施海波 呂開宇

貧困是伴隨人類社會發(fā)展的一個長期現象，反貧困也必將是一個永恒的課題[1]3。新中國成立70年來，我國從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧再到精準扶貧，出臺實施了一系列中長期扶貧規(guī)劃，探索出一條符合國情的特色扶貧開發(fā)道路。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央明確要求確保打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)，將其作為對2020年如期全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標具有決定性意義的攻堅戰(zhàn)，舉全國之力大攻堅，創(chuàng)造了人類減貧史的奇跡，中國成為世界上減貧人口最多的國家，是第一個完成聯合國千年發(fā)展目標減貧目標的發(fā)展中國家，對全球減貧貢獻率超過70%(1)數據來源于《為人民謀幸福：新中國人權事業(yè)發(fā)展70年》白皮書。按照2010年貧困標準，中國農村貧困人口由1978年的7.7億人減少至2018年的1 660萬人，農村貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降至2018年的1.7%，2012年至2018年中國每年有1 000多萬人穩(wěn)定脫貧。。但是，到2020年“現行標準下農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困”目標的實現，只是歷史性、階段性的解決了絕對貧困現象，并不意味著沒有絕對貧困，也不意味著貧困問題的消失和消除，更不意味著中國與貧困作斗爭的事業(yè)終結[2]。理論和國際發(fā)展實踐均表明，在任何社會形態(tài)的國家，貧困問題是長期存在的，中國也不例外，將會始終走在反貧困的道路上。2020年后我國貧困地區(qū)的致貧因素和貧困形態(tài)都將會出現新變化，管理的碎片化、資源的部門化與工作要求整體性推進等之間的矛盾日益突出，反貧困戰(zhàn)略思路、工作體系與制度體系也將要作出新的調整，中國反貧困事業(yè)會進入一個嶄新的歷史階段[3]34，整體貧困語境也將會有所變化。由于貧困話語與語境直接相關，因而貧困話語亟需因勢而變。

縱觀全球，貧困問題始終是一個世界性難題，反貧困是人類共同面臨的一項歷史任務，每當世界各國站在重要的時代關口、關鍵的歷史節(jié)點，反貧困戰(zhàn)略的演進方向都備受社會各界的高度關注。當前，中國正處在全面建成小康社會目標實現之年、脫貧攻堅收官之年，也是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興“兩大戰(zhàn)略”統(tǒng)籌銜接的政策疊加期，更是實現“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，2020年后反貧困戰(zhàn)略走向也必然引起社會各界的高度關注和討論，成為社會各界探討和爭論的焦點議題。在的貧困新語境下，頂層設計者、學界研究者兩類主體是主要的“發(fā)聲者”，也是戰(zhàn)略走向關鍵的“晴雨表”。2020年后反貧困戰(zhàn)略之所以引起了這兩類主體高度關注的主要原因是：第一，頂層設計者需要繼續(xù)肩負反貧困的歷史使命。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，發(fā)展不平衡、不充分仍然是社會的主要矛盾，反貧困是一項長期的歷史任務，也是體現黨的宗旨和社會主義制度優(yōu)越性的重要標志，更是解決社會主要矛盾的重要措施[4]，從實現第二個百年目標出發(fā)，國家將持續(xù)關心貧困問題，采取強有力措施來逐步縮小差距，最終實現共同富裕，以此為實現中華民族的偉大復興和全面建成社會主義現代化強國奠定堅實的基礎，繼續(xù)引領全球反貧困事業(yè)、為全人類做出更大貢獻。第二，學界研究者需要繼續(xù)夯實反貧困的理論基礎。研究貧困的重要意義不僅在于貧困理論本身，而是為實踐提供堅實的理論基礎，或直接設計一套可供選擇或參考的政策方案。當前中國處于一系列重大戰(zhàn)略、重要政策的歷史交匯期和政策疊加期，不失為研究貧困的重要階段，可以在理論研究的基礎上開展2020年后反貧困政策設計與試驗。同時，全國各地生動的扶貧實踐為研究提供了豐富案例素材，可以全面總結這些經驗，向世界介紹中國智慧，讓國際社會了解中國的制度優(yōu)勢。

綜上所述，在新語境下，貧困話語將會切換，且2020年后反貧困戰(zhàn)略必然引起了社會各界廣泛的“熱論”，并賦予不同的主體以不一樣的“戰(zhàn)略構想”，需要聆聽各界“聲音”。其中，頂層謀劃是政策方向、學界探討是理論基礎，兩者缺一不可，各個主體都在不斷強化自身在“熱論”中的焦點價值，究竟這兩類不同主體對2020年后的反貧困戰(zhàn)略在謀劃什么、探討什么，亟須對不同主體的“聲音”進行全面系統(tǒng)梳理、廓清和歸并，以期為2020年后的反貧困戰(zhàn)略進一步討論提供理論基礎。

一、話語切換：扶貧、減貧與反貧困

(一)話語呈現

研究頂層設計者、學界研究者“熱論”前，有必要在新語境下，進一步討論幾個相關話語，即幾個重要概念，這既是對文章題目中為何使用“反貧困”的解釋，也是對社會各界關注的“2020年后還叫扶貧么？”等類似問題給予一個嘗試性的回答。世界范圍內關于“擺脫貧困”的概念主要是：扶貧、減貧與反貧困，它們主要有三個關注點，即關注過程、程度和結果，其中扶貧、反貧困則更多地是關注過程，而減貧既有關注過程，也有關注結果。長期以來，在國內政策文件、學術期刊、基層實踐等很多正式和非正式場都會提及這三個概念，但大多數時候并沒有充分厘清概念間的差異，而將這三個概念混用、誤用甚至亂用，尤其國內很多關于2020年后貧困問題的研究中涉及的概念更是五花八門，亟待考察辨析。

國內的重要政策文件中，主要使用“扶貧”一詞，但也出現過“減貧”和“反貧困”的概念。改革開放初期，在《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》等相關涉及貧困的重要政策文件中并未提及這三個概念，而使用“擺脫貧困”一詞；自1986年后開始使用“扶貧”的概念，至今相關重要政策文件也是更多地使用“扶貧”一詞，如《關于加強貧困地區(qū)經濟開發(fā)工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》等。但是，2010年后的相關重要政策文件中，在使用“扶貧”概念的同時，也開始使用“減貧”的概念，如《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》等重要文件，其中“減貧”主要有兩種用意：第一，是表示結果，如減貧數量、減貧任務、減貧指標等；第二，是對外宣傳和交流合作，如講好減貧的中國故事、開展國際減貧合作等。同時，也有出現了少數“反貧困”的概念，如“中國譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章”等。在學術界研究中這三個詞使用的頻率大致相同，而在基層實踐中常常使用“扶貧”一詞。

(二)概念考辯

究竟我國2020年后使用哪種“話語”更為準確或得當，還需要詳細考察三個概念的基本內涵。扶貧(Poverty Alleviation)是“中國式”表述，是面向貧困群體的行動概念。通常狹義的扶貧是指政府、社會各界和個人通過某些措施，幫助貧困群體提高發(fā)展能力，增加貧困群體的就業(yè)機會，提高貧困群體的勞動生產率，來增加貧困群體的可支配收入，以達到減緩貧困的目的，而廣義的扶貧則指使用包括生產性和分配性的措施，直接或間接增加所有貧困群體的收入，它包括狹義的扶貧和通過各種社會福利政策或制度增加貧困群體的可支配收入兩個主要方面[5]。減貧(Poverty Reduction)是指貧困人口的減少或者貧困程度的減緩，既有扶貧之意，也有貧困減少的結果之意，其動力來源不止是扶貧，也包括經濟增長等其他各類措施。反貧困(Anti-Poverty)概念最早由瑞典學者岡納·繆爾達爾提出，之后對此概念的認識的不斷深入，是指通過個人和社會的共同努力，在政治、經濟、社會、文化等多方面消除致貧因素的過程；首先需要滿足人們最基本的物質生活的需求，其次在環(huán)境建設和能力建設的過程中提升自立于社會的能力，最后需要在兼顧公平與效率的過程中注重公平，縮小差距，實現共同富裕；同時，反貧困政策是指旨在緩解貧困程度，解決貧困問題，包括絕對貧困和相對貧困問題，實現“反貧困”目的的政策總和[6]。目前，理解反貧困概念具有較強的層次性，逐一遞進，即減少貧困、減緩貧困、扶持貧困和消除貧困，其中，“減少貧困”“減緩貧困”均可簡稱“減貧”，但前者強調減少貧困人口的數量、貧困的發(fā)生因素，后者強調減緩貧困的程度及減輕、緩和貧困的手段；“扶持貧困”簡稱扶貧，主要是從政策實踐的角度研究和落實反貧困計劃與項目，我國目前在反貧困過程中，主要從“扶貧”的層面來理解反貧困，更加重視通過制定政策、計劃等具體行為過程來反貧困[7]。

由此可見，中國的“扶貧”是表示“減貧”的具體行為過程，是我們國家從政府和相關組織的角度出發(fā)提出的減貧概念，是政府對政策實施或是反貧困實踐的總結，已被廣泛公認，嚴格地說它是減貧的一種具體方法或路徑[8]?！胺鲐殹焙汀皽p貧”均有幫扶的含義，更適用于絕對貧困，而“反貧困”則是絕對、相對貧困都可以適用，且是一個更為宏觀一些的概念。鑒于2020年后貧困大多為相對貧困，而致貧原因又具有多樣性(在下文會作詳細論述)，因此傳統(tǒng)意義上的“扶貧”一詞應由“反貧困”一詞替代更為妥貼[9]74，在新語境下，需要適時將“扶貧”切換成“反貧困”新話語(2)需要說明的是：兩類群體關于2020年后反貧困戰(zhàn)略的熱議內容中，在頂層設計者中更多表述成“減貧”，學界研究者們的表述中仍然三個概念都有，下文對熱議的內容會基本保持原貌，其他屬于筆者研究的內容均使用“反貧困”概念。。

二、頂層謀劃：政策導向與制度設計

關于2020年的反貧困戰(zhàn)略，頂層設計者主要包括黨和國家領導人、相關部門負責人，他們的“聲音”具有鮮明的政策導向，并對2020年后反貧困戰(zhàn)略的機制設計作了一定的闡釋，頂層設計者們“聲音”的具體政策導向與機制設計內容如下。

(一)政策導向

1.高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃

習近平總書記2018年9月21日在十九屆中央政治局第八次集體學習時明確指出，2020年全面建成小康社會之后的貧困問題，要及早謀劃、早作打算；2020年3月6日，在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點[10]。其實，早在2014年開始打脫貧攻堅戰(zhàn)時，頂層設計者們就已經高度重視2020年后的反貧困戰(zhàn)略，提出要把握好攻堅戰(zhàn)與持久戰(zhàn)的關系，2020年以前要實現全面建成小康社會目標，必須攻堅，但這一目標實現后并不意味著沒有扶貧開發(fā)任務了，要有2020年以后打持久戰(zhàn)的思想準備(3)人民網，2013，《國務院扶貧辦主任劉永富解讀“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)”》。。認為到2020年現行標準下農村貧困人口全部脫貧，只是解決了中國千百年來沒有解決的絕對貧困問題，也只是完成了最基本的扶貧任務，并不意味著我們解決了貧困問題，扶貧將貫穿整個社會主義初級階段，是一項長期任務(4)顧仲陽. 5年脫貧7 000萬，有難度能實現. 人民日報,2015-10-18(002)。。同時，要認真總結脫貧攻堅經驗，研究謀劃2020年后減貧戰(zhàn)略，持續(xù)推進中國特色減貧開發(fā)事業(yè)(5)劉永富，2018，《國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室關于第十三屆全國人民代表大會第一次會議代表建議、批評和意見辦理情況的報告》。。近年來，在中共中央、國務院印發(fā)的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》等一系列扶貧的重要文件中，也均提出要及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成后的戰(zhàn)略思路。

2.高度聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接

認為到2020年全面建成小康社會的目標實現后，我國的反貧困事業(yè)將會進入一個新的發(fā)展階段，為了鞏固脫貧攻堅的成果、接續(xù)推動經濟相對落后地區(qū)經濟社會的發(fā)展和人民生活水平的改善，要做好脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的銜接工作，應確保脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的規(guī)劃銜接、政策銜接、投入銜接，現有的脫貧攻堅的巨量資金應當繼續(xù)投入到鄉(xiāng)村振興當中，保證投入政策要不退坡，更不能退出，投入力度不能減弱(6)韓俊，2019，《2020年后扶貧資金應繼續(xù)投入到鄉(xiāng)村振興中》。。應加快建立健全脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接的機制辦法[11]。在中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》及《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》等文件中，均提出要做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接，推動兩大戰(zhàn)略有機結合相互促進。李克強總理在2019年政府工作報告中也明確指出，要加強脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接。農業(yè)農村部、水利部等一些部門也從各自領域出發(fā)，對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接問題進行了具體部署。

3.高度關注返貧和相對貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困

習近平總書記在2017年參加十二屆全國人大五次會議四川代表團審議時特別指出，扶貧需要下一番“繡花”功夫，防止返貧和繼續(xù)攻堅同樣重要(7)習近平李克強張德江俞正聲劉云山張高麗分別參加全國人大會議一些代表團審議. 人民日報,2017-03-09(001)。。同時，也強調脫貧和高標準的小康是兩碼事，我們不是一勞永逸，畢其功于一役，相對貧困、相對落后、相對差距將長期存在(8)霍小光，張旭東，羅宇凡.打好全面建成小康社會決勝之戰(zhàn)——習近平總書記同出席全國兩會人大代表、政協委員共商國是紀實. 中國青年報,2016-03-16(006)。。即便是全面建成小康社會之后，我們將消除絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在，到那時，現在針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構下統(tǒng)籌安排[12]。絕對貧困解決的主要是生存問題，相對貧困解決的主要是發(fā)展、共享的問題(9)曲天軍，2016，《脫貧攻堅需要全社會共同參與》。，在2020年實現了脫貧攻堅目標之后，需要用更多地精力研究返貧和相對貧困問題(10)陳錫文，2019，《上級部門檢查脫貧攻堅一定要實事求是，不能高高在上》。。未來中國減貧戰(zhàn)略將會實現三個新的轉變，即由主要消除絕對貧困向減緩相對貧困轉變，從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉變，由主要解決農村貧困向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困轉變(11)定軍. 扶貧攻堅下一步：從消除絕對貧困轉向緩解相對貧困. 21世紀經濟報道,2018-05-24(006)。。中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》和《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》遠景謀劃我國到2035年相對貧困將得到進一步緩解。

(二)制度設計

1.鞏固脫貧攻堅成果

認為保證脫貧的真實性是鞏固脫貧攻堅成果的基本前提，但2020年全面脫貧后返貧的風險依然會存在。因此，要以長期穩(wěn)定政策為起點，加快建立促進群眾穩(wěn)定脫貧、防范返貧的長效機制。習近平總書記在2019年解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上指出，對于這些需要長期逐步解決的問題，要有總體安排，創(chuàng)造條件分階段逐步解決。同時，頂層設計者們一直認為，對已經摘帽的貧困縣、退出的貧困村和脫貧的貧困人口，要繼續(xù)鞏固，保持相關扶貧政策穩(wěn)定，減少和防止貧困人口返貧，研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果，接續(xù)推動經濟社會發(fā)展和群眾生活改善(12)《關于堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展做好“三農”工作的若干意見》。。并要從長遠著手，發(fā)展產業(yè)，增加就業(yè)，增加收入，讓脫貧有可持續(xù)的能力，對返貧的和新發(fā)生的貧困人口及時納入進行幫扶(13)劉永富，2019，《慶祝新中國成立70周年活動新聞中心發(fā)布會：全面建成小康社會，扎實推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興》。其中，返貧的人數已經從2016年的60萬人左右降到目前的10萬人以內，新發(fā)生的貧困人口從100多萬人減到10萬人以內。。

2.謀劃調整貧困標準

認為中國當前貧困標準已高于世界銀行最新貧困標準，未來需要根據經濟社會發(fā)展水平，完善貧困標準動態(tài)調整機制(14)《國家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年)》。。同時，科學設定與調整各類社會救助標準，就收入性相對貧困而言，進一步研究最低生活保障標準的設定與調整機制；就支出型相對貧困而言，進一步健全健康、教育、住房、就業(yè)等專項社會救助政策，制定各類專項救助標準，明確相應救助對象范圍，從臺階式的救助轉向穩(wěn)定的梯度救助和退出轉變(15)王姝.常委會委員：后扶貧時代 相對貧困的標準值得研究. 新京報,2019-12-28(002)。。我國也正在由統(tǒng)一制定國家扶貧標準，向尊重區(qū)域發(fā)展的梯度差異梯次制定區(qū)域扶貧標準轉型。實際上，目前有部分發(fā)達省份早已開始探索相對貧困的標準劃定，如2015年浙江省在全國率先消除家庭人均純收入4 600元以下貧困現象，目前正在實施高水平全面小康計劃，到2022年低收入農戶最低收入水平達到年人均9 000元以上(16)《浙江省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》。。2015年江蘇省411萬農村低收入人口整體實現4 000元脫貧目標，并明確到2020年使277萬建檔立卡農村低收入人口人均年收入超過6 000元(17)《江蘇省“十三五”農村扶貧開發(fā)規(guī)劃》。。2018年廣東省176.5萬相對貧困人口整體實現4 000元脫貧目標，到2020年有勞動能力相對貧困人口年人均可支配收入達到當年全省農民人均可支配收入的45%，相對貧困村年人均可支配收入達到當年全省農民人均可支配收入的60%(18)《廣東省國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、《中共廣東省委辦公廳 廣東省人民政府辦公廳印發(fā)〈關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動方案(2018—2020年)〉》。。

3.規(guī)劃具體實施路徑

雖然當前已經建立一套比較好的體制機制，這有可持續(xù)性，但2020年后仍需要在此基礎上創(chuàng)新完善相關制度。中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》明確提出，要加快建立健全緩解相對貧困的政策體系和工作機制，持續(xù)改善欠發(fā)達地區(qū)和其他地區(qū)相對貧困人口的發(fā)展條件，完善公共服務體系，增強脫貧地區(qū)“造血”功能，探索統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困的政策措施。中央十九屆四中全會也明確提出，要鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制(19)黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。。胡春華副總理在2019年全國扶貧開發(fā)工作會議指出，要圍繞接續(xù)推進減貧工作，研究建立解決農村相對貧困的長效機制，開展工作銜接試點(20)堅決如期全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn). 人民日報,2019-12-21(004)。，在2019年中央農村工作會議上再次強調，要保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定，抓緊研究接續(xù)推進減貧工作(21)趙超,董峻. 中央農村工作會議在京召開. 人民日報,2019-12-22(001)。。目前相關部門正在研究開展國家脫貧攻堅普查，及2020年后反貧困戰(zhàn)略的目標、思路、路徑設計，系統(tǒng)勾畫建成現代化國家進程中反貧困戰(zhàn)略路線圖。由此看來，從機制設計上來看，頂層已經有一個較為具體清晰的框架思路。

綜上所述，頂層設計者早已經高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃，聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接，關注返貧和相對貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困。受制于專業(yè)背景及機構限制，頂層設計者對如何鞏固脫貧攻堅成果、調整現行貧困標準、規(guī)劃具體實施路徑等方面關注仍然相對不足。但是，頂層設計者在強化2020年后反貧困戰(zhàn)略的焦點價值以及學術方向引領方面依然發(fā)揮著極為重要的作用。

三、學界探討：關注焦點與爭論核心

近幾年，隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)不斷向縱深推進，國內學術界研究者也逐漸開始關注2020年后國內的反貧困問題，主要聚焦在反貧困總體形勢變化與戰(zhàn)略體系建構兩大問題上，同時對貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化、貧困線劃定與否和具體方法、反貧困政策是否需要過渡期等三個核心問題也存在一定爭論，學界研究者們“聲音”關注焦點與爭論核心的具體內容如下。

(一)關注焦點

1.反貧困總體形勢變化

總體來看，學術界認為2020年后我國反貧困的總體形勢將會發(fā)生“四個”重大轉變，即貧困形態(tài)由絕對貧困向相對貧困轉變、治理地域由農村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉變、審視維度由單一貧困向多維貧困轉變、重點人群由一般群體向特殊群體轉變。當然，這幾個轉變之間也不可避免的存在相互疊加或可以轉化。

(1)貧困形態(tài)由絕對貧困向相對貧困轉變

2020年后，我國將經歷貧困結構轉化的過程[13]，隨著長期困擾中國農村原發(fā)性絕對貧困的消失，貧困的相對性、次生性會凸顯，農村貧困將進入一個以轉型性的次生貧困和相對貧困為特點的階段[14]64。相對貧困是貧困現實更為真實的表現形式[15]4，具有地域差異性、城鄉(xiāng)差異性、主觀性與客觀性等特征，同時在新的時代背景下相對貧困會呈現多種類型[16]。解決相對貧困問題將成為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和社會主義現代化建設中的重大議題[17]，也是中國進入高質量脫貧階段的重要體現，更是“后脫貧時代”的主要攻堅方向(22)王磊. 建立解決相對貧困的長效機制. 中國社會科學報,2019-12-25(004)。。未來，在我國貧困人口構成中，相對貧困人口將成為主體部分[9]74，相對貧困人口可劃分為三類，第一類包括了仍需“低保兜底”的貧困人口、遭遇風險沖擊的返貧人口和易地移民扶貧搬遷安置的貧困人口；第二類是由于東西部區(qū)域發(fā)展不平衡而產生的相對貧困人口；第三類是“十三五”期間在城市化進程推動下實現了市民化而融入城市的低收入人口[18]8。

(2)治理地域由農村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉變

長期以來，我國扶貧開發(fā)政策主要以解決農村貧困問題為首要目標，2020年脫貧目標也是以農村貧困人口脫貧作為標準來衡量，而對城市人口的貧困問題始終關注不夠[19]。未來雖然農村貧困仍不容忽視，但與農村貧困相比，2020年后我國城市貧困問題將日趨嚴重、更加棘手，且城市貧困具有成因較為復雜、內容涵蓋較多、標準難以統(tǒng)一等特點，城市貧困和農村貧困并重將是全面成小社會后我國貧困問題的長期趨勢[20-21]。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，大量農村人口涌向城市后，貧困問題從農村向城市轉移的趨勢明顯，農民工成為城市新的貧困群體，他們不僅面臨著收入貧困，還面臨著消費貧困；此外，在經濟結構轉型升級過程中，下崗失業(yè)、待業(yè)等群體的貧困問題也逐漸顯現[22]6。同時，從農村轉移到城市的新市民群體以及城鎮(zhèn)“三無”(無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人)家庭的貧困問題尤其值得關注[23]67。

(3)審視維度由單一貧困向多維貧困轉變

伴隨我國經濟水平的不斷提升和社會發(fā)展的不斷加速，2020年后我國貧困問題不再是單純的經濟現象，而是集經濟、社會、文化、自然等因素于一體的復合現象，即由經濟貧困為主轉變?yōu)榻洕毨А①Y產貧困、社會貧困、文化貧困和生態(tài)貧困等并存狀態(tài)，需要從經濟發(fā)展、社會發(fā)展、自然生境等多個維度來重新審視貧困問題[23]65。未來由于致貧原因多元化、復雜化，多維貧困已然成為農村貧困的主要表現[24]133。貧困不僅意味著收入水平低，更重要的是貧困者缺乏可發(fā)展的資源、能力與機會[25]。換句話說，判斷貧困與否要從多個維度進行考量，然而，現階段我國的貧困治理主要通過收入水平來判斷個體貧困與否，這種評價標準會忽視很多其他類型的貧困問題，也不利于及早發(fā)現、預防潛在的貧困問題[26]。同時，為實現這一戰(zhàn)略轉換，貧困的識別和認定也更加具有綜合性，也會引發(fā)衡量指標從收入向包括收入和基礎設施、公共服務等在內的多維指標拓展[9]76，[27]17。

(4)重點人群由一般群體向特殊群體轉變

在消除絕對貧困階段，國家采取的精準扶貧措施使有勞動能力的貧困戶通過產業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實現了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底，2020年后有勞動能力人群的收入將隨經濟發(fā)展而逐步提高，盡管老少病殘等特殊群體也將隨著國家社保政策支持力度的加大，生活水平逐步得到改善，但大部分人仍難以跳出低收入群體[28]11。具體來看，老年人貧困形勢將更加嚴峻，獨居和空巢老人貧困現象更為突出，農村光棍危機與懶漢問題產生疊加，精神障礙患者是極為困難的社會弱勢群體，貧困殘疾人在教育、康復服務、重度殘疾人家庭無障礙等方面發(fā)展嚴重滯后，婦女、兒童比其他人群更易于陷入貧困狀態(tài)[29]。這些特殊群體屬于持久性貧困群體，在脫貧過程中難以享受產業(yè)扶貧政策和就業(yè)扶持政策，存在救助政策定位困難、實施難以到位、返貧風險大等特征[30]。

2.反貧困戰(zhàn)略體系建構

(1)調整戰(zhàn)略總體取向。從戰(zhàn)略方向上，2020年后需要改變原有的城鄉(xiāng)扶貧二元戰(zhàn)略框架和以農村開發(fā)式扶貧為主導的路徑，新的農村扶貧戰(zhàn)略應考慮兩個“一體化”，即城鄉(xiāng)一體化和開發(fā)與社會公共服務一體化[31]42，[14]65。從戰(zhàn)略思路上，設計出差異化的減貧路徑，構建共建共享減貧大格局[32]。繼續(xù)鞏固消除全部絕對貧困人口的成就，重點從數量型的消除絕對貧困人口的目標轉向高質量扶貧，從解決貧困群體的“兩不愁三保障”等基本問題轉向滿足貧困群體更高層次的美好生活需要上，從政府主導幫扶向提高貧困人口可持續(xù)生計能力轉變，從“扶貧”向“防貧”轉變[33]7，[34]83，應聚焦貧困的產生機制上，克服一邊生產窮人、一邊扶持窮人的局面(23)李小云，2019，2020后農村減貧需要由“扶貧”向“防貧”轉變。。未來，主要面臨的將是“扶持誰”“怎么扶持”兩大問題，同時必須解決“扶持如何實現”；要解決好“扶持誰”的問題，必須找準貧困的類型及其原因；要解決好“怎么扶持”的問題，必須在減貧“造血”機制上下功夫；要解決“扶持如何實現”，必須尋找可持續(xù)增收渠道的突破口[35]。在國家治理現代化的整體框架內，要綜合運用市場性益貧、社會性防貧、制度性減貧等手段，探尋更有效阻斷致貧路徑的新策略，實現從“精準扶貧”逐步向“綜合減貧”轉型[36]8，以內生式扶貧為抓手來推動扶貧工作發(fā)展，以政府行為轉型來促進扶貧工作提質增效，實現農村發(fā)展和脫貧成果的長期性和持續(xù)性[37]。

(2)促進戰(zhàn)略有機銜接。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興是實現中國農業(yè)與農村現代化、農民生活富裕必須完成的兩大重大戰(zhàn)略任務[38]，其中擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的基本前提，打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容和優(yōu)先任務，作為不同發(fā)展階段的戰(zhàn)略任務并不是相互孤立的，而是緊密相連、各有側重[39]。它們在縣級這一行政單位和縣域這一區(qū)域范圍內具有明顯的連續(xù)性和繼起性特征[40]，只有兩大戰(zhàn)略相互支撐、協調推進，“兩個一百年”的奮斗目標才能最終實現[41]。鄉(xiāng)村振興可以借鑒脫貧攻堅的有效經驗實現穩(wěn)健推進，而脫貧攻堅也能夠利用鄉(xiāng)村振興機遇謀求縱深發(fā)展[42]。具體來看，未來需要長短結合、標本兼治，建立脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)籌銜接機制，關鍵要實現觀念的銜接、規(guī)劃的銜接、產業(yè)的銜接、體制的銜接和政策的銜接[1]3，要根據不同地區(qū)社會經濟發(fā)展的現實情況，既要抓好梯度跟進、又要抓好優(yōu)化升級[43]。

(3)完善戰(zhàn)略政策框架。2020年后扶貧制度設計將從政治任務式扶貧轉向精細保障式救助，扶貧開發(fā)政策將從集中疊加式兜底轉向專項長效性扶持[44]，需要建立城鄉(xiāng)減貧聯動、扶貧社保融合、減貧良性互動三項機制[36]2，避免減貧對象和其他低收入群體在政策待上的“懸崖效應”和“福利陷阱”[22]11，構建并完善城鄉(xiāng)一體化綜合性的社會安全保障網絡，以及為相對貧困人口提供制度化的福利供給成為未來扶貧工的關鍵所在[45]。由于反貧困形勢的變化，2020年后的政策重點也將會有重大的變化，應在完善現有政策框架基礎上，繼續(xù)加大對重點扶貧地區(qū)的產業(yè)扶持和交通、通訊等基礎設施建設[46]48，制度化建設以基本權利公平為基礎的社會保障體系，持續(xù)擴大社會保障覆蓋面，提高醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會保障水平，完善專項救助制度，制定針對特殊人群的救助政策，扶貧財政體系改革和金融機制創(chuàng)新也是扶貧戰(zhàn)略可持續(xù)的重要支撐[47]13，要持續(xù)關注非貧低收入戶和返貧戶，設立防貧返貧保險基金[34]84。此外，2020年后仍然要貫徹精準原則，借助大數據和互聯網建立相對貧困人口的監(jiān)測機制和幫扶機制，構建扶貧第三方評估長效機制[48]，[49]8。

(4)優(yōu)化戰(zhàn)略治理體系。新的貧困格局和戰(zhàn)略需要培育一個綜合的貧困治理機制，并開展扶貧制度的供給側改革[14]66，要從經濟、政治、文化、社會、生態(tài)、黨的建設、法治建設等方面多維度推進國家貧困治理能力現代化建設。2020年后我國的減貧治理體系的職能將常規(guī)化，扶貧工作會嵌入到政府常規(guī)性的職責中去，減貧職能也會由分散型向集中性轉化，集中整合扶貧資源和部門力量，作為一種新型的、在整合分散性資源基礎上的減貧機制[50]80。未來的反貧困治理方案中需要從前提上克服二元化視角的認識傾向，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的貧困治理體系是扶貧戰(zhàn)略實施的組織基礎，重塑經濟與文化、技術理性與文化價值以及權力知識與傳統(tǒng)文化之間的關系，重視對貧困群體的生活世界的關懷，倡導多元、平等的對話，共建反貧困共同體[51]，[47]12。其中，政府職責的再界定及農民自主性的激發(fā)，是后脫貧時代貧困治理場域政府主體性及農民主體性建構的核心問題，需要加快均衡性的貧困治理體系的構建，實現政府政治主體性與行政主體性及農民權利與責任的對稱性均衡[52]。

(二)爭論核心

1.貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化

(1)貧困分布由集中連片向面廣分散轉變。部分學者認為在消除絕對貧困階段，我國貧困人口區(qū)域集中度相對較高，但經過區(qū)域性扶貧和“精準扶貧”，國家對集中連片特困地區(qū)的扶持力度不斷加大，通過制定一系列更有針對性的政策措施，絕大多數地區(qū)已經擺脫了絕對貧困，按照現行標準，到2020年我國在2011年劃定的14個集中連片特困地區(qū)整體脫貧、592個國家扶貧開發(fā)重點縣集體脫帽，集中連片的區(qū)域性貧困問題得到較大緩解，到2020年后“集中連片特困地區(qū)”已經不再存在，集中連片貧困區(qū)將基本上消失，過去我國長期存在的地域性、連片化、塊狀型的貧困將總體不復存在，雖然貧困現象在一些地區(qū)可能依然相對集中，但就全國而言，貧困將呈現出一種彌漫狀、散點型、插花式的圖景[36]5，[53]，[28]11。

(2)老少變窮地區(qū)仍然需要長期持續(xù)關注。部分學者認為2020年后革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)(老少邊窮)仍然是反貧困的重點區(qū)域，其中以“三區(qū)三州”為主的深度貧困地區(qū)仍然是“貧中之貧，困中之困”[22]6，仍需要幫扶的縣主要分布在青藏高原高寒區(qū)、三級階梯的過渡地帶、西南喀斯特地區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)和少數民族集聚區(qū)[54]。未來這些地區(qū)發(fā)展不足、發(fā)展不充分的基本態(tài)勢沒有改變，自身發(fā)展條件和發(fā)展?jié)摿Ψ浅Ｓ邢?，仍舊呈現出區(qū)域性的整體欠發(fā)達狀態(tài)，如果貧困標準上調，其依然是新標準下的貧困地區(qū)，貧困治理任務依然非常艱巨[55]，[24]133，[56]。主要是與其他地區(qū)相比，這些地區(qū)仍然存在生態(tài)依然脆弱、地理條件差、基礎設施不完善、社會保障機制不健全等問題，加上歷史上就是自然災害頻發(fā)、地方病和傳染病多發(fā)地區(qū)， 且面臨的自然風險、健康風險和市場風險仍然較大，各致貧因素的交互系數高、交互形式多元，脫貧人口重新返貧或處于貧困線邊緣的低收入者陷入貧困的可能性較高[23]66，[57]，因此需要繼續(xù)促進這些地區(qū)的經濟發(fā)展，縮小與其他地區(qū)發(fā)展的差距[49]8。

2.貧困線劃定與否和具體方法

(1)是否需要劃定貧困標準。對于是否需要劃定貧困標準存在一定爭議，有學者認為中國可以考慮取消國家貧困線標準，轉向不同地區(qū)依據地區(qū)生活成本而設定的低保標準，同時逐步縮小城鄉(xiāng)低保標準的差異，形成從統(tǒng)一性標準向多樣性標準過渡，與此同時，要求各個地區(qū)的低保標準設定動態(tài)化，與地區(qū)的經濟發(fā)展水平相適應[58]。但也有學者認為貧困標準的劃定是估算貧困人口的規(guī)模、特征和分布的前提，有利于確定具體的工作方向[47]13，消除絕對貧困需要有一個貧困標準，以利于識別扶持對象、衡量減貧效果，轉向對相對貧困群體提供日常性幫扶后，同樣需要劃定一個貧困標準，但在理念和方法上應與以前制定絕對貧困標準有所不同[28]12。

(2)貧困線劃定的具體方法。現在對2020年后貧困線劃定的具體方法存在較大爭議，主要包括五種：第一，按照收入的絕對水平予以確定，與現行貧困線的全國性統(tǒng)一標準不同，相對貧困標準依據地區(qū)發(fā)展水平設定，中國的減貧應向高貧困線看齊[31]42。第二，對全體家庭收入進行排序，取收入中位數或眾數的固定比值，在此基礎上再考慮全民收入分布特征和家庭結構，劃定不同類型家庭的收入閾值，采取一家一線的方案。如2021—2025可以按照前一年全國居民人均可支配收入中位數的40%劃定次年貧困線，期間貧困線絕對值僅隨價格指數調整[15]13，[59]，[28]12。第三，與低保線掛鉤進行確定。農村貧困線的劃定與當地城市低保標準線掛鉤為宜，而不應全國農村統(tǒng)一，改變目前城鄉(xiāng)分別計算貧困線的做法，而只是計算城市貧困線，農村根據城市貧困線來劃定貧困線，考慮到現實生活差距和操作條件，農村貧困線是城市貧困線的%[60]7。第四，參照國際標準進行確定，聯合國、世界銀行和其他發(fā)達國家均有相應的貧困指導線或救助標準，在綜合我國國情實際和對比分析的基礎上確定相對貧困線。如在“十四五”時期參照世界銀行3.2美元的中低收入國家貧困線標準作為國家貧困線，“十五五”時期按照世界銀行5.5美元的中高收入國家貧困線標準，到2025年和2030年全部消除按照相應標準的貧困人口[33]10。第五，利用多維貧困識別和測度作為相對貧困和制定多維減貧政策的標準，逐步把“兩不愁、三保障”的物化標準量化，構建包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等在內的多維度指標體系，客觀、全面衡量全社會的貧困程度，制定省際差異化的標準體系[22]8。

3.反貧困政策是否需要過渡期

(1)由運動式向制度化轉變。部分學者認為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，從中央到地方都實施了一系列超常規(guī)的政策舉措，這種運動式扶貧脫貧的成就是巨大的，但成本也是巨大的，2020年以后不能簡單復制、延續(xù)所有的短期政策，而應挖掘體制性、機制性的因素，依靠制度建設實現可持續(xù)脫貧，要建設一個穩(wěn)定、內嵌式的新型扶貧機制，由集中性減貧轉向常規(guī)性減貧治理戰(zhàn)略[60]8，[3]34，運動式、大規(guī)模的扶貧開發(fā)在2020年后將會轉向制度化與社會保障兜底[61]，這種轉變不僅具有客觀必然性，也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求[18]11。即使在2020年全面建成小康社會之后，各貧困縣也都是摘帽不脫政策，也會有相關政策的持續(xù)支持，但扶貧工作應該加快從運動式治理向制度化治理的轉型，探索精準扶貧的長效化、制度化的實踐機制[62]。也有學者認為，除中西部少數經濟特別落后的地區(qū)，尤其是仍然需要采取易地搬遷方式扶貧的地區(qū)外，沿海及其他絕大多數地區(qū)應由全民總動員的大規(guī)模運動式扶貧，轉變?yōu)槌Ｒ?guī)化、制度化減貧[46]47。

(2)防止政策斷崖式的退出。而另外一部分學者認為2020后應當給脫貧攻堅政策設立過渡期，防止“斷崖式”退出[63]。脫貧工作應該一以貫之，在脫貧攻堅結束后，應給予貧困地區(qū)和貧困人口一個政策穩(wěn)定期和過渡期，以鞏固脫貧成果[64]。就貧困縣而言，2020年摘帽之后，原有財政支持、項目援助等摘帽不摘政策的“扶上馬、送一程”機制短期內仍將延續(xù)，以鞏固貧困縣經濟社會發(fā)展和減貧成果；就貧困人口而言，按照現行標準脫貧的群體并不代表其貧困脆弱性得到徹底解決，依靠教育扶持、就業(yè)促進、社保兜底等綜合舉措的減貧路徑仍需一段時間的緩沖期，以阻斷返貧之路[50]78，[27]17。2020年需要繼續(xù)執(zhí)行以中央、省級政府為主，市、縣級政府為輔的減貧經費投入機制，對已摘帽的貧困縣再延續(xù)三年的專項扶貧和行業(yè)扶貧相結合的過渡期支持政策，實現脫貧攻堅和減貧政策的無縫對接[22]10。

四、結論與討論

本文探討了2020年后我國貧困語境變化，即是使用扶貧、減貧還是反貧困話語，并梳理、廓清和歸并頂層設計者和學界研究者關于2020年后反貧困戰(zhàn)略的“聲音”。總體來看，我國貧困語境將有所變化，需要適時將“扶貧”切換成“反貧困”新話語。從兩類主體的現實“聲音”來看，頂層設計者高度重視2020年后反貧困戰(zhàn)略思路系統(tǒng)研究謀劃，聚焦鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接，關注返貧和相對貧困、多維貧困、城鄉(xiāng)貧困；在機制設計上，正在持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，謀劃調整貧困標準，規(guī)劃具體實施路徑。學界研究者的“聲音”主要關注的焦點是2020年后反貧困形勢變化與戰(zhàn)略調整；其中，認為反貧困形勢將發(fā)生“四個”重大轉變，即貧困形態(tài)由絕對貧困向相對貧困轉變，治理地域由農村貧困向城鄉(xiāng)貧困轉變，審視維度由單一貧困向多維貧困轉變，重點人群由一般群體向特殊群體轉變；未來需要調整戰(zhàn)略總體取向，促進戰(zhàn)略有機銜接，完善戰(zhàn)略政策框架，優(yōu)化戰(zhàn)略治理體系。同時，學界在貧困空間形態(tài)是否發(fā)生變化、貧困線劃定與否及具體方法、反貧困政策是否需要過渡期等三個方面存在爭論。由此可見，頂層謀劃是政策方向、學界探討是理論基礎，兩者“聲音”相互呼應、支撐與依賴，但也各有側重、存在差異與矛盾之處。

值得關注的是，在壓力型體制下，基層扶貧干部長時間、高強度投身第一線，運動式治理往往會使地方政府在運動初期表現出高漲的工作熱情，但是隨著運動的持續(xù)和深入，這種工作熱情將會慢慢淡化[65]。2020年以后到底怎么辦？這幾乎是所有基層參與扶貧攻堅戰(zhàn)干部和群眾關心的問題。筆者在基層調研發(fā)現，當前基層總體輿論導向有：上面怎么安排怎么干、扶貧政策還會再延續(xù)、松口氣歇歇腳再上路等，這些導向均帶有迷惑與猜測。很多干部群眾非常期待，這個階段國家頂層能盡快出臺扶貧后續(xù)政策或明確政策導向。同時，基層干群們也存在很多擔憂，如非貧困縣比貧困縣、非貧困戶比貧困戶還差，這樣一直持續(xù)下去怎么辦？2020年以前的扶貧主要依靠的是密集的政策支持、密集的資金投入、密集的人才進入，隨著經濟下行的壓力不斷加大，高度依賴財政轉移支付比較困難，而縣級財政收入很少，很多縣已經難以支付公務員的工資，怎么解決？扶貧工作隊撤回來后，村上的干部能不能干好？然而，以上這些基層期盼與現實擔憂并沒有一個穩(wěn)定暢通的渠道得到有效的反饋，導致長期以來基層干群們對2020反貧困戰(zhàn)略始終是“集體失語”。

基于此，筆者認為2020年后我國反貧困戰(zhàn)略需要著重考慮以下三個方面內容：第一，構建現代多維反貧困治理體系。推動“扶貧”向“防貧”和“助貧”轉變，探索解決相對貧困的長效機制，加快構建市場化手段為主、行政手段為輔、城鄉(xiāng)全面統(tǒng)籌的現代多維反貧困治理體系。第二，提升反貧困治理效能。要對當前脫貧攻堅政策體系進行系統(tǒng)梳理，將實用的部分納入鄉(xiāng)村振興這一框架統(tǒng)籌安排。需要從提高治理效能、促進國家治理現代化的視角，來進一步明確2020年之后哪些政策不宜繼續(xù)堅持，哪些政策需要進一步修改以后繼續(xù)堅持，哪些政策亟待改革創(chuàng)新。第三，關注不同主體的“聲音”。這一點也是重中之重，國家頂層在制定2020后各類反貧困政策時，要注意傾聽包括學術界研究者、基層干部群眾等社會各界有益“聲音”，暢通信息反饋渠道，讓全社會能真正有效地參與到2020年后的反貧困事業(yè)中。