魏有興，劉三妮，楊孝旭

我國助學(xué)的歷史演變、現(xiàn)實困境與未來突破

魏有興，劉三妮，楊孝旭

（河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 100094）

助學(xué)是實現(xiàn)“不讓一個學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”的兜底性工程。我國助學(xué)經(jīng)歷了人民助學(xué)金階段、獎助并存階段、“獎、貸、助”階段和“獎、貸、助、勤、補(bǔ)、減、免”階段的體系演變過程。其演變規(guī)律是以不斷精準(zhǔn)滿足受助學(xué)生實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展需求的過程。助學(xué)工作推進(jìn)精準(zhǔn)化的具體實踐中，政策實施、助學(xué)理念、助學(xué)體系、立法保障等方面還存在現(xiàn)實困境，可以從豐富多元資助主體、提升助學(xué)治理效能、加速助學(xué)立法等維度實現(xiàn)突破。

教育扶貧；助學(xué)；現(xiàn)實困境；資助育人

助學(xué)是通過教育精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)脫貧的一種方式，是精準(zhǔn)扶貧“兩不愁三保障”中的基礎(chǔ)性工程。在脫貧攻堅的關(guān)鍵階段，助學(xué)是“把短板補(bǔ)得再扎實一些，把基礎(chǔ)打得再牢靠一些”的關(guān)鍵舉措[1]。當(dāng)前，扶貧、防返貧和動態(tài)扶貧交織一起，助學(xué)“促進(jìn)教育公平，助力全面小康”的時代使命沒有改變，以精準(zhǔn)資助和資助育人為鮮明時代內(nèi)涵的助學(xué)在“助教育公平、助人力資源開發(fā)、助扶貧脫貧”中持續(xù)發(fā)揮著重要作用[2]。學(xué)術(shù)界圍繞助學(xué)的精準(zhǔn)化歷程開展了諸多研究。（1）助學(xué)的理念研究。有學(xué)者在研究助學(xué)時認(rèn)為必須重視其教育功能，育人是助學(xué)的根本目的，助學(xué)是“受助-自助-助人”的過程[3]，是思想政治教育體系的重要環(huán)節(jié)[4]。在助學(xué)過程中要體現(xiàn)以人為本的助學(xué)理念[5，6]，在實現(xiàn)途徑上要從目標(biāo)導(dǎo)向、剛性約束、情境優(yōu)勢入手[7]。（2）助學(xué)的減貧功能研究。助學(xué)的經(jīng)濟(jì)功能體現(xiàn)于減貧性。從頂層制度設(shè)計來看，助學(xué)“事關(guān)脫貧攻堅”[8]，從個體效應(yīng)來說，助學(xué)具有扶貧價值，貧困學(xué)子通過“有學(xué)上”和“上好學(xué)”后順利就業(yè)，能從根本上阻斷貧困代際傳遞[9]。（3）助學(xué)精準(zhǔn)度研究。助學(xué)對象的認(rèn)定要確保“貧生必助，非貧不得助”[10]，通過建檔立卡[11]、大數(shù)據(jù)[12]、稅務(wù)部門信息串聯(lián)[13]等形式提升助學(xué)精準(zhǔn)度和質(zhì)量。（4）心理助學(xué)和助學(xué)貸款研究。學(xué)界普遍認(rèn)為可以從營造積極心理、開發(fā)自我潛能、完善全面健康成長體系提升助學(xué)效果[14]；學(xué)界對助學(xué)貸款政策的研究基本圍繞其不斷實現(xiàn)“公平有質(zhì)量的教育機(jī)會”的功能展開[15]。

總的來說，學(xué)界對助學(xué)的政策、實施路徑、方法的研究成果頗多，但對于新時代和精準(zhǔn)扶貧背景下助學(xué)目標(biāo)和定位的理論闡析深度不夠[16]，絕對貧困消除之后助學(xué)的實施難點和實踐路徑分析不多。這些問題造成了助學(xué)重視受助學(xué)生的保障性經(jīng)濟(jì)功能而輕視發(fā)展性德性教育功能[17]，助學(xué)路徑有失偏頗。鑒于此，筆者從我國助學(xué)的體系演變歷程入手，分析當(dāng)前助學(xué)政策和體系運(yùn)行的現(xiàn)實困境，進(jìn)而提出突破助學(xué)困境的策略，以期為我國全面建成小康社會后助學(xué)政策的制定和實踐提供借鑒。

一、助學(xué)的歷史演變

中華人民共和國成立70年來，政府始終高度重視貧困學(xué)生的助學(xué)工作，形成了從學(xué)前教育、義務(wù)教育至高等教育的完整助學(xué)體系?；仡欀鷮W(xué)的體系設(shè)計過程，助學(xué)體系的演變大致經(jīng)歷了人民助學(xué)金階段、獎助并存階段、“獎、貸、助”并存階段、“獎、貸、助、勤、補(bǔ)、減、免”等多種助困方式并存階段。

1．由人民助學(xué)金向獎助并存演變階段（1949—1985年）

中華人民共和國成立之初，百廢待興，發(fā)展教育是當(dāng)務(wù)之急。革命式、運(yùn)動式的教育發(fā)展模式，迅速解決了廣大農(nóng)村地區(qū)孩子的上學(xué)問題。從1952年原政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整全國高等學(xué)校及中等學(xué)校人民助學(xué)金的通知》至1983年的三十多年時間里，我國助學(xué)的形式除短暫實施過供給制外（免學(xué)費、免住宿、伙食和服裝費，并發(fā)放一定額度的津貼），主要是實行免費升學(xué)、人民助學(xué)金和學(xué)校自助的助學(xué)制度。改革開放初期，為了進(jìn)一步保障農(nóng)村孩子的受教育權(quán)，1983年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于頒發(fā)<普通高等學(xué)校本科、?？茖W(xué)生人民助學(xué)金暫行辦法>和<普通高等學(xué)校本科、?？茖W(xué)生人民獎學(xué)金實行辦法>的通知》，這標(biāo)志著我國助學(xué)政策開始改革，助學(xué)模式由單一的人民助學(xué)金向助學(xué)金和獎學(xué)金并存轉(zhuǎn)變，并逐步過渡到以獎學(xué)金為主、助學(xué)金為輔的體系。其最大變化是助學(xué)金覆蓋范圍減少、獎學(xué)金規(guī)模增加，這種“助困獎優(yōu)”政策提高了貧困學(xué)生的資助門檻，客觀上鼓勵了貧困學(xué)生通過努力學(xué)習(xí)取得優(yōu)異成績獲得更多資助。中職、技工學(xué)校助學(xué)模式與高等教育基本相同。義務(wù)教育階段仍然以助學(xué)金為主，存在極少量的學(xué)費減免情況。

此階段助學(xué)政策的主要特征是助學(xué)金以現(xiàn)金的形式提供；助學(xué)對象經(jīng)歷了“普惠性—全免費—貧困學(xué)生”的轉(zhuǎn)變過程；通過校辦工廠、農(nóng)場和企業(yè)對所屬子弟學(xué)校貧困學(xué)生進(jìn)行資助，解決經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生學(xué)習(xí)和生活費用。助學(xué)政策并未完全覆蓋全國，部分溫飽問題尚未解決的地區(qū)，義務(wù)教育階段毛入學(xué)率長期偏低，“上不起學(xué)”的問題突出。

2．由獎助并存向“獎、貸、助”演變階段（1986—1993年）

1986年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《關(guān)于改革現(xiàn)行普通高校人民助學(xué)金和學(xué)生貸款制度》，次年7月，原國家教委、財政部發(fā)布《關(guān)于普通高等學(xué)校本、?？茖W(xué)生實行獎學(xué)金的辦法》和《普通高等學(xué)校本、專科學(xué)生實行貸款制度的辦法》兩個文件，政府取消了普惠性的助學(xué)金，實行獎學(xué)金、學(xué)生貸款（此階段又叫貸學(xué)金）為主，助學(xué)金為輔的助學(xué)政策，形成了“獎、貸、助”的助學(xué)體系，“助困獎優(yōu)”的導(dǎo)向更加明顯。獎學(xué)金門類在國家層面分為優(yōu)秀學(xué)生獎學(xué)金（覆蓋面25%）、專業(yè)獎學(xué)金（覆蓋面100%）、定向獎學(xué)金（覆蓋面100%）三大類。各高校也開始自設(shè)獎學(xué)金。貸學(xué)金是國家向生活困難學(xué)生提供的無息貸款，人數(shù)不超過30%。中職教育仍實行人民助學(xué)金為主的助學(xué)政策，同時適量收取學(xué)費和減免學(xué)費。大中專學(xué)校仍發(fā)放少量生活補(bǔ)助，但是助學(xué)的功能日趨削弱。義務(wù)教育階段的助學(xué)繼續(xù)實行助學(xué)金的助學(xué)政策。1992年頒布的《義務(wù)教育法實施細(xì)則》規(guī)定對家庭困難學(xué)生酌情減免雜費，首次以立法的形式規(guī)定了義務(wù)教育階段要實施學(xué)雜費減免政策。

改革開放之后，我國經(jīng)濟(jì)明顯好轉(zhuǎn)，助學(xué)體系向國家急需、艱苦行業(yè)專業(yè)學(xué)生傾斜的助學(xué)政策導(dǎo)向明顯；首次出現(xiàn)了可以“貸款上學(xué)”的規(guī)定；社會助學(xué)開始充實助學(xué)體系；義務(wù)教育階段的助學(xué)范圍不斷擴(kuò)大，助學(xué)提升義務(wù)教育水平的作用快速顯現(xiàn)，1993年全國小學(xué)學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到97.7%，初中階段毛入學(xué)率達(dá)到73%[18]。但是，因絕對貧困地區(qū)范圍較廣，助學(xué)政策并未完全覆蓋和落實，貧困家庭子女“上不起學(xué)”的問題仍有發(fā)生。

3．由“獎、貸、助”向“獎、貸、助、勤、補(bǔ)、減、免”演變階段（1994—2006年）

20世紀(jì)90年代開始，我國助學(xué)政策不斷完善，助學(xué)體系更為多元，助學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，助學(xué)措施更加有效。1994年起各高校開始實行統(tǒng)一收費，改變了免費上大學(xué)的制度，客觀上增加了貧困生上大學(xué)的困難。為解決貧困生上大學(xué)難的問題，國家采取的助學(xué)措施包括：（1）增加獎學(xué)金額度。（2）設(shè)立國家獎、助學(xué)金，每年分別資助5萬和53.3萬名貧困學(xué)生。（3）銀行負(fù)責(zé)國家助學(xué)貸款，國家貼息50%。（4）為研究生設(shè)立普惠性的普通獎學(xué)金和獎優(yōu)性的優(yōu)秀獎學(xué)金。（5）提供勤工助學(xué)崗位。1994年5月，原國家教委、財政部頒布《關(guān)于在普通高等學(xué)校設(shè)立勤工助學(xué)基金的通知》，為勤工助學(xué)制度的實施提供了資金和制度保障。（6）減免學(xué)雜費和補(bǔ)助生活費。從1995年起，國家出臺貧困學(xué)生減免學(xué)雜費的政策。（7）開通綠色通道，為無力繳費的貧困學(xué)生實行先入學(xué)、后續(xù)再幫其解困的辦法。至此，我國高等教育形成了“獎、貸、助、勤、補(bǔ)、減、免”的助學(xué)體系。中職教育實行收取學(xué)費、獎學(xué)金、助學(xué)金相結(jié)合的助學(xué)政策，同時實行貧困學(xué)生半工半讀或者勤工儉學(xué)形式。義務(wù)教育階段的助學(xué)體系同樣也得到較大改善。一是助學(xué)金抵減雜費。發(fā)放的助學(xué)金直接抵減學(xué)生本人的書本費、雜費、住宿費等費用。二是享受“兩免一補(bǔ)”。從2001年開始，農(nóng)村義務(wù)教育階段所有貧困家庭學(xué)生“雜費、書本費、逐步補(bǔ)助寄宿生生活費”。從2005年開始，將“兩免一補(bǔ)”受惠面擴(kuò)大到農(nóng)村義務(wù)教育階段所有學(xué)生。

此階段助學(xué)體系的演變過程是中國加快教育體制改革的一個縮影，其助學(xué)的精準(zhǔn)化逐步體現(xiàn)：第一，以文件的形式明確了“補(bǔ)”“減”“免”的對象、額度等細(xì)節(jié)。第二，助學(xué)的財政投入不斷加大，個體受助額度不斷增加。2006年資助學(xué)生數(shù)已達(dá)2 525.19萬人次，資助金額達(dá)191.16億元[19]。第三，助學(xué)的益貧性特征更為凸顯，大量的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生通過助學(xué)順利完成學(xué)業(yè)并實現(xiàn)滿意的就業(yè)，最終實現(xiàn)家庭脫貧。第四，貧困學(xué)生助學(xué)獲得感和幸福感不斷增強(qiáng)。中國特色的助學(xué)體系已初步建構(gòu)，但是尚處“形式多元”狀態(tài)，體系中各元素組成相對單一，助學(xué)的措施、手段還有待豐富和完善。

4．“獎、貸、助、勤、補(bǔ)、減、免”完善階段（2007年至今）

為了進(jìn)一步落實“不讓一名學(xué)生因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)”，國務(wù)院和財政部、教育部等國家部委于2007年先后下發(fā)了1個綱領(lǐng)性文件（2007年5月《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》）和8個配套實施辦法，標(biāo)志著我國助學(xué)體系逐步邁進(jìn)全覆蓋階段。全國高校實施了國家獎學(xué)金、國家助學(xué)金、學(xué)業(yè)獎學(xué)金、國家勵志獎學(xué)金、助學(xué)貸款、免費師范生、學(xué)費補(bǔ)償代償、勤工助學(xué)、學(xué)費生活費減免或補(bǔ)助等政府性資助政策和諸如寶鋼獎學(xué)金、宋慶齡獎學(xué)金、曾憲梓獎學(xué)金等種類繁多的企業(yè)和個人獎助學(xué)金。民辦高校同等享受政府設(shè)立的各類獎助學(xué)金。除了中職國家獎學(xué)金和助學(xué)金之外，通過實施頂崗實習(xí)政策和中職免學(xué)費政策，獎、助學(xué)金全覆蓋到中職學(xué)校。目前我國高中階段通過建立國家助學(xué)金制度和學(xué)費減免制度（全免建檔立卡戶子女學(xué)雜費）、鼓勵社會捐資助學(xué)等形式，形成了符合地方實際、各具特色的高中助學(xué)體系，并覆蓋到所有高中。政府通過完善家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活補(bǔ)助、建立免費教科書及部分教科書循環(huán)使用制度、實行城市免費義務(wù)教育、實施營養(yǎng)改善計劃、統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策等制度和舉措，形成了形式多樣、滿足需求、各具特色的全覆蓋助學(xué)體系[20]。2011年起，國家進(jìn)一步完善了學(xué)前教育資助制度，確保了每一個困難家庭和特殊兒童接受資助。

從2007年國家提出建立健全助學(xué)體系以來，我國助學(xué)工作得以突飛猛進(jìn)，中央和有關(guān)部委頒布的有關(guān)助學(xué)的文件超過30個，助學(xué)效果非常明顯。據(jù)統(tǒng)計，我國受助學(xué)生從2009年的3106萬人次增加到2018年的1.35億人次，資助金額從2009年的347億增加到2018年的2 000億[21]。助學(xué)的反貧困功能得以顯現(xiàn)，數(shù)以“億”計的貧困學(xué)子在國家助學(xué)體系的支持下順利完成學(xué)業(yè)，找到個人滿意的工作，幫助所在家庭實現(xiàn)脫貧致富和個人可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

二、助學(xué)的現(xiàn)實困境

我國自實施助學(xué)政策以來，助學(xué)形式發(fā)生了很大變化，但其維護(hù)教育公平、促進(jìn)個人發(fā)展的目標(biāo)一直未變。新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，貧困家庭對教育的期盼已經(jīng)從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變。貧困家庭日益增長的教育需求加速了助學(xué)的精準(zhǔn)化發(fā)展道路，其精準(zhǔn)要求體現(xiàn)在助學(xué)的模式、內(nèi)容、途徑須圍繞貧困家庭需求變化而改變。就現(xiàn)階段而言，助學(xué)實施過程中的政策應(yīng)對和實踐解答還存在以下問題。

1．助學(xué)政策實施不夠精準(zhǔn)

首先，資助對象精準(zhǔn)度尚未實現(xiàn)“應(yīng)助盡助”。個別地方和學(xué)校建檔立卡和貧困學(xué)生認(rèn)定出現(xiàn)偏差，存在“一刀切”的懶政現(xiàn)象；資助名額向民族院校、農(nóng)林水地礦油核等學(xué)科專業(yè)、向“三區(qū)三州”等家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生較多的地區(qū)和學(xué)校傾斜力度仍不夠；部分地區(qū)和學(xué)校貧困學(xué)生數(shù)據(jù)庫不精準(zhǔn)，助學(xué)管理系統(tǒng)開發(fā)滯后，影響宏觀決策。其次，資助標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)度與受助需求適配度有待提升。個別地方確定資助額度上未充分考慮物價水平、收費差異、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，既存在縣際、校際較大差異，也有搞平均主義，甚至搞“輪流坐莊”，未充分考慮特殊類型困難學(xué)生（如家庭遭遇自然災(zāi)害或突發(fā)事件）的特殊受助需求。再次，資金發(fā)放時效性不足。部分地區(qū)和學(xué)校的資助資金的使用效益發(fā)揮不夠到位，資金發(fā)放不足額、不及時，未完全把好事辦好、實事辦實。助學(xué)過程及結(jié)果缺乏跟蹤、監(jiān)督、考核和追責(zé)，部分地方和學(xué)校助學(xué)監(jiān)督乏力影響助學(xué)成效。最后，助學(xué)貸款政策實施精準(zhǔn)度不夠，存在學(xué)生個人信用體系與銀行信用系統(tǒng)對接不暢，引發(fā)助學(xué)貸款“難還款”“慢還款”現(xiàn)象；還存在受助學(xué)生將助學(xué)貸款用于其他支出導(dǎo)致對國家助學(xué)貸款過度需求現(xiàn)象。

2．重“扶貧”輕“扶志”

助學(xué)是扶貧的重要形式，但扶貧既要“扶貧”更要“扶志”。在助學(xué)實施過程中，“扶貧”更有顯示度，“扶志”難以短期見效。在急功近利思想作祟下，部分地方存在重“扶貧”輕“扶志”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：在助學(xué)功能上重視經(jīng)濟(jì)性解困功能，忽視教育性育人功能。資助政策價值觀的“有償”“無償”“效率”“公平”四者的協(xié)調(diào)不夠[22]，制約了助學(xué)“造血”功能的發(fā)揮。助學(xué)制度執(zhí)行過程的目標(biāo)價值缺失：貧困生認(rèn)定和名額分配的大鍋飯現(xiàn)象導(dǎo)致“等、靠、要”現(xiàn)象；助學(xué)形式以無償性資助居多，有償資助偏少，影響學(xué)生價值觀的引導(dǎo)；社會對人才的要求與受助學(xué)生的成長在助學(xué)工作中未得到充分的引導(dǎo)。獎優(yōu)育人的途徑較為單一，助學(xué)的全環(huán)節(jié)育人未充分發(fā)揮，在獎助學(xué)金申請、評選、發(fā)放、國家助學(xué)貸款辦理等工作環(huán)節(jié)中，教育方法略顯單一[8]，重資助輕自助，重平等輕公平，重結(jié)果輕過程，重救助輕關(guān)懷的現(xiàn)象依然存在。助學(xué)育人的情感激勵作用發(fā)揮不夠充分。以文化人的育人導(dǎo)向不明顯，助學(xué)文化的氛圍營造不夠充分，助學(xué)的社會教育功能體現(xiàn)不夠，在選樹典型與隱私保護(hù)上協(xié)調(diào)不夠，社會導(dǎo)向作用偏弱。

3．助學(xué)資金來源構(gòu)成不合理

社會捐贈是一個國家體現(xiàn)、實現(xiàn)與保障教育生態(tài)性公平的重要機(jī)制之一[23]，是社會治理體系是否成熟的標(biāo)志之一。教育捐贈是我國教育不均衡發(fā)展下教育投入的重要補(bǔ)充。國家和地方財政投入始終是我國助學(xué)的主體，其他形式目前只是補(bǔ)充。全國學(xué)生資助管理中心發(fā)布的《2018年中國學(xué)生資助發(fā)展報告》中指出“財政資金占主導(dǎo)地位”，社會資助貢獻(xiàn)度低，表現(xiàn)在：一是比例低，社會資助資金超過130億元，僅占年度助學(xué)總金額的6.63%，非義務(wù)教育階段資助人數(shù)僅占4.4%。二是增長慢，2018年社會資助增幅4.37%，增長幅度明顯低于財政投入（6.56%）、國家助學(xué)貸款（14.55%）、學(xué)校資助（13.32%）。三是分布不均，社會捐贈較集中于深度貧困地區(qū)或者“好學(xué)?！薄昂脤W(xué)生”，忽視城鎮(zhèn)貧困群體、貧困生居多的普通學(xué)校和因家庭經(jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致心理困難和學(xué)習(xí)困難的學(xué)生。四是趨利性。社會捐贈或多或少存在利益驅(qū)使下的非利他性，過度強(qiáng)調(diào)物質(zhì)資助，忽視助學(xué)精神傳遞和助學(xué)育人。

4．以立法推進(jìn)助學(xué)政策治理力度不夠

首先，助學(xué)的系統(tǒng)性法律仍然空白。助學(xué)是涉及多部門法的法律行為，當(dāng)前有關(guān)助學(xué)的法律條款分布于稅法、合同法、教育法、捐贈法等法律中，盡管這些法律鼓勵助學(xué)的導(dǎo)向明顯，但是在具體執(zhí)行過程中針對性和專業(yè)性不是特別強(qiáng)，立法層次低，有的地方還存在立法空白和法律執(zhí)行“九龍治水”狀況。當(dāng)前，還沒有一部較為系統(tǒng)的“助學(xué)法”出臺保障助學(xué)體系的健康運(yùn)行，助學(xué)政策的制度保障僅僅是通過“通知”“意見”等形式加以確定。其次，保障助學(xué)機(jī)制的法規(guī)與形勢發(fā)展不適應(yīng)。當(dāng)前有關(guān)助學(xué)工作機(jī)構(gòu)、經(jīng)費、工作人員配置等的政策法規(guī)與助學(xué)的實際要求差距較大，國務(wù)院2007年頒布的《關(guān)于建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的意見》至今未做修訂。即使教育部早在2006年就規(guī)定高校須按1?2 500比例配備助學(xué)工作人員，部分高校依然存在執(zhí)行不到位情況。再次，助學(xué)貸款的信用風(fēng)險防控機(jī)制有待加強(qiáng)。當(dāng)前助學(xué)貸款對還款情況不確定、風(fēng)險與收益不對稱的法律約束不夠明確，在一定程度上既挫傷銀行的放貸積極性，也對受助學(xué)生的誠信教育產(chǎn)生不良影響。最后，對社會施助者的稅收補(bǔ)貼、施助者社會認(rèn)可、輿論宣傳等方面的政策法規(guī)保障措施不力，營造良好助學(xué)文化氛圍的導(dǎo)向性不夠。

三、助學(xué)的未來突破

盡管全面建成小康社會即將實現(xiàn)，我國將消除絕對貧困，但社會資源分配不均導(dǎo)致的相對貧困將長期存在?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)今后教育扶貧的工作重點是“實現(xiàn)困難群體幫扶精準(zhǔn)化，健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，推進(jìn)教育精準(zhǔn)脫貧”。要順利實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須提升助學(xué)治理效能，豐富施助主體構(gòu)成，加強(qiáng)助學(xué)立法。

1．提升助學(xué)治理效能

助學(xué)資源包括政策制度、法律法規(guī)、財政資金等供給要素。充足的資源供給是確保助學(xué)體系健康運(yùn)行的保證，提升助學(xué)治理效能是助學(xué)活力所在。精準(zhǔn)治理是我國政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的范式進(jìn)化，能很好解決傳統(tǒng)治理中的主動性、靶向度及治理主客體的匹配度問題。助學(xué)治理是我國基層貧困精準(zhǔn)治理體系的重要環(huán)節(jié)?；鶎迂毨Ь珳?zhǔn)治理的提出適應(yīng)了我國減貧治理中的基層受助需求，更加精準(zhǔn)而高效地緩解了少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)社會矛盾。助學(xué)治理的主要目的是精準(zhǔn)化識別、精準(zhǔn)化施策和精準(zhǔn)化服務(wù)，聚焦的是受助對象最需要、最關(guān)心、最急切的問題，集中體現(xiàn)了以人民為中心的精準(zhǔn)思維特征。

基層助學(xué)精準(zhǔn)治理要以學(xué)生需求為導(dǎo)向，充分重視助學(xué)對象的助學(xué)需要，將滿足學(xué)生對教育的需求作為教育助學(xué)工作的根本落腳點，構(gòu)建助學(xué)主客體的良性互動。（1）治理目標(biāo)理念上要從提供“有學(xué)上”的資源向保障“安心學(xué)”治理轉(zhuǎn)變。在制定和修訂助學(xué)政策過程中，重點不僅僅是要體現(xiàn)“給了什么”，更要考慮對“如何給”和“效果如何”的監(jiān)督、評估和反饋。（2）重視助學(xué)內(nèi)容的轉(zhuǎn)化。既要強(qiáng)調(diào)助學(xué)的“保學(xué)”功能，更要加大心理、技能等學(xué)生實際需要的供給；要圍繞“人的全面發(fā)展”，助學(xué)工作中充分利用獎助學(xué)金頒獎典禮、感恩信、自強(qiáng)之星評比等豐富多彩的教育形式，將“育人”貫穿于助學(xué)全過程。（3）提供個性化的助學(xué)方式。根據(jù)受助對象的實際需求，采取“一地一策、一人一案”的助學(xué)方式，防止助學(xué)舉措與助學(xué)對象的實際需求相脫節(jié)的現(xiàn)象，實現(xiàn)助學(xué)方式的精準(zhǔn)化。具體來說，實現(xiàn)“三個精準(zhǔn)”，通過建檔立卡和因?qū)W校、專業(yè)、地區(qū)的差異化實現(xiàn)助學(xué)對象精準(zhǔn)；因地而異、因校而異、因?qū)I(yè)而異、分檔次、向特殊類型群體傾斜實現(xiàn)助學(xué)標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)；探索改進(jìn)資金撥付和發(fā)放機(jī)制，充分利用現(xiàn)代支付方式和支付手段，解決助學(xué)金發(fā)放不及時的困難，實現(xiàn)資金發(fā)放精準(zhǔn)。（4）提升助學(xué)科學(xué)化水平。建立對象認(rèn)定、資金分配、資助標(biāo)準(zhǔn)等的動態(tài)調(diào)整機(jī)制；提升學(xué)生助學(xué)信息化建設(shè)水平，充分利用大數(shù)據(jù)，將全國學(xué)生資助管理中心、銀行、高校的數(shù)據(jù)共享，提升服務(wù)的精準(zhǔn)度和效能；加強(qiáng)助學(xué)理論研究，推動理論創(chuàng)新，用先進(jìn)理論指導(dǎo)工作實踐；加大學(xué)生助學(xué)工作監(jiān)管力度，杜絕“跑、冒、滴、漏”等現(xiàn)象；政府和學(xué)校應(yīng)完善助學(xué)績效評價體系和責(zé)任追究制度。（5）充分釋放助學(xué)貸款作為助學(xué)主力軍的潛能。建設(shè)學(xué)生個人信用體系，將個人誠信、借貸款記錄與學(xué)生日常行為結(jié)合，優(yōu)化學(xué)生還款方式、簡化學(xué)生還款模式；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強(qiáng)助學(xué)貸款申請的審核，做到“應(yīng)貸盡貸”，提升發(fā)款效率；（6）鞏固已有助學(xué)效果，避免因?qū)W致貧、因?qū)W返貧。助學(xué)是教育扶貧的一種方式，受助學(xué)生脫貧的基礎(chǔ)還不牢固，要關(guān)注好受助學(xué)生可能出現(xiàn)的輟學(xué)、失學(xué)問題，進(jìn)一步提高入學(xué)率和鞏固率。要發(fā)揮國家學(xué)生助學(xué)政策的導(dǎo)向作用，增強(qiáng)中等職業(yè)教育的吸引力，提高高等師范教育質(zhì)量，向農(nóng)林水地礦油核等艱苦行業(yè)專業(yè)的傾斜，進(jìn)而優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)。

2．豐富資助主體

西方教育發(fā)達(dá)的國家非常重視社會力量參與助學(xué)，助學(xué)的社會氛圍濃厚，助學(xué)減稅政策落實到位，助學(xué)資金管理規(guī)范，助學(xué)監(jiān)督機(jī)制完善。美國助學(xué)體系包含了勤工助學(xué)、政府助學(xué)金、個人助學(xué)金、私企的非聯(lián)邦項目助學(xué)金、助學(xué)貸款。其中，政府助學(xué)金種類繁多，包括聯(lián)邦的補(bǔ)助教育機(jī)會助學(xué)金（佩爾獎學(xué)金）、學(xué)業(yè)競爭力助學(xué)金、優(yōu)異助學(xué)金、退伍軍人與現(xiàn)役軍人助學(xué)金和州政府的助學(xué)金、部門機(jī)構(gòu)助學(xué)金、州政府與部門機(jī)構(gòu)的非聯(lián)邦項目助學(xué)金；助學(xué)貸款包括鉑金斯貸款、補(bǔ)貼型斯塔夫貸款、非補(bǔ)貼型斯塔夫貸款、父母貸款和研究生貸款等。在經(jīng)濟(jì)衰退的國際大背景下，通過政府鼓勵募捐，高校助學(xué)精細(xì)化管理，西方國家的個人和私企助學(xué)貢獻(xiàn)越來越大，來自校友、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)等的社會捐贈成為美國等西方國家助學(xué)資金的重要來源，據(jù)美國施惠基金會（Giving USAFoundation）發(fā)布，2018年美國捐款總額為4277.1億美元[24]。而中國民政部《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，2018年全國社會組織捐贈收入為919億元人民幣[25]。我國的助學(xué)體系多元化進(jìn)程剛起步，施助主體構(gòu)成內(nèi)容單薄、比例失衡。在教育發(fā)展不均衡將長期存在的背景下，教育捐贈為均衡教育資源、保障學(xué)生享受更加公平正義的教育發(fā)揮重要作用，也為推動全社會捐資助學(xué)的良好氛圍營造提供生動案例。

首先，要以營造濃厚助學(xué)氛圍實現(xiàn)“助人為樂”的價值引導(dǎo)。要堅持文化自信與國際借鑒相結(jié)合，建立中國特色的助學(xué)文化；重視助學(xué)典型的選樹，滿足施助者提升影響力的要求；政府頂層設(shè)計好助學(xué)文化宣傳工作，將助學(xué)文化納入社會精神文明建設(shè)的重點內(nèi)容，形成“助人為樂、助人為榮”的社會氛圍。其次，要以加大捐贈減稅力度增強(qiáng)施助者的助學(xué)獲得感。捐贈減稅是企業(yè)和個人助學(xué)的主要動因。細(xì)化落實減稅政策是完善助學(xué)激勵政策的重要切入點，做好《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法》的落實工作；加大稅收減免力度，統(tǒng)一教育捐贈稅收優(yōu)惠政策。再次，要以規(guī)范社會助學(xué)管理提升社會助學(xué)公信力。理順助學(xué)資金使用機(jī)制，在機(jī)構(gòu)上從高等學(xué)校到學(xué)前教育均要專門設(shè)立助學(xué)捐贈機(jī)構(gòu)或者人員進(jìn)行管理，并逐步建成專業(yè)化隊伍；制定助學(xué)報告制度，向施助者或者社會定期報告施助對象狀況、助學(xué)賬目等；學(xué)校應(yīng)增強(qiáng)募捐意識，主動出擊，制定詳細(xì)的社會助學(xué)資金的募捐計劃和目標(biāo)，制定并完善各項籌資管理制度，提高社會助學(xué)資金的管理水平；學(xué)習(xí)并研究社會助學(xué)籌資技巧和籌資策略，更主動地籌集社會助學(xué)資金。最后，要以構(gòu)建多元監(jiān)督機(jī)制確保施助者“助得放心”。政府要制定監(jiān)督措施，采用定期審計、助學(xué)績效評估等形式從政府層面加強(qiáng)監(jiān)督；受助學(xué)校邀請第三方單位和個人組成管理評估委員會保障施助對象助學(xué)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)；利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等形式向社會定期公開助學(xué)資金使用狀況，接受社會監(jiān)督，增強(qiáng)社會助學(xué)資源使用的透明度。

3．加速助學(xué)立法

“完善教育扶貧的法律體系”是我國從脫貧階段的教育扶貧向小康階段的教育扶貧轉(zhuǎn)變的顯著特征[26]。我國助學(xué)已形成了比較完善的多層次、多類型的助學(xué)體系。但在具體實施過程中仍然存在政策落實不到位、制度協(xié)同機(jī)制未健全、助學(xué)資源“外流”等問題。助學(xué)立法是最能保障助學(xué)的穩(wěn)定性、長期性、針對性的方式。隨著助學(xué)的要求越來越高，我國助學(xué)立法的緊迫性愈加凸顯。這既是全面依法治國基本方略在教育領(lǐng)域的具體落實，又是國家基層貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，也是助學(xué)精準(zhǔn)性法律保障的體現(xiàn)。在助學(xué)立法進(jìn)程中，要重點關(guān)注四個問題：第一，盡快將“助學(xué)法”提上議事日程。該法應(yīng)關(guān)注助學(xué)系統(tǒng)法律條文的協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)稅法、合同法、教育法、捐贈法等法律中的助學(xué)條款，防止互相矛盾和執(zhí)法依據(jù)邊界不清；注意上位法和地方法律的協(xié)同匹配。第二，要遵循助學(xué)立法的“差別原則”。要從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育發(fā)展水平存在差距的現(xiàn)實出發(fā)，根據(jù)東西部之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間對助學(xué)的需求，在助學(xué)政策的制定標(biāo)準(zhǔn)如助學(xué)貸款的金額和用途等相關(guān)法律的制定提供最有效的意見和建議。第三，要理性對待助學(xué)的非利他性的激勵作用。承認(rèn)施助主體追求精神利益或潛在物質(zhì)利益等非利他性動機(jī)[27]，明確非利他性的邊界，完善捐贈冠名、稅收優(yōu)惠等施助主體關(guān)注的非利他性動機(jī)的立法。第四，完善助學(xué)工作的保障機(jī)制。給予學(xué)校更多法律權(quán)限，重點關(guān)注受助學(xué)生的定位機(jī)制和助學(xué)金的評審機(jī)制改進(jìn)，提高助學(xué)后續(xù)管理服務(wù)的規(guī)范化水平，建立有效的跟蹤和責(zé)任追究制度，建立助學(xué)貸款的追繳和懲戒機(jī)制。

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The historical evolution, realistic dilemmas and breakthroughs of student aid in China

WEI Youxing，LIU Sanni，YANG Xiaoxu

(School of Marxism, Hohai University, Nanjing 210098, China)

Student aid is the last line of defense project to realize "not allowing a student drop out of school because of family financial difficulties". Student aid in China has experienced the evolution of the system of the People's Grants, the co-existence of Grants and Scholarship, the stage of “Scholarship, Loans, and Grants” and the stage of “Scholarship, Loans, Grants, Work-study, Supplement, Reduction, and Exemption”. Its evolution law is a process of continuously and accurately meeting the needs of the student aid to achieve sustainable development. However, in the specific practice of promoting the precision of student aid, there are still realistic dilemmas in the implementation of policies, the concept of student aid, the system of student aid, and the guarantee of legislation. Therefore, it is proposed that we should enrich the funding subjects, improve the governance effectiveness and quicken legislation to break through the realistic dilemmas.

education for poverty alleviation; student aid; realistic dilemmas; educating through subsidizing

G40

A

1009–2013(2020)01–0086–07

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2020.01.012

2020－01－02

江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度重點課題（B-b/2016/01/32）

魏有興（1975—），男，江西安遠(yuǎn)人，副研究員，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向為思想政治教育。

責(zé)任編輯：黃燕妮