(xùn)在職巡警，三個月為一期，共辦有巡警班18期，畢業(yè)生1600余人［11］。

在組織結(jié)構(gòu)上，“總理”掌握了學(xué)堂的經(jīng)營權(quán)，而“監(jiān)督”僅負(fù)責(zé)監(jiān)督教課事宜，日本教習(xí)在學(xué)堂不再占據(jù)主要崗位，成為輔助力量，學(xué)堂以留洋歸來的學(xué)生為主力，同時(shí)管理人員數(shù)量增加，分工更加細(xì)化、明確。

從1906年正式成立至1912年被北洋政府接管，京師高等巡警學(xué)堂作為中國第一所高等警察教育機(jī)構(gòu)，具有很高的創(chuàng)舉意義，其辦學(xué)形式靈活，充分利用現(xiàn)有資源、條件，為清政府輸送了大量警務(wù)人才。開創(chuàng)性的“課堂教學(xué)+進(jìn)階式見習(xí)”交替制度，要求警察教育機(jī)構(gòu)與實(shí)踐部門緊密配合，可惜當(dāng)時(shí)并不具備實(shí)現(xiàn)該模式的條件，后被迫終止。其辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)條件、辦學(xué)成果也遠(yuǎn)非之前的京師警務(wù)學(xué)堂可比，同時(shí)，它初步形成了以“高等巡警學(xué)堂”與“巡警教練所”為代表的兩級警察職業(yè)教育體系，為地方開辦警務(wù)學(xué)堂提供了范例。

三、清末地方警察教育

隨著中央警察教育的開展，各省也逐步開辦警察教育。最早在地方興辦警察教育的是直隸總督袁世凱所轄的直隸省。1902年5月，他在保定試辦巡警，頗有成效，后進(jìn)一步設(shè)立警務(wù)學(xué)堂，“責(zé)令巡兵分班學(xué)習(xí)，并令警務(wù)各官弁入堂講習(xí)，務(wù)令心知其意”［12］。在八國聯(lián)軍交還天津后，袁世凱又于天津設(shè)立巡警學(xué)堂，1903年將兩學(xué)堂于天津合并為北洋巡警學(xué)堂。袁世凱的辦警法得到了清政府的贊賞：令各省仿照直隸辦理警政。各地響應(yīng)的情況不一，積極興辦警政、開設(shè)學(xué)堂的有四川、廣東、山東，但大多數(shù)省份響應(yīng)緩慢，將保甲、綠營改為警察，甚至僅是稱謂發(fā)生了變化，“皆以營兵充補(bǔ)，實(shí)難望其諸事合宜”［13］，直到民政部制定、頒行《各省巡警學(xué)堂章程》（以下簡稱《章程》），這種情況才有所好轉(zhuǎn)。

至1908年10月，全國已有二十多所巡警學(xué)堂，為統(tǒng)一全國警察教育規(guī)制，民政部要求各省省會在三個月內(nèi)設(shè)立巡警學(xué)堂，已設(shè)立學(xué)堂的一律更名為高等巡警學(xué)堂?！墩鲁獭芬?guī)定，“巡警學(xué)堂以造就巡警官吏為宗旨”，將學(xué)堂分為培養(yǎng)警官的高等巡警學(xué)堂與培訓(xùn)巡警的巡警教練所，要求各省于省會設(shè)立高等巡警學(xué)堂，于各府、州、縣設(shè)立巡警教練所?！墩鲁獭愤€規(guī)定了各級巡警學(xué)堂的招考條件、學(xué)制、課程、人事、考試和分配等，明確了地方警官、警士教育的指導(dǎo)方針［14］。

高等巡警學(xué)堂學(xué)制三年，學(xué)生從本省舉貢生與中學(xué)堂畢業(yè)生中考選，課程包括：第一學(xué)年，中國現(xiàn)行法大要、大清違警律、大清律、法學(xué)通論、警察學(xué)、各種警察章程、各國刑法大意、行政法、算術(shù)、操法、英文或日文；第二學(xué)年，憲法綱要、大清律、各種警察章程、各國民法大意、各國民刑訴訟法大意、國際法、地理、政治、算術(shù)、操法、英文或日文；第三學(xué)年，地方自治章程、各省咨議員章程、各種選舉章程、國際公法、監(jiān)獄學(xué)、各國戶籍法大意、統(tǒng)計(jì)學(xué)、操法、英文或日文等。同時(shí)，為了緩解各省對警官人才的急切需求，學(xué)堂設(shè)有學(xué)制一年的簡易科教授簡易課程［15］。

巡警教練所學(xué)制一年，學(xué)生要求二十歲以上，身體健壯，粗通文理，課程包括：國文、大清違警律、警察要旨、政法淺義、地方自治大義、本處地理、操法。畢業(yè)生“專作地方巡警之用，其成績最優(yōu)者掇得派充巡長”［16］。

應(yīng)該說，《章程》的效果是顯著的，1909年，“奏報(bào)設(shè)立高等巡警學(xué)堂的省份有：云南、山東、廣東、直隸、四川、浙江、江蘇、吉林、福建、廣西、山西、甘肅、新疆等”。次年，“又有安徽、陜西等省奏報(bào)開辦高等巡警學(xué)堂”［17］。在清王朝覆滅之前，全國幾乎所有省份都設(shè)立了高等巡警學(xué)堂，民政部制定的標(biāo)準(zhǔn)讓各地辦理警察教育有了參照，縮小了各地差距，擴(kuò)大了警政的影響力與警察教育的覆蓋面。然而客觀上各省在執(zhí)行時(shí)不可避免地打了折扣，進(jìn)行了變通調(diào)整，如云南省在接到內(nèi)政部的通知后將原“警士學(xué)堂”升格為高等巡警學(xué)堂，但鑒于“風(fēng)氣未開”，“現(xiàn)有警官不敷派用”等原因，只能辦理簡易科，“俟選有能合高等程度之人，再行開辦三年畢業(yè)之完全科”［18］?！墩鲁獭穬H規(guī)定了課程名稱，對于教科書的選擇與具體授課要求沒有明確規(guī)定，這導(dǎo)致各省高等巡警學(xué)堂只能“因地制宜”，加大了各地教育的不平衡與差異。另外，盡管《章程》明確規(guī)定了從學(xué)堂畢業(yè)生中錄用警官和巡警，但舊官僚制度積重難返，學(xué)堂畢業(yè)生受到排擠，警察隊(duì)伍自身腐敗不堪的問題未能得到解決。

四、清末警察教育特點(diǎn)

1901年至1911年短短十年間，清政府在內(nèi)憂外患之下，白手起家，篳路藍(lán)縷，初步建立起近代警察教育體系，“其設(shè)教場合有高等巡警學(xué)堂、有警務(wù)研究所、各廳州縣有警務(wù)教練所，本埠各區(qū)有補(bǔ)習(xí)講堂”，為北洋政府和國民政府的警察教育奠定了基礎(chǔ)。

首先在體系上，形成了中央——地方兩個層次、警官——警士兩個級別的警察教育結(jié)構(gòu)；其次在教育理念上，積極引進(jìn)日本、歐美的先進(jìn)警察教育理念，法律課程與自然科學(xué)占據(jù)教學(xué)內(nèi)容的主要地位，并且緊密結(jié)合警察教育與警察實(shí)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了警察教育為社會統(tǒng)治服務(wù)的目標(biāo)；第三在師資建設(shè)上，不僅從國外聘請警察專業(yè)人才擔(dān)任顧問與教習(xí)，也選派優(yōu)秀畢業(yè)生出國學(xué)習(xí)先進(jìn)的警察理論；第四，在教育內(nèi)容上，主要包括法律教育、警察專業(yè)理論、警察專業(yè)技能三個部分，其中法律課程占全部課程的三分之一，初期以日本憲綱權(quán)限、日本刑法、國際警察法為主，后大力發(fā)展立法，隨后以“違警律”為代表的大量治安法律法規(guī)也加入了警察教育的課程當(dāng)中。警察教育機(jī)構(gòu)還擔(dān)負(fù)著研究警察學(xué)問，翻譯、引進(jìn)國外先進(jìn)警察理論的任務(wù)，警察教育機(jī)構(gòu)對全國的警察機(jī)關(guān)有著明確的指導(dǎo)作用。

當(dāng)然，清末警察教育存在的諸多問題也發(fā)人深?。?/p>

第一，新式警察制度與傳統(tǒng)封建的治安管理模式交融混雜，新政改革不徹底，一方面是保守勢力與既得利益群體的阻撓使然，另一方面在于人們的觀念難以轉(zhuǎn)變，舊的“保甲”“綠營”“捕快”束縛住了人們對警察的認(rèn)識，從而導(dǎo)致警察教育能否施行全系于“巡撫”對于警政的態(tài)度，人存政舉、人走政息。

第二，“學(xué)堂多，則遴選必不精”，地方高等巡警學(xué)堂在推廣警政與警察教育的同時(shí)，存在“因陋就簡，有名無實(shí)”“形體雖具，精神尚虛”等諸多問題，且難以解決，使得各地教育質(zhì)量參差不齊。

第三，由于人才缺乏，清末的高級警官都是直接由舊官僚擔(dān)任或轉(zhuǎn)變而來，他們將腐敗的官僚作風(fēng)一并帶入了警察隊(duì)伍，即便學(xué)堂培養(yǎng)出優(yōu)秀的警務(wù)人才，也無法扭轉(zhuǎn)整個風(fēng)氣，甚至自身也被同化。