李澤岐

（太原鐵路公安局 大同公安處，山西 大同037005）

鐵路車站是供鐵路列車、地鐵列車?？康膮^(qū)域，鐵路車站或車廂發(fā)生的恐怖事件嚴重危害全球安全。國外如2004年馬德里火車車廂爆炸，2013年莫斯科火車站爆炸、巴基斯坦奎達的列車連環(huán)爆炸，2015年土耳其安卡拉火車站自殺式爆炸，2016年布魯塞爾地鐵站的自殺式爆炸、德國維爾茨堡的列車砍人事件，2017年俄羅斯圣彼得堡地鐵車廂爆炸、倫敦地鐵車廂爆炸，國內如2014年昆明“3·01”、烏魯木齊“4·30”、廣州“5·6”等火車站恐怖事件的發(fā)生說明鐵路車站已成為恐怖襲擊的重點目標，鐵路車站面臨嚴峻的恐怖威脅。對于鐵路車站恐怖事件，僅僅強調事件發(fā)生后的快速反應和應急處置遠遠不夠，應當把重點置于提前防范、及時預警上。本文在闡述鐵路車站面臨的恐怖風險、評估重要性的基礎上，探討鐵路車站風險評估的技術思路、評估流程，提出構建鐵路車站恐怖風險評估的指標體系，旨在進一步推動實現對鐵路車站恐怖事件有效的防范、預警及處置。

一、鐵路車站恐怖風險分析、評估的重要意義

風險是破壞性結果發(fā)生的概率，來源于對未來變化的不確定性（uncertainity），是系統(tǒng)脆弱性狀態(tài)的一種表達。換句話說，風險是指一個事件產生我們所不希望的后果的可能性，是由特定威脅導致的危害性后果，意味著（預測）危害后果出現的頻率以及對于現實危害的程度。風險評估是指對某事件發(fā)生的可能性及發(fā)生后給人們的生活、生命、財產等各個方面造成的影響和損失的危害性進行量化評估的工作。鐵路車站恐怖風險即鐵路車站發(fā)生恐怖事件的可能性和危害后果的組合。對其進行評估，能夠更加有效地防范、預警及處置鐵路車站恐怖事件。

（一）應對鐵路車站反恐形勢的需要

當前，全球鐵路車站面臨嚴峻的恐怖威脅。根據國內外媒體公開性報道，據不完全統(tǒng)計，2004—2016年全球鐵路車站發(fā)生恐怖活動（含未遂）56起（火車站41起、地鐵站15起），其中歐洲31起（馬德里10起）、亞洲23起（印度10起）、美洲2起，死亡827人、受傷4814人。僅2004年馬德里“3·11”火車站爆炸就致201人死亡、2000余人受傷；2005年倫敦“7·7”地鐵爆炸導致56人死亡、700多人受傷；2006年孟買“7·11”火車站連環(huán)爆炸造成200人喪生、800多人受傷；2010年莫斯科“3·29”地鐵站爆炸造成41人死亡、70多人受傷；2015年安卡拉“10·10”中央火車站附近連環(huán)爆炸導致102人死亡、246人受傷。統(tǒng)計得出，平均每起鐵路車站恐怖活動死亡15人、受傷86人。由此可見，鐵路車站恐怖活動呈現數量較多、傷亡較大、分布較廣的特點。56起鐵路車站恐怖活動中，爆炸有42起，占75%，可見恐怖活動手段以爆炸為主。另外，鐵路車站恐怖事件多發(fā)生在敏感時期，如2016年布魯塞爾“3·22”地鐵爆炸案發(fā)生的三天前，比利時警方與法國警方聯合抓獲了2015年巴黎襲擊案的首犯，這起地鐵爆炸案的報復性質很明顯；2014年昆明火車站“3·01”恐怖事件發(fā)生在全國“兩會”前夕等?？植阑顒咏M織以極端勢力為主，如倫敦地鐵割喉案、德國火車車廂持械傷人案等均是極端分子所為。

綜上所述，鐵路車站面臨嚴峻的恐怖活動風險。進入新世紀以來，全球恐怖襲擊事件不斷滋生蔓延，對各國公共安全構成嚴重威脅與重大挑戰(zhàn)。由于傳統(tǒng)的反恐威懾邏輯失效，恐怖襲擊活動造成的后果異常慘重，而發(fā)動恐怖襲擊活動的成本相對低廉，呈現出非對稱性特征，促使現代反恐戰(zhàn)爭的重心前移，逐漸從“應急處置”轉向“反恐預警”。

（二）加強反恐預案的針對性，提升反恐能力的需要

通過鐵路車站恐怖風險分析、評估，可以識別鐵路車站重點目標面臨的各種恐怖襲擊事件的風險因素、風險水平和可能帶來的負面影響，評判重點目標承受風險的能力，推薦預防、減輕和控制風險的優(yōu)先對策，對于加強反恐預案的針對性、提升反恐能力建設，以及提高應對恐怖襲擊事件的主動性、前瞻性、科學性、有效性和有序性將發(fā)揮重要作用。

《反恐怖主義法》第四條規(guī)定，國家將反恐怖主義納入國家安全戰(zhàn)略，綜合施策，標本兼治，加強反恐怖主義的能力建設，運用政治、經濟、法律、文化、教育、外交、軍事等手段，開展反恐怖主義工作。鐵路車站恐怖主義風險分析、評估，對于提升鐵路車站恐怖事件應對處置能力，改善安全防范、情報信息工作，有效防范恐怖事件具有重要的意義。

（三）實現反恐關口前移，創(chuàng)新反恐管理機制的需要

鐵路車站重點目標是反恐怖工作的重點，一旦遭受恐怖襲擊，會造成重大人員傷亡、財產損失或對鐵路運輸安全、社會秩序產生嚴重影響。重點目標包括車站黨政領導會議室、視頻監(jiān)控中心、車站廣場、候車室、售票亭、行包房、站臺、進出站口、天橋和平交過道等，也包括鐵路車站區(qū)域內的其他鐵路單位，如承擔鐵路調度、通信、電力、物資或機車車輛存貯等運輸、科研服務的場所和大型生活服務、娛樂文化場所等。

科學合理地開展鐵路車站重點目標遭遇恐怖襲擊事件的風險分析、評估，具有重要的現實意義。開展風險分析、評估，有助于發(fā)現反恐防范管理的薄弱環(huán)節(jié)；有利于反恐預案的完善、反恐防范關口的前移和反恐防范基礎的有效管理；有利于反恐防范管理的網絡覆蓋、反恐綜合能力的評估。這項工作涉及面廣，技術性、政策性強，能夠發(fā)揮政府主導、社會參與的優(yōu)勢，對于創(chuàng)新反恐管理機制也具有深遠的意義。

二、鐵路車站恐怖風險評估的技術思路及評估流程

（一）風險評估的技術思路

鐵路車站恐怖襲擊風險評估是利用系統(tǒng)工程原理和方法識別、評價重點目標和重大活動遭受恐怖襲擊風險的過程。這一過程包括鐵路車站恐怖事件的因素識別以及恐怖事件發(fā)生的可能性、危害程度評估兩部分。在實際過程中，這兩個方面不能截然分開、孤立進行，而是相互重疊、交叉于整個評估工作中。

（二）風險評估的評估流程

恐怖襲擊風險評估的作用在于解釋“可能會發(fā)生什么”?？植阑顒訒野踩?、社會穩(wěn)定、人民群眾生命財產安全等造成一定程度的威脅和損害，存在難以預料的風險，各種風險的發(fā)生概率和可能造成的威脅程度卻難以被人們所認識。由于應急反恐需要花費大量的人力、物力、財力和時間等資源，因此人類必須根據風險發(fā)生的可能性（發(fā)生概率）及規(guī)模（嚴重程度）來合理安排資源，確立應急反恐的優(yōu)先權，按照某一規(guī)則來確立處理恐怖事件的優(yōu)先等級。風險評估的流程包括：

1.對以往恐怖事件及歷史數據的積累和分析

我們對于將來可能發(fā)生的某一特定的恐怖事件雖然難以準確預測，但是根據以往處理恐怖事件所積累的知識和經驗，可以對未來可能發(fā)生的類似恐怖事件進行推斷和預測。針對鐵路車站特點，2014年至2015年發(fā)生了昆明、烏魯木齊、廣州等地持械殺人恐怖事件4起，據此研判未來可能遭遇的恐怖襲擊方式。

以車站服務場所站前廣場為例，可能遭受的恐怖襲擊事件有：在站前廣場持械砍殺，實施炸彈襲擊（郵包炸彈、背包炸彈、汽車炸彈、人體炸彈等），大規(guī)模縱火，車輛高速撞擊，劫持人質，劫持車輛等交通工具，對廣場監(jiān)控設施破壞，通過網絡、電子屏幕宣揚恐怖主義、極端主義，生化襲擊，其他恐怖襲擊事件等。

2.按照風險程度，分別對恐怖事件進行分類

恐怖事件的風險一般取決于兩個維度：首先是恐怖事件的損害程度，包括物質、社會、心理等各個方面；二是恐怖事件出現的頻率。例如，對于恐怖事件，可按嚴重程度劃分為I級（特大的、災難性的，如“9·11”事件）、II級（嚴重的）、III級（中度的）、IV（輕度的）、V（極輕微的）；按可能發(fā)生的頻率分為A（頻繁）、B（很可能）、C（有時）、D（極少）、E（不可能）。

3.根據風險大小，針對重點目標的特點，進行風險預測并提出對策

根據不同的損害程度和發(fā)生的頻率，對未來恐怖事件制定不同的管理措施或預案。根據占有資源的多少和時間的長短，可以把這些管理措施或預案分為H（高強度的措施）、M（中等強度的措施）、S（較低強度的措施）、L（基本措施）。

以車站進出站口、候車廳、售票廳等人員密集場所為例，作為鐵路車站恐怖襲擊的風險高危目標，一旦發(fā)生爆炸、縱火、砍殺、駕車沖撞等恐怖襲擊，會造成巨大人員傷亡，帶來的后果是嚴重的甚至是災難性的。據不完全統(tǒng)計，2014年至2016年我國鐵路車站發(fā)生恐怖事件8起，表現為持械殺人、自殺式爆炸、持磚塊傷人、非法持有宣揚恐怖主義和極端主義物品、非法運輸危險物質等多種方式，部分事件發(fā)生的頻率比較高。為此，必須采取高強度的措施來應對?？煽紤]在進出站口、候車廳、售票廳等人員密集場所加裝硬質封閉隔離設施和防沖撞設施。有條件的車站，應將封閉隔離區(qū)域擴延至路地臨界區(qū)。車站客票發(fā)售與預定系統(tǒng)、列車調度系統(tǒng)、旅客服務信息系統(tǒng)、統(tǒng)計分析系統(tǒng)應逐步實現信息共享，實時向公安機關推送實名制訂票售票數據。車站安檢設施應視情況前置至車站封閉端口。在確保僅對乘車旅客進行實名制驗證的前提下，可以將實名制驗證、實名制信息公安核查與前置的安檢合設。車站視頻監(jiān)控系統(tǒng)要覆蓋到進出站口、進出站通道、落客區(qū)域等車站重點部位。尤其進站口的安檢區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)應能清晰、完整地顯示旅客進入安檢區(qū)域、放置行李、接受人身檢查、取走行李的全過程，能清晰記錄受檢行李數量和特征等；能夠有效采集、記錄旅客正面面部特征，具備人像識別功能等。

針對不同的需求，目前國內外常用的綜合風險評估方法主要有災害風險指數法（DRI），部門脆弱性評估法，應對能力自我評估法，社區(qū)災害風險指數判定法，基于災害系統(tǒng)發(fā)生、發(fā)展動態(tài)模擬的風險評估方法等。每種方法在包括功能、核心、風險指標、脆弱性指標、綜合評價及數據要求等方面有所不同。根據鐵路車站重點目標反恐怖的需要，本文先構建恐怖風險評估指標體系。在此基礎上，結合部門脆弱性評估與應對能力自我評估法的有關內容，進行綜合風險評估。

三、鐵路車站恐怖風險評估指標體系的構建

鐵路車站發(fā)生的恐怖襲擊，如刀斧砍殺、駕車沖撞、爆炸、劫持人質等，都是突然爆發(fā)且持續(xù)時間較短，所造成的人員傷亡和社會影響卻非常巨大。目前，鐵路車站面臨的恐怖威脅風險持續(xù)上升，且這類恐怖威脅存在只注重事中處置、事后救援，輕視事前風險評估的問題。為此，構建鐵路車站恐怖風險評估指標體系具有一定的現實性、針對性、前瞻性。

（一）恐怖事件風險模型

恐怖事件風險是指遭受恐怖襲擊活動危害事故發(fā)生的可能性與危害事故嚴重程度的綜合度量。一般定量衡量風險大小的指標是風險率（R），等于事故發(fā)生的概率（P）與其事故后果C（造成損失嚴重程度）的乘積，該值越大，表示風險水平越高，也就是越危險。由于恐怖主義威脅、結構和系統(tǒng)反應、反恐和保護措施的效力以及恐怖分子造成破壞的能力存在不確定性，因此需要采用概率方法來評估恐怖主義風險。但由于恐怖事件發(fā)生的概率無法確定，概率值往往無法獲得，常用發(fā)生的頻率代替概率；而事故損失后果可以表示為死傷人數、事故次數、持續(xù)時間、經濟損失、國內外影響等。

對于恐怖襲擊風險，蘭德公司（2004）提出恐怖襲擊概率P為條件概率，通常用威脅性T（Threat）和脆弱性V（vulnerability）表示，此公式中，威脅性T表示目標以特定的方式被襲擊的概率；脆弱性V表明一個特定的襲擊導致目標毀壞發(fā)生的概率；后果C即為襲擊導致目標產生損失的期望值。簡而言之，恐怖襲擊風險代表被襲擊目標期望的損失嚴重程度。

（二）恐怖風險評估指標體系構建的原則

反恐防范應急是一項專業(yè)性、政策性極強的工作，在構建恐怖襲擊風險評估指標體系時，除堅持主導性與多元性相統(tǒng)一、繼承性與發(fā)展性相統(tǒng)一等基本原則外，本文認為還應堅持如下原則：

1.普遍性與特殊性相結合的原則

在構建恐怖襲擊風險評估指標體系時，要注意三個“區(qū)分”。一是區(qū)分鐵路車站一般公共安全風險評估與恐怖襲擊風險評估的要求不同，例如與一般防火、防盜的風險評估不同，恐怖襲擊風險評估屬于非傳統(tǒng)安全范疇；二是區(qū)分鐵路車站作為行業(yè)性防范應急管理的要求與由公安特警、消防特勤、維穩(wěn)處突等專業(yè)隊伍負責的應急處置要求的不同，車站所屬許多重點目標單位不可能達到專業(yè)隊伍的專業(yè)訓練水平，也不具有較完備的專業(yè)技術裝備；三是區(qū)分政府職能部門與鐵路車站的職責，應明確體現“政府主導、社會參與”的精神。只有擺正定位，才能突出反恐防范應急的重點和特點。

然而，區(qū)分不是機械的、絕對的，就像非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全并非水火不容一樣，而是彼此既有區(qū)別，又有聯系，甚至具有某種互補作用。注意第一個“區(qū)分”時，在評估恐怖襲擊風險時，也是遵循專門機關與群眾路線相結合、防范為主、懲防結合、先發(fā)制敵、保持主動的原則；在注意第二個區(qū)分時，強調鐵路車站與地方市、區(qū)兩級110聯動中心的應急聯系是否有效；在注意第三個區(qū)分時，堅持政企分開、政事分開，政府不應也不能包辦一切，但是應當發(fā)揮政府職能部門在這方面的督導和服務作用。

2.科學性與可操作性相結合的原則

建立準確、全面、有效的重點目標遭受恐怖襲擊的風險綜合評估指標體系，是進行風險評估的關鍵。所建立的指標體系是否科學、合理，直接影響到重點目標遭受恐怖襲擊的風險評估的可行度、有效性及可操作性。評估指標涉及面比較廣，既有定性的指標又有定量的指標，必須反映這些特點及其相互關系。為此，對于評估指標的選取，應當符合以下要求：

指標的內涵、外延必須清晰明確，要有相關法規(guī)和規(guī)范依據，便于評判操作，避免模棱兩可、含混不清；指標要有充分的科學依據，每個指標要相對獨立和穩(wěn)定，確實能反映重點目標某一方面的問題，能夠衡量重點目標遭受恐怖襲擊的風險程度；指標應當簡單明確，可以量化；指標應當具有層次性，能反映多個子系統(tǒng)；整個指標體系應當能全面充分反映各方面的情況。

（三）鐵路車站風險評估指標體系的構建

恐怖襲擊事件具有高度隨機性，很難純定量地估算概率，因此鐵路車站恐怖襲擊概率即威脅性和脆弱性（前文“恐怖襲擊風險”公式所示）往往通過相關指標來體現。威脅性表示鐵路車站作為襲擊目標以特定方式被恐怖分子襲擊的頻率，恐怖襲擊的方式不同，對鐵路車站的威脅程度也不同。結合近年來鐵路車站恐怖事件的統(tǒng)計資料，以持械殺人、爆炸、危險物質襲擊等作為威脅性的二級指標，確定其發(fā)生頻率。脆弱性表示鐵路車站作為襲擊目標對特定恐怖襲擊方式的敏感程度和承受能力，包括固有脆弱性和安全補償因子兩個二級指標。固有脆弱性表示車站的易受攻擊性，包括車站地位、規(guī)模、客流量兩個三級指標，安全補償因子表示鐵路車站采取的反恐防范和應急措施對恐怖襲擊固有脆弱性的補償，包括反恐防范和應急兩個三級指標，反恐防范是為防范恐怖襲擊而采取的技防、物防、人防措施；應急是為防范恐怖襲擊采取的應急處置、應急保障措施，包括應急預案、應急處置、物資保障、培訓演練等。后果表示鐵路車站遭受恐怖襲擊造成的損害嚴重程度，包括人員傷亡、財產損失和國內外影響三個二級指標。

（四）脆弱性風險評估指標體系的構建

鐵路車站是公共交通場所的重要組成部分?？紤]到各級各類交通場所反恐重點目標單位的共同特性，國內外恐怖事件的特點，以及風險識別的系統(tǒng)性和風險管理的可操作性，本文以火車站為例，以脆弱性模塊下安全補償性指標為例，建立一個由反恐防范能力脆弱性、應急處置風險能力脆弱性、應急保障能力脆弱性三個一級指標，技防等七個二級指標和視頻監(jiān)控系統(tǒng)等十七個三級指標構成的風險評估指標體系。