張雋旖

(鄭州工程技術(shù)學(xué)院 管理學(xué)院，河南 鄭州 450044)

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，黨的十九屆四中全會(huì)明確指出,堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不僅需要加快形成完備的法律規(guī)范體系，還必須建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。完備的法律規(guī)范體系的形成需要依靠完善的立法體制機(jī)制，而立法監(jiān)督工作是立法體制的重要組成部分。當(dāng)前，在《憲法》《立法法》的安排下，我國(guó)已基本形成了權(quán)責(zé)清晰、層級(jí)分明、有序可循的立法體制，但是對(duì)于立法監(jiān)督工作還有待加強(qiáng)和規(guī)范。在地方立法權(quán)擴(kuò)容后，地方立法活動(dòng)逐漸活躍，對(duì)新晉的相對(duì)缺乏立法經(jīng)驗(yàn)的地方立法主體實(shí)施的立法活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)更加重視立法監(jiān)督工作的開(kāi)展，通過(guò)完善地方立法監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督工作進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化，從而確保地方立法的質(zhì)量與效率。

一、監(jiān)督機(jī)制是開(kāi)展地方立法工作的重要制度保障

(一)立法監(jiān)督的目的

立法監(jiān)督最核心的目的是為了確保立法權(quán)合法行使及法律制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保障憲法法律的權(quán)威。同時(shí)，對(duì)地方立法活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)地方科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要保障。人民通過(guò)行使立法權(quán)來(lái)達(dá)到分配權(quán)力、保護(hù)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)權(quán)益等目標(biāo)，立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)民主政治的重要手段。我國(guó)實(shí)施的是代議制民主，立法權(quán)歸屬于各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，地方相較于中央更加接近基層群眾，因此對(duì)地方立法進(jìn)行監(jiān)督，使其在《憲法》《立法法》安排的秩序下依法開(kāi)展，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)充分聽(tīng)取民意，從而實(shí)現(xiàn)民主立法目標(biāo)。對(duì)立法權(quán)的運(yùn)行、立法過(guò)程實(shí)施全方位監(jiān)督，確保立法活動(dòng)中的論證、聽(tīng)證、審議及審查備案等工作環(huán)節(jié)依法有序開(kāi)展，有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的目標(biāo)，進(jìn)而提高立法實(shí)效。

(二)地方立法監(jiān)督的必要性

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)的立法權(quán)高度集中，隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，為適應(yīng)發(fā)展需求立法權(quán)也在一步一步審慎地逐步向下延伸，地方立法者也在不斷地摸爬滾打中探索著開(kāi)展地方立法活動(dòng)。從《立法法》為設(shè)區(qū)的市劃定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”的立法范圍可以窺見(jiàn)中央對(duì)地方立法的擔(dān)憂(yōu)。然而，賦予地方立法權(quán)的主要目的就是使地方能夠通過(guò)立法來(lái)解決本地區(qū)發(fā)展過(guò)程中難以突破的實(shí)際問(wèn)題，既賦予了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，又束縛其手腳，長(zhǎng)此以往恐難實(shí)現(xiàn)其最初目的。相比之下，通過(guò)監(jiān)督的形式規(guī)范地方立法權(quán)，使其依法科學(xué)行使，更宜為長(zhǎng)久之計(jì)。與此同時(shí)，地方立法“新手”們普遍缺乏立法活動(dòng)組織經(jīng)驗(yàn)，立法技術(shù)較薄弱，專(zhuān)業(yè)人力資源相對(duì)匱乏，大多數(shù)地方人大代表及人民群眾尚未形成立法活動(dòng)參與意識(shí)，在此條件下若盲目開(kāi)荒進(jìn)取，難免會(huì)埋下隱患。然而地方立法活動(dòng)的開(kāi)展又勢(shì)在必行，因此必須有一套適當(dāng)?shù)?、操作性較強(qiáng)的立法監(jiān)督制度輔以實(shí)施。

二、地方立法監(jiān)督現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

(一)立法監(jiān)督主體方面

1.有權(quán)監(jiān)督主體與社會(huì)監(jiān)督主體發(fā)展不均衡

根據(jù)我國(guó)的立法制度，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置以權(quán)力機(jī)關(guān)即人大及其常委會(huì)為核心，行政機(jī)關(guān)也行使某些立法監(jiān)督職能。在地方立法監(jiān)督主體層面，省人大有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)其人大常委會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；省人大常委會(huì)可以通過(guò)批準(zhǔn)或備案的方式對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、人民政府制定的規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督；省人民政府可以通過(guò)備案的方式對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府制定的規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督；設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)可以對(duì)同級(jí)人民政府制定的規(guī)章通過(guò)備案實(shí)施監(jiān)督。除此之外，其他有關(guān)單位、社會(huì)團(tuán)體、群眾可以通過(guò)參與聽(tīng)證的方式,對(duì)立法或修改案提出意見(jiàn)和建議的方式對(duì)地方立法工作進(jìn)行監(jiān)督。由于立法聽(tīng)證環(huán)節(jié)并非立法必經(jīng)環(huán)節(jié)，社會(huì)各界對(duì)立法案提出建議和意見(jiàn)的可能性及質(zhì)量依賴(lài)于其主觀意愿、參與監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)能力及其具備的相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)背景等，因此這類(lèi)來(lái)源于社會(huì)的立法監(jiān)督主體在客觀上存在較大不穩(wěn)定性，在立法監(jiān)督工作中能夠發(fā)揮的作用是有限的。但是，這些問(wèn)題的存在不代表可以忽視地方立法的社會(huì)監(jiān)督主體，因?yàn)樗麄兪橇⒎ㄊ马?xiàng)的利益相關(guān)者，立法內(nèi)容直接影響著地方群眾的切身利益，民主立法的要求正是為了鞏固所立之法的合法性基礎(chǔ)。

2.有權(quán)監(jiān)督主體之間監(jiān)督工作任務(wù)交叉繁復(fù)

從實(shí)踐情況看來(lái)，目前地方立法監(jiān)督主體依然以權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)為主，包括省人大、省人大常委會(huì)、省人民政府、設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)等。這些監(jiān)督主體分處不同層級(jí)、不同系統(tǒng)，且存在監(jiān)督工作上的交叉重復(fù)。比如，對(duì)于設(shè)區(qū)的市人民政府制定的政府規(guī)章，在地方上就需要在同級(jí)人大常委會(huì)、省人大常委會(huì)、省人民政府三個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，以備審查。多元復(fù)雜監(jiān)督主體，在制度設(shè)計(jì)上本是打算起到多重把關(guān)的作用，然而“一個(gè)和尚挑水喝，三個(gè)和尚沒(méi)水喝”，相同的審查工作三個(gè)機(jī)關(guān)都要做，難免會(huì)產(chǎn)生相互依賴(lài)心理，加之各監(jiān)督機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)備案審查的人力資源緊缺,又沒(méi)有審查不到位的責(zé)任追究機(jī)制，審查質(zhì)量難以保證，恐難實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。同時(shí)，在立法監(jiān)督工作中實(shí)際承擔(dān)監(jiān)督工作的部門(mén)較為散亂。以河南省為例，在河南省人大常委會(huì)，法制工作委員會(huì)雖然設(shè)有專(zhuān)門(mén)的備案審查處，但由于立法權(quán)擴(kuò)容后立法監(jiān)督工作激增，各個(gè)工作委員會(huì)都要承擔(dān)與其領(lǐng)域相關(guān)的法案審查與立法計(jì)劃落實(shí)的監(jiān)督工作；在河南省人民政府，負(fù)責(zé)審查地方性法規(guī)和政府規(guī)章工作的有行政法規(guī)處、經(jīng)濟(jì)法規(guī)處、省政府法制辦三個(gè)部門(mén)。另外，由于批準(zhǔn)前的審查工作是立法程序的一個(gè)環(huán)節(jié)，也需要被監(jiān)督，但是在地方負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的大多是省人大法制委員會(huì)，該委員會(huì)在閉會(huì)期間受省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，然而后者本身就是立法監(jiān)督主體之一，因此對(duì)于這一環(huán)節(jié)的立法工作事實(shí)上是缺乏有效監(jiān)督主體的。

(二)立法監(jiān)督程序方面

1.立法監(jiān)督工作制度有待優(yōu)化

2015年《立法法》修改之后，省級(jí)立法機(jī)關(guān)承接中央立法精神，擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)并監(jiān)督本地區(qū)設(shè)區(qū)的市開(kāi)展立法活動(dòng)的職責(zé)，各省紛紛研究、出臺(tái)本地區(qū)的地方立法條例。這些地方立法條例雖然對(duì)有關(guān)批準(zhǔn)、備案、審查程序進(jìn)行了一定程度上的具體化，但基本上還是屬于《立法法》《監(jiān)督法》的地方化而已。由于尚未大量積累地方立法監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，因此地方立法監(jiān)督工作制度安排并不細(xì)致，也造成了部門(mén)間工作銜接障礙。比如《河南省地方立法條例》第六十四條規(guī)定,“省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)”。這條規(guī)定是參照《立法法》第七十二條第二款而來(lái)的，然而，在河南省人大常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行審核的程序中共設(shè)置了四個(gè)步驟，即報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)需要?dú)v經(jīng)省人大常委會(huì)法工委、省人大法制委員會(huì)、主任會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議四步把關(guān)，那么上述規(guī)定的“四個(gè)月”時(shí)間從哪一步驟開(kāi)始起算，以及以上幾個(gè)審查步驟之間的時(shí)間如何分配？每一重把關(guān)之間的作用關(guān)系沒(méi)有明確，理論上講，哪怕所有審查環(huán)節(jié)都放在四個(gè)月中的最后一天來(lái)完成，在程序上也是不違法的，無(wú)法追究哪個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)的責(zé)任，但若是如此顯然監(jiān)督工作的質(zhì)量就會(huì)大打折扣了。

2.立法監(jiān)督制度缺乏反饋機(jī)制

雖然無(wú)論是《立法法》，還是各地方人大機(jī)關(guān)制定的立法條例均引入了立法聽(tīng)證、征求意見(jiàn)的社會(huì)監(jiān)督方式，在實(shí)際立法過(guò)程中立法主體也大多會(huì)發(fā)布一些立法草案、立法規(guī)劃建議或意見(jiàn)征集的通知，但鮮見(jiàn)征集意見(jiàn)結(jié)果的反饋。一方面是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中絕大多數(shù)接受社會(huì)監(jiān)督的工作依然流于形式；另一方面也是因?yàn)楝F(xiàn)有的立法監(jiān)督規(guī)范中缺乏對(duì)反饋機(jī)制程序上的具體規(guī)定，對(duì)于信息公開(kāi)、反饋的監(jiān)督制度規(guī)定更是缺乏的，使得這些監(jiān)督方式難以得到有效落實(shí)。

3.審查程序與監(jiān)督措施有待銜接

完善審查機(jī)制程序并不是最終目的，無(wú)論何種監(jiān)督方式，都只是整個(gè)立法監(jiān)督過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，最重要的是如何把審查程序與最后的具有實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督措施——“改變或撤銷(xiāo)”行動(dòng)有機(jī)對(duì)接起來(lái)，使在立法監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題最終得以解決，而當(dāng)前的監(jiān)督程序缺少關(guān)于監(jiān)督工作與對(duì)被審查的規(guī)范性文件進(jìn)行改變、撤銷(xiāo)的制度銜接安排。

(三)立法監(jiān)督方式方面

目前我國(guó)地方立法監(jiān)督的方式主要分為兩類(lèi)：一是有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督方式，包括備案、批準(zhǔn)、審查等；二是社會(huì)監(jiān)督方式，包括立法聽(tīng)證、建言獻(xiàn)策、建議審查等。根據(jù)我國(guó)目前的立法監(jiān)督體制，立法監(jiān)督工作以有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督方式為主，社會(huì)監(jiān)督方式為輔。立法監(jiān)督工作本身也需要有程序保障，要依法監(jiān)督，否則監(jiān)督就難以達(dá)到實(shí)效。目前無(wú)論是中央還是地方，對(duì)于有權(quán)機(jī)關(guān)立法監(jiān)督的工作已經(jīng)作出較為明確的安排，但對(duì)于社會(huì)監(jiān)督工作的規(guī)定卻較為模糊，致使現(xiàn)實(shí)中諸多社會(huì)監(jiān)督方式難以落于實(shí)處。況且，有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制并非完備，有些制度性的缺陷可能恰恰需要社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)。比如，在省人大閉會(huì)期間，省人大常委會(huì)既是開(kāi)展立法工作的主導(dǎo)者又是監(jiān)督者，身份重合之下容易視角單一，淡化監(jiān)督者應(yīng)持的態(tài)度，此時(shí)就需要適時(shí)引入社會(huì)監(jiān)督方式來(lái)補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)督效果。

三、完善地方立法監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策

(一)立法監(jiān)督主體方面

1.明確各監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)

鑒于當(dāng)前并存的有權(quán)監(jiān)督主體較多，為避免資源的浪費(fèi)及實(shí)際工作中各主體相互依賴(lài)心理的產(chǎn)生，建議明確劃分不同層級(jí)、不同系統(tǒng)機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督內(nèi)容、目標(biāo)。立法監(jiān)督工作的核心目的是保障法律制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即檢驗(yàn)審查下位法是否與上位法“相抵觸”問(wèn)題。由于我國(guó)法律制度體系較為龐大，致使這項(xiàng)工作實(shí)際實(shí)施起來(lái)相當(dāng)繁雜，因此可以對(duì)該項(xiàng)工作在不同監(jiān)督主體之間進(jìn)行適當(dāng)合理拆分。比如，在對(duì)設(shè)區(qū)的市人民政府制定的規(guī)章內(nèi)容進(jìn)行審查時(shí)，明確要求由省人大常委會(huì)、省人民政府、該設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)三個(gè)審查主體分別負(fù)責(zé)審查該規(guī)章是否與其自身所制定的現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)或規(guī)章存在抵觸的情況。因?yàn)閷彶橹黧w對(duì)自己所制定的規(guī)范性文件是最熟悉的，可以根據(jù)這一特點(diǎn)對(duì)審查工作進(jìn)行分工，提高審查效率。在這種監(jiān)督分工模式下，對(duì)于各監(jiān)督主體而言，審查內(nèi)容相對(duì)明確集中，而且充分結(jié)合了各監(jiān)督主體的優(yōu)勢(shì)資源，同時(shí)明確劃分了各監(jiān)督主體的任務(wù)與職責(zé)，便于日后發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)對(duì)相關(guān)監(jiān)督主體進(jìn)行責(zé)任追究。

2.監(jiān)督主體應(yīng)體現(xiàn)民意代表性

根據(jù)上文梳理，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部具體負(fù)責(zé)監(jiān)督的職能部門(mén)紛繁復(fù)雜，一方面是由于地方立法權(quán)的擴(kuò)容激增了立法監(jiān)督工作量，立法監(jiān)督工作難以單獨(dú)由某一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，另一方面是考慮到被監(jiān)督的規(guī)范性文件中涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)問(wèn)題，交給領(lǐng)域相關(guān)的部門(mén)去審核似乎顯得更加合理，但事實(shí)上并非監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)都適宜作為審查工作的承擔(dān)者，對(duì)于被審查文件涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)應(yīng)當(dāng)在法規(guī)起草階段就予以嚴(yán)格把控。我國(guó)的立法監(jiān)督制度之所以安排人大及其常委會(huì)作為最主要的監(jiān)督主體，是因?yàn)檫@里是最能代表民意和表達(dá)民意的地方，立法監(jiān)督者是為人民而監(jiān)督，因此具體承擔(dān)這項(xiàng)工作者必須具備一定的民意代表性，這是立法監(jiān)督主體身上所應(yīng)具備的核心的要素。根據(jù)目前的立法監(jiān)督制度，絕大部分的備案審查工作被分配給了人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，該部門(mén)是人大常委會(huì)的內(nèi)部工作部門(mén)，里面的工作人員一般不具有人大代表的身份，他們只是人民的辦事員，所具備的民意代表性較弱。較為合理的安排是由人大法律委員會(huì)作為人大內(nèi)部立法監(jiān)督工作的主要承擔(dān)者，其余相關(guān)部門(mén)可以作為輔助。

3.重視社會(huì)監(jiān)督主體的作用

在立法監(jiān)督主體方面還應(yīng)重視社會(huì)監(jiān)督主體，逐漸加強(qiáng)群眾、社會(huì)團(tuán)體、媒體等對(duì)立法的監(jiān)督作用。同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督要從立法的立項(xiàng)階段就開(kāi)始，以確保地方立法的實(shí)用性。畢竟之所以需要立法，是因?yàn)橛行枰蛇M(jìn)行規(guī)范的事項(xiàng)，按需而立，絕非為了趕潮流在立法問(wèn)題上走形式主義，而“需”則往往來(lái)源于民。立法事項(xiàng)、內(nèi)容是否符合當(dāng)?shù)匦枨?，要看社?huì)監(jiān)督主體的評(píng)斷意見(jiàn)。立法時(shí)充分汲取民意，可以增強(qiáng)所立之法的實(shí)用性、實(shí)效性。比如在城市管理、歷史文化保護(hù)領(lǐng)域的立法，就會(huì)因不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、人口結(jié)構(gòu)等因素的不同而體現(xiàn)出不同特色，而地方立法機(jī)關(guān)如何避免生搬硬套的形式造法，最直接的途徑就是將民意吸收到立法內(nèi)容之中。以河南省為例，省內(nèi)有三個(gè)極具特色的城市民族區(qū)，分別是鄭州市管城回族區(qū)、開(kāi)封市順河回族區(qū)、洛陽(yáng)市瀍河回族區(qū)，它們建立所依據(jù)的文件是20世紀(jì)50年代國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)和相當(dāng)于鄉(xiāng)的民族自治區(qū)補(bǔ)充指示》等文件。這些文件并未就城市民族區(qū)的性質(zhì)與法律地位問(wèn)題予以明確說(shuō)明，但可以肯定的是它們不屬于民族自治地方，無(wú)權(quán)制定單行條例。正因如此，長(zhǎng)期以來(lái)雖然這三個(gè)市轄區(qū)有著少數(shù)民族群眾聚集群居的特點(diǎn)，但是卻缺乏針對(duì)這部分少數(shù)民族群體生活、教育、文化、民族特色建筑等方面的特別立法保護(hù)。如今在立法權(quán)下放后，鄭州等地市的立法機(jī)關(guān)可以充分利用已享有的立法權(quán)，通過(guò)積極聽(tīng)取城市民族區(qū)內(nèi)不同民族居民所反映的問(wèn)題和實(shí)際需求確立單獨(dú)的立法項(xiàng)目，或者在本地區(qū)的一般立法項(xiàng)目中充分考慮民族區(qū)的問(wèn)題并制定有針對(duì)性的條款，以立法的形式從生活環(huán)境管理、民族文化、歷史建筑等方面對(duì)這些生活在民族區(qū)的少數(shù)民族群眾的民族權(quán)益予以保護(hù)，促進(jìn)本地區(qū)內(nèi)多民族群體和諧共處，使地方立法真正成為有用之法。

(二)立法監(jiān)督程序方面

1.具體監(jiān)督程序有待細(xì)化

當(dāng)下地方立法監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)不足，地方立法監(jiān)督制度設(shè)計(jì)較為籠統(tǒng)，且各監(jiān)督主體在其內(nèi)部工作程序上通常有既定的流程規(guī)定可循，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督工作安排。這不僅導(dǎo)致各監(jiān)督主體之間在工作銜接方面產(chǎn)生了諸多問(wèn)題，也容易使不同地區(qū)對(duì)同類(lèi)立法監(jiān)督工作產(chǎn)生理解上和做法上的偏差，更不利于社會(huì)群體對(duì)立法監(jiān)督工作的追蹤與監(jiān)督，因此建議在地方立法監(jiān)督工作積累了一定工作經(jīng)驗(yàn)后，在省級(jí)地區(qū)范圍內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)立法監(jiān)督程序做統(tǒng)一細(xì)化設(shè)計(jì)。

2.重點(diǎn)填補(bǔ)社會(huì)監(jiān)督程序規(guī)定

雖然無(wú)論是《立法法》，還是各地方制定的立法條例中均提及了立法聽(tīng)證、專(zhuān)家論證、立法評(píng)估、征納意見(jiàn)等接納社會(huì)群體參與、監(jiān)督的方式，但大多沒(méi)有做完備、具體的程序安排，有的甚至連負(fù)責(zé)組織、統(tǒng)計(jì)的部門(mén)都沒(méi)有列明。社會(huì)監(jiān)督程序能對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督工作起到強(qiáng)有力的補(bǔ)充作用，也是民主立法的必然要求，因此必須打破社會(huì)監(jiān)督工作開(kāi)展無(wú)程序可循的狀態(tài)。

3.重視立法監(jiān)督工作本身的透明性

立法監(jiān)督工作本身也需要依法開(kāi)展，立法監(jiān)督主體是否能盡其責(zé)也需要被評(píng)定，否則立法監(jiān)督工作就有可能虛設(shè)。目前，無(wú)論是立法監(jiān)督規(guī)范還是在實(shí)際立法工作中都缺乏明確的立法工作反饋機(jī)制，常常見(jiàn)到有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)布法案的征詢(xún)意見(jiàn)稿，卻不見(jiàn)征詢(xún)意見(jiàn)及被采納與否的結(jié)果反饋公示，這樣的有去無(wú)回往往會(huì)打擊公眾對(duì)立法工作的參與度，更會(huì)弱化人民群眾的信任。因此，建議在程序上增加定期公開(kāi)立法工作進(jìn)展的規(guī)定，并由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，使有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)群體能夠定期跟蹤了解立法動(dòng)態(tài)，這樣可以確保立法工作及立法監(jiān)督工作的透明度，讓關(guān)心立法的群體不僅能夠及時(shí)了解立法進(jìn)展，更能清楚地知悉立法工作出現(xiàn)問(wèn)題后的走向。

(三)立法監(jiān)督方式方面

1.著重發(fā)展完善社會(huì)監(jiān)督方式

當(dāng)前，我國(guó)立法監(jiān)督工作的實(shí)施主體主要在權(quán)力機(jī)關(guān)，社會(huì)監(jiān)督方式是立法監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，然而事實(shí)上最關(guān)心法律制度的應(yīng)該是社會(huì)大眾，因?yàn)楣?、社?huì)組織才是法律所設(shè)定權(quán)利義務(wù)的利益關(guān)系者。地方立法要樹(shù)立立法為民的意識(shí)，立法項(xiàng)目是群眾所需，立法內(nèi)容符合民意，立法過(guò)程接受社會(huì)監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督主要通過(guò)立法聽(tīng)證、征納意見(jiàn)、立法評(píng)估、建議審查等形式實(shí)現(xiàn)，而這些工作若想真正落實(shí)并取得實(shí)效，除了在程序上做好設(shè)計(jì)安排，更重要的還有兩方面工作要做：一是要培養(yǎng)地方人民群眾的民主政治思想、法治思維、參與立法監(jiān)督的意識(shí)，通過(guò)普法宣傳工作使人民群眾了解立法工作，明白這項(xiàng)工作關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益，是為自己爭(zhēng)取權(quán)利的一種途徑；二是要利用信息化技術(shù)打造更加便民的立法監(jiān)督平臺(tái)，比如，通過(guò)人大和政府的微博、微信公眾號(hào)等交流平臺(tái)征集立法建議、公布立法動(dòng)態(tài)、反饋信息，盡可能地降低群眾參與監(jiān)督的時(shí)間與經(jīng)濟(jì)成本，如此才能引起更廣泛的群眾關(guān)注立法、關(guān)心立法，逐漸營(yíng)造出地方立法文化氛圍。

2.加強(qiáng)各監(jiān)督方式間協(xié)調(diào)配合

當(dāng)前我國(guó)立法監(jiān)督方式以事后監(jiān)督為主，對(duì)立法活動(dòng)事前、事中的監(jiān)督缺乏制度化設(shè)計(jì)安排。事后監(jiān)督以合法性審查、合憲性審查制度為依托由權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)主導(dǎo)展開(kāi)，而事前、事中監(jiān)督則應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)開(kāi)展監(jiān)督工作。多元的立法監(jiān)督方式是為了確保立法監(jiān)督工作取得盡可能理想的效果，但當(dāng)下多種立法監(jiān)督方式間缺乏制度關(guān)聯(lián)，這可能導(dǎo)致不僅達(dá)不到預(yù)期效果，同時(shí)還造成資源浪費(fèi)。因此，應(yīng)加強(qiáng)各種立法監(jiān)督方式間的協(xié)調(diào)配合。比如，可以將立法聽(tīng)證、立法評(píng)估工作與審查批準(zhǔn)程序進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。具體而言，就是把立法聽(tīng)證、立法評(píng)估的結(jié)果作為審查批準(zhǔn)工作中的一項(xiàng)考量評(píng)判指標(biāo)，并將這種結(jié)合規(guī)范化，明確于立法監(jiān)督工作制度之中。通過(guò)加強(qiáng)有權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督方式之間的協(xié)調(diào)配合，使有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠引領(lǐng)帶動(dòng)社會(huì)監(jiān)督，社會(huì)監(jiān)督的結(jié)果能夠成為有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)工作的有力佐證。

四、結(jié)語(yǔ)

地方立法能為地方治理提供更加周到的法治保障，是地方治理體系的重要組成部分，地方立法水平是衡量地方治理能力的重要指標(biāo)，地方立法工程的推進(jìn)不僅需要地方立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法組織開(kāi)展，也需要地方群眾積極參與、監(jiān)督立法。完善地方立法監(jiān)督機(jī)制是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，我們應(yīng)當(dāng)在地方立法實(shí)踐活動(dòng)中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索應(yīng)對(duì)措施，從而不斷完善地方立法監(jiān)督機(jī)制，提高地方立法工作質(zhì)量，為地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治保障。