陳為西，胡 堅，李文君

(1.中國電建集團(tuán)華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.浙江水利水電學(xué)院，浙江 杭州 310018)

浙江省內(nèi)水資源豐富，建國以來修建了一批水利水電工程，涉及農(nóng)村移民140萬。浙江省通過移民安置方式以及后期扶持的實踐與創(chuàng)新，對移民進(jìn)行了妥善安置，大部分水庫移民實現(xiàn)了安穩(wěn)致富，取得了顯著成效。但新時期新階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對移民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提出了新要求。對照鄉(xiāng)村振興要求，浙江省水庫移民的融合發(fā)展仍存在一定不足。順應(yīng)新形勢，探討鄉(xiāng)村振興背景下水庫移民的融合發(fā)展勢在必行。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為浙江省水庫移民發(fā)展提出了新要求

貫徹落實黨中央的決策部署，2019年4月，浙江省編制《浙江省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡稱“《規(guī)劃》”)，對浙江省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，明確目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化工作重點，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略扎實有序推進(jìn)。

(1)為水庫移民提出了可持續(xù)發(fā)展的總體要求。要求加快改善水庫移民整體生活生產(chǎn)狀態(tài)，深入推進(jìn)水庫移民全面發(fā)展，全力打造出移民版的富春山居圖。

(2)為水庫移民發(fā)展提出產(chǎn)業(yè)興旺要求。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點，但水庫移民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不均衡，部分移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)業(yè)收益薄弱的問題。根據(jù)《規(guī)劃》提出的產(chǎn)業(yè)興旺要求，要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)水庫移民一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，努力實現(xiàn)水庫移民增收。

(3)為水庫移民發(fā)展提出生態(tài)宜居要求。水庫移民搬遷安置以現(xiàn)狀條件為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償遷建，在規(guī)劃理念和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面與生態(tài)宜居還有一定的差距。

(4)為水庫移民發(fā)展提出鄉(xiāng)風(fēng)文明要求。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)既是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興的重要推動力量和軟件基礎(chǔ)。根據(jù)《規(guī)劃》提出的鄉(xiāng)風(fēng)文明要求，加快增強(qiáng)對水庫移民原有的文化習(xí)俗保護(hù)力度，在傳承傳統(tǒng)文化的同時又可以發(fā)揮先進(jìn)文化的引領(lǐng)作用，努力實現(xiàn)水庫移民文化的傳承和發(fā)展。

(5)為水庫移民發(fā)展提出治理有效要求。鄉(xiāng)村要振興，治理有效是基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須完善和發(fā)展鄉(xiāng)村治理體系。

(6)為水庫移民發(fā)展提出生活富裕要求。生活富裕既是鄉(xiāng)村振興的根本，也是實現(xiàn)全體人民共同富裕的必然要求。根據(jù)《規(guī)劃》要求，通過多種途徑，讓廣大移民盡快富起來，加快推動全體水庫移民共同富裕。

2 浙江省水庫移民融合發(fā)展的不足及原因

2.1 存在的不足

浙江省內(nèi)水電資源豐富，建國以來，修建了一批水利水電工程，順利完成了新安江水庫、灘坑水電站等水利水電工程移民安置任務(wù)。通過安置方式創(chuàng)新，移民后期扶持，對140多萬水庫移民進(jìn)行了妥善安置，真正實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、逐漸能致富”的大政方針。但新時期新階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對移民發(fā)展提出新的要求，水庫移民在融合發(fā)展方面仍存不足。

(1)生產(chǎn)生活總體水平有提高，但與周邊區(qū)域仍有差距。水庫移民總體上生產(chǎn)生活水平明顯提高，實現(xiàn)了安穩(wěn)致富，但不同區(qū)域移民收入水平存在差異，移民收入水平與全省農(nóng)村居民收入水平相比，仍存在差距。根據(jù)浙江省2018年度移民后扶監(jiān)測評估移民收入的調(diào)查，全省45個被調(diào)查縣市區(qū)中，6個市(區(qū))人均可支配收入達(dá)到30 000元以上，其中義烏市最高為34 871元。19個縣(市、區(qū))人均可支配收入在25 000～30 000元之間；9個縣(市、區(qū))人均可支配收入在20 000～25 000元之間；其余11個縣(市、區(qū))人均可支配收入在20 000元以下，其中松陽縣收入最低為15 480元。各地區(qū)之間移民收入存在差異。2018年浙江省移民人均可支配收入為24 403元，占全省農(nóng)村居民人均可支配收入27 302元的89.4%[1]。移民收入水平與全省農(nóng)村居民收入水平仍存在差距。

(2)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有成效，但基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡。浙江省以科學(xué)規(guī)劃布局美、布局美、村容整潔環(huán)境美、創(chuàng)業(yè)增收生活美、鄉(xiāng)風(fēng)文明身心美為目標(biāo)，多措并舉，著力推進(jìn)水庫移民美麗家園建設(shè)。但根據(jù)2017年、2018年浙江省大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監(jiān)測評估移民滿意度調(diào)查，部分移民居住地和庫區(qū)存在基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件較差等問題。根據(jù)浙江省移民后期扶持監(jiān)測評估調(diào)查，2018年浙江省水庫移民耕地可灌溉比例、村組道路硬化率、使用水沖式廁所比例分別達(dá)到73.8%、95.7%、96.3%，較2017年分別提高1.7、1.8和0.9個百分點。但庫區(qū)也的確存在移民村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，如新昌縣、青田縣個別移民村存在部分村組道路未硬化、飲水管道老化、地下水供應(yīng)不足、移民飲水困難、未安裝路燈，缺少文化禮堂等。

(3)移民安置效果較好，但后續(xù)發(fā)展投入不均衡。移民安置實施過程中，對庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均按規(guī)劃進(jìn)行了復(fù)建，庫區(qū)總體基礎(chǔ)設(shè)施水平高于搬遷前及同期周邊區(qū)域。但移民區(qū)域后期發(fā)展中，因地方政府管理理念上的偏差，對移民區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的投入相對較弱。移民區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后期單純依靠后期扶持政策，發(fā)展后勁不足。

(4)移民社會治理有成效，但少量移民融合不充分。浙江省通過精準(zhǔn)幫扶機(jī)制、移民兩員制(移民協(xié)理員和移民聯(lián)絡(luò)員)等制度，通過移民文化公園、鄉(xiāng)愁館、移民文體活動、移民文化服務(wù)綜合體等一系列社會治理和文化融合措施，促進(jìn)了移民的融入，實現(xiàn)了全省移民總體上和諧穩(wěn)定。但個別地區(qū)的移民融合仍存在欠缺，尤其是外遷移民，由于語言溝通和親緣關(guān)系問題，與安置區(qū)原居民之間相互溝通較少，移民不能完全融入當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系。此外，早期移民安置實施中，外遷移民在遷入地單獨設(shè)組的現(xiàn)象，也不利于移民完全融入當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系，如安吉縣三峽移民單獨設(shè)組和同組待遇差異等問題。

2.2 原因分析

(1)庫區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃不足。水庫移民安置后，應(yīng)結(jié)合庫區(qū)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮區(qū)域總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃，對庫區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行總體規(guī)劃，推進(jìn)庫區(qū)與周邊區(qū)域的融合發(fā)展。但往往重視水庫移民的安置規(guī)劃，而對安置完成后的區(qū)域規(guī)劃重視不足，或庫區(qū)規(guī)劃與周邊區(qū)域的總體規(guī)劃統(tǒng)籌結(jié)合不足，造成庫區(qū)在某些方面與周邊區(qū)域發(fā)展的不平衡。

(2)資源疊加效應(yīng)不足。移民安置是一項需要多部門合作的系統(tǒng)工程，庫區(qū)發(fā)展更需要區(qū)域統(tǒng)籌共建。促進(jìn)庫區(qū)發(fā)展需整合地方政府用于地方發(fā)展的資金或不同項目建設(shè)的資金，統(tǒng)籌用于產(chǎn)業(yè)培育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，形成多渠道投資合力。但部分地方政府在管理理念上存在偏差，對移民區(qū)別對待，造成部分移民只能享受移民政策，而不能享受普惠性的惠農(nóng)政策。此外，各部門之間聯(lián)動不足，缺乏對庫區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致政策落地性不足，資源疊加效果不明顯。

(3)后扶資金使用效益需進(jìn)一步提高。對各縣(市、區(qū))在進(jìn)行資金分解下達(dá)情況的抽查結(jié)果顯示，各縣(市、區(qū))均有不同程度的滯后。因此，移民資金的使用需強(qiáng)化監(jiān)督管理，進(jìn)一步提高資金使用效率，充分發(fā)揮其應(yīng)有效益。根據(jù)浙江省2018年后扶監(jiān)測評估調(diào)查，截至2018年底，后扶監(jiān)測評估所涉及11個全面監(jiān)測縣(市、區(qū))累計結(jié)存資金26 568.22萬元，其中直補(bǔ)資金占4.3%，項目資金占90.5%(占比最大)，專項工作經(jīng)費占5.2%，且存在個別縣結(jié)轉(zhuǎn)資金被財政收回的情況。根據(jù)2017年度浙江省中央水庫移民扶持基金績效評價報告，截至2018年8月底，11個抽查樣本縣項目資金完成率平均為59.61%，后扶資金結(jié)余量較大。

(4)有效人才支撐不足。產(chǎn)業(yè)興旺要求以農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源為依托，以農(nóng)民為主體，以一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，將地域特色鮮明、承載鄉(xiāng)村價值的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要人才智力支撐。一方面，水庫移民普遍文化水平較低，勞動技能單一，增收致富渠道不足；另一方面，庫區(qū)移民村落不同程度的存在空心化和老齡化的現(xiàn)象。以灘坑水電站為例，移民安置之后，灘坑庫周還有5萬多人，但由于生存條件較差，大量勞動力外出謀生，滯留家中的大多是老弱病殘幼，勞動力素質(zhì)偏低，庫周產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨人才支撐不足的局面。

3 浙江省水庫移民融合發(fā)展路徑探索

促進(jìn)水庫移民融合發(fā)展，應(yīng)根據(jù)存量項目和新建項目采取不同策略。對于存量項目，推進(jìn)移民融合發(fā)展規(guī)劃，集聚人口優(yōu)化建設(shè)；加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，加快構(gòu)建遷入地與周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間格局。對于新建項目，積極推進(jìn)政策并軌，按照同區(qū)域拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)新建水庫移民安置，探索移民利益共享機(jī)制，促進(jìn)移民持續(xù)增收，加強(qiáng)移民與原住民之間互動融合，實現(xiàn)新建項目移民零增長[2-3]。

結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求及浙江省鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗，從以下幾方面探索水庫移民融合發(fā)展的路徑。

(1)提升基礎(chǔ)設(shè)施，為產(chǎn)業(yè)興旺提供支撐。針對目前省內(nèi)部分老水庫庫區(qū)仍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，以千萬工程、五水共治等工程為抓手，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提檔升級；以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，圍繞有助于農(nóng)業(yè)增效、移民增收，統(tǒng)籌提升配套基礎(chǔ)設(shè)施。探索推進(jìn)“基礎(chǔ)設(shè)施+產(chǎn)業(yè)”的復(fù)合業(yè)態(tài)開發(fā)模式，以重大交通、生態(tài)等基礎(chǔ)設(shè)施項目為突破口，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。

(2)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)融合，推進(jìn)移民地區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)互動創(chuàng)新模式。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合互動模式，跨界配置農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的深度交叉融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、文化、旅游、科技等多業(yè)態(tài)融合發(fā)展態(tài)勢；創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)主體組織新模式，構(gòu)建“公司+合作社+移民+基地”聯(lián)動閉環(huán)模式，推動水電開發(fā)企業(yè)、當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)參與移民村產(chǎn)業(yè)開發(fā)；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)金融支持，構(gòu)建生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作三位一體多元發(fā)展合作共贏模式；推進(jìn)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點，用好浙江省鄉(xiāng)村振興投資基金。

(3)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，挖掘庫區(qū)資源要素價值。推進(jìn)資源要素市場化改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，推進(jìn)承包地的流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；創(chuàng)新移民利益共享機(jī)制，改變水電開發(fā)對移民補(bǔ)償補(bǔ)助、后期扶持的理念，探索移民與地方、企業(yè)的利益共享長效機(jī)制；探索完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，綜合考慮生態(tài)保護(hù)限制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成的損失，運用資金、政策和產(chǎn)業(yè)等多種補(bǔ)償方式，給予生態(tài)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施提升、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以支持。

(4)保障持續(xù)增收，打通以自身增值為重點的移民增收渠道。加強(qiáng)移民教育培訓(xùn)，形成以政府部門為主導(dǎo)，大中專院校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、農(nóng)民合作組織等其他主體共同參與的移民教育培訓(xùn)合作體系，創(chuàng)新教育培訓(xùn)機(jī)制，構(gòu)建終身職業(yè)技能培訓(xùn)制度和移民教育培訓(xùn)信息化聯(lián)網(wǎng)平臺，建立以需求為導(dǎo)向的教育培訓(xùn)，開展訂單式的技能培訓(xùn)；支持移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，為移民提供各種就業(yè)信息或公益崗位，為移民的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供金融支持。

(5)注重社會治理，重構(gòu)移民文化和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。探索推進(jìn)移民民主管理，加快構(gòu)建移民民主議事會、民主協(xié)調(diào)會等管理模式；推進(jìn)移民文化建設(shè)，加強(qiáng)遷出地與接收地之間的互動與溝通；構(gòu)建鄰里互助生活共同體，推進(jìn)鄰里社群發(fā)展，促進(jìn)移民互動交流；組建移民社區(qū)合作組織，搭建移民的社會支持網(wǎng)絡(luò)。

4 建議舉措

(1)開展移民鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌規(guī)劃。對庫區(qū)進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)研，結(jié)合庫區(qū)移民村鎮(zhèn)現(xiàn)狀條件、區(qū)域特色、資源稟賦及鄉(xiāng)村振興的要求，銜接鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)區(qū)劃，統(tǒng)籌庫區(qū)與安置區(qū)，開展移民融合發(fā)展規(guī)劃。

(2)加快推進(jìn)移民安置組合拳落地。對于存量項目，通過移民融合發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多規(guī)合一，加大資源整合力度，促進(jìn)水庫移民基礎(chǔ)設(shè)施提升和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對于新建項目，推進(jìn)水庫移民安置與其他行業(yè)建設(shè)征地安置政策并軌，采取同標(biāo)準(zhǔn)、同權(quán)益、同服務(wù)的安置模式，實現(xiàn)新建項目移民零增長。

(3)實施產(chǎn)業(yè)優(yōu)化集成開發(fā)模式。推進(jìn)“文化+旅游”融合模式、“旅游+農(nóng)業(yè)”模式、“農(nóng)業(yè)+電商”模式及“基礎(chǔ)設(shè)施+產(chǎn)業(yè)”的復(fù)合業(yè)態(tài)開發(fā)等模式。構(gòu)建“公司+合作社+移民+基地”聯(lián)動閉環(huán)的產(chǎn)業(yè)組織模式；構(gòu)建政策撬動、市場拉動、項目促動、能人帶動的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，給予能人一定的政策傾斜和資金扶持，同時以市場為導(dǎo)向培養(yǎng)本地人才。

(4)加快提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以千村示范、萬村整治，五水共治，四好農(nóng)村路等工程為主抓手，充分利用財政支持資金，建立“政府+移民村集體+移民+社會力量”的多元化投入機(jī)制，對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提檔升級，改造與完善庫區(qū)公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施，提升村組道路等級和質(zhì)量、移民村安全飲水工程，加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾和生活污水治理，改善移民生活、生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境。

(5)構(gòu)建新型移民社區(qū)鄰里合作新機(jī)制。以移民民主議事會、民主監(jiān)事會、民主協(xié)調(diào)會等管理模式，搭建說事客廳，選聘社區(qū)工作者，幫助居民形成社區(qū)自組織，實現(xiàn)自我管理，實現(xiàn)政府行政治理與移民自治單元相結(jié)合，加強(qiáng)政府行政資源統(tǒng)一配置。

(6)搭建教育信息平臺，強(qiáng)化人力資源開發(fā)。建立統(tǒng)一的移民教育聯(lián)網(wǎng)信息平臺，移民能在平臺上找到契合自身需求的培訓(xùn)課程，并能在平臺上與其他移民互通交流。通過強(qiáng)化人力資源開發(fā)，借助庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契機(jī)，努力提高移民素質(zhì)，培育吸引一批產(chǎn)業(yè)人才。

(7)推進(jìn)新型移民數(shù)字化管理。推進(jìn)多規(guī)合一的政策聯(lián)通機(jī)制，依托GIS平臺技術(shù)，通過數(shù)字化手段推進(jìn)移民地區(qū)與周邊地區(qū)實現(xiàn)一體化規(guī)劃與建設(shè)。構(gòu)建移民安置、移民管理和移民發(fā)展的信息化平臺，通過“平臺+APP”模式推進(jìn)實現(xiàn)便捷的政務(wù)服務(wù)和村務(wù)服務(wù)。