張 韻

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京 100872)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會審議通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。建立解決相對貧困的長效機制根本上是要建立公平可持續(xù)的社會救助制度。社會救助法基本原則是對社會救助法基本價值的共同體現(xiàn)和集中貫徹，是對社會救助具體規(guī)則的高度抽象和深度概括，社會救助法基本原則的確立有利于社會救助制度的完善。

在現(xiàn)行的社會救助法體系中，2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》第二條對社會救助制度基本原則做出過表達(dá)，規(guī)定：“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會保障制度相銜接，社會救助水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。社會救助工作應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、及時的原則。”該條第一句話表達(dá)我國社會救助制度的基本原則，第二句話表明了我國社會救助工作的基本原則，二者共同構(gòu)成社會救助的基本原則。盡管該條表述能夠反應(yīng)社會救助的基本立法目的，但是缺少法學(xué)術(shù)語與理論抽象性之表達(dá)，前后原則之間缺少體系上的邏輯關(guān)系，對社會救助規(guī)則的指導(dǎo)功能不足，而且社會救助工作之原則的表達(dá)過于寬泛，無法完全體現(xiàn)現(xiàn)代社會救助制度的理念。同時，受制于《社會救助暫行辦法》的效力層級，該法所規(guī)定之原則并不能完全代替社會救助法的基本原則之表達(dá)。

學(xué)界對社會救助法基本原則也給予足夠的關(guān)注，研究討論的成果豐富，但關(guān)于社會救助法基本原則的討論仍有以下問題需要理清：一是社會救助法的基本價值不等同于社會救助法的基本原則，即不能用社會救助中的公平、效率等價值代替社會救助法的基本原則；二是社會救助法的基本理念不等同于社會救助法的基本原則，即不能用社會救助法中城鄉(xiāng)一體化理念、國家與個人相結(jié)合的理念等同于社會救助法的基本原則；三是其他社會保障制度的基本原則不能完全等同于社會救助制度的基本原則，畢竟社會救助制度在定位目的與功能作用方面具有一定的獨立性。當(dāng)下社會救助法單行立法的制定，為我們提供了重新思考與選擇的機會。

拉倫茨在《法學(xué)方法論》中認(rèn)為法律原則是分層次的，最高層的原則只是——作為進(jìn)一步具體化工作指標(biāo)的——“一般法律思想”。此類法律原則有法治國原則、社會國原則、尊重人性尊嚴(yán)的原則及自主決定與個人負(fù)責(zé)的原則；[1]348這類原則需要通過包含有獨立實質(zhì)內(nèi)容的下位原則及個別評價行為進(jìn)行具體化。以法治國為例，其包含依法行政、法官獨立等下位原則。法治國原則構(gòu)成所有下位原則的基礎(chǔ)和指示，只有借著將之具體化的下位原則、一般法條等凸顯效果。因此，諸如“公平、公正、平等”等作為“一般法律思想”的最高層級的基本原則無須在社會救助立法中規(guī)定也依然客觀存在于我國法律體系之中。本文是對我國社會救助制度基本原則的反思與重構(gòu)，審視當(dāng)下我國社會救助基本原則之表達(dá)，以社會救助法基本原則在“目的性價值——具體制度規(guī)則”之間的結(jié)構(gòu)性功能為起點，檢討我國社會救助制度基本原則在向上承接社會救助立法目的，向下統(tǒng)籌社會救助具體規(guī)則中的漏洞與不足，剔除作為一般法律思想的最高層次的原則，增加能夠體現(xiàn)社會救助立法目的、整合社會救助法律規(guī)范、并能夠作為司法裁判準(zhǔn)則的具體基本原則，提出我國社會救助基本原則立法表達(dá)的維度。

二、社會救助法基本原則結(jié)構(gòu)性功能之法理

法律原則的結(jié)構(gòu)性功能，是指法律原則在“法律價值—法律原則—法律規(guī)則”的這一法規(guī)范結(jié)構(gòu)中所具有的，對法律價值的承載功能和對法律規(guī)則的統(tǒng)攝功能。[2]就承載法的目的價值而言，法律原則是法的目的價值最直接、最本質(zhì)的體現(xiàn)，多個法律原則可能直指共同的法的目的價值；立法目的條款體現(xiàn)了立法者的價值取向，對該法基本原則的確立和具體制度架構(gòu)的確定具有重要的指導(dǎo)作用。[3]就統(tǒng)攝法律規(guī)則而言，法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理，為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點，對法律的制定和法律規(guī)則的理解具有指導(dǎo)意義。即通過對一個高度抽象和深度概括的法律原則的闡釋，其可以轉(zhuǎn)化并最終呈現(xiàn)為多類型、多樣化的具體法律規(guī)則。[2]在社會救助法體系內(nèi)，“社會救助立法目的——社會救助法律原則——社會救助法律規(guī)則”的法規(guī)范結(jié)構(gòu)依然存在。社會救助法的基本原則向上反映了社會救助對基本生存權(quán)的保障，承載了社會救助法的目的價值；向下貫穿了社會救助法體系，對社會救助給付具體規(guī)則具有普遍性的指導(dǎo)作用。

首先，社會救助法基本原則對社會救助法目的的承載主要源自于基本原則的規(guī)范性。第一，社會救助基本原則的存在具有正當(dāng)性。法律原則和法律一樣，都根植于社會生活，是社會經(jīng)濟生活的客觀反應(yīng)，是社會救助法律關(guān)系調(diào)整的客觀需求，其存在具有客觀性。社會救助基本原則是社會救助法基礎(chǔ)性、根源性的準(zhǔn)則，能夠反映社會救助的本質(zhì)，具有較強的穩(wěn)定性。面對經(jīng)濟、社會及國家救助政策的變遷，社會救助法律制度可在基本原則的引導(dǎo)下修訂和調(diào)整具體規(guī)范，保證社會救助法內(nèi)在價值取向的一致性。第二，社會救助基本原則的效力具有合法性。社會救助法的基本原則需要在憲法以及社會救助法的精神下展開，并貫穿于社會救助法律規(guī)范始終，對整個社會救助法律體系提供合法性、持續(xù)性的價值引導(dǎo)。第三，社會救助基本原則的內(nèi)涵具有普適性。社會救助基本原則能夠在現(xiàn)行社會救助法的框架內(nèi)，反映社會救助法的立法目的、基本原理、國家意志以及被救助者的訴求。這也要求基本原則的表述應(yīng)該是簡潔、精煉的，以較小的內(nèi)涵囊概較大外延的概念和規(guī)則。

其次，社會救助法基本原則對社會救助規(guī)則的統(tǒng)攝主要源自于基本原則的功能性。第一，社會救助基本原則能夠為社會救助立法提供方向和指引。法律原則為法律規(guī)則和法律概念提供基礎(chǔ)或出發(fā)點。在立法中堅持社會救助基本原則指引，有助于探尋社會救助法基本內(nèi)涵和外延，理解社會救助法的本質(zhì)和價值，提高社會救助立法的科學(xué)性與周延性，并能夠?qū)ξ磥砩鐣戎ǖ男薷奶峁?dǎo)向。第二，社會救助基本原則能夠作為法律解釋和漏洞填補的依據(jù)。在法律解釋和法律適用中，法律原則是法律工作者解釋、推理規(guī)則的基礎(chǔ)或出發(fā)點，它可以克服規(guī)則的剛性和滯后性，彌補成文法的漏洞。法律原則的適用不需要以“全有或全無的方式”應(yīng)用于個案之中，可以成為復(fù)雜疑難案件審判的依據(jù)和指引。第三，社會救助基本原則能夠調(diào)和各具體救助制度的內(nèi)部沖突?；驹瓌t可以為社會救助法的實施提供彈性機制，并在動態(tài)且協(xié)調(diào)的狀態(tài)下整合社會救助法律規(guī)范，實現(xiàn)社會救助法的內(nèi)部一致性和體系化。社會救助法基本原則的結(jié)構(gòu)性功能既能將社會救助的目的性引入社會救助的法律規(guī)則之中，打破社會救助規(guī)則體系的僵化，協(xié)調(diào)社會救助規(guī)則體系的矛盾，實現(xiàn)內(nèi)部法律體系的統(tǒng)一性，又能阻止特定不必要的法律價值或法律規(guī)則進(jìn)入社會救助法律體系，通過運用法律解釋、法律推理等方法，促進(jìn)社會救助成為邏輯自洽、適度開放的規(guī)范體系，維持外部法律體系的獨立性。

三、我國社會救助制度基本原則結(jié)構(gòu)性功能之檢視

(一)社會救助基本原則承接救助目的之實現(xiàn)的反思

社會救助制度核心目的就是保障人之基本生活的權(quán)利。生存權(quán)在于保障國民能過像人那樣的生活，以在實際社會生活中確保人的尊嚴(yán)，其主要是保護(hù)幫助生活貧困者和社會經(jīng)濟上的弱者，要求國家有所“作為”的權(quán)利。[4]盡管我國憲法并未像日本憲法一樣直接對“生存權(quán)”做出明確表達(dá)，(1)《日本國憲法》，第25條則明確對生存權(quán)做出規(guī)定：“全體國民都享有健康和文化的最低限度的生活的權(quán)利；國家必須在生活的一切方面為提高和增進(jìn)社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生而努力?！钡覈鴳椃ǖ?5條(2)我國憲法第45條規(guī)定：“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！敝?guī)定將公民獲得社會救助的權(quán)利視為一項憲法基本權(quán)利，是我國救助制度的憲法依據(jù)和法理基礎(chǔ)?！渡鐣戎鷷憾ㄞk法》第1條之規(guī)定表明社會救助制度的立法目的，即對公民基本生活的保障?！渡鐣戎鷷憾ㄞk法》第2條規(guī)定的“堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他社會保障制度相銜接”的內(nèi)容，就是社會救助法基本原則對保障基本生存權(quán)這一立法目的的承接。該內(nèi)容體現(xiàn)了社會救助“最低生活保障原則”的立法意思，但由于客觀上缺少對原則的規(guī)范表達(dá)，導(dǎo)致該原則在社會救助法體系中的外化不充分，內(nèi)涵不突出，影響基本原則對社會救助立法目的的落實與闡釋。

第一，獲得社會救助的權(quán)利屬性被弱化。由于我國社會救助一開始不是建立在成型的制度或法律之上，而主要通過中央的有關(guān)文件，試點并逐步推開，[5]社會救助呈現(xiàn)出地方化、行政化，社會救助的自由裁量權(quán)缺少法律的約束。在救濟方式中，習(xí)慣使用行政強制干預(yù)的方式進(jìn)行機械式的救助，救助內(nèi)容和手段的穩(wěn)定性、靈活性受到限縮；在救助管理中，過度強調(diào)政府在社會救助中的行政主導(dǎo)地位，忽略對政府權(quán)利的監(jiān)督和管理。加之我國社會救助法律制度缺少對申請人權(quán)利、義務(wù)的專項規(guī)定和確認(rèn)，“獲得社會救助是一項法定權(quán)利”一直被立法者和公民所忽視，這使得社會救助依舊是國家進(jìn)行社會管理的“工具”，公民依法獲得社會救助僅是根據(jù)國家保護(hù)職責(zé)所享有的一種發(fā)射利益。[6]當(dāng)下對生存權(quán)保護(hù)意識的不足、對生存權(quán)權(quán)利屬性認(rèn)知的弱化使得公民獲得社會救助的權(quán)利本身隨之被削弱。

第二，社會救助給付的無因性被忽視。社會救助無因性是指當(dāng)公民生活陷入極端困難，無法維系個人生活時，社會救助的給付無須考慮該申請人陷入貧困的具體原因，即達(dá)到法定貧困標(biāo)準(zhǔn)是一種客觀狀態(tài)和事實，不以個人陷入貧困的原因作為救助者履行資格審查義務(wù)的一項內(nèi)容。一方面，社會救助的給付無須考慮申請人陷入貧困的過錯，如酗酒、犯罪、吸毒等原因?qū)е碌呢毨?。如在“江某申領(lǐng)社會救助案”(3)(2016)甘0103行初7號。中，江某自戒毒后因沒有工作及其他收入來源，向所在街道辦申請“低?！?，街道辦以戒毒人員出獄接受社區(qū)康復(fù)三年且合格后才可申請為由拒絕了江某的申請。從社會救助對生存權(quán)保護(hù)的法理出發(fā)，被救助者獲得救助的資格并不因吸毒行為本身而喪失。另一方面，社會救助給付無須考慮申請人的工作能力。在上述“江某申領(lǐng)社會救助案”中，街道辦依據(jù)《蘭州市城市居民最低生活保障實施細(xì)則》第13條12款之規(guī)定：“符合就業(yè)條件而未就業(yè)人員必須進(jìn)行求職登記”為由，拒絕江某的申請?，F(xiàn)代社會救助理念不僅包含對生存權(quán)的保護(hù)，還包含協(xié)助其擺脫貧困、自立生活，而這一過程需要依賴于協(xié)助申請人參加勞動，但是這里的“協(xié)助其參加勞動”不能理解為“強迫勞動”，更不能理解為“不參加勞動就喪失社會救助的資格”。公民除了具有獲得社會救助的權(quán)利，也具有勞動自由的權(quán)利。從法律邏輯上來講，有勞動能力人的生存保障問題需要回歸到社會救助法中解決，而有勞動能力人的就業(yè)協(xié)助問題，需要在社會救助與就業(yè)促進(jìn)制度的銜接中解決，實現(xiàn)“該救助的救助”，“該就業(yè)的就業(yè)”。

(二)社會救助基本原則統(tǒng)攝救助規(guī)則之實施的審視

在“法律原則——法律規(guī)則”的結(jié)構(gòu)中，法律原則既完全承接、貫徹和體現(xiàn)法律價值的意涵和要求，又能將實現(xiàn)法律價值的要求予以識別和細(xì)化，并結(jié)合社會發(fā)展現(xiàn)實和法治發(fā)展?fàn)顩r，轉(zhuǎn)化為社會對法律規(guī)則的具體需求。[2]社會救助制度圍繞生存權(quán)展開，生存權(quán)實現(xiàn)的核心在于社會救助給付規(guī)則的制定。社會救助給付規(guī)則是國家與個人權(quán)利義務(wù)的分配規(guī)則，是貧困者獲得社會救助資格的審查規(guī)則。我國《社會救助暫定辦法》第2條規(guī)定的社會救助工作應(yīng)當(dāng)堅持的“公開、公平、公正、及時”的原則并不能承擔(dān)基本原則對社會救助給付規(guī)則的統(tǒng)攝功能，并且無法發(fā)揮社會救助基本原則在社會救助司法適用中的作用。

第一，社會救助法基本原則的模糊表達(dá)無法詮釋國家責(zé)任與個人責(zé)任在規(guī)則層面的平衡與匹配。我國社會救助中，國家責(zé)任與個人責(zé)任的割裂首先表現(xiàn)為過度擴張家庭成員的法定義務(wù)，國家給付責(zé)任遭遇限縮。一是“共同生活的家庭成員”認(rèn)定的擴張，即簡單地將公法上“同居共財”之家庭成員等同于民法上家庭關(guān)系之成員范圍；二是家庭收入核算的擴張，即機械地將具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系的人應(yīng)該支付的贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫養(yǎng)費擬制為家庭收入的一部分。在上?！懊吃V某鎮(zhèn)政府要求履行社會救助法定職責(zé)案”(4)參見北大法寶案例庫：“某訴某鎮(zhèn)政府要求履行社會救助法定職責(zé)案”。中，毛某(申請救助人)82周歲，與女兒女婿長期共同生活，三人均已年老且系農(nóng)業(yè)戶口，除當(dāng)?shù)卣吭陆?jīng)濟補助20元、每年節(jié)日慰問金200元、女兒農(nóng)村養(yǎng)老金494元/年、自留地和3.1畝責(zé)任田外，無其他任何收入，毛某的兩個外孫各自成家在外獨立生活，并有數(shù)萬元工資收入。鎮(zhèn)政府認(rèn)為，盡管毛某與女兒女婿構(gòu)成共同家庭，但兩個外孫家庭應(yīng)支付毛某女兒和女婿贍養(yǎng)費6804元/年，應(yīng)當(dāng)擬制為毛某的家庭收入，(5)上海市民政局滬民救發(fā)[1999]37號文件的規(guī)定，與申請對象不共同生活的直系親屬必須履行規(guī)定的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)等義務(wù)。核定家庭人均收入時以共同生活的成員數(shù)來平均計算，但家庭總收入的構(gòu)成應(yīng)包括非共同生活的直系親屬應(yīng)負(fù)擔(dān)的贍養(yǎng)、撫養(yǎng)費。故以毛某家年平均收入高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為由，不予救助。該案中，鎮(zhèn)政府將兩個長期在外務(wù)工的外孫視為毛某共同生活的家庭成員，并將兩外孫尚未支付的、但應(yīng)該給付的贍養(yǎng)費擬制為毛某的家庭收入，直接導(dǎo)致毛某家庭的年人均收入與毛某的實際收入差距巨大，當(dāng)毛某的兩個外孫拒不向其女兒、女婿履行民事贍養(yǎng)義務(wù)時，毛某與女兒女婿共同生活的貧困狀態(tài)依然無法轉(zhuǎn)變，這樣的規(guī)則設(shè)計與社會救助立法目的完全背道而馳。按照現(xiàn)有規(guī)定，子女無論其有無贍養(yǎng)老人之能力，也無論其與父母是否共同生活，均應(yīng)計入家庭成員之內(nèi)，即使當(dāng)具有法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)關(guān)系的人拒不履行法定義務(wù)，該贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)費也必須作為家庭內(nèi)財產(chǎn)加以擬制。(6)類似規(guī)定的還有：河南省《城市居民最低生活保障條例》實施辦法第17條；黑龍江省《城市居民最低生活保障條例》第11條。甚至有些地方規(guī)定，因不履行法定贍(撫、扶)養(yǎng)費的被贍(撫、扶)養(yǎng)人家庭導(dǎo)致貧困的，不得申請享受“低保”。(7)《南昌市最低生活保障辦法》(南昌市政府令第164號)第21條；《蘭州市城市居民最低生活保障實施細(xì)則》第25條；黑龍江省《城市居民最低生活保障條例》第16條。這樣的審核計算標(biāo)準(zhǔn)對于遭子女遺棄的老人、長期與子女分居生活的老人未免過于嚴(yán)格。(8)《蘭州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)建立蘭州市農(nóng)村居民最低生活保障制度實施意見的通知》規(guī)定，具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)(扶養(yǎng))人，且法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)(扶養(yǎng))人有能力而不履行相應(yīng)義務(wù)的，不得列入農(nóng)村低保范圍。類似規(guī)定的還有福建省。盡管在救助制度運行層面實行申請人家庭民事法定義務(wù)優(yōu)先履行的規(guī)則，但行政法規(guī)或者法律中并未對此進(jìn)行規(guī)定，并且民事?lián)狃B(yǎng)義務(wù)與國家救助給付義務(wù)之間只有優(yōu)先性的關(guān)系，不存在前者是后者給付責(zé)任的替代關(guān)系。其次，國家責(zé)任與個人責(zé)任的失衡表現(xiàn)為過度強調(diào)地方政府行政主導(dǎo)責(zé)任。我國社會救助財政支出責(zé)任的規(guī)范受到行政層級制的影響，以事權(quán)為表現(xiàn)形式的財政支出責(zé)任主要由地方政府及其社會救助管理部門承擔(dān)，救助工作通常納入各地行政干部政績考核評價指標(biāo)體系，社會救助的發(fā)放存在“特事特辦”的情況，比如因為公用征地而給與低保補貼的案件。(9)(2018)皖行終989號，村民220人集體申領(lǐng)城市居民低保待遇案件。尤其是對于“不應(yīng)領(lǐng)而多領(lǐng)取”的社會救助資金是否要返還，對于“應(yīng)領(lǐng)而未領(lǐng)”的社會救助部分是否應(yīng)該補發(fā)等問題，行政手段要高于法律制度的處理手段。[7]社會救助事務(wù)的權(quán)力下沉以及政府在救助事務(wù)中的主導(dǎo)地位促使政府偏重救助工作的行政成績，忽視公民憲法權(quán)利的保護(hù)與落實。

第二，社會救助法基本原則的缺位無法發(fā)揮對社會救助資格審查與確認(rèn)規(guī)則的指導(dǎo)與解釋。資格認(rèn)定和審核確認(rèn)是社會救助權(quán)利實現(xiàn)的前置程序，是實現(xiàn)充分救助、避免過剩給付的平衡點。受制于上位法的空白以及地方立法技術(shù)水平，各地區(qū)家庭經(jīng)濟狀況的認(rèn)定方法、減免類型紛繁散亂，進(jìn)一步擴大了各地方行政工作人員的自由裁量空間。一是，社會救助城鄉(xiāng)分立，救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置規(guī)則不同導(dǎo)致救助標(biāo)準(zhǔn)差異較大。以最低生活保障救助標(biāo)準(zhǔn)為例，截止到2018年底，城鄉(xiāng)差距最大的西藏省，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)比為2.5倍；云南省城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)比為1.86倍。(10)西藏省城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為804.4元/人/月，農(nóng)村為321.44元/人/月；云南省城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為559.4元/人/月，農(nóng)村為300.99元/人/月。城鄉(xiāng)最低生活保障制度建于不同的時期、具有不同的社會發(fā)展背景，數(shù)字差異背后意味著缺少統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)計算方法。二是，救助審查認(rèn)定規(guī)則過于地方化、碎片化，缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)。地方化表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章對地方政府救助給與過多授權(quán)，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)以及最低生活保障家庭收入狀況、財產(chǎn)狀況的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、專項救助標(biāo)準(zhǔn)(11)《社會救助暫行辦法》(國務(wù)院令[2014]第649號)第10條、第29條、第35條、第39條規(guī)定。均授權(quán)給地方，由省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市級人民政府自行決定。碎片化表現(xiàn)為各地方政府制定救助審查認(rèn)定制度內(nèi)部矛盾與沖突較多，各地市發(fā)布的救助制度各不相同。全國有多少個市縣，就有多少個市縣認(rèn)定審查標(biāo)準(zhǔn)。三是，家庭經(jīng)濟狀況認(rèn)定過于機械化，缺少動態(tài)調(diào)整下的救助退出機制?，F(xiàn)有各地方運用“信息核對、入戶調(diào)查、鄰里訪問、信函索證”等手段對救助資格進(jìn)行審查、認(rèn)定和退出，但在實施效果上呈現(xiàn)出僵化，由于生活條件改善而主動申請退保的極少，被救助機關(guān)核查清退的極多，我們有必要通過審核核實等手段，將救助審核、退出制度規(guī)則進(jìn)一步完善。

四、我國社會救助法基本原則之立法表達(dá)

(一)最低生活保障原則

社會救助法對生存權(quán)的保障是對基本人權(quán)的保護(hù)。最低生活保障原則是社會救助法立法目的和基本價值的載體，并將社會救助目的與價值引入社會救助規(guī)則之中，“逐漸把未作規(guī)定的行為和狀態(tài)引進(jìn)法律秩序，使之成為‘被規(guī)定的’和‘有效力的’，調(diào)整社會救助規(guī)則的缺陷與不足?！盵3]最低生活保障原則向下統(tǒng)攝社會救助規(guī)則需要從規(guī)則的設(shè)計和實施兩層面展開。

最低生活保障原則具體到社會救助法規(guī)則的設(shè)計層面，一是需要對獲得社會救助的權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，即通過賦權(quán)將權(quán)利主體與內(nèi)容外顯化。確認(rèn)主體的應(yīng)有權(quán)利的過程，是立法者有意識通過自己有目的對象性活動而表述應(yīng)有權(quán)利的過程，[8]盡管社會救助的主體是普遍的，權(quán)利是特定的，但應(yīng)在法律體系內(nèi)明確，這與我國當(dāng)下“?；?、兜底線、救急難”的社會救助定位表述相一致。二是社會救助法規(guī)則設(shè)計不能使被申請人的生活處境更加惡劣，即生存權(quán)并不因社會救助規(guī)則的適用而減損，換句話說就是“禁止不利變更”，對于已經(jīng)獲得救助的，非因法定事由，審核確認(rèn)機關(guān)不得無故調(diào)減、取消救助；對于不再符合救助條件的，審核確認(rèn)機關(guān)作出調(diào)減、取消救助決定的應(yīng)該及時告知被救助者。

最低生活保障原則轉(zhuǎn)化到《社會救助法》實施的層面，一是需要實現(xiàn)國家義務(wù)的法定化。現(xiàn)代的社會救助制度是以國家責(zé)任為主體的制度性救助，任何公民依法應(yīng)獲得救助而不能得到滿足時均可訴諸法律。[9]社會救助的權(quán)利義務(wù)體系建構(gòu)在“國家義務(wù)——公民權(quán)利”之上，當(dāng)法律的權(quán)利價值目標(biāo)確定之后, 在對國家權(quán)力及其義務(wù)的立法中, 立法者應(yīng)將側(cè)重點放在國家義務(wù)規(guī)范以及違反這些義務(wù)規(guī)范所要招致的不利后果的精心設(shè)定上，從而使法律更具有可操作性和實效性。[10]二是需要落實社會救助給付的無因性。社會保險中的被保險人享受特定的社會保險需要以其特定的被保險人身份以及特定的保險事由出現(xiàn)為前提。但社會救助中主體則是普遍的，無須以特定身份為前提，只要申請人陷入法定貧困標(biāo)準(zhǔn)即可，且國家進(jìn)行救助給付時無須考慮申請人陷入貧困的原因，只要其財產(chǎn)認(rèn)定符合法定的救助給付標(biāo)準(zhǔn)即可。若為了避免救助的依賴性，而考慮救助給付的原因，比如考慮其是否是因為懶惰、酗酒、吸毒等原因?qū)е碌呢毨?，則與社會救助保障生存權(quán)的目的和內(nèi)在邏輯發(fā)生沖突，畢竟何種原因?qū)е碌呢毨Р荒艹蔀槌龣?quán)的法定事由。三是需要堅持特定內(nèi)容的法律保留。社會救助法體系是法律一般性規(guī)范與行政裁量權(quán)預(yù)設(shè)規(guī)范的結(jié)合，該預(yù)留的行政裁量權(quán)既要符合法律的授權(quán)和規(guī)定，也要符合部門法的法理與立法目的?？稍凇渡鐣戎ā分袑揖戎鷻C關(guān)在行使行政權(quán)力、實施行政活動過程中所應(yīng)遵循的步驟方式、時限和順序進(jìn)行一般性的規(guī)定，防止社會救助裁量權(quán)的泛濫。

(二)幫助自立原則

社會救助對生存權(quán)的保障既包含消極層面對公民維持基本生活的保障，即消極救助，也包含積極層面對受救助者家庭獨立生活的協(xié)助，即積極脫貧。歸根到底，社會救助是對受救助者自我生活的扶助，讓受救助者能夠恢復(fù)獨立生活的狀態(tài)，具備獨立生活的能力，畢竟“授人以魚不如授人以漁”。幫助自立原則并不是對基本生存權(quán)的放棄，而是對更為積極的生存權(quán)保障理念的演繹。在法理上，社會救助“幫助自立”來源于人的主體性，即每個人都可以獲得自我發(fā)展與自我決定的權(quán)利；在制度設(shè)計上，社會救助的“幫助自立”來源于救助資格的審查前置和鼓勵勞動。德國《社會法典》規(guī)定，社會救助的目的是幫助自助者，使其早日自力更生。如果被救助人可以通過從事力所能及的工作獲取收入，則其有義務(wù)接受該工作或參加必要的培訓(xùn)準(zhǔn)備。[11]日本《生活保護(hù)法》規(guī)定：“國家對生活貧困的所有國民，按照其貧困程度，進(jìn)行必要的保護(hù)，以保障其最低限度的生活，并以幫助其自立為目的”。[12]70基于幫助自立原則的指導(dǎo)，在未來社會救助規(guī)則制定中，要構(gòu)建社會救助與就業(yè)促進(jìn)的銜接，提升個人就業(yè)意愿，降低個人對社會救助的依賴。但對于具有工作能力者的就業(yè)資助來講，鼓勵工作自救不等于要求其強制工作。我國《社會救助暫行辦法》第45條之規(guī)定(12)《社會救助暫行辦法》第45條規(guī)定：“最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會保障等有關(guān)部門介紹的工作；無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應(yīng)的工作的，縣級人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金?！睂€人職業(yè)選擇納入社會救助管理機關(guān)的自由裁量之中，職業(yè)是否與被救助者健康狀況、勞動能力相適應(yīng)不是由被救助者個人決定，而是由社會救助主管機關(guān)決定，這是對個人勞動自由權(quán)的限制。在社會救助資格認(rèn)定中，具有工作意愿未就業(yè)的人和無工作意愿未就業(yè)的人在主觀動機上是有明顯實質(zhì)上的差異，但二者均以具有勞動能力而拒絕就業(yè)的客觀結(jié)果外化，甚至社會救助機關(guān)也難以識別真實個人意愿。故該情況理應(yīng)回歸社會救助的基本法理予以考量，不能因為要平衡潛在的道德風(fēng)險而拒絕給予救助，否則與“因噎廢食”無異，造成社會救助立法目的和制度設(shè)計效果的落空。社會救助的權(quán)利是請求國家給與生活救助的受益權(quán)，以生存權(quán)為中心所衍生的社會權(quán)理念更應(yīng)該以自由權(quán)保障為前提，尤其是不能剝奪個人選擇職業(yè)以及生活形態(tài)的自由意愿。[13]

(三)審查核實原則

社會救助的給付資金來源于國家的強制性征收，來源于國家的生存權(quán)保障義務(wù)以及社會成員相互扶助，這直接決定了社會救助的給付不具有全民性。在社會救助的規(guī)范效果上，審查核實原則即可保障充分救助的實現(xiàn)，承接社會救助立法目的的實現(xiàn)，也可以避免虛假救助的發(fā)生，保證社會救助規(guī)則的公平正義。前者要求審查核實原則應(yīng)在家庭成員的認(rèn)定、家庭收入狀況及財產(chǎn)狀況的審查制度設(shè)計中體現(xiàn)；后者要求審查核實原則落實于申請人的協(xié)助義務(wù)及責(zé)任承擔(dān)的制度設(shè)計中。

第一，審查核實原則對社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的具化。首先，社會救助標(biāo)準(zhǔn)需要具有普適性和權(quán)威性。這項原則要求我國社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)必須由社會救助專項法律作出授權(quán)性規(guī)定，至少實現(xiàn)省級政府的統(tǒng)籌，避免各地救助標(biāo)準(zhǔn)的隨意性。日本《生活保護(hù)法》的保護(hù)基準(zhǔn)從其重要性上看，應(yīng)該由法律進(jìn)行規(guī)定，但從現(xiàn)行法迅速修改的宗旨出發(fā)，不由法律規(guī)定基準(zhǔn)，僅為表明責(zé)任之所在，由厚生勞動大臣決定，厚生勞動省以告示形式公布，并將八種類型遵照基準(zhǔn)及程度原則予以確定。特殊是由，可以由地方設(shè)定特別基準(zhǔn)。[12]82二是需要保障救助標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，滿足申請人基本生存及人格尊嚴(yán)的需要。救助標(biāo)準(zhǔn)的確定需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平，既要不斷與時俱進(jìn)、動態(tài)調(diào)整，又要從“收入”和“支出”兩個維度測算。當(dāng)下我國的社會救助標(biāo)準(zhǔn)過低，救助金額僅能維持受救助者的基本生活，難以保證其體面生活。[5]民政部社會救助司考慮新增“支出型貧困家庭”的救助類型正是對單純“收入”型標(biāo)準(zhǔn)的糾正；下一步要推動形成“分層梯度的社會救助格局”，也將緩解原有救助標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”帶來的問題。(13)民政部社會救助司副司長蔣瑋：構(gòu)建“梯度”社會救助格局，載民生周刊，http://www.msweekly.com/show.html?id=106305

第二，審查核實原則對家庭成員認(rèn)定規(guī)則的具化。一是區(qū)分“共同生活家庭成員”與“同一戶籍人員、具有民法贍養(yǎng)義務(wù)的人”。在當(dāng)下人戶分離、成年子女與老年家庭分離越發(fā)普遍的情況下，申請人的家庭成員認(rèn)定應(yīng)當(dāng)以共同生活為必要條件。日本《生活保護(hù)法》堅持以家庭為單位，所謂的“家庭”是指將消費生活收入及支出合二為一的生計上的單位，其認(rèn)定不是根據(jù)居民的登記所作的形式判斷，而是根據(jù)實際狀態(tài)做實質(zhì)判斷。[12]85日本法上“家庭”，與屬于同一家庭者相互間是否有法律上的撫養(yǎng)義務(wù)也是不同的，實質(zhì)上更加注重生計方面是否存在相互依存幫助的關(guān)系。二是界定“共同生活”范疇?！肮餐睢笨衫斫鉃椤巴庸藏敗?，系同一生計共同體。同居是指在住宿、飲食、家務(wù)分擔(dān)等方面存在共同關(guān)系；“共財”是指在收入與支出的支配上存在互相流通的情況，其成員可以通過提供勞務(wù)、賺取收入等共同填補整體家庭的需求，努力維持生計收支平衡。[14]這樣的核算方法可以修正民法上具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)或扶養(yǎng)法律關(guān)系的人員范圍，避免過度夸大申請人家庭收入、財產(chǎn)狀況，保障申請人能夠獲得充分且必要的救助。

第三，審查核實原則對家庭收入狀況及財產(chǎn)狀況審查的具化。民政部《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》籠統(tǒng)規(guī)定了家庭收入和家庭財產(chǎn)的范圍，(14)家庭收入是指家庭成員在一定期限內(nèi)擁有的全部可支配收入，包括扣除繳納的個人所得稅以及個人繳納的社會保障支出后的工薪收入、經(jīng)營性凈收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入等。家庭財產(chǎn)是指家庭成員擁有的全部存款、房產(chǎn)、車輛、有價證券等財產(chǎn)。具體的認(rèn)定方法則授權(quán)地方性文件規(guī)定。按照審查核實原則之要求，社會救助規(guī)則首先需要通過立法技術(shù)實現(xiàn)家庭經(jīng)濟狀況認(rèn)定的法定化。日本厚生勞動事務(wù)《關(guān)于生活保護(hù)法的保護(hù)實施要領(lǐng)》中采用正面列舉和反向排除相結(jié)合的手段，增加“家庭收入的減免類型”。對收入認(rèn)定對象的排除、勞動扣減、以及實際費用扣減進(jìn)行指導(dǎo)性統(tǒng)一規(guī)定。這些具體內(nèi)容和類型的扣減為下位法的制定提供了框架和指引，可以避免各地區(qū)審核認(rèn)定的碎片化，保證救助的真實準(zhǔn)確性。其次“家庭瞻養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費”是否擬制為家庭收入需進(jìn)行實質(zhì)認(rèn)定。若是在其家庭關(guān)系人拒不履行或者沒有能力履行相關(guān)費用之時，不能將該部分費用直接納入申請人家庭收入中核算，可通過建立家庭瞻養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)費的國家追償機制實現(xiàn)。再次家庭財產(chǎn)認(rèn)定需“排除必備生產(chǎn)、生活資料”。要理性判斷“應(yīng)納入家庭財產(chǎn)”的核算范圍。對于機動車輛、大型農(nóng)機具(收割機、拖拉機)、空調(diào)、電腦等實物財產(chǎn)，若該財產(chǎn)是家庭謀生或者維持生活必備的工具，在合理且正當(dāng)?shù)氖掠上?，顯然不能機械地將其納入家庭財產(chǎn)?，F(xiàn)代積極的社會救助著眼于恢復(fù)和提高被救助者獲得就業(yè)機會和勞動收入的能力，強調(diào)通過救助最終實現(xiàn)獲得生活能力、脫離貧困。[15]理性判斷實物財產(chǎn)在家庭財產(chǎn)中的位置，可為被救助者提供財富累積的過渡時間，扶助其慢慢恢復(fù)自立生活的能力，避免被救助者陷入“無財產(chǎn)”“不工作”的貧困陷阱之中。

五、余論

社會救助制度是社會保障制度的最后一張防護(hù)網(wǎng)，這張“網(wǎng)”的密度決定救助的充分性，社會救助制度設(shè)計得過松，會導(dǎo)致救助制度的無序與救助目的的落空，應(yīng)救之人無法獲得救助，如“孤寡老人無人管”，而不應(yīng)救助之人卻在享受救助，如“開著寶馬領(lǐng)低?！?。這張“網(wǎng)”的高度決定了救助的必要性，社會救助制度標(biāo)準(zhǔn)過高，會導(dǎo)致國家財政負(fù)擔(dān)過重、制度性依賴擴大；社會救助制度標(biāo)準(zhǔn)過低，會導(dǎo)致受救助者生存權(quán)保障落空、救助性功能失靈。社會救助法基本原則在社會救助法體系中構(gòu)建起彈性空間，在承接立法目的和統(tǒng)攝救助規(guī)則之中發(fā)揮調(diào)節(jié)的功能。本文為社會救助法基本原則提供了一種不同的立法表達(dá)，由于我國社會救助專項立法還在推進(jìn)，未來社會救助法基本原則的取舍確定仍將繼續(xù)討論。但回到社會救助法基本原則的文本表述和立法凝練，要堅持以社會救助制度的目的性價值展開，避免法律原則文本表達(dá)的偏頗；要堅持對社會救助規(guī)則的抽象與概括，保持社會救助法體系的規(guī)范性和統(tǒng)一性，避免法律原則文本表述的主觀性。