孟青龍

摘要：2020年5月14日中共中央政治局常委會會議首次提出“構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”。8月24日，習近平總書記在經(jīng)濟社會領(lǐng)域的專家座談會上，將“雙循環(huán)”新發(fā)展格局提到“重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇”的高度。黨的十九屆五中全會將構(gòu)建“雙循環(huán)”格局作為我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的重要基礎(chǔ)。本文通過總結(jié)內(nèi)蒙古中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)的主要成效和存在的問題，提出“雙循環(huán)”新格局下如何推動內(nèi)蒙古中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)走深走實走遠。

關(guān)鍵詞：雙循環(huán) 新格局 中蒙俄經(jīng)濟走廊

一、內(nèi)蒙古中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)的主要成效

新冠肺炎疫情導(dǎo)致的全球化重塑使得國際供應(yīng)鏈“縮鏈”“斷鏈”風險加大，全球產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域化特征進一步凸顯。中、蒙、俄三國具有形成國際區(qū)域供應(yīng)鏈的基礎(chǔ)條件，在能源合作、服務(wù)貿(mào)易、科技合作等方面具有很大潛力，容易形成閉環(huán)鏈條?！半p循環(huán)”雖然強調(diào)“以國內(nèi)大循環(huán)為主體”，但并非走向“閉關(guān)自守”，而是通過選擇內(nèi)向發(fā)力，為高水平開放打開新的向外空間。以構(gòu)建、發(fā)展“雙循環(huán)”來強化區(qū)域供應(yīng)鏈是內(nèi)蒙古自治區(qū)“十四五”對外開放的重要目標。

自治區(qū)構(gòu)建“雙循環(huán)”的重要載體是中蒙俄經(jīng)濟走廊。走廊建設(shè)契合了國家通過內(nèi)向發(fā)力拓展對外發(fā)展空間的戰(zhàn)略意圖，通過內(nèi)部制度挖潛、完善產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、投融資、消費優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，更好地嵌入走廊國際區(qū)域供應(yīng)鏈建設(shè)中，從而提升國際地位。在走廊建設(shè)中，自治區(qū)致力將內(nèi)需和開放結(jié)合起來，積極順應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移新趨勢，強化自治區(qū)在國家對俄、蒙合作中的前沿“窗口”作用，通過地緣優(yōu)勢樹立自治區(qū)在國際區(qū)域供應(yīng)鏈中的地位，以多邊平臺釋放自身開放潛力。自治區(qū)在區(qū)域供應(yīng)鏈中的作用明顯，在同俄、蒙形成的既有開放合作框架下，內(nèi)蒙古自治區(qū)有動力也有條件深化合作，正在積極建設(shè)的“中蒙經(jīng)濟合作區(qū)”“中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)”等開放平臺都可以作為未來自貿(mào)區(qū)的實驗雛形。打破行政藩籬，在政策上先行先試，努力將重點放在大宗商品交易、重大項目和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)上，進一步探索推動跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和新型國際貿(mào)易結(jié)算便利化等一系列自由化便利化政策。使口岸職能適應(yīng)新形勢下的區(qū)域一體化要求，打造相應(yīng)的軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，以新的姿態(tài)融入中、蒙、俄三國區(qū)域供應(yīng)鏈中。

近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)在中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)中取得了一系列重要成就。包括：自治區(qū)開放平臺建設(shè)速度加快。目前獲批國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)2個，綜合保稅區(qū)和保稅物流中心各3個，邊境合作區(qū)2個，邊民互市貿(mào)易區(qū)6個，經(jīng)濟合作區(qū)1個，中俄蒙合作先導(dǎo)區(qū)1個，跨境電商綜試區(qū)2個，國家級對外展會1個?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進。積極推動鐵路、公路、航空、管道、電網(wǎng)等重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿洲里一俄羅斯外貝加爾斯克以及赤塔鐵路的電氣化改造完成，濱州鐵路電氣化改造完成;滿洲里至阿拉坦額莫勒公路建成通車。各口岸基礎(chǔ)設(shè)施和查驗套設(shè)施逐步完善，口岸通關(guān)效率大幅提升。口岸數(shù)字化建設(shè)成績突出，“數(shù)字口岸”系統(tǒng)在中鐵公司二連口岸站正式投入應(yīng)用，口岸便利化程度顯著提升。貿(mào)易暢通持續(xù)加強。1—8月份，全區(qū)外貿(mào)進出口總值累計662億元，其中，出口總值225.8億元，進口總值436.2億元，與“一帶一路”沿線65個國家全部建立了貿(mào)易關(guān)系?？诎顿Q(mào)易方面的亮點是，滿洲里率先成為國家首批進境糧食指定口岸，并積極向國家申請牛、羊肉進口權(quán)。同俄、蒙資金融通有序開展。率先在全國開展盧布現(xiàn)鈔使用試點、蒙圖現(xiàn)鈔調(diào)運業(yè)務(wù)。自治區(qū)有關(guān)商業(yè)銀行與俄蒙兩國商業(yè)銀行建立62個賬戶行，覆蓋了蒙古國和俄羅斯遠東地區(qū)主要銀行。在民心相通方面。民心相通熱度不減，在旅游、展會、藝術(shù)交流等方面也取得了優(yōu)異的成績。

二、內(nèi)蒙古中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)面臨的主要問題

中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)首先需要自治區(qū)向內(nèi)發(fā)力，為高水平開放打開向外的新空間，這也是“雙循環(huán)”的題中之義?！笆奈濉睍r期，內(nèi)蒙古面臨著高質(zhì)量對外開放的任務(wù)，需要通過制定并調(diào)整政策，吸引投資，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，探索口岸功能整合、開放服務(wù)高端化的轉(zhuǎn)型目標。現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足，在人才儲備、營商環(huán)境等方面劣勢明顯，許多高增值產(chǎn)業(yè)，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還停留在起步階段。外貿(mào)依存度低等情況，反映了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對落后的問題，需要在發(fā)展自身產(chǎn)業(yè)的同時繼續(xù)深化對外開放，尋找扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的突破口，這也是通過國際外循環(huán)促進內(nèi)循環(huán)的有效辦法。走廊建設(shè)中的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）開放平臺優(yōu)勢亟待釋放

眾多開放平臺還沒有完全釋放潛力，甚至其中一些遇到了現(xiàn)實發(fā)展困境。例如，綜保區(qū)作為“兩頭在外”的開放平臺，疫情下由于國外市場關(guān)閉或被限制，出口勢必受到負面影響，而向內(nèi)地流通又由于存在進口環(huán)節(jié)稅，產(chǎn)品沒有成本優(yōu)勢，進駐企業(yè)少和質(zhì)量不高也是綜保區(qū)需要解決的結(jié)構(gòu)性問題。中蒙經(jīng)濟合作區(qū)在資金、同蒙方機構(gòu)對接、進出口加工思路方面都存在一定瓶頸。跨境電商綜試區(qū)在軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與綜保區(qū)聯(lián)動、在物流倉儲、跨境支付等方面仍處在初級階段。負面清單在自治區(qū)也運行得較為不暢。例如，二連浩特和滿洲里的部分“非清單”進口商品進入互市貿(mào)易區(qū)面臨無法通過互貿(mào)渠道進口的問題，最明顯的例子就是二連浩特針對邊民互市貿(mào)易區(qū)的“一個辦法兩個清單”在實際操作中存在障礙，導(dǎo)致政策落地困難，不僅影響對俄、蒙兩國的貿(mào)易量，也導(dǎo)致互市貿(mào)易落地加工政策難以有效展開。

（二）交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后

跨境地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然相對滯后。二連浩特一集寧鐵路線超負荷運轉(zhuǎn)，且受鐵路沿線其他地區(qū)運力擠占，二連浩特一烏蘭巴托跨境高速公路項目進展緩慢，影響公路口岸的大進大出。滿洲里連接內(nèi)地鐵路通道僅有濱州鐵路一條，公路等級較低且面臨公路口岸對俄貨運不暢的問題。這些都影響了試驗區(qū)口岸、物流功能的釋放，制約了自治區(qū)內(nèi)外聯(lián)通的潛力。

（三）產(chǎn)業(yè)帶動能力弱

內(nèi)蒙古對俄、蒙出口貿(mào)易以瓜果蔬菜、建筑裝修材料、機電產(chǎn)品為主，其中70%為外省產(chǎn)品，對自治區(qū)自身產(chǎn)業(yè)帶動不強。進口面臨同樣問題，進口原材料沒有留在口岸依托的城市，回程滿洲里的中歐班列將進口板材和糧油原料直接銷往內(nèi)地，極大沖擊了滿洲里的木材和糧油加工產(chǎn)業(yè)。滿洲里木材加工行業(yè)將隨著俄羅斯對原木出口的日趨壓縮面臨更加困難的局面，對當?shù)鼐蜆I(yè)、稅收及經(jīng)濟增長產(chǎn)生較大制約。進入滿洲里互市貿(mào)易區(qū)的原材料和商品由于種種行政原因無法實現(xiàn)落地加工，互市貿(mào)易加工職能無法發(fā)揮，影響產(chǎn)業(yè)落地。沿邊口岸地區(qū)沒有形成產(chǎn)業(yè)集群，金融帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力極其欠缺。這種局勢亟待扭轉(zhuǎn)，否則試驗區(qū)就失去了企業(yè)發(fā)展根基。

（四）口岸建設(shè)資金不足

內(nèi)蒙古“小財政養(yǎng)大口岸問題突出，自身財政能力偏弱，平臺建設(shè)很大程度上要依靠財政轉(zhuǎn)移支付和專項資金。例如，中央財政每年劃撥給國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)的資金政策已到期，其中滿洲里每年1億元，2016年到期，二連浩特每年2億元，2018年到期。地方資金來源不足，滿洲里在口岸收費取消后，口岸運維資金壓力大增，對試驗區(qū)發(fā)展形成很大制約。資金短缺無疑會影響試驗區(qū)的綜合性建設(shè)，對試驗區(qū)的長期發(fā)展帶來不利影響。

（五）走廊建設(shè)缺乏“抓手”

自治區(qū)中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)中面臨的一個重要問題就是缺乏“抓手”，也就是缺乏開放的“突破點”。突出表現(xiàn)在開放前沿地區(qū)的一些結(jié)構(gòu)性問題尚未得到解決，二連浩特一扎門烏德中蒙經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)中，兩國對接機構(gòu)不匹配、互市貿(mào)易加工區(qū)推進緩慢、疫情下滿洲里綜保區(qū)“兩頭在外”的發(fā)展模式困境、承接?xùn)|部沿海產(chǎn)能不力、中歐班列仍未改變“酒肉穿腸過”等問題都反映了走廊建設(shè)缺乏“抓手”。同時，自治區(qū)還沒有完全發(fā)揮同俄、蒙的地緣優(yōu)勢，先行先試步伐緩慢，這將限制國家開放政策紅利的釋放。

三、主要對策建議

在中蒙俄經(jīng)濟走廊建設(shè)中，核心問題是讓政策落地、項目運轉(zhuǎn)，給居民和家庭帶來福祉。要更多地將問題細化，在大方向明確的前提下量化目標，這首先需要自治區(qū)的頂層規(guī)劃，在政策協(xié)調(diào)方面提出優(yōu)化方案，甚至要整合部門，統(tǒng)一職能。同時，如何借助中蒙俄經(jīng)濟走廊的巨大平臺改變自治區(qū)外貿(mào)依存度低、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限的窘境，如何將地緣優(yōu)勢、交通優(yōu)勢、人文優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出，這是技術(shù)層面要著重考慮的。規(guī)劃設(shè)計上，自治區(qū)各盟市特別是跨境地區(qū)，很多園區(qū)和試驗區(qū)的申請和規(guī)劃，是不是都匹配當?shù)氐馁Y源稟賦優(yōu)勢，是不是都適應(yīng)后疫情時代的生產(chǎn)要素特點，還需探討?？傊?，務(wù)實的走廊建設(shè)不僅體現(xiàn)在“五通”成果上，也體現(xiàn)在理念的及時更新和調(diào)整上，這樣才能適應(yīng)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的要求。對此，內(nèi)蒙古需要通過五個方面來統(tǒng)領(lǐng)走廊建設(shè)。

（一）促進貿(mào)易和投資高質(zhì)量發(fā)展

一是通過支持跨境電商綜試區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展，積極孵化新興貿(mào)易業(yè)態(tài)。推動互市貿(mào)易區(qū)深度開放，積極探索互市貿(mào)易落地加工新模式，破除互貿(mào)區(qū)落地加工的政策枷鎖和理念枷鎖，把“負面清單”政策用足、用到位，將口岸“落地加工”能力最大化，形成對地區(qū)就業(yè)和稅收的有力支撐。二是積極推廣“一線放開、二線管住”海關(guān)監(jiān)管模式先進經(jīng)驗。該自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管模式在國內(nèi)取得了不錯的效果，自治區(qū)可以通過申請在國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)先行先試，發(fā)揮跨境地區(qū)政策優(yōu)勢，向零關(guān)稅、低稅率的方向邁進。充分利用國際貿(mào)易規(guī)則，以建設(shè)自貿(mào)區(qū)為前提，嘗試向“免關(guān)稅”負面清單過渡，對負面清單以外的商品充分實施準入，嘗試登記式備案、區(qū)內(nèi)免證免審，在跨境資金流動、外匯交易以及人員簽證方面給與一定的自由度和開放政策試點。將二連浩特中蒙經(jīng)濟合作區(qū)、二連浩特邊境經(jīng)濟合作區(qū)、滿洲里綜合保稅區(qū)、邊民互市貿(mào)易區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合進“一線”和“二線”體系。在“一線放開”政策框架內(nèi)，提高可攜帶免稅商品金額上限，實現(xiàn)兩國公民持有效證件免簽跨境自由流動及貨幣自由兌換，為進一步對外開放奠定制度和政策基礎(chǔ)。

（二）加速交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

針對跨境地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后的問題，自治區(qū)應(yīng)推動集二鐵路、二連浩特—烏蘭巴托公路、鐵路升級改造，加快推動甘其毛都—塔本陶勒蓋煤田和奧云陶勒蓋礦區(qū)、策克—那林蘇海圖煤田、珠恩嘎達布其—喬巴山鐵路建設(shè)。加速建設(shè)滿伊鐵路，對綏滿高速公路海滿段實施貫通，推動滿洲里—外貝加爾斯克公路口岸貨運通道實現(xiàn)對接。特別應(yīng)將“三烏通道”作為未來連接俄、蒙打造的重點，通過“三烏通道”帶動要素資源跨國流動，在國際商貿(mào)、保稅、冷鏈、城市配送和快遞服務(wù)方面有質(zhì)的突破，使物流業(yè)成為經(jīng)濟發(fā)展的新增長點，同時推進物流業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)互動融合，協(xié)同發(fā)展。利用交通便利化實現(xiàn)俄、蒙與我國內(nèi)陸經(jīng)濟腹地的有效連接，同時隨著通道的建成對自治區(qū)既有的各類開放平臺及園區(qū)進行職能升級，有條件的可以先行先試，即在打通通道的同時利用開放平臺的優(yōu)惠政策壓縮供應(yīng)鏈成本，實現(xiàn)通道效應(yīng)的最大化。

（三）發(fā)掘中歐班列產(chǎn)業(yè)帶動功能

一是要積極聚合班列回程貨源，鼓勵自治區(qū)企業(yè)在中東歐重要節(jié)點城市建設(shè)物流基地、分撥集散中心、海外倉等，提升物流輻射能力。通過回程貨源開啟跨境電商等新型產(chǎn)業(yè)。通過返程中歐班列，跨境電商企業(yè)從歐洲采購并運回原產(chǎn)地商品。物流倉庫可以建在中歐班列中轉(zhuǎn)站周邊，依托優(yōu)越的物流條件和優(yōu)惠投資稅收政策發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群，未來的自貿(mào)區(qū)將進一步降低歐洲商品進入自治區(qū)的成本，這樣會吸引更多的電商企業(yè)進駐自治區(qū)，從而改變傳統(tǒng)的貿(mào)易模式，形成新貿(mào)易業(yè)態(tài)。二是學習先進地區(qū)經(jīng)驗，樹立“原產(chǎn)地規(guī)則”目標方向，嘗試“二線有限放開”。原產(chǎn)地規(guī)則可以通過“二線有限放開”將實現(xiàn)增值的加工類產(chǎn)品以“零關(guān)稅”進入內(nèi)地，這樣就會吸引國內(nèi)外的生產(chǎn)加工類企業(yè)進駐內(nèi)蒙古，這比綜合保稅區(qū)、互市貿(mào)易加工區(qū)更具優(yōu)勢。試驗區(qū)通過產(chǎn)能承接和低成本引導(dǎo)自治區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進高新技術(shù)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)落戶自治區(qū)，推動自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

（四）探索多元化融資渠道

短期內(nèi)，內(nèi)蒙古可以給予各類開放平臺一定的專項財政資金支持，但鑒于自治區(qū)的財政情況，長期還需要考慮其他融資手段和渠道。中長期，自治區(qū)要探索從亞洲單邊或多變開發(fā)性金融機構(gòu)引入資金來支持試驗區(qū)項目建設(shè)，二連浩特中蒙經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)有從亞洲開發(fā)銀行貸款的經(jīng)驗，按照基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的思路，能否復(fù)制經(jīng)驗從亞投行、絲路基金等機構(gòu)進行融資是自治區(qū)應(yīng)積極考慮的方向。同時借鑒其他省份經(jīng)驗，設(shè)置政策性資金池，引導(dǎo)各類企業(yè)發(fā)展新型跨境投資和貿(mào)易。利用跨境資本，協(xié)助自治區(qū)政府構(gòu)建“跨境產(chǎn)能合作基金”，對合作項目前景進行市場化評估，積極引入國際化、多元化的財務(wù)投資者，不完全依賴自有資本，實現(xiàn)多贏。

（五）利用地緣優(yōu)勢探尋開放“抓手”

自治區(qū)要充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢，在傳統(tǒng)領(lǐng)域以外探索“中蒙俄經(jīng)濟走廊”建設(shè)的“抓手”。對蒙古國，自治區(qū)可以考慮以金融為抓手帶動國際物流、現(xiàn)代貿(mào)易、雙向投資、商旅文化的發(fā)展。二連浩特可以通過跨境金融來帶動企業(yè)發(fā)展。中央和自治區(qū)應(yīng)考慮以國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)為前沿，利用蒙古國人民幣“好用”、存量多的“準離岸”特點嘗試推動同二連浩特跨境金融合作，探索試點跨境貸款、二連浩特企業(yè)到烏蘭巴托直接發(fā)債，在北方打開資本賬戶可兌換缺口，以金融盤活跨境產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對俄羅斯，可考慮以能源為抓手構(gòu)建國際區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈。以滿洲里試驗區(qū)為門戶，積極對接俄羅斯能源“向東看”戰(zhàn)略，充分利用遠東和西伯利亞的資源優(yōu)勢，在能源合作中推動自治區(qū)工業(yè)發(fā)展，形成同俄羅斯穩(wěn)定的能源產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。從全局考慮，建立中蒙俄自貿(mào)區(qū)是未來走廊建設(shè)的最大“抓手”，也是自治區(qū)實現(xiàn)跨越發(fā)展的主要“突破點”。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，利用區(qū)域自貿(mào)協(xié)定拓展海外市場至關(guān)重要，二連浩特、滿洲里作為自貿(mào)區(qū)的兩大前沿陣地是構(gòu)建國際區(qū)域供應(yīng)鏈的重要環(huán)節(jié)。

責任編輯：張捷