周 清，郭磊磊

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

隨著大中型水電工程建設(shè)的大力推進(jìn)，水電工程移民安置規(guī)模及實(shí)施任務(wù)逐步加大，實(shí)施過(guò)程中政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、界河電站涉及的有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異等矛盾日益突出。為順利推進(jìn)大中型水電工程移民安置工作，有效應(yīng)對(duì)界河電站有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異難題，有必要對(duì)大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償有關(guān)稅費(fèi)及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。

通過(guò)對(duì)國(guó)家、四川、云南水電資源大省的水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置政策進(jìn)行分析，結(jié)合大中型水電開(kāi)發(fā)建設(shè)征地移民安置工作實(shí)際，提出大中型水電工程耕地占用稅、耕地開(kāi)墾費(fèi)等有關(guān)稅費(fèi)繳納和征(占)用未利用地等有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施政策建議，以促進(jìn)大中型水電工程移民安置工作的順利開(kāi)展。

1 水電工程建設(shè)征地有關(guān)稅費(fèi)及未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.1 有關(guān)稅費(fèi)

1.1.1耕地占用稅

(1)政策法規(guī)。國(guó)家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》(國(guó)務(wù)院令第511號(hào))、《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》(財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局令[2008]第49號(hào))等。地方層面的政策法規(guī)主要包括各省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的有關(guān)耕地占用稅的具體實(shí)施辦法。

(2)出臺(tái)背景。國(guó)務(wù)院于1987年頒布了《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》，在全國(guó)開(kāi)始征收耕地占用稅。實(shí)施之初，通過(guò)稅收調(diào)節(jié)土地資源開(kāi)發(fā)利用的作用十分顯著。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，耕地占用稅在用地成本中所占比例越來(lái)越低，征收范圍也相對(duì)偏窄，耕地占用稅保護(hù)耕地的作用日益弱化，調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮受到了制約。為實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，用稅收政策嚴(yán)格保護(hù)耕地，國(guó)務(wù)院于2007年12月1日頒布了新的《中華人民共和國(guó)耕地占用稅暫行條例》，并于2008年1月1日起開(kāi)始正式實(shí)施。修訂的條例主要有以下幾個(gè)方面的修改：①提高了耕地占用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)?？紤]到物價(jià)和地價(jià)上漲的原因，將原條例規(guī)定的稅額標(biāo)準(zhǔn)提高了4倍左右，并根據(jù)人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定了各省(區(qū)、市)每平方米平均稅額。②調(diào)整耕地占用稅減免稅項(xiàng)目。③明確了耕地占用稅征稅范圍。根據(jù)修訂后的條例，其征稅范圍涵蓋了農(nóng)用地的全部地類，還包括一些未利用地。

(3)基本定義。耕地占用稅是國(guó)家為合理利用土地資源，加強(qiáng)土地管理，保護(hù)耕地，對(duì)單位或個(gè)人占用耕地建房或從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的行為征收的一種稅。

(4)適用范圍。納稅人為建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)而占用的國(guó)家所有和集體所有的耕地均需繳納耕地占用稅。同時(shí)，為建房或從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的園地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地也屬于耕地占用稅的適用范圍。

(5)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市耕地占用稅的平均稅額為12.5～45元/m2，縣級(jí)行政區(qū)域的適用稅額，按照各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的規(guī)定執(zhí)行。

1.1.2耕地開(kāi)墾費(fèi)

(1)政策法規(guī)。國(guó)家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院令第256號(hào))等。地方層面的政策法規(guī)主要包括各省、自治區(qū)、直轄市出臺(tái)的有關(guān)土地管理法的實(shí)施辦法及耕地開(kāi)墾費(fèi)征收辦法。

(2)出臺(tái)背景。1996年6月19日，時(shí)任國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)鄒玉川在全國(guó)土地管理廳局長(zhǎng)會(huì)議上正式提出了實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和建立耕地?fù)p失補(bǔ)償制度。1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中明確提出國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。1999年2月4日原國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔1999〕39號(hào))明確提出了耕地占補(bǔ)平衡的概念，耕地占補(bǔ)平衡策略開(kāi)始在全國(guó)各地實(shí)施。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，若在本行政區(qū)域內(nèi)無(wú)耕地后備資源可開(kāi)發(fā)整理，則可按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，由所屬的省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌安排開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地。

(3)基本定義。耕地開(kāi)墾費(fèi)與耕地占補(bǔ)平衡政策緊密相關(guān)。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵](méi)有條件開(kāi)墾或開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。

(4)適用范圍。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，占用耕地的單位如果沒(méi)有條件開(kāi)墾或開(kāi)墾的耕地不符合要求均需繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。

(5)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于耕地開(kāi)墾費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)不同。根據(jù)《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2001〕355號(hào))的有關(guān)規(guī)定：“壩區(qū)、移民遷建和專項(xiàng)設(shè)施遷建占用耕地，按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開(kāi)墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)全額收??；以發(fā)電效益為主的工程庫(kù)區(qū)淹沒(méi)耕地，可按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開(kāi)墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)的80%收?。灰苑篮?、供水(含灌溉)效益為主的工程庫(kù)區(qū)淹沒(méi)耕地，可按各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開(kāi)墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)的70%收取”。

1.2 未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(1)政策法規(guī)。國(guó)家層面的政策法規(guī)主要包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第679號(hào))等。

(2)基本定義。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。根據(jù)GB/T 21010—2017《土地利用現(xiàn)狀分類》，未利用地包括《土地利用現(xiàn)狀分類》中的其他草地、河流水面、水庫(kù)水面、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、冰川及永久積雪、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等。根據(jù)大中型水電工程建設(shè)征地影響土地類型的特點(diǎn)，本文未利用地主要包括其他草地、河流水面、水庫(kù)水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地。

(3)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，具體的標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。一般應(yīng)按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計(jì)算。同時(shí)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第679號(hào))規(guī)定，使用未確定給單位或個(gè)人使用的國(guó)有未利用地，不予補(bǔ)償。

2 四川省和云南省政策及差異

2.1 有關(guān)稅費(fèi)

2.1.1耕地占用稅

(1)四川省。根據(jù)《四川省耕地占用稅實(shí)施辦法》(川府發(fā)〔2008〕27號(hào))，四川省各市(州)耕地占用稅的平均稅額為15～33元/m2。

(2)云南省。根據(jù)《云南省耕地占用稅實(shí)施辦法》(云南省政府第149號(hào)令)規(guī)定：“大型水電站工程建設(shè)占用耕地，按照每平方米24元的適用稅額征收耕地占用稅；其他水利水電工程建設(shè)占用耕地，按照每平方米20元的適用稅額征收耕地占用稅，當(dāng)?shù)剡m用稅額低于每平方米20元的，按照當(dāng)?shù)剡m用稅額征收耕地占用稅”。

2.1.2耕地開(kāi)墾費(fèi)

(1)四川省?！端拇ㄊ　粗腥A人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》(2012年7月27日四川省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第31次會(huì)議《關(guān)于修改部分地方性法規(guī)的決定》第4次修正)關(guān)于耕地開(kāi)墾費(fèi)的有關(guān)規(guī)定：“耕地開(kāi)墾費(fèi)為征用該耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍”。

(2)云南省。《云南省耕地開(kāi)墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)征收使用辦法》(云政辦發(fā)〔2009〕34號(hào))關(guān)于土地開(kāi)墾費(fèi)的有關(guān)規(guī)定：“耕地開(kāi)墾費(fèi)征收額度依據(jù)被占耕地所在區(qū)域平均綜合年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的6～8倍及被占耕地的質(zhì)量狀況等因素確定”。

根據(jù)四川、云南兩省出臺(tái)的相關(guān)實(shí)施辦法，耕地開(kāi)墾費(fèi)均以耕地年產(chǎn)值為基礎(chǔ)乘以規(guī)定的倍數(shù)確定。但四川省的耕地開(kāi)墾費(fèi)為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)之和的1～2倍，按照《關(guān)于水利水電工程建設(shè)用地有關(guān)問(wèn)題的通知》要求取下限為1倍，即為耕地年產(chǎn)值的16倍(被征地集體經(jīng)濟(jì)組織人均耕地0.067 hm2以上)，大于云南省耕地開(kāi)墾費(fèi)平均綜合年產(chǎn)值的6～8倍。

2.2 未利用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(1)四川省?！端拇ㄊ　粗腥A人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施辦法》(2012年修正本)規(guī)定：“征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)，按征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的一半計(jì)算；征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按征用耕地安置補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算?！?/p>

(2)云南省?！对颇鲜∪嗣裾P(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例的實(shí)施意見(jiàn)》(云政發(fā)〔2008〕24號(hào))規(guī)定：“征收未利用地土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照該項(xiàng)目占用旱地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的1/2執(zhí)行”。

因此，四川、云南兩省征收其他草地、河流水面、水庫(kù)水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)按照征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算。其中，國(guó)有未利用地不予補(bǔ)償。

3 有關(guān)建議

3.1 計(jì)稅稅率中考慮耕地質(zhì)量因素

耕地占補(bǔ)平衡政策是為了保持國(guó)家耕地總面積不減少，保持耕地總數(shù)量。但在實(shí)施過(guò)程中，大中型水電工程淹沒(méi)的耕地大多數(shù)是河谷下部較為平坦的良田，新開(kāi)墾的耕地相較于原有耕地質(zhì)量較差，無(wú)法與原有耕地的生產(chǎn)能力相比，數(shù)量上的占補(bǔ)平衡因?yàn)楦刭|(zhì)量的差異無(wú)法達(dá)到生產(chǎn)能力的占補(bǔ)平衡，實(shí)施的效果也會(huì)大打折扣。此外，位于界河的水電工程，因?yàn)閮墒?自治區(qū)、直轄市)計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)不同，耕地占用稅和耕地開(kāi)墾費(fèi)差異較大。

耕地作為資源，最根本、不可替代的價(jià)值是生產(chǎn)糧食、保障國(guó)家糧食安全。耕地質(zhì)量是除數(shù)量外耕地的重要稟賦特征，也是決定耕地生產(chǎn)能力高低的關(guān)鍵因素。因此，耕地質(zhì)量應(yīng)成為耕地占用稅和耕地開(kāi)墾費(fèi)計(jì)稅稅率的重要依據(jù)。

2009年12月，國(guó)土資源部發(fā)布了《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》。根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及投入等因素綜合調(diào)查與評(píng)定，我國(guó)耕地被評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，全面摸清了我國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)與分布狀況，實(shí)現(xiàn)了全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的統(tǒng)一可比，為耕地質(zhì)量因素納入稅率設(shè)定提供了準(zhǔn)確、科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3.2 將耕地占用稅更名為農(nóng)用地占用稅

現(xiàn)行的耕地開(kāi)墾費(fèi)的征稅范圍為非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用的耕地，而耕地占用稅的征稅適用范圍除了占用的耕地，還包括園地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面以及漁業(yè)水域?yàn)┩康绕渌r(nóng)用地。同時(shí)，非耕地類的其他農(nóng)用地是耕地的后備資源。為合理利用土地資源，加強(qiáng)土地管理，建議耕地占用稅更名為農(nóng)用地占用稅更加名副其實(shí)。

3.3 規(guī)范未利用地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，一般按照被征用土地的平均年產(chǎn)值乘倍數(shù)的辦法計(jì)算，有一些很難計(jì)算平均年產(chǎn)值的，可以參照相似的土地確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其中，未利用地包含在其他土地中。

根據(jù)四川省、云南省關(guān)于其他土地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，征收其他草地、河流水面、水庫(kù)水面、內(nèi)陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)按征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)的一半計(jì)算。而《西藏自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》明確規(guī)定：“征用未利用地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為鄰近耕地前3年平均年產(chǎn)值的2倍”。由此可見(jiàn)，各省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異較大，特別是位于界河的大中型水電工程，如未利用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異過(guò)大，且補(bǔ)償按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，易造成政策不平衡，影響工程的順利推進(jìn)。因此，建議從更高層面協(xié)調(diào)并規(guī)范未利用地的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。