毛中晗，黃馨平

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南 昆明 650000）

老年人身心健康問題不僅關(guān)乎其個(gè)人幸福與否，而且深刻影響國家發(fā)展的戰(zhàn)略成敗。當(dāng)下，我國處于并將長期處于人口老齡化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)過程中，年齡增長與慢性疾病的實(shí)際發(fā)生，催生國家治理、社會穩(wěn)定、家庭和睦三維層次的不同問題出現(xiàn)。為此，黨和國家高度關(guān)注與及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，制定頒布諸多公共政策。其中，老年體育政策是有效緩解與及時(shí)促進(jìn)健康老齡化的干預(yù)手段，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)老有所樂與全民健康的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。當(dāng)下，老年體育政策執(zhí)行出現(xiàn)真空化與政策效能低端化的雙重困境。在政策制定和實(shí)施過程中，政府、利益集團(tuán)和公民社會組織之間不再具有明確的界分。公共政策不再是單一治理主體或者權(quán)威中心的產(chǎn)物，而是多元政策行動者反復(fù)政策互動的結(jié)果[1]。最終實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行暢通無阻，為國家發(fā)展與社會和諧提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、老年體育政策的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

政策網(wǎng)絡(luò)是一種域外概念的舶來品，源于上世紀(jì)中葉美國的學(xué)界爭鳴，之后便成為政策分析領(lǐng)域的新興范式與主流話語。政策網(wǎng)絡(luò)一詞來源于社會網(wǎng)絡(luò)分析和政策分析相結(jié)合的大膽嘗試，主要指的是政策網(wǎng)絡(luò)是指獨(dú)立政策行動者圍繞政策問題和政策程序行動過程中，形成的穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系［2］。政策網(wǎng)絡(luò)理論注重行動者、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、互動關(guān)系三重維度，同時(shí)也是政策網(wǎng)絡(luò)分析的基本單元［3］。其中，行動者是最基礎(chǔ)的分析對象，由公共部門與私人部門不同性質(zhì)的多元主體所構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)則是多元行動者之間達(dá)成一致性意見夠而結(jié)合的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，通常情況下可以凝聚為政策發(fā)展的影響因素與考量基礎(chǔ)?；雨P(guān)系是政策網(wǎng)絡(luò)分析的關(guān)鍵之處，主要由兩重維度：一是微觀層面，多元行動者之間的互動關(guān)系，基本上屬于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵邏輯。二是宏觀層面，解釋說明網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間相互鏈接的本質(zhì)特征。

我國老年體育政策網(wǎng)絡(luò)主要由五種網(wǎng)絡(luò)類型相互嵌套而成，他們之間因資源依賴、主體互動、利益協(xié)調(diào)等內(nèi)在邏輯而產(chǎn)生契合與交換。一是政策社區(qū)，主要是由國家級行政部門所構(gòu)成，其中包括國務(wù)院、國家體育總局等密切相關(guān)的行動者。二是府際網(wǎng)絡(luò)，主要由區(qū)域性/地方性行政組織及其相關(guān)聯(lián)的事業(yè)單位所構(gòu)成。三是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，主要由各大科研機(jī)構(gòu)、高校學(xué)者、專家等科學(xué)技術(shù)人才所構(gòu)成，能夠確保老年體育政策的科學(xué)與合理。四是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，主要由非公共組織與體育企業(yè)等營利性組織所構(gòu)成，基于利益最大化的基礎(chǔ)為老年人提供體育產(chǎn)品或服務(wù)。五是議題網(wǎng)絡(luò)，主要是由老年人及其家庭、社區(qū)、媒體、政黨所構(gòu)成，為老年體育政策提供信息資源與切身訴求。以上網(wǎng)絡(luò)類型在老年體育政策過程中的作用皆不相同，他們之間互相協(xié)作為老年體育政策的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造現(xiàn)實(shí)條件與創(chuàng)新發(fā)展。

老年體育政策執(zhí)行過程網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系，屬于一種既合作又抗?fàn)幍拿墁F(xiàn)象。首先，資源依賴倡導(dǎo)下的政策網(wǎng)絡(luò)共同體，彼此之間無法通過自身的資源實(shí)現(xiàn)有效的戰(zhàn)略目的，只有通過建構(gòu)路徑與之分享與交換資源，方能達(dá)成己方愿望。其次，多元主體之間存在不同質(zhì)的利益需求，異化后的政策期望不免出現(xiàn)失衡與沖突，必然造就網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)之間的協(xié)作困難。最后，只有發(fā)揮政策網(wǎng)絡(luò)共同體的主動調(diào)和能力。放大資源依賴的互利性，縮小利益沖突的矛盾性。由此，方能統(tǒng)籌異質(zhì)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的合力效應(yīng)，為老年體育政策的有效執(zhí)行提供堅(jiān)實(shí)保障與基礎(chǔ)動能。

政策網(wǎng)絡(luò)共同體之下異質(zhì)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)互相產(chǎn)生緊密的溝通與協(xié)作，為老年體育政策的有序發(fā)展與實(shí)時(shí)監(jiān)測提供了可視化的網(wǎng)絡(luò)圖景。政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)之間存在著命令與被命令的直線型管理關(guān)系，政策社區(qū)作為國家級行政管理單位的共同體網(wǎng)絡(luò)，擁有著對老年體育政策宏觀指導(dǎo)的政治權(quán)威。因此，府際網(wǎng)絡(luò)作為區(qū)域性的政治中心，對政策社區(qū)負(fù)有絕對服從與建言獻(xiàn)策的意識價(jià)值。與此同時(shí)，政策社區(qū)依賴于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)提供的科學(xué)策略與技術(shù)更迭，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)則向之提供通過科學(xué)技術(shù)展開調(diào)查研究后的學(xué)術(shù)成果與政策建議。為生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)帶來相應(yīng)的利益需求。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)以營利為目的，期望政策發(fā)展能夠促進(jìn)與拓展自身的經(jīng)濟(jì)效益。議題網(wǎng)絡(luò)則聚焦于民主化的政策發(fā)展趨勢，使得老年體育政策能夠更加便捷化。

二、老年體育政策的執(zhí)行困境

（一）政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)之間存在博弈行為

西方學(xué)者羅茨認(rèn)為中央與地方之間的互動關(guān)系呈現(xiàn)出多元競爭與復(fù)雜的博弈形式［4］，此觀點(diǎn)置于我國現(xiàn)實(shí)具有相似之處。其中，政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)是老年體育政策網(wǎng)絡(luò)共同體中的主要角色，肩負(fù)著老年體育政策能否達(dá)成預(yù)期成果的決定性責(zé)任。二者之間的博弈行為必然形成政策執(zhí)行的阻礙因素，主要是由于考量范疇出現(xiàn)偏差所導(dǎo)致。政策社區(qū)作為統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的政治聯(lián)盟，負(fù)有實(shí)現(xiàn)國家范圍內(nèi)老年人群體不同省市、不同年齡段、不同體育需求的絕對責(zé)任與義務(wù)。因此，必然盡可能全方位與多層次地考慮與制定適合老年人體育鍛煉的宏觀性公共政策?？紤]到我國進(jìn)入新時(shí)代以來社會主要矛盾的變化，宏觀性的老年體育政策不具備因地制宜的靈活性。加之府際網(wǎng)絡(luò)肩負(fù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求與強(qiáng)烈導(dǎo)向，由于預(yù)算的有限性與養(yǎng)老服務(wù)需求無限性之間的矛盾，使得政府在預(yù)算約束線下不斷在公平與效率間具有自主選擇空間［5］。其對于老年體育政策的執(zhí)行必然夾雜著一定的主觀性。在這種上有政策，下有對策的現(xiàn)實(shí)情況中，地方基層行政組織負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任。與此同時(shí)，體育總局對老年體育政策執(zhí)行的監(jiān)督缺位同樣成為政策真空化的一大誘因。

(二)府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間存在價(jià)值對立

府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間之所以出現(xiàn)對立狀態(tài)，究其誘因不外乎是理論與實(shí)踐之間的碰撞所引發(fā)。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力［6］。通過辯證的視角觀察可知，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)站在理論的高度對老年體育政策展開游說，試圖將網(wǎng)絡(luò)自身的價(jià)值觀念灌輸給政策社區(qū)，以此實(shí)現(xiàn)本位主義主導(dǎo)下的學(xué)術(shù)成就。這種理論型的政策建議對于政策社區(qū)而言是一種有效補(bǔ)充，對府際網(wǎng)絡(luò)而言則是強(qiáng)力一擊。首先，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)沒有帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)健康老齡化的經(jīng)濟(jì)與政治雙重壓力。其次，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是站在巨人的肩膀上思考與構(gòu)建老年體育政策的相關(guān)內(nèi)涵。最后，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)提出的理論性建議對區(qū)域性發(fā)展帶來相當(dāng)程度的破壞。因此，府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間的橋梁尚未健全，彼此之間不能實(shí)現(xiàn)適當(dāng)結(jié)合與協(xié)調(diào)，對立狀態(tài)下的雙方價(jià)值觀會對老年體育政策執(zhí)行造成阻力。

(三)府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間存在利益沖突

府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間存在的矛盾對立，主要聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面、基礎(chǔ)建設(shè)方面、文化氛圍方面等。第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的矛盾可分為官本位與民本位的雙重考量。府際網(wǎng)絡(luò)作為負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展的行政組織，不僅要貫徹執(zhí)行中央政府的政策號召與指導(dǎo)方針，而且還要兼顧本區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。區(qū)域經(jīng)濟(jì)只有得到顯著發(fā)展與有序創(chuàng)新，才能科學(xué)引導(dǎo)與促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的社會進(jìn)步。議題網(wǎng)絡(luò)可視為民本位的政策表達(dá)，站在大眾角度則是典型的利己主義，為自身爭取與獲得相關(guān)的切身利益才是最主要的考慮因素。雙方之間的視角偏頗必然形成相互對立。第二，基礎(chǔ)建設(shè)方面的矛盾圍繞著體育場館與體育器械等相關(guān)要素展開。府際網(wǎng)絡(luò)往往更傾向于短期見效的經(jīng)濟(jì)效益，如競技體育所涵蓋的大型賽事活動。舉辦一次這樣的賽事活動，可以有效拉動與促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)的連鎖經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。諸如運(yùn)動品牌、營養(yǎng)餐飲、酒店住宿、旅游娛樂等方面的豐厚稅收。從現(xiàn)實(shí)情況觀察可知，老年人選擇在公園、路邊廣場、小區(qū)空地健身的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，人口密度大的生活社區(qū)，健身路徑、健身廣場供給仍然不足［7］。議題網(wǎng)絡(luò)基于老年人體育鍛煉的現(xiàn)實(shí)需求，從而更加傾向于政府將相關(guān)資金的投入倒向老年人體育方面。第三，文化氛圍方面的矛盾主要是真與假之間的暗地較勁。所謂真假，主要從政府與大眾兩方面出發(fā)。具體而言，老年體育政策的執(zhí)行是否有效，同時(shí)能否得到廣大群眾的認(rèn)可便成為政策監(jiān)督的一大標(biāo)準(zhǔn)，也是公眾所關(guān)注的焦點(diǎn)。受傳統(tǒng)的行政執(zhí)政理念影響，作為政策執(zhí)行主體的體育行政部門往往好大喜功，片面追求大場面，追求高曝光率，很少考慮政策落實(shí)的具體性與實(shí)效性［8］。在具體實(shí)踐中，老年人體育權(quán)利未能得到充分的保障，缺乏專門的老年體育鍛煉計(jì)劃、專業(yè)指導(dǎo)以及場地，也未充分發(fā)揮老年人體育協(xié)會的作用［9］。

三、老年體育政策的破解路徑

(一)適當(dāng)放權(quán)，消除博弈

老年體育政策過程能夠達(dá)成理想中老有所樂的戰(zhàn)略目的，其根據(jù)依據(jù)便是政策執(zhí)行的實(shí)際情況。通過政策網(wǎng)絡(luò)的視角觀察，可知政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)之間存在著博弈行為。深入其中可知，政策社區(qū)內(nèi)部行動主體將全國老年人體育相關(guān)因素考慮其中，宏觀性老年體育政策的制定頒布必然不能顧及地方特殊性問題。由此引發(fā)府際網(wǎng)絡(luò)對于政策執(zhí)行的態(tài)度變化，府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動者往往是一套人馬，兩個(gè)班子。老年體育政策這種以消耗政府財(cái)政支出為主的福利性公共政策，不能及時(shí)性地將經(jīng)濟(jì)效能回饋給地方經(jīng)濟(jì)增長的用途。在此情況下，雙方必然無法達(dá)成與促進(jìn)老年體育政策的實(shí)際效能。

只有達(dá)成“政府主導(dǎo)、市場推動，社會參與，老人受益”的多元協(xié)作模式，方能推動老年體育的發(fā)展，改善老年人的身心健康狀況，提高其生活質(zhì)量，使其幸福美滿地度過晚年生活［10］。為此，只有遵循實(shí)事求是與理論指導(dǎo)相結(jié)合的路徑，才能夠有效執(zhí)行政策。具體應(yīng)做到以下兩點(diǎn)：一是政策社區(qū)將權(quán)力有序下放與緩慢稀釋?？紤]到區(qū)域極化所引發(fā)的矛盾現(xiàn)象，政策社區(qū)是無法將政策制定細(xì)化至每一區(qū)域的老年體育政策。因此，通過法律與制度相結(jié)合的方式，將政策制定的權(quán)力讓渡于地方政府，使得老年體育政策的制定更具地方特色，促進(jìn)不同區(qū)域范圍內(nèi)異質(zhì)化老年人群體的實(shí)際需求，以此彰顯民主化水平的高度提升。二是構(gòu)建與疏通府際網(wǎng)絡(luò)向政策社區(qū)建言獻(xiàn)策的限制與程序，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的顯著優(yōu)勢，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的整合歸納，將不同區(qū)域范圍內(nèi)的老年人群體體育鍛煉的實(shí)際需求、體質(zhì)監(jiān)測、體育氛圍等諸多要素進(jìn)行實(shí)時(shí)傳遞，最終實(shí)現(xiàn)政策社區(qū)提供宏觀指導(dǎo)意見為主，府際網(wǎng)絡(luò)據(jù)此結(jié)合地方實(shí)際展開具體政策制定，從而使得政策執(zhí)行暢通無阻。

（二）重構(gòu)價(jià)值，破除對立

府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間價(jià)值觀念的異同，引發(fā)互相對峙從而無法保證老年體育政策的理論與實(shí)踐相結(jié)合。由此形成政策執(zhí)行的阻力之一，不僅給老年人群體進(jìn)行體育鍛煉造成阻力，而且給全民健康的國家戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成影響。之所以觸發(fā)雙方的預(yù)警機(jī)制，是因?yàn)楦H網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間并未構(gòu)建相應(yīng)的溝通與協(xié)商渠道，以至于理論化的學(xué)術(shù)成果不經(jīng)實(shí)際檢驗(yàn)就直接涌向政策社區(qū)，保障科學(xué)化的前提下喪失了部分社會化的考量因素。通過政策網(wǎng)絡(luò)的視角深入其中，可以發(fā)展專業(yè)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部行動者多為科學(xué)技術(shù)人員，對于學(xué)術(shù)成果與傳播指導(dǎo)具有強(qiáng)烈的需求愿望。針對我國人口老齡化趨勢的越演越烈，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)對老年體育政策的制定提供了大量的科學(xué)建議。

府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)雙方應(yīng)根據(jù)老年體育工作長期性和迫切性的需求，按照整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，將其納入到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中長期規(guī)劃中，以此來推動與創(chuàng)新老年體育政策［11］。為此，只有將府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間的規(guī)則制度化，引導(dǎo)其價(jià)值觀念向以國家發(fā)展為主，利己主義為輔的科學(xué)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，方能破除彼此之間的對立狀態(tài)，有效實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相統(tǒng)一的健康發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)老年人體育鍛煉需求而減少阻力。具體而言，需要從以下幾個(gè)維度展開深入：一是以國家社科基金為主，科研任務(wù)為輔的發(fā)展理念做指導(dǎo)，激發(fā)科學(xué)技術(shù)人員深入坊間實(shí)地調(diào)研與跟蹤訪談的方式開展對老年人體育鍛煉的實(shí)際需求、基礎(chǔ)建設(shè)、體育氛圍等諸多維度的研究，以此充分彰顯科學(xué)化、社會化、民主化的科研作風(fēng)，為老年體育政策建議提供更加切合實(shí)際的內(nèi)容，同時(shí)將府際網(wǎng)絡(luò)的利益需求考慮其中，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定奠定基礎(chǔ)。二是結(jié)合國家戰(zhàn)略需求，有針對性的建構(gòu)府際網(wǎng)絡(luò)與專業(yè)網(wǎng)絡(luò)之間的橋梁。充分考慮到老年體育政策不僅是健康老齡化的低成本手段，而且也是實(shí)現(xiàn)健康中國的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。只有保持及時(shí)性意見反饋，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)方能結(jié)合府際網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)需求展開科學(xué)研究，最終將適用于本區(qū)域與服務(wù)全國大局的科學(xué)建議提至政策社區(qū)。

（三）強(qiáng)調(diào)民生，化解矛盾

府際網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾本質(zhì)，主要是由民生與民主兩個(gè)方面不同程序缺失所構(gòu)成。民生方面體現(xiàn)在老年體育政策是一項(xiàng)惠及我國人口結(jié)構(gòu)的主流人口群體的公共政策，政策執(zhí)行的成效被廣大的人民群眾看在眼里，對此體會較為深刻。民主方面體現(xiàn)為公眾政策參與的強(qiáng)烈愿望無法得到有效緩解與重視。人口老齡化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)深刻影響和沖擊社會發(fā)展的方方面面，公眾對于政策發(fā)展有著強(qiáng)烈的訴求意愿。然而，府際網(wǎng)絡(luò)較為注重區(qū)域范圍的經(jīng)濟(jì)增長。在此情況下，政策發(fā)展的傾向明顯偏離人民群眾期盼的航道。由此，必然造成老年體育政策執(zhí)行真空化與政策效能低端化雙重負(fù)面現(xiàn)象。

為此，府際網(wǎng)絡(luò)應(yīng)轉(zhuǎn)變思想，強(qiáng)調(diào)與關(guān)注民之所想，及時(shí)與有效化解官民雙方的矛盾沖突。整合老年體育產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)，培育老年體育消費(fèi)市場有利于擴(kuò)大老年體育參與數(shù)量，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)［12］。為構(gòu)建一個(gè)和諧穩(wěn)定的社會發(fā)展氛圍與實(shí)現(xiàn)老有所樂的宏偉藍(lán)圖，貢獻(xiàn)積極效能以此消除老年體育政策執(zhí)行的阻礙因素。一是府際網(wǎng)絡(luò)應(yīng)關(guān)注與掌握本區(qū)域內(nèi)老年人群體對于體育鍛煉的愿望強(qiáng)弱，據(jù)此有針對性地轉(zhuǎn)移支付以及制定相關(guān)實(shí)施細(xì)則，有效回應(yīng)民眾之關(guān)切，充分體現(xiàn)出以人民為中心的發(fā)展理念。與此同時(shí)，還應(yīng)將本區(qū)域內(nèi)老年人群體體育鍛煉滯后的原因進(jìn)行整合梳理，歸納出相關(guān)的影響因素予以解決。為實(shí)現(xiàn)全民健康的戰(zhàn)略目標(biāo)貢獻(xiàn)局部戰(zhàn)國，最終達(dá)成與實(shí)現(xiàn)全民健康的強(qiáng)大中國。二是議題網(wǎng)絡(luò)方面應(yīng)以大局為重，充分考慮國家發(fā)展面臨的諸多挑戰(zhàn)。通過有序參與與科學(xué)鍛煉，有利于形成敬老、愛老、助老的社會風(fēng)范, 推動精神文明建設(shè)［13］。最終實(shí)現(xiàn)人口壽命得到科學(xué)延長，為國家發(fā)展與社會和諧奠定基礎(chǔ)，同時(shí)體現(xiàn)關(guān)注人類生命全周期的民生舉措。

四、結(jié)論

政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)政策過程中多元主體之間因資源依賴于利益協(xié)調(diào)的顯著需求而產(chǎn)生互動與交換，同時(shí)又以網(wǎng)絡(luò)類型之間的邊界而出現(xiàn)裂痕。在這種特定的網(wǎng)絡(luò)圖景中，老年體育政策網(wǎng)絡(luò)具有以下幾個(gè)特征：一是政策過程中政策主體多元而異化，廣泛分布于公共與私人部門之間。與此同時(shí)，隨著公民社會的不斷發(fā)展，老年體育政策過程的參與主體越來越多，越來越廣泛。這是由于老年體育政策已不再是單一的體育政策，而是一種會牽涉到眾多行業(yè)興衰與否的復(fù)雜性政策。二是政策主體之間存在互嵌的邏輯內(nèi)涵。老年體育政策網(wǎng)絡(luò)中的行動主體雖然能夠完成一方面的任務(wù)，但是隨著老年體育政策的日趨復(fù)雜化，對于行動主體的素質(zhì)要求逐步提升，依賴于自身建構(gòu)成果的存活性逐步減弱與消亡。在這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)中，協(xié)商與合作成為一種能夠被各方所接納的新興方式。對于破解現(xiàn)代老年人多重的體育鍛煉需求具有顯著優(yōu)勢。三是政策共同體之間的關(guān)系脈絡(luò)難以厘清，彼此之前的鏈條也隨之復(fù)雜。只有通過政策網(wǎng)絡(luò)的嵌套邏輯，方能有效實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理。

通過政策網(wǎng)絡(luò)理論的視角分析與創(chuàng)新，能夠及時(shí)回應(yīng)現(xiàn)代公民社會的強(qiáng)烈期盼。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的科層官僚體系已逐漸退出歷史的舞臺，其自身所暴露的局限性與時(shí)代背景格格不入。換言之，傳統(tǒng)政府具備自上而下的壓力指派關(guān)系，現(xiàn)在被多公共部門與私人部門之間的互動關(guān)系“拉平”。政策網(wǎng)絡(luò)治理崇尚民主，致力于追求公共政策的形式價(jià)值，因此網(wǎng)絡(luò)的所有行動者都是平行的關(guān)系，政府也不例外［14］。它為政府結(jié)構(gòu)從科層治理向網(wǎng)絡(luò)治理形式發(fā)展提供了理論框架;為政府選擇、組合和優(yōu)化適當(dāng)政策工具提供了現(xiàn)實(shí)平臺；為政府通過政策學(xué)習(xí)提高治理能力提供了價(jià)值支持［15］。隨著全球化、信息化、老齡化這三化并流時(shí)代的不斷更迭，政策網(wǎng)絡(luò)治理將成為一種主流話語與政策范式。對于政府治理與市場調(diào)節(jié)而言，政策網(wǎng)絡(luò)有效彌補(bǔ)了二者之間的斷層。我國老年體育政策網(wǎng)絡(luò)圖景中，政府主體已不再是傳統(tǒng)意義上的唯一決策者，現(xiàn)代多元主體的政策參與強(qiáng)烈要求協(xié)商民主式的合作治理，以此共同為老年體育事業(yè)貢獻(xiàn)資源。在這其中，可以明顯看出專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)等網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)揮的作用越來越重要、越來越強(qiáng)烈。對于包括老年體育政策在內(nèi)的公共政策制定與執(zhí)行而言，專業(yè)性的知識理論、絕對優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、廣泛凝聚的公眾認(rèn)知等要素都將成為推動與發(fā)展老年體育政策的核心資源。政府在這一過程中，除了傳統(tǒng)命令下達(dá)式的行政手段外，更多的是具備一種協(xié)調(diào)、談判、采購、合作等形式，應(yīng)該注重社會的成長，鼓勵(lì)社會的行動者參與政策過程和社會治理，與之分享解決公共問題的資源和權(quán)力，更好地發(fā)揮社會和市場的作用，通過網(wǎng)絡(luò)化治理方式而不是層級制來實(shí)現(xiàn)善治［16］。值得注意的是，政策社區(qū)與府際網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部構(gòu)成依然是傳統(tǒng)科層官僚式的規(guī)則，政治意志的絕對權(quán)威不容挑釁。

由此得知，老年體育政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部政策主體之間的多元差異與水平結(jié)構(gòu)交叉融合的狀態(tài)，既能夠維護(hù)整體運(yùn)行，又能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)或離異而采取的集體選擇與行為［17］。