曾慶捷

2013年，中國領(lǐng)導(dǎo)人首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并在2014年之后出臺了一系列相關(guān)政策，力圖要在2020年實現(xiàn)我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村人口的全部脫貧。精準(zhǔn)扶貧是一項宏大的系統(tǒng)工程，對我國各級政府的治理能力提出了新的、更高的要求。政策實施至今，已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，平均每年減貧人數(shù)在1 300萬以上。目前來看，我國要在2020年完成脫貧攻堅任務(wù)、實現(xiàn)全面建成小康社會，雖然任務(wù)依然艱巨，但已經(jīng)是大勢所趨、勝利在望。同時也要注意到，精準(zhǔn)扶貧的推進落實過程主要依靠集中動員的治理模式，不少扶貧的措施和機制帶有一定的臨時性和權(quán)宜性。2020年中央一號文件指出，脫貧攻堅任務(wù)完成后，“扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進。要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型”(1)中共中央，國務(wù)院.關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作、確保如期實現(xiàn)全面小康的意見.2020-01-02。。因此，如何在2020年后將行之有效的扶貧措施制度化，建立解決鄉(xiāng)村貧困問題的長效機制，將是扶貧成果能否鞏固的關(guān)鍵。

學(xué)者常用“運動式治理”來概括集中作戰(zhàn)的政策推進模式，其主要特點是在一段時間內(nèi)將某項政策目標(biāo)設(shè)定為政治任務(wù)，運用強化的激勵考核制度，動員相當(dāng)數(shù)量的官僚為完成任務(wù)而積極工作。采用運動方式的主要目的是克服常規(guī)官僚機制固有的一些弊病，如上級與基層政府的信息不對稱，部門利益阻礙集體行動，執(zhí)行官員消極敷衍等。集中動員的優(yōu)點在于整合有限的資源，完成緊迫的治理目標(biāo)，提振官員的積極性，但如果運用不當(dāng)，也會造成治理績效不可持續(xù)和政策執(zhí)行無章可循、無法可依的不良結(jié)果。精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，在宣傳動員、人員調(diào)派、目標(biāo)制定、激勵考核等方面都帶有一定運動式治理的特征。但精準(zhǔn)扶貧又不同于傳統(tǒng)的政治運動，而是將政治動員和常規(guī)官僚機制結(jié)合起來的一個治理過程。那么，集中動員和常規(guī)治理相融合的治理模式對精準(zhǔn)扶貧的績效有何影響？一旦運動的階段性目標(biāo)達成，所取得的脫貧成果是否可持續(xù)？在運動期間采用的一些措施和機制，如何演化為長效化的扶貧制度？這些是本文試圖探討的問題。

研究從集中作戰(zhàn)向常態(tài)化扶貧的機制轉(zhuǎn)化，不僅有助于理解中國官僚體制的運作模式，而且具有較強的現(xiàn)實意義。扶貧攻堅期間推行的政策“具有較強的時效性、可變性和融通性，主要依賴于政府主觀機動的調(diào)適，能夠在較短的時間范圍內(nèi)發(fā)揮作用”；而常態(tài)化制度則是“著力于長遠(yuǎn)的、具備行動可預(yù)知性的范疇”。[1]隨著扶貧攻堅進入決戰(zhàn)決勝乃至最終收尾階段，政策的發(fā)揮空間正在逐步縮小，一些政策因其時效性限制將逐步退出扶貧的實踐場域，此前按照政策規(guī)定所采取的扶貧舉措能否持續(xù)發(fā)揮效用，尚缺少切實的保障，這一真空需要用常態(tài)化的制度來填補。本文的第二部分將首先對精準(zhǔn)扶貧的動員模式進行考察，指出它不同于傳統(tǒng)的政治運動，而是將政治動員和常規(guī)官僚機制結(jié)合起來的一個治理過程。從長遠(yuǎn)時段扶貧的績效看，這種動員模式存在一定的局限性。第三部分針對這些局限性，從鄉(xiāng)村內(nèi)外資源對接、政策普惠性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化融合等角度，探討如何在下一步的工作中形成制度化、長效化的扶貧攻堅機制。

一、精準(zhǔn)扶貧：嵌入常規(guī)官僚制的集中動員

運動式治理在中國的國家治理體系中有著深刻的歷史根源。中國共產(chǎn)黨在漫長的革命斗爭時期和建國初期，曾經(jīng)發(fā)動過多次政治運動，以達到發(fā)動群眾、整肅干部隊伍和完成社會改造的目的。[2]改革開放以后，革命戰(zhàn)爭年代政治運動的一些做法已經(jīng)不再使用，如在意識形態(tài)上強調(diào)階級斗爭、動員群眾攻擊黨政機關(guān)等。但是，當(dāng)代中國的社會治理依然沿襲了政治運動的一些基本特征。[3-5]概括起來，這些基本特征包括：第一、在一定時期內(nèi)將某項治理目標(biāo)作為官僚組織的中心任務(wù)，國家通過開會、下發(fā)文件、輿論宣傳等方式制造“集中力量辦大事”的社會氛圍，與中心任務(wù)不直接相關(guān)的事項可先減少投入或暫緩處理。第二，將中心任務(wù)分解到各級部門，明確責(zé)任，運用巡視檢查、干部考核、加大激勵力度等辦法督促官員定時定量完成治理目標(biāo)。第三，組建臨時指揮機構(gòu)，由重要人物掛帥主持，打破科層體系的條塊界限，協(xié)調(diào)動員各部門的力量執(zhí)行任務(wù)。近年來，在懲治腐敗、防控傳染病、計劃生育和經(jīng)濟建設(shè)等政策領(lǐng)域，運動式治理在完成國家目標(biāo)上起到了關(guān)鍵性的作用。

改革開放以后的運動式治理，不是對常規(guī)官僚機制的擯棄，而是將戰(zhàn)斗動員嵌入組織嚴(yán)密的官僚體系中的一種目標(biāo)達成模式。[6-7]一些學(xué)者用“受管制的運動(managed campaign)”或“制度化的動員(institutionalized mobilization)”來形容動員邏輯與技術(shù)官僚邏輯之間的兼容。為了更好的理解這種融合，我們不妨借用馬克斯·韋伯分析現(xiàn)代官僚制的框架。根據(jù)韋伯的理論抽象，現(xiàn)代官僚制遵循以下的運作原則：一、官員的權(quán)限由法律法規(guī)明確規(guī)定。二、官僚制是一個嚴(yán)格的等級體系，指揮鏈里的下級受到上級的明確監(jiān)督。三、業(yè)務(wù)管理以成文文件和檔案制度為基礎(chǔ)。四、官僚體系內(nèi)的任命和升遷根據(jù)培訓(xùn)、專業(yè)知識和行政能力等客觀標(biāo)準(zhǔn)。五、對官僚系統(tǒng)的管理遵循普遍性的規(guī)則，這些規(guī)則是穩(wěn)定的、詳盡的且可以通過學(xué)習(xí)被掌握。[8]如果將精準(zhǔn)扶貧作為典型案例與這五點原則相對照，可以看出當(dāng)代運動式治理與原則二、三是相符合的，但與原則一、四和五則存在明顯的張力。

首先，運動式治理需要將行政任務(wù)層層分解傳導(dǎo)到基層，明確各級政府擔(dān)負(fù)的責(zé)任，并以此作為考核和獎懲的依據(jù)，這顯然與原則二是相契合的。在精準(zhǔn)扶貧開展的初期，中央政府根據(jù)國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)和抽樣統(tǒng)計，推算出2013年底全國貧困人口為8249萬。在此基礎(chǔ)上，中央根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)將貧困人口配額分配到每一個省，而各省又將配額分派到省內(nèi)各地市，以此類推。在筆者調(diào)研過程中，中部某鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長對我們表示：

2013年建檔立卡貧困戶是通過自上而下而非自下而上的方式確定的。習(xí)近平總書記曾在一次國際會議上說中國有8 000萬貧困人口，然后國務(wù)院扶貧辦對8 000萬人口自上而下按比例劃分：每個省占多大比例、省內(nèi)的每個市占多大比例……像我們縣，上級規(guī)定縣北23%人口為貧困戶、縣南13%人口為貧困戶。

這名鎮(zhèn)長對于全國貧困人口指標(biāo)是如何形成的認(rèn)識并不準(zhǔn)確，該指標(biāo)當(dāng)然不會是最高領(lǐng)導(dǎo)人在一次會議上即興提出的。然而，基層干部會產(chǎn)生這樣的印象，恰恰反映出扶貧指標(biāo)的制定是科層制任務(wù)分解的結(jié)果。雖然各個村的貧困戶是通過自下而上的方式評定的，但評出的貧困戶數(shù)量大體上必須向上級指標(biāo)看齊。為了落實扶貧責(zé)任，不同層級政府之間簽訂了“軍令狀”，明確規(guī)定了完成脫貧目標(biāo)的時間點。[9]在筆者所調(diào)研的基層政府，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)扶貧工作的專門辦公室一般都被命名為“扶貧攻堅指揮部”或“作戰(zhàn)室”，辦公室的墻壁上經(jīng)常懸掛著“扶貧作戰(zhàn)圖”。

為了督促各級政府按時完成扶貧任務(wù)，黨和國家出臺了一套干部考核方法，將扶貧目標(biāo)的按時完成與干部的升遷和獎勵掛鉤。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》。根據(jù)這個辦法，國務(wù)院扶貧辦和中組部將牽頭每年一次對省級領(lǐng)導(dǎo)班子的考核，對于完成年度減貧任務(wù)績效顯著的，給予一定獎勵；對于未完成任務(wù)或出現(xiàn)其他違規(guī)問題的，對省級主要負(fù)責(zé)人進行約談，甚至進行責(zé)任追究。中央出臺的考核辦法很快被下級政府所效仿和具體化，比如江西省上饒縣規(guī)定，干部的選拔任用必須先過精準(zhǔn)扶貧關(guān)。對于在扶貧工作中表現(xiàn)突出的，優(yōu)先提拔重用；沒有如期完成脫貧攻堅工作任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)原則上不調(diào)整。[10]

其次，當(dāng)前的運動式治理非常強調(diào)“痕跡管理”，通過政策執(zhí)行過程中的處處留痕，為日后的追溯和問責(zé)提供依據(jù)。這一點與韋伯式官僚制所要求的以成文文件和檔案為基礎(chǔ)的管理是完全相符的。在精準(zhǔn)扶貧過程中，基層干部被嚴(yán)格要求遵循政策文件中規(guī)定的工作程序，并為執(zhí)行過程的每一個步驟留存記錄。比如在湖北某地評定貧困戶的過程中，首先要由農(nóng)民提出申請，然后村干部會到農(nóng)戶家中核實申請表中的內(nèi)容是否屬實。接下來，由村民代表開會討論哪些申請人符合貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)，名單確定之后向全村公示。公示期過后，名單將交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府批準(zhǔn)。在整個流程中，基層干部都會認(rèn)真的保存表格、簽名和照片等資料。我們在調(diào)研時看到，村委會辦公室的書柜里擺滿了各式各樣與扶貧有關(guān)的檔案材料。

另一方面，運動式治理與韋伯式官僚制的其他要求存在著明顯的張力。第一，韋伯式官僚制要求官員有明確的法律權(quán)限，有限的權(quán)力對應(yīng)有限的責(zé)任。然而在政治任務(wù)的壓力下，無論上級交付的任務(wù)是否超出執(zhí)行者的能力，基層官員都必須為任務(wù)的完成承擔(dān)責(zé)任。其結(jié)果是，權(quán)力隨著責(zé)任的放大而放大，只要下級政府保證任務(wù)的完成，即使權(quán)力的使用超出了正式法規(guī)劃定的范圍，一般也不會被上級追究。這樣一來，地方“一把手”掌握了更多的資源調(diào)配、人事任免的權(quán)力，為保證責(zé)任的完成，往往會過度運用行政權(quán)力來督促下屬。動員模式因此強化了地方行政中的“個人化”色彩，這和韋伯官僚制所主張的“去人格化”是背道而馳的。[11-12]

第二，現(xiàn)代官僚體系在功能上是差異化的，在分科設(shè)崗之后，由受過專業(yè)培訓(xùn)的官員負(fù)責(zé)各部門的運作。然而，政治動員的邏輯卻無法兼容專業(yè)化與差異化，在行政資源有限的情況下，地方人力必須被充分動員起來，打破原有部門間的界限，才有可能達成任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧推行過程中，各級政府都建立了“脫貧攻堅指揮部”，并借調(diào)各個部門的人手到指揮部臨時任職。在很多貧困縣，由于扶貧壓力巨大，體制內(nèi)所有干部都被動員參與到扶貧任務(wù)中來。在我們調(diào)研的某縣級指揮部，52名工作人員中至少有30人是從與扶貧無直接關(guān)系的部門借調(diào)來的?！榜v村工作隊”的組建也很好地說明了不分部門邊界的全體動員：為了更好地執(zhí)行扶貧政策，各地都從省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中抽調(diào)人手，進駐到被幫扶的鄉(xiāng)村。常見的做法是，縣一級的所有局委單位各自幫助一個村莊，單位的每個人各自包一個貧困戶，每名干部負(fù)責(zé)將自己包的戶帶離貧困。[13]值得一提的是，這種將外來干部派駐到鄉(xiāng)村中執(zhí)行黨的意志的做法，實際上是毛時期駐村工作隊的一種延續(xù)，它體現(xiàn)了動員邏輯在不同歷史時空的一以貫之。在筆者調(diào)研的中部某縣，扶貧辦副主任向我們介紹到：

全縣共有近1 000名駐村干部，這還不包括已有的村委會成員。一個村大約有兩到三名駐村干部，他們要在至少一年的時間內(nèi)每周五天四夜駐扎在村上。全縣行政編制有1 000多名干部，事業(yè)編制7 000余人，駐村干部大約占了在職干部的八分之一到十分之一。非駐村干部的工作也很艱苦，周末多得不到休息。這種情況下只能強調(diào)黨員干部的奉獻精神。

第三，現(xiàn)代官僚的行為受普遍性的、穩(wěn)定的規(guī)則約束，韋伯式的官僚在行事時排除了自己的感情因素，無論對象為誰，在官僚面前都能得到平等的對待。在運動式治理中，由于任務(wù)的緊迫性和艱巨性，成文的規(guī)則條例往往不足以確保按時完成指標(biāo)。而且，動員時上級指定的規(guī)則本身就是頻繁調(diào)整的，官員找不到相對穩(wěn)定的規(guī)則作為行為的依歸。有學(xué)者在考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的工作后，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作中存在“策略主義”邏輯，即完成上級目標(biāo)的強大壓力使得基層官員無法以客觀的、穩(wěn)定的、抽象主義的官僚規(guī)則作為其日常運作的基礎(chǔ)，而是必須靈活變通地采取各種權(quán)宜之計，追求短期的目標(biāo)。[14]在鄉(xiāng)村社會中，基層官員尤其依賴面子、人情、常理等日常生活原則來完成治理目標(biāo)，形成了“正式權(quán)力的非正式運用”。[15]如果權(quán)宜之計和人脈網(wǎng)絡(luò)還不足以完成目標(biāo)，基層人員則有可能采取花樣繁多的組合策略來規(guī)避責(zé)任，甚至通過虛報數(shù)字、表面文章來欺瞞上級。[16-17]

精準(zhǔn)扶貧識別貧困戶的過程很好地說明了普遍性規(guī)則的局限性。在農(nóng)村，村民群體的收入差距相對較小，而且很多村民有不為干部所知的收入來源，因此要用客觀的標(biāo)準(zhǔn)來劃定貧困線是極其困難的。在實際操作中，村集體常常使用村民會議的方式來評定貧困戶，而這一過程中難免出現(xiàn)干部優(yōu)親厚友、假公濟私的不公平現(xiàn)象。此外，由于上級官員的檢查很大程度上決定了扶貧人員的獎懲措施，基層干部會盡量提高接待規(guī)格，以爭取好的考評結(jié)果。《人民日報》報道了個別貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了取悅檢查人員，違規(guī)提高接待標(biāo)準(zhǔn)，“在開展評估的4天里，每次晚餐都是四五桌的‘好酒好菜’，粗略估計單桌的費用就超過千元，折合人均百元以上”(2)朱雋.多下真功夫，別動歪腦筋.2018-02-04/2020-04-04.http://sn.people.com.cn/GB/n2/2018/0204/c378296-31216914.html。。還有媒體報道了干部花費大量時間在填報表格資料上，有貧困村一年花在打印上的錢就超過2萬元，一個鄉(xiāng)為了迎接檢查團，打印費花費了10萬多元。這些行為顯然都是與精準(zhǔn)扶貧的政策精神背道而馳的，但在動員邏輯下出現(xiàn)卻不足為奇。

必須強調(diào)，這里將韋伯所列舉的現(xiàn)代官僚準(zhǔn)則與運動式治理進行對照，并非是要把韋伯式官僚制視為保證善治的金科玉律，而是借此說明后毛澤東時代的重大政策落地過程結(jié)合了常規(guī)官僚機制與動員機制的特點。不容置疑的是，運動式治理為中國的減貧行動做出了重大的貢獻。在貧困人口龐大、基層扶貧資源有限的情況下，如果不以官僚動員的方式集中人力物力，很難在短時間內(nèi)消滅絕對貧困。長期以來，地方政府將追求經(jīng)濟發(fā)展視為主要目標(biāo)，扶貧并非地方工作的核心，扶貧部門在基層政府中也處于邊緣地位。而在精準(zhǔn)扶貧開展以后，各種項目資源開始源源不斷地輸入到貧困地區(qū)，官僚系統(tǒng)中沒有扶貧功能的單位部門也紛紛加入到扶貧工作中，為脫貧攻堅成效的取得提供了強有力的物質(zhì)和人力保障。與此同時，運動式治理所帶有的高壓性和臨時性也為扶貧績效的可持續(xù)性帶來了一定隱患。從鞏固扶貧成效的角度看，必須明確這些隱患存在的根源，并建立長效的制度將其克服。

完成目標(biāo)的壓力容易造成官員行為的功利性和短期性，這是運動式治理常為人詬病的一點。在問責(zé)壓力下，基層干部首先考慮的是如何保質(zhì)保量地完成指標(biāo)，其治理活動成為一種被動式的反應(yīng)行為，卻未必從當(dāng)?shù)孛癖姷拈L遠(yuǎn)利益出發(fā)考慮問題。我們在調(diào)研中遇到的一位村支書，原本計劃利用山地特點種植油茶，但在上級政府要求下只好改為發(fā)展苗木基地。這名村支書還表示，精準(zhǔn)扶貧本應(yīng)該長遠(yuǎn)規(guī)劃，至少發(fā)展3～4年，但上級要求2年之內(nèi)必須脫貧出列，顯得操之過急?；鶎臃鲐毟刹吭谝?guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，傾向于選擇規(guī)模化、影響大、能夠迅速見效的短期項目，因為這樣的項目在考核時引人注目，能夠得到上級的肯定。至于這些項目能否產(chǎn)生長期效益，深層次地解決貧困問題，往往得不到足夠關(guān)注。在嚴(yán)重缺水的某縣，當(dāng)?shù)卣疄榱私鉀Q農(nóng)業(yè)用水問題，實施了節(jié)水灌溉等扶貧項目，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶依靠節(jié)水灌溉發(fā)展起了大棚蔬菜。然而近年來，由于農(nóng)戶缺乏大棚蔬菜的管理技術(shù)，后期的技術(shù)幫扶和資金投入也不足，導(dǎo)致農(nóng)戶賠錢的事司空見慣，大棚蔬菜項目陷入了困境。[18]這樣的例子在扶貧實踐中具有一定的典型性，成為了脫貧長效化的最大障礙。

運動式治理的初衷是以雷霆萬鈞的動員聲勢，對部分消極懶政、因循守舊的地方官員產(chǎn)生震懾和激勵效應(yīng)。然而實踐之中，對扶貧干部的一些管理方式存在簡單粗放的問題，其主要手段依然是指標(biāo)化的目標(biāo)責(zé)任制和頻繁的督察巡視。在這種激勵機制下，一些基層干部選擇“忙而不動”的形式主義，表面上忙的熱火朝天，對任務(wù)盡心盡責(zé)，實際的工作進展卻不明顯。據(jù)報道，許多干部花費大量時間在填報表格資料上，在這些干部看來，“首先是表格數(shù)據(jù)，而不是實際工作本身會成為體現(xiàn)基層工作業(yè)績的主要依據(jù)”。[19]我們的問卷調(diào)查(3)本文的調(diào)查數(shù)據(jù)來自于研究團隊2019年在全國9個省51個村展開的問卷調(diào)研，樣本包括273名村干部和1 300多名村民。顯示，農(nóng)村干部平均花費18.9%的工作時間迎接檢查，24.1%的工作時間用于填報表格，兩項活動占用時間為43%，超過了干部走訪貧困戶的時間(37.9%)。還有一部分干部則認(rèn)為，自上而下的考評結(jié)果并不能真實反映他們的工作成效。我們在調(diào)研中了解到，檢查組常常拿著復(fù)雜的調(diào)查問卷入戶面訪，群眾對很多問題不理解，表達的意思不能反映真實情況，讓被考核的干部十分著急。還有一些工作失誤可能是超負(fù)荷運轉(zhuǎn)下的干部主觀上所不能控制的，為此干部要面臨書面檢查、誡勉談話等問責(zé)手段，對他們的工作積極性無疑是一種打擊。如果不改變扶貧干部管理的粗放特征，扶貧的長效機制也就無從談起。

一些地方對基層干部制定的要求過高，脫離實際，也剝奪了干部的基本權(quán)利，這也是經(jīng)常伴隨運動式治理的副產(chǎn)品。比如廣西針對駐村干部制定了“八九不離十”制度和夜訪制度，指的是駐村第一書記每年要開80場群眾會，與群眾進行深入的交流；要做到村里90%的群眾認(rèn)識駐村第一書記，100%的貧困戶都要走訪完成。而夜訪制度指的是駐村第一書記要每晚走訪貧困戶，了解相關(guān)的問題，傾聽貧困戶的需求。在實際的運作過程中，很多第一書記指出這是一種不現(xiàn)實的制度，因為很多貧困戶都外出打工了，根本無法走訪。此外，許多貧困戶都忙于農(nóng)活，沒有時間一年參加80場群眾座談會，而且座談會對他們而言沒有多大吸引力，參與熱情不高。此外，還有一些地方將周六設(shè)為“集中會診日”，該做法后來被取消，據(jù)一位第一書記表示，他們的雙休日被剝奪了，這是違反國家規(guī)定的。

運動式治理的另一隱患是以短期內(nèi)大量的人力財力投入，取代了基層內(nèi)生的發(fā)展動力。一旦動員模式告一段落，地方資源不足和官員因循懈怠的問題又會重新浮現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧期間，政府投入的巨大財力讓一些地方對扶貧資金產(chǎn)生了依賴性。在2020年實現(xiàn)全面脫貧之后，國家在財政資金的分配重點上可能會有調(diào)整，如果產(chǎn)業(yè)扶貧對政策扶持的依賴性太高，那么可能在新一輪的調(diào)整過程中無法存活。例如，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)某村 20 多萬的年度集體收入完全依賴國家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)電政策補貼。當(dāng)問及除此之外有無其他收入來源時，村干部的回答是“暫時沒有”。村莊若不能形成較強的自身造血能力，而僅依靠“貼息貸款”、“政策獎補”等輸血渠道，扶貧效果顯然難以為繼。具體到貧困戶身上，他們在精準(zhǔn)扶貧期間享受了種種政策紅利，但扶貧如果沒有讓窮人產(chǎn)生致富的主觀愿望，改善他們的生存狀態(tài)和社會交往空間，那么未來的返貧風(fēng)險依然存在。正如某縣扶貧干部反映的那樣：“有些貧困戶不積極參與(生產(chǎn))，沒辦法，上面做(思想)工作也不去，他窮無所謂，也餓不死……等、靠、要，要不斷輸血。”

二、從運動式扶貧走向常態(tài)化扶貧

隨著2020年之后扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進，如何克服運動式治理固有的局限性，建立脫貧致富的長效機制，將是扶貧成果能否鞏固的關(guān)鍵。在精準(zhǔn)扶貧向常態(tài)化和制度化發(fā)展的過程中，對以下幾方面問題的關(guān)注是必不可少的。首先是建立一套可持續(xù)的制度安排，實現(xiàn)村莊外的干部資源與貧困村和貧困戶的對接。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，這種干部資源的對接主要通過駐村干部、結(jié)對幫扶干部、對口幫扶單位等方式展開。駐村干部指的是由上級政府安排駐村第一書記和工作隊員長期駐扎在村內(nèi)，配合村兩委干部完成脫貧攻堅等工作。結(jié)對幫扶指的是政府各部門干部、企事業(yè)工作者與貧困戶“結(jié)對子”，他們不會長期在村里吃住，但會定期前往對象家中了解情況，解決貧困戶的困難。對口幫扶單位是指各級政府和企事業(yè)單位與貧困地區(qū)對接，進行有針對性的幫扶，為其提供項目、資金和政策上的支持。干部資源與貧困村莊的對接，極大地增加了村莊獲取項目和資金的途徑，對村兩委干部的工作起到了顯著的帶動作用。根據(jù)我們的問卷調(diào)查，95%的干部認(rèn)為推進精準(zhǔn)扶貧設(shè)置駐村第一書記是必要的；84%的干部認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)完成后，第一書記制度應(yīng)該保留；82%的村兩委干部認(rèn)為，第一書記來到村子后，工作更好開展了；53%的村兩委干部認(rèn)為，如果現(xiàn)在取消第一書記制度，工作將更不好開展；在第一書記發(fā)揮的最主要作用這一問題上，46%的干部認(rèn)為是“帶動村干部工作”，39%認(rèn)為是“拉資源”。由此可見，保留和完善駐村干部等干部資源對接制度，對于貧困的常態(tài)化治理是至關(guān)重要的。

2020年后，各種干部資源對接的做法是否保留、以何種形式保留，目前尚未有政策法規(guī)予以明確。不過在脫貧攻堅期間，許多地方都針對已經(jīng)摘帽的貧困村，提出了“保持駐村工作隊伍不撤、幫扶關(guān)系不變、幫扶力量不減”的工作方案。如江西省廣昌縣提出，要“著力培育一批懂扶貧、會幫扶、作風(fēng)硬的扶貧干部隊伍，打造‘永不撤退’的工作隊”。[20]2019年4月，習(xí)近平總書記在重慶考察時也指出，貧困縣要做到“摘帽不摘政策。扶貧工作隊不能撤，做到摘帽不摘幫扶”(4)加強對脫貧摘帽后‘四不摘’情況的監(jiān)督.中央紀(jì)委國家監(jiān)察網(wǎng).http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202003/t20200302_212629.html。。未來干部資源對接的機制若要實現(xiàn)制度化，應(yīng)當(dāng)重點考慮的幾個方面是：第一，從頂層設(shè)計的角度，以法規(guī)條文的形式明確對口幫扶單位和駐村干部應(yīng)如何選擇，如何考評，任期長短，加強干部對接機制的穩(wěn)定性和規(guī)范性。應(yīng)當(dāng)盡量避免對干部的臨時性動員，避免所在單位的正常工作秩序遭到?jīng)_擊，以致降低各機關(guān)單位的行政效率。第二，實現(xiàn)對駐村干部和結(jié)對幫扶干部的標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括目標(biāo)村的基本情況，農(nóng)村發(fā)展的一般經(jīng)驗，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本常識等。第三，改善對接干部的待遇和條件保障，讓駐村干部輕裝上陣，無后顧之憂。在我們調(diào)查的駐村干部中，多數(shù)對目前的工資待遇是較為滿意的，但也有接近20%的干部表示對目前待遇“比較不滿意“或”非常不滿意”，且長時間的駐村工作導(dǎo)致和家人相處時間減少，家庭矛盾容易產(chǎn)生，這些都需要在后勤保障工作上加以改進。扶貧干部一旦被選派之后，就應(yīng)當(dāng)被委以充分的信任，對干部的監(jiān)督問責(zé)活動盡量精簡，縮短他們應(yīng)對檢查、參加會議和準(zhǔn)備文字材料的時間，保證他們有足夠的時間用于實質(zhì)性工作。

除了干部資源與貧困村對接之外，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的對口幫扶在扶貧過程中也取得了顯著成效。為了鞏固脫貧的成果，實現(xiàn)常態(tài)化扶貧，這一跨區(qū)域的資源對接應(yīng)該深入推進，成為一種制度化的合作模式。例如，廣西融安縣與廣東遂溪縣進行了有效的對接，2017—2019年廣東遂溪縣投入幫扶資金9 786萬元，在廣西融安縣共實施40個扶貧項目，涵蓋危房改造、貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飲水工程、扶貧微車間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、異地扶貧搬遷點配套學(xué)校等，受益貧困人口超6萬人。在這一東西協(xié)作的模式下，2019年，融安縣新增轉(zhuǎn)移廣東就業(yè)2 984人，新增縣內(nèi)就業(yè)7 802人，并引進成功了5個廣東企業(yè)(5)看這些年，融安為脫貧都做了哪些工作.中國共產(chǎn)黨融安縣委員會宣傳部.https://3g.163.com/news/article/FC7LDC950514D4OE.html?from=history-back-list。。又如，貴州黔西南州與寧波市加強聯(lián)系與協(xié)作，兩地在產(chǎn)業(yè)合作、園區(qū)共建、人才交流、勞務(wù)合作、旅游互動、教育醫(yī)療幫扶以及農(nóng)產(chǎn)品銷售等諸多方面展開了全方位、多形式的合作幫扶。[21]發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)在扶貧領(lǐng)域的合作，能夠?qū)l(fā)達地區(qū)的資金、技術(shù)、人才等資源以及先進的思想理念注入到貧困縣、貧困村中，最終惠及廣大貧困人口。

精準(zhǔn)扶貧識別出了貧困戶，并有的放矢地給予他們政策幫扶，這種對貧困和非貧困人口差別對待的做法，有利于避免政策在中間環(huán)節(jié)被截留損耗，可以讓最貧窮的一部分人口享受到切實好處。然而在絕對貧困被消除后，常態(tài)化的相對貧困治理應(yīng)該更加強調(diào)普惠性而非差異性。如前文所分析，農(nóng)村中居民收入水平相對接近，如果一定要區(qū)分貧困和非貧困戶，那么再完善的評定程序都可能在部分村民中引發(fā)嫉妒和不滿。“大家都一樣窮，為什么他評上了，我沒評上”是調(diào)研中經(jīng)常聽見的群眾意見。問卷調(diào)查顯示，貧困戶和非貧困戶對個人收入的感知及對扶貧政策的評價都有明顯差別。當(dāng)問及“與前三年相比，您和您的家人在收入狀況方面有什么變化”時，48.6%的貧困戶認(rèn)為上升了，只有11.3%認(rèn)為下降了。相比之下，43.6%的非貧困戶認(rèn)為上升了，認(rèn)為下降的則有17%。更讓人深思的是，當(dāng)問及“您所在的村目前存在扶貧幫扶不公平問題嗎”時，只有17%左右的貧困戶認(rèn)為非常嚴(yán)重或比較嚴(yán)重，而非貧困戶中這一數(shù)字是25%。這一方面說明貧困戶的確獲得了更多物質(zhì)實惠，對政策有著更高的評價，但另一方面也反映出精準(zhǔn)扶貧在村民中制造出了意見的分野，可能導(dǎo)致一些非貧困戶因相對不受益而出現(xiàn)心里不平衡。在扶貧政策走向制度化的過程中，應(yīng)當(dāng)盡量消弭這種心理認(rèn)知上的裂痕，尤其在教育、醫(yī)療等民生問題上，著力推進公共服務(wù)均等化，追求一視同仁和皆大歡喜的處理方法，為長遠(yuǎn)實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定良好、均衡的社會發(fā)展基質(zhì)。

在構(gòu)建扶貧長效機制時，對貧困狀態(tài)建立動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警機制是十分必要的。在脫貧攻堅期內(nèi)，動態(tài)調(diào)整機制有效提升了貧困人口識別與退出的的精準(zhǔn)度。2020年之后，為了防止已經(jīng)脫貧的貧困戶返貧，必須建立動態(tài)的監(jiān)測和預(yù)警機制，切實開展“回頭看”“回頭幫”工作，鞏固脫貧成效。在近幾年的扶貧實踐中，多地已在此方面開展工作。例如，河南省于2019年出臺的《貧困村駐村第一書記幫扶任務(wù)清單》明確指出，切實加強重點人口動態(tài)監(jiān)管，一旦出現(xiàn)返貧，及時采取針對性措施(6)貧困村脫貧后，河南省駐村第一書記怎么做？.新京報，2020-01-20.http://www.bjnews.com.cn/feature/2020/01/20/677101.html。。廣西崇左市建立返貧預(yù)警機制，根據(jù)貧困戶脫貧狀況，進行分類跟蹤，并組建縣、鄉(xiāng)、村三級脫貧戶返貧預(yù)警分析專業(yè)隊伍，對已脫貧戶實施跟蹤和動態(tài)監(jiān)測，鑒別出穩(wěn)定脫貧戶、鞏固脫貧戶和臨界脫貧戶，并根據(jù)不同類別采取不同干預(yù)措施(7)崇左“四不摘”持續(xù)鞏固脫貧成效.廣西日報，2020-03-13.http://www.gxzf.gov.cn/mlgx/gxjj/zyjgmlq/20200313-800729.shtml。。在未來，對貧困人口以及易返貧人口進行常態(tài)化的追蹤、監(jiān)測并及時采取幫扶措施，應(yīng)持續(xù)深化，這也是新的歷史起點上解決相對貧困問題、實現(xiàn)長效化扶貧的應(yīng)有之義。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，運動式扶貧導(dǎo)致一些地方的幫扶多采用托管托養(yǎng)、入股分紅等方式，貧困戶對產(chǎn)業(yè)的參與程度低、扶貧效果的可持續(xù)性很弱。扶植產(chǎn)業(yè)的政策經(jīng)常遭遇“精英捕獲”現(xiàn)象，能人大戶獲益的同時沒有真正帶動貧困戶。產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性依賴于人的素質(zhì)的提高，只有當(dāng)貧困戶在精神面貌、文化水平和身體素質(zhì)等方面滿足一定標(biāo)準(zhǔn)，才能真正參與到產(chǎn)業(yè)致富的過程中。正如一位村干部說的那樣，“他們(貧困戶)真不缺生活物資，缺的是素質(zhì)、文化和教育?！必毨艉芸赡軐⒆约旱慕逃幕毕輦鬟f給下一代，進而造成貧困狀態(tài)的“代際傳遞”。因此，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個長期性的系統(tǒng)工程，它與農(nóng)村教育文化和醫(yī)療保健水平的提升是密不可分的。只有加大對貧困家庭子女的教育扶持力度，提升子女的文化水平，才能阻斷貧困代際傳遞的路徑。[22]當(dāng)前，諸如“雨露計劃”等行之有效的政策，以及對貧困戶進行的產(chǎn)業(yè)技能培訓(xùn)，在未來的一段時期內(nèi)，理應(yīng)持續(xù)推行，惠及更多農(nóng)村群眾?？傊?，“造血式”扶貧遠(yuǎn)比“輸血式”扶貧的影響更為深遠(yuǎn)，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力遠(yuǎn)比單純依賴國家政策補貼的脫貧效果更為持久。

針對一些地方追求短期內(nèi)見效快的增收項目，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端化、同質(zhì)化的傾向，應(yīng)當(dāng)強調(diào)立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，將立竿見影的扶貧項目與長期穩(wěn)定脫貧的產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，引導(dǎo)特色農(nóng)產(chǎn)品走品牌化、高端化的發(fā)展道路(8)參考全國人大副委員長武維華在2019年2月26日在第十三屆全國人大常委會第九次會議上做的《全國人民代表大會常務(wù)委員會專題調(diào)研組關(guān)于脫貧攻堅工作情況的調(diào)研報告》。。產(chǎn)業(yè)扶貧政策應(yīng)當(dāng)凸顯“因地制宜”的原則，充分考慮到當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，發(fā)揮各地的資源優(yōu)勢，打造具有地域特色的產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品，形成“一村一業(yè)”的格局。與此同時，穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果的思路應(yīng)當(dāng)從單維度朝向多維度轉(zhuǎn)化。此前產(chǎn)業(yè)扶貧重視產(chǎn)品的產(chǎn)出產(chǎn)量甚于重視產(chǎn)品的流通和交易，重視政策支持力度甚于關(guān)注市場調(diào)節(jié)能力。為了讓政策“放手”后的扶貧產(chǎn)業(yè)能夠“脫敏”于政策，獨立應(yīng)對市場帶來的挑戰(zhàn)，政府需將產(chǎn)業(yè)進一步做深做實，加強政府與社會、企業(yè)的合作，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)與貧困村對接，在貧困地區(qū)投資建廠，將貧困戶與市場主體有機銜接，切實強化產(chǎn)業(yè)合作社的建設(shè)，使其能夠真正運轉(zhuǎn)起來。

最后，還應(yīng)注意到，貧困地區(qū)的發(fā)展必須以當(dāng)?shù)乇就廖幕Ｊ降陌l(fā)展作為前提和基礎(chǔ)[23],市場化的扶貧手段應(yīng)融入到社會化的鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)之中，才能實現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。也就是說，實現(xiàn)了市場公平、政策公平，不意味著同時實現(xiàn)了社會公平。鄉(xiāng)村有自己的一套判定社會公平的倫理和道德準(zhǔn)則，“幫窮”的政策話語與基層的“幫能”、“幫親”、“幫弱”、“幫需”的社群倫理存在差異，有時甚至發(fā)生沖突和矛盾，難以完全構(gòu)成村民心服口服的標(biāo)準(zhǔn)。[24]短時間內(nèi)扶貧政策的迅速進入，欠缺政策與基層社群倫理相互融合的考慮，在初期引發(fā)了“精英捕獲”“扶貧就是扶懶”“關(guān)系式扶貧”“扶貧就是社會治理手段”等消極觀感，這體現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧的施政思路與鄉(xiāng)村基層倫理還有較大的磨合空間，這種磨合應(yīng)當(dāng)是持續(xù)而長久的、一以貫之的。即使精準(zhǔn)扶貧已取得了根本性勝利，仍應(yīng)注意在扶貧與鄉(xiāng)村文化契合的方面進行嚴(yán)把關(guān)。扶貧的制度化應(yīng)當(dāng)進行長期的觀照和思考，找到后續(xù)鞏固脫貧成果的制度舉措與鄉(xiāng)村社會倫理的契合點。

三、結(jié)論

2020年是我國脫貧攻堅的收官之年，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的扎實推進，人們的目光開始更多轉(zhuǎn)向構(gòu)建長效化的鄉(xiāng)村脫貧機制。精準(zhǔn)扶貧政策依托常規(guī)官僚制的運轉(zhuǎn)，結(jié)合集中動員的治理模式，在較短時間內(nèi)取得了舉世矚目的脫貧成效，但動員模式所固有的時效性和局限性也逐漸顯現(xiàn)出來，比較突出的有官員行為的短期功利性、監(jiān)督考核方式的簡單粗放、依賴外部資源注入導(dǎo)致內(nèi)生動力不足等。因此，精準(zhǔn)扶貧向常態(tài)化和制度化發(fā)展的過程中應(yīng)當(dāng)做到：一、建立一套可持續(xù)的制度安排，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)干部資源與貧困村和貧困戶的對接、發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的資源對接；二、強調(diào)各項惠民政策的普遍化而非差異化，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化；三、建立對貧困狀態(tài)的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警機制，防止已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶返貧；四、提升農(nóng)民的教育文化水平和勞動素質(zhì)，發(fā)展因地制宜、與市場主體有機銜接的特色產(chǎn)業(yè)；五、充分照顧?quán)l(xiāng)村社會的倫理和道德準(zhǔn)則，做到扶貧政策干預(yù)與鄉(xiāng)村文化的高度契合?？梢灶A(yù)見，隨著精準(zhǔn)扶貧中一些行之有效的做法演變成制度化、可持續(xù)的長效機制，中國鄉(xiāng)村不但能夠告別絕對貧困，而且能有效緩解相對貧困所帶來的社會問題，實現(xiàn)農(nóng)村人口的全面發(fā)展。