望佳琪，馮啟林，王 勍

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

根據(jù)DL/T 5064—2007《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，生產(chǎn)安置方式分為農(nóng)業(yè)安置(主要或部分依賴土地)、其他安置(二、三產(chǎn)業(yè)安置，社會(huì)保障安置，投親靠友安置，自謀出路和自謀職業(yè)安置)。社會(huì)(養(yǎng)老)保障安置方式是指不需要配置土地資源，通過(guò)定期定額發(fā)放社會(huì)保障金解決生活來(lái)源進(jìn)行安置的方式。從DL/T 5064—2007中關(guān)于養(yǎng)老保障安置方式的定義可知，養(yǎng)老保障安置是社會(huì)保障安置方式中最主要的一種方式，前提條件是移民自愿，必要條件是滿足相關(guān)政策要求。

根據(jù)DL/T 5064—2007，社會(huì)保障安置方式應(yīng)根據(jù)相關(guān)政策，結(jié)合移民年齡構(gòu)成，通過(guò)移民意愿調(diào)查，確定社會(huì)保障對(duì)象，根據(jù)建設(shè)征地區(qū)實(shí)際生活水平，分析確定繳存和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。而社會(huì)保障安置投資是指根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，安置移民需要繳納的社會(huì)保障金。由此可知，養(yǎng)老保障安置方式是針對(duì)特定對(duì)象、特定地區(qū)的政策。

1 浙江省被征地農(nóng)民基本生活保障政策

2009年8月17日，浙江省公布了《浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》(浙江省人民政府令第264號(hào))，首次通過(guò)立法形式，保障失地農(nóng)民的基本生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)[1]。

根據(jù)“264號(hào)令”規(guī)定，被征地農(nóng)民的基本生活保障資金主要由政府、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和參加被征地農(nóng)民基本生活保障的個(gè)人三方出資構(gòu)成。其中，政府承擔(dān)比例不低于保障資金總額的30%。市、縣政府出資低于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人應(yīng)繳納部分費(fèi)用的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按其差額從土地總收益等財(cái)政性收入中提取資金，充實(shí)社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。當(dāng)基本生活保障資金支付能力不足2個(gè)月時(shí)，由本級(jí)人民政府通過(guò)社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金支付等方式予以補(bǔ)充，確保被征地農(nóng)民基本生活保障資金的及時(shí)足額發(fā)放。

“264號(hào)令”還規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地被征收的，按照被征收土地的數(shù)量和對(duì)應(yīng)的人員，確定參加基本生活保障的對(duì)象。未滿16周歲的被征地農(nóng)民一次性發(fā)給其應(yīng)得的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，不納入基本生活保障。

2014年，浙江省發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于調(diào)整完善征地補(bǔ)償安置政策的通知》(浙政發(fā)[2014]19號(hào))。根據(jù)“19號(hào)文”的規(guī)定，以劃撥方式供地的建設(shè)項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼資金由用地單位承擔(dān)，首次對(duì)于劃撥方式供地的水利水電工程項(xiàng)目，規(guī)定了被征地農(nóng)民基本生活保障資金政府承擔(dān)部分資金(不低于總資金30%比例)由用地單位承擔(dān)，需足額計(jì)入工程概算。

“19號(hào)文”還規(guī)定，從2014年7月1日起，經(jīng)核定屬于被征地農(nóng)民基本生活保障范圍的新增被征地農(nóng)民和已參加被征地農(nóng)民基本生活保障的被征地農(nóng)民，可按照相關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，選擇參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，具體銜接辦法由各地指定。

2017年，浙江省發(fā)布了《浙江省人社廳等5部門(mén)關(guān)于完善被征地農(nóng)民銜接轉(zhuǎn)入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的通知》(浙人社發(fā)〔2017〕59號(hào))?！?9號(hào)文”規(guī)定，在保持原政府出資標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按照新參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民人數(shù)，由當(dāng)?shù)卣詤⒈r(shí)上一年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY為繳費(fèi)基數(shù)，按18%的繳費(fèi)比例，一次性提取5年的費(fèi)用充實(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，所需資金由當(dāng)?shù)卣畯耐恋爻鲎屖杖氲荣Y金中安排。由此可知，社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金用于彌補(bǔ)被征地農(nóng)民基本生活保障基金的不足。

綜上所述，浙江省被征地農(nóng)民基本生活保障政策從失地農(nóng)民保障金的資金來(lái)源、參保方式、參保對(duì)象、參保標(biāo)準(zhǔn)等方面均作了原則性的規(guī)定，具體的執(zhí)行和操作辦法由各地自行制定。

2 社會(huì)保障安置在水利水電移民安置過(guò)程中的實(shí)踐探索

社會(huì)保障安置在浙江省的實(shí)踐與創(chuàng)新，既代表一種與征地政策捆綁的土地征收方式，又是一種與地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)、移民收入水平、移民年齡和教育水平相適應(yīng)的新型安置方式[2]。作為一種目前在浙江省推廣和主流的移民安置方式，在移民安置過(guò)程中還存在一定的條件約束性。主要適用性包括以下幾個(gè)方面。

(1)工程建設(shè)征地影響的規(guī)模和程度。對(duì)于東部抽水蓄能電站來(lái)說(shuō)，建設(shè)征地一般規(guī)模不大，征收的耕地?cái)?shù)量也較少，一般影響約幾十公頃耕地，由此產(chǎn)生的生產(chǎn)安置移民或失地農(nóng)民相對(duì)較小，對(duì)失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入影響也相對(duì)較少。因此，養(yǎng)老保障安置方式具備客觀的基礎(chǔ)條件。

(2)地方經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。東部抽水蓄能電站所在地區(qū)，相對(duì)中西部地區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比較高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基本在三產(chǎn)中占比低于10%，生產(chǎn)安置人口基本也不以種地為生。因此，養(yǎng)老保障安置方式具備客觀的現(xiàn)實(shí)條件。

(3)地方勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)。對(duì)于東部抽水蓄能電站的生產(chǎn)安置人口來(lái)說(shuō)，通過(guò)浙江在建的幾個(gè)電站生產(chǎn)安置人口環(huán)境容量分析調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民大多在外打工或經(jīng)商，經(jīng)濟(jì)上和時(shí)間上都不被農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所束縛，特別是浙江省的農(nóng)村民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村與城市發(fā)展水平均衡，很多村民在家門(mén)口或附近從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)穩(wěn)定，很多生產(chǎn)安置人口在生產(chǎn)安置意愿調(diào)查過(guò)程中表達(dá)出強(qiáng)烈的貨幣安置或自行安置的意愿[3]。因此，養(yǎng)老保障安置方式具備主觀的被群眾接受的基礎(chǔ)。

(4)移民年齡結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)已經(jīng)步入老齡化社會(huì)，農(nóng)村存在大量的老年勞動(dòng)力。這部分人口在土地被征收以后能夠通過(guò)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障政策參保，甚至銜接城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)參保，每月可以獲得1 000～2 000元的養(yǎng)老金收入，他們的晚年生活在經(jīng)濟(jì)上有了一定的保障，這也是養(yǎng)老保障安置方式能夠被大部分老年移民所接受的重要原因。

(5)養(yǎng)老保障政策體系完善，地方財(cái)政實(shí)力雄厚。目前，浙江省率先制定了被征地農(nóng)民基本生活保障的一系列政策，從養(yǎng)老保障安置的資金來(lái)源、參保方式、參保對(duì)象和參保標(biāo)準(zhǔn)方面均作了明確的規(guī)定，各地在執(zhí)行相關(guān)政策時(shí)具備可操作性，且地方財(cái)政實(shí)力雄厚，從土地出讓收入中提取的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金充足，可進(jìn)一步保證這種安置方式的施行不受地方財(cái)政資金的制約，無(wú)后顧之憂。

3 結(jié)論和建議

3.1 結(jié)論

(1)從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來(lái)源上看，浙江省的相關(guān)政策中明確了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府承擔(dān)的比例，作為采取劃撥方式供地的水電項(xiàng)目，該部分費(fèi)用直接計(jì)入征地成本中，即基本生活保障的各項(xiàng)保障資金以及提取的社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金與土地征收政策捆綁，不足額繳納相關(guān)費(fèi)用，不批準(zhǔn)征地。

(2)從失地農(nóng)民的參保方式上看，浙江省主要分為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)2種方式。城鎮(zhèn)職工的參保條件要求更高，失地農(nóng)民可自由選擇銜接，在實(shí)際操作中選擇后者的可能性更高，意愿更強(qiáng)。

(3)從參保對(duì)象的選擇和參保名額的確定過(guò)程來(lái)看，浙江省主要是根據(jù)征收土地?cái)?shù)量、人均耕地或農(nóng)用地水平計(jì)算參保名額，但缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

(4)從繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和金額上看，浙江省均參考當(dāng)?shù)?，主要是縣(市、區(qū))級(jí)別的社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)計(jì)算辦法計(jì)列。

3.2 建議

移民安置規(guī)劃編制過(guò)程中，需要重點(diǎn)掌握當(dāng)?shù)氐谋徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保障政策，對(duì)政策作深度剖析后，再與生產(chǎn)安置方案制定過(guò)程聯(lián)系起來(lái)。主要建議如下：

(1)根據(jù)DL/T 5064—2007，在移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃報(bào)告編制過(guò)程中要進(jìn)行生產(chǎn)安置環(huán)境容量分析，如果工程主要采取貨幣補(bǔ)償結(jié)合養(yǎng)老保障或社會(huì)保障的安置方式，就需要從年齡構(gòu)成、職業(yè)、收入構(gòu)成、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)容量等方面具體分析養(yǎng)老保障生產(chǎn)安置方式的適用性，從而具體分析出該種生產(chǎn)安置方式的容納數(shù)量。

(2)在生產(chǎn)安置意愿調(diào)查過(guò)程中，生產(chǎn)安置意愿征求過(guò)程需要考慮被征地農(nóng)民社會(huì)(養(yǎng)老)保障意愿、自謀職業(yè)(出路)意愿以及選擇兩者結(jié)合安置方式的數(shù)量和比例。

(3)在移民投資概算計(jì)算過(guò)程中，需要把握失地農(nóng)民保險(xiǎn)金的計(jì)算方法，包括計(jì)費(fèi)面積、參保名額(村、組)和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)列。要嚴(yán)格依據(jù)各地的養(yǎng)老保障相關(guān)政策文件，同時(shí)還有參考當(dāng)?shù)仄渌?lèi)工程的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，選取合適的水平。