傅小隨

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》要求深圳通過加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)率先建成體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。為此，政府的市場(chǎng)監(jiān)管模式要進(jìn)行相應(yīng)改革，為新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生和成長(zhǎng)創(chuàng)造有利的條件。其中一項(xiàng)重要改革任務(wù)是要“開展市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管體制機(jī)制改革試點(diǎn)，建立更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度”，既避免新經(jīng)濟(jì)被傳統(tǒng)單一的審慎監(jiān)管制度所誤傷，扼殺新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和勢(shì)頭，也要防止因它們的盲目發(fā)展而帶來(lái)難以承受的市場(chǎng)、社會(huì)乃至政治風(fēng)險(xiǎn)。這是先行示范區(qū)建設(shè)中應(yīng)該及時(shí)啟動(dòng)、盡早推行的一個(gè)重要改革舉措，也將是作為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好地區(qū)的深圳為全國(guó)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管改革所作的有價(jià)值探索。

一、審慎監(jiān)管模式的松緊失調(diào)不利于率先構(gòu)建體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系

傳統(tǒng)審慎監(jiān)管制度是一種基于風(fēng)險(xiǎn)防控優(yōu)先理念的監(jiān)管模式，它的主要特點(diǎn)是通過設(shè)置比較高的門檻和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格控制可能出現(xiàn)的企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及連帶性后果的行業(yè)與整體市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，努力保持產(chǎn)業(yè)在微觀和宏觀上的穩(wěn)定，處罰違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為。這種監(jiān)管模式對(duì)金融業(yè)這種影響面既深又廣，其系統(tǒng)性甚至個(gè)案性風(fēng)險(xiǎn)都可以立即引起經(jīng)濟(jì)社會(huì)動(dòng)蕩的行業(yè)而言是十分必要的。所以，一般而言，金融業(yè)歷來(lái)秉持審慎監(jiān)管原則，無(wú)論在微觀層面還是在宏觀層面都是如此。即使在傳統(tǒng)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)和新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)影響廣泛的歷史時(shí)期和主要國(guó)家，例如英國(guó)、美國(guó)等也是如此。2008年的美國(guó)金融危機(jī)就與美國(guó)國(guó)會(huì)凍結(jié)和廢除商品期貨交易委員會(huì)對(duì)金融衍生品的監(jiān)管權(quán)有關(guān)。而奧巴馬上任后采取的調(diào)整措施之一就是力促國(guó)會(huì)加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。

其他傳統(tǒng)行業(yè)也比較適用審慎監(jiān)管原則。原因是，在傳統(tǒng)行業(yè)例如鋼鐵業(yè)、紡織業(yè)、汽車業(yè)和運(yùn)輸業(yè)中，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式、行業(yè)的發(fā)展路徑都已經(jīng)比較確定，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)類型及其產(chǎn)生原因、可能的后果等都是可知乃至非常明確的，相關(guān)的法律法規(guī)也比較健全，監(jiān)管思路明確，手段齊備。較高的準(zhǔn)入門檻和嚴(yán)格的監(jiān)管措施可以有效地從源頭和過程中阻止明顯的風(fēng)險(xiǎn)因素產(chǎn)生和擴(kuò)大，這樣能夠保障企業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)健，行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。相反，松馳或破壞這套成熟的監(jiān)管制度，則容易使行業(yè)陷入混亂，將企業(yè)置于不確定性、違規(guī)行為導(dǎo)致的危險(xiǎn)境地。當(dāng)然，這不包括因時(shí)應(yīng)變而對(duì)監(jiān)管制度進(jìn)行的適宜調(diào)整。

但是，對(duì)傳統(tǒng)審慎監(jiān)管制度進(jìn)行的權(quán)宜性調(diào)整在實(shí)踐中卻時(shí)常發(fā)生。所謂權(quán)宜性調(diào)整是指監(jiān)管制度本身因政治、社會(huì)、歷史或文化等原因具有設(shè)計(jì)上的不科學(xué)性、不合理性而又暫時(shí)不具備對(duì)其進(jìn)行全面改變的條件，而只能進(jìn)行一些臨時(shí)性、策略性的變通。例如在我國(guó)一個(gè)時(shí)期存在著的情況是，監(jiān)管主體比較局限于單一的行政監(jiān)管，行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管難以發(fā)揮積極作用，使政府監(jiān)管部門承擔(dān)了無(wú)限性責(zé)任，導(dǎo)致事實(shí)上無(wú)力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。有限監(jiān)管權(quán)力和無(wú)限監(jiān)管責(zé)任之間的不平衡常常使監(jiān)管露出破綻。我們的常規(guī)應(yīng)對(duì)之策是在問題集中暴發(fā)的時(shí)候，采取運(yùn)動(dòng)式、突擊式監(jiān)管行動(dòng)，抓住典型案件進(jìn)行集中快速處理，以期產(chǎn)生震懾效果，整治普遍性問題。結(jié)果是容易造成監(jiān)管質(zhì)量不高，放跑漏網(wǎng)之魚，風(fēng)聲過后，容易故態(tài)復(fù)萌，招致新一輪突擊整治，市場(chǎng)陷入惡性循環(huán)之中。在這種情況之下，規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格監(jiān)管的目的很難達(dá)到。

這是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立之初和成長(zhǎng)過程中市場(chǎng)監(jiān)管的一種常見現(xiàn)象。它不是審慎監(jiān)管模式必然會(huì)有的錯(cuò)誤，而是經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)的市場(chǎng)治理范式轉(zhuǎn)換過程中的一種特有現(xiàn)象，是相應(yīng)的審慎監(jiān)管制度不健全不成熟的表現(xiàn)和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)、條件乃至理論基礎(chǔ)薄弱的結(jié)果。正是這個(gè)原因，對(duì)審慎監(jiān)管模式的臨時(shí)抱佛腳式的調(diào)整謂之權(quán)宜調(diào)整，其后果是松緊失度，效果不彰。主要特征一般有三個(gè)：特征之一是監(jiān)管邏輯上重準(zhǔn)入而輕過程和結(jié)果。在審慎監(jiān)管的制度不健全不成熟、監(jiān)管力量單一而薄弱且監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，防范風(fēng)險(xiǎn)的最有效辦法就是設(shè)置較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，較多的前置審批條件，較復(fù)雜的審批程序，多部門共同把關(guān)、嚴(yán)加管控，杜絕不合格的申請(qǐng)者成為合法的市場(chǎng)主體，把風(fēng)險(xiǎn)的可能性提前關(guān)在門外。既然監(jiān)管能力和條件不能保證控制住風(fēng)險(xiǎn)，那么就把風(fēng)險(xiǎn)擋在未產(chǎn)生之前。其隱含的一個(gè)邏輯前提是對(duì)欲成為市場(chǎng)主體者和市場(chǎng)環(huán)境的較深的雙重不信任。這種不信任有一定歷史和現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，符合這個(gè)時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，不應(yīng)該給予過多的指責(zé)。但它確實(shí)必然性地帶來(lái)了兩個(gè)負(fù)面結(jié)果。一個(gè)是監(jiān)管重心沒有放在企業(yè)經(jīng)營(yíng)的過程和結(jié)果上，而是把寶更多地壓在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，但這卻不能真正保障企業(yè)經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)運(yùn)行的安全，特別是在那些看似復(fù)雜的前置條件被從形式上滿足而實(shí)質(zhì)上是被“攻克”的時(shí)候，更是大大地降低了審慎監(jiān)管制度的威力。

另一個(gè)則是把大量潛在的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)主體扼殺在搖籃之中，如同把洗澡的臟水和孩子一起潑出去一樣。它一方面削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，造成無(wú)法統(tǒng)計(jì)的發(fā)展損失。特別是在經(jīng)濟(jì)下行壓力大、市場(chǎng)普遍不景氣的形勢(shì)下，更是給經(jīng)濟(jì)發(fā)展幫了倒忙。另一方面它又大大地挫傷了創(chuàng)新發(fā)展的動(dòng)能，十分不利于構(gòu)建體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。因?yàn)樽呖萍紕?chuàng)新之路興辦實(shí)業(yè)者往往是一些達(dá)不到市場(chǎng)準(zhǔn)入條件而又不善于、不愿意造假的人，他們最需要的是得到一定程度的孵化之后再進(jìn)入市場(chǎng)，而不應(yīng)直接予以拒絕。全國(guó)來(lái)看這在僅僅數(shù)年之前都仍然是一個(gè)普遍性問題。而深圳的成功恰恰是較早看到了這個(gè)問題，果斷地從政策上給予科技創(chuàng)新型企業(yè)以盡可能寬松的準(zhǔn)入和生長(zhǎng)條件。正是1987年深圳市政府率先出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》將注冊(cè)資金降低到2萬(wàn)元，才使得華為的誕生成為可能，并在其推行千人級(jí)別、萬(wàn)人級(jí)別大規(guī)模的員工持股計(jì)劃時(shí)沒有簡(jiǎn)單地將其當(dāng)作“非法集資”予以打擊，一個(gè)世界級(jí)的高科技華為才能夠成長(zhǎng)起來(lái)。反過來(lái)看，直到21世紀(jì)初，某些地區(qū)仍然把這種做法定義為“非法集資”。所以，華為“如果不是在深圳，也許在襁褓之中就被扼殺了”。①田濤、吳春波：《下一個(gè)倒下的會(huì)不會(huì)是華為——故事、哲學(xué)與華為的興衰邏輯》，北京：中信出版集團(tuán)，2015年，第12頁(yè)。

特征之二是由于對(duì)過程和結(jié)果的監(jiān)管常常失之于松馳，而導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)頻頻出現(xiàn)，包括假冒偽劣產(chǎn)品泛濫而侵害消費(fèi)者權(quán)益，甚至危害消費(fèi)者生命健康，以及市場(chǎng)壟斷、欺行霸市和各種不公平競(jìng)爭(zhēng)事件頻發(fā)等等。對(duì)此而開展的運(yùn)動(dòng)式、突擊式監(jiān)管整治難免造成松緊失調(diào)，往往是從大面上一律收緊或反過來(lái)一律寬松，形成一松俱松、一嚴(yán)俱嚴(yán)或者一時(shí)松都松、一時(shí)嚴(yán)都嚴(yán)的不規(guī)范監(jiān)管。這對(duì)正處于創(chuàng)業(yè)期和快速成長(zhǎng)期的創(chuàng)新型企業(yè)來(lái)講是非常不利的，不僅占去了它們大量的應(yīng)對(duì)資源，而且對(duì)技術(shù)進(jìn)入產(chǎn)品期的開發(fā)生產(chǎn)和正在進(jìn)行的市場(chǎng)開拓也形成很大沖擊。那些新業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)者更是尚未站穩(wěn)市場(chǎng)，處于探索階段，還沒有形成較為成熟的模式，突然一個(gè)簡(jiǎn)單粗暴的整治行動(dòng)就可能將其進(jìn)程打亂，使其前功盡棄。

特征之三是在對(duì)企業(yè)違規(guī)行為的后期制裁上重行政輕司法、重處罰輕懲罰。在我國(guó)，由于市場(chǎng)監(jiān)管大部分的法律法規(guī)都是由行政執(zhí)法部門實(shí)施的，所以對(duì)市場(chǎng)違規(guī)行為的制裁基本上都是行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)做出的。這雖然是基于我國(guó)司法制度實(shí)際的一種體制安排，有利于對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行快速、低成本的處理，但實(shí)際治理效果并沒有司法判決持久深入?，F(xiàn)場(chǎng)化、單向度、簡(jiǎn)易程序式和自由裁量幅度很大的違規(guī)行為處罰，其程度輕重也很容易被當(dāng)事雙方理解為對(duì)方被偏袒占了便宜，因此公信力不高，影響積極創(chuàng)新、踏實(shí)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的發(fā)展信心。在實(shí)踐中，由于陳舊觀念、面子心理乃至利益因素的影響，一些地方也不愿意甚至刻意阻止走公益訴訟的途徑將那些嚴(yán)重侵害公眾權(quán)益和生命財(cái)產(chǎn)安全的違法企業(yè)送上法庭，而是偏執(zhí)于完全自主可控、按自己意志進(jìn)行的行政性處置。加之，我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的立法總體來(lái)看對(duì)違規(guī)行為的處罰規(guī)定偏輕偏軟，對(duì)惡意侵權(quán)違規(guī)且后果嚴(yán)重者缺少?gòu)?qiáng)制懲罰性賠償?shù)囊?guī)定條款，致使其違法成本偏低，阻遏力度不夠。這其實(shí)是營(yíng)商環(huán)境中的一大短板，尤其是對(duì)大力推行創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、走開放合作創(chuàng)新之路來(lái)說(shuō)是一個(gè)明顯的減分項(xiàng)，非常不利于建設(shè)體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。

二、包容性監(jiān)管重點(diǎn)指向集中體現(xiàn)發(fā)展新動(dòng)能的“新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)”

傳統(tǒng)審慎監(jiān)管模式不僅在松緊失調(diào)情況下不利于以“新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)”為代表的新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能的發(fā)展壯大，而且正常情況下也對(duì)創(chuàng)新發(fā)展起束縛作用，原因就在于它們面臨較高的準(zhǔn)入門檻和較高的注冊(cè)申請(qǐng)?zhí)蕴?。這就是說(shuō)，傳統(tǒng)審慎監(jiān)管模式“在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格防范的同時(shí)，也會(huì)對(duì)一些新生事物(新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式)產(chǎn)生明顯的抑制或阻礙作用，因?yàn)樵谶@些新生事物的初始階段，人們對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)和效益往往認(rèn)識(shí)不清，而偏重于風(fēng)險(xiǎn)防范的審慎監(jiān)管則易于使監(jiān)管者因其有可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)而將之抑制甚至封殺。因此，審慎監(jiān)管原則顯然不利于鼓勵(lì)創(chuàng)新，不利于新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展”。②劉太剛：《從審慎監(jiān)管到審慎包容監(jiān)管的學(xué)理分析》，《理論探索》2019年第2期。

首先，對(duì)于新技術(shù)、新產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，它們或者因?yàn)榘踩晕吹玫綇V泛的應(yīng)用驗(yàn)證，或者因?yàn)槠湫再|(zhì)無(wú)法歸類而面臨難以確定匹配的前置審批條件，或者因?yàn)槠淙谫Y模式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)條件，以及其他依據(jù)地方法規(guī)規(guī)章甚至產(chǎn)業(yè)政策設(shè)置某些標(biāo)準(zhǔn)的原因，而不能得到監(jiān)管保護(hù)，甚至受到排斥。

當(dāng)然，確實(shí)有一些新技術(shù)、新產(chǎn)品的發(fā)展走向證明，對(duì)其監(jiān)管是應(yīng)該審慎嚴(yán)格的。除了全新型藥物和醫(yī)療設(shè)備等顯而易見需要嚴(yán)格監(jiān)管的新技術(shù)、新產(chǎn)品之外，還有其他一些創(chuàng)新性特別強(qiáng)的產(chǎn)品也應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)管。例如，民用無(wú)人機(jī)就因?yàn)樵谶M(jìn)入市場(chǎng)之后逐漸發(fā)現(xiàn)它會(huì)帶來(lái)干擾民航飛行、泄密、隱私窺視、各種飛行危險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)使用危險(xiǎn)，以及潛在的通過改變功能用途來(lái)危害公共安全的風(fēng)險(xiǎn)等。所以，對(duì)它的監(jiān)管政策是趨向收緊的。而在大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)快速發(fā)展的今天，需要嚴(yán)格監(jiān)管的新技術(shù)、新產(chǎn)品越來(lái)越多，特別是那些隱蔽收集和違法使用公民隱私信息的技術(shù)和產(chǎn)品，如各種網(wǎng)絡(luò)交易和服務(wù)系統(tǒng)、自動(dòng)駕駛系統(tǒng)、物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)技術(shù)等，它們會(huì)逐漸進(jìn)入、影響著經(jīng)濟(jì)和人們的生活，改變社會(huì)的形態(tài)和結(jié)構(gòu)，在一定程度上帶來(lái)社會(huì)體系和運(yùn)行質(zhì)的變化，而它們?cè)诎l(fā)展初期都潛藏著許多未知的風(fēng)險(xiǎn)，確實(shí)應(yīng)該審慎監(jiān)管。

另外，金融科技是我們正在大力推進(jìn)的新技術(shù)，它由互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等新興前沿技術(shù)帶動(dòng)，創(chuàng)新傳統(tǒng)金融業(yè)的各種產(chǎn)品和服務(wù)，降低成本并提高效率。其內(nèi)容包含了金融業(yè)的零售、借貸和融資、交易和支付、財(cái)富管理、證券與保險(xiǎn)、市場(chǎng)與交易方式等等。風(fēng)險(xiǎn)性高的新技術(shù)+風(fēng)險(xiǎn)性高的行業(yè)，兩者的疊加更要求嚴(yán)格審慎的監(jiān)管。近年來(lái)P2P的暴雷潮給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、企業(yè)和居民客戶造成了極大的損失，教訓(xùn)深刻。

其次，對(duì)于新業(yè)態(tài)或新經(jīng)營(yíng)模式來(lái)說(shuō)，它們往往會(huì)因?yàn)殡y以被納入現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)規(guī)定的范疇、難以確定適用的監(jiān)管策略和手段，或者因?yàn)楝F(xiàn)有監(jiān)管措施無(wú)法獲取監(jiān)管證據(jù)信息，或者因?yàn)槎愂阵w系難以覆蓋市場(chǎng)主體而存在行業(yè)性漏稅問題等等原因而遭遇嚴(yán)格的審慎監(jiān)管甚至一刀切式禁止。在這方面，電子商務(wù)尤其是跨境電商曾經(jīng)是一個(gè)典型案例。與其相關(guān)的移動(dòng)支付、類似的微商等都曾是這樣的監(jiān)管對(duì)象。

與新技術(shù)、新產(chǎn)品相同，新業(yè)態(tài)或新經(jīng)營(yíng)模式也確實(shí)存在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)格審慎監(jiān)管的依據(jù)。因?yàn)樗鼈儾粌H存在較大的經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)，有些甚至存在較大的人身和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)。例如電子商務(wù)的支撐體系快遞運(yùn)輸，在城市內(nèi)部一般是由“快遞小哥”們騎行電動(dòng)自行車或三輪車、摩托車等進(jìn)行的。在禁止摩托車、電動(dòng)車通行的城市里它們是違規(guī)行為。在特許快遞行業(yè)電動(dòng)車運(yùn)行的城市它們成了造成更多的交通事故乃至人身傷亡的隱患。為了提高工作效率，快遞車在人流和車流中間快速搶道、曲折穿行甚至存在違章逆行和隨意在機(jī)動(dòng)車與非機(jī)動(dòng)車道穿插而不斷驚嚇行人和正常行駛的行為，存在很大惡性交通事故隱患。而正在加速試驗(yàn)中的用無(wú)人機(jī)和無(wú)人駕駛快遞車送貨的模式，同樣存在類似的問題。再如，共享經(jīng)濟(jì)中的網(wǎng)約車則因?yàn)轳{駛員殺害乘客和偷拍乘客隱私而暴露監(jiān)管的漏洞，給經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和整個(gè)行業(yè)帶來(lái)沖擊。順風(fēng)車的監(jiān)管則更是難以確保應(yīng)有的效果。在深圳則曾經(jīng)出現(xiàn)過另外一種情形，就是在對(duì)商品交易市場(chǎng)的監(jiān)管改革過程中取消了“商品交易市場(chǎng)登記證”，意在簡(jiǎn)化不必要的監(jiān)管環(huán)節(jié)，繁榮商品市場(chǎng)交易。但是，新型的業(yè)態(tài) MALL和一種由開發(fā)商或商業(yè)地產(chǎn)投資商自辦的商鋪聚集出租場(chǎng)所，類似一個(gè)商品交易市場(chǎng)而又與通常定義的交易市場(chǎng)不同，一時(shí)間處在了監(jiān)管的空白地帶，屬于難以被納入現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)規(guī)定的范疇、難以確定適用的監(jiān)管策略和手段的類型，照理為了避免風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化嚴(yán)格監(jiān)管。

這些情況表明，在一定意義上，“新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)”更需要審慎的嚴(yán)格監(jiān)管。但是，這并不是問題的全部，也并不意味著新技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)僅僅適用于嚴(yán)格的審慎監(jiān)管，相反應(yīng)該而且有條件大膽探索推行包容的審慎監(jiān)管。這是因?yàn)椋浩湟?，雖然包容和審慎在字面上是矛盾的。寬松的嚴(yán)格監(jiān)管或嚴(yán)格的寬松監(jiān)管本來(lái)就說(shuō)不通。但是，這個(gè)略顯奇怪的概念卻因僅用來(lái)表述特定監(jiān)管范圍，即專指對(duì)科技創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)新型行業(yè)的探索和試驗(yàn)階段的監(jiān)管而可以存在，與對(duì)成熟行業(yè)的監(jiān)管明確區(qū)別開來(lái)。這個(gè)階段的企業(yè)和行業(yè)猶如未成年人，尚處在少兒甚至嬰兒期，需要生長(zhǎng)發(fā)育，比成熟行業(yè)和企業(yè)更容易失敗，而其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、科技進(jìn)步的潛在推動(dòng)價(jià)值卻又是不可限量的，故而它們確實(shí)需要更嚴(yán)格的監(jiān)管和更寬厚的呵護(hù)，兩者統(tǒng)一在一起。這正如未成年人保護(hù)法包含著對(duì)未成年人的全方位保護(hù)和嚴(yán)肅監(jiān)督教育兩方面內(nèi)容一樣。政府正在推進(jìn)的完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查和公正監(jiān)管的制度也因?yàn)轭愃圃虿⒉粫?huì)與差異化對(duì)象的審慎包容監(jiān)管相矛盾，并不影響監(jiān)管的公平公正性。

其二，現(xiàn)實(shí)要求我們對(duì)“新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式”采取包容的審慎監(jiān)管。一是經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要大力培育新動(dòng)能，因此要防止無(wú)差別的嚴(yán)格審慎監(jiān)管誤傷蘊(yùn)涵強(qiáng)大新動(dòng)能的初創(chuàng)型企業(yè)，遏止科技創(chuàng)新型和模式創(chuàng)新型行業(yè)的早期發(fā)展，從而自斷結(jié)構(gòu)調(diào)整的前路。二是轉(zhuǎn)型升級(jí)的困難決定了經(jīng)濟(jì)的高增長(zhǎng)已經(jīng)成為過去時(shí)，所以保增長(zhǎng)保民生具有極其重大的現(xiàn)實(shí)意義，不能因?qū)π聞?dòng)能企業(yè)監(jiān)管過度嚴(yán)苛而加重經(jīng)濟(jì)下行的壓力。三是新科技產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈。在中美關(guān)系劇烈變動(dòng)的時(shí)代，美國(guó)對(duì)中國(guó)創(chuàng)新型企業(yè)的壓制不遺余力。而我們自身不能讓不對(duì)路的監(jiān)管幫倒忙，而應(yīng)該給他們營(yíng)造更有利的成長(zhǎng)環(huán)境。

其三，監(jiān)管制度的定向調(diào)整和監(jiān)管方式的變化可以實(shí)現(xiàn)審慎包容型監(jiān)管。例如正在推行的“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管方式，正在大力發(fā)展的行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)管，以及深圳、青島等地出臺(tái)的《輕微違法行為不予處罰減輕處罰清單及從重處罰情形清單》《電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者第三方信用評(píng)價(jià)與應(yīng)用暫行辦法》等等都會(huì)產(chǎn)生這樣的效果。

其四，監(jiān)管手段的高技術(shù)化使有區(qū)別的審慎包容監(jiān)管的實(shí)施更具現(xiàn)實(shí)性。大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)乃至無(wú)人機(jī)等技術(shù)手段，加上精準(zhǔn)定位技術(shù)、高清識(shí)別裝置、語(yǔ)音和圖像分析系統(tǒng)、各種在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等等，可以更加有效地幫助進(jìn)行特定監(jiān)管，避免監(jiān)管的大面積漏洞或反過來(lái)一刀切式的無(wú)差別監(jiān)管。

三、先行示范區(qū)構(gòu)建更具彈性審慎包容監(jiān)管制度的幾個(gè)思路

近幾年來(lái)，審慎包容監(jiān)管已經(jīng)在新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)領(lǐng)域付諸實(shí)踐。例如2017年8月交通部等十部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》就明確對(duì)這一行業(yè)實(shí)施審慎包容監(jiān)管。2018年6月，全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議強(qiáng)調(diào)，由于新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)有很大不同，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管者已有的認(rèn)知能力和水平，所以監(jiān)管不能簡(jiǎn)單套用老辦法，而應(yīng)當(dāng)量身定制審慎包容監(jiān)管模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。為此，要推行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，健全以“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。2018年11月21日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究延續(xù)和完善跨境電商進(jìn)口政策問題時(shí)，李克強(qiáng)總理要求對(duì)電商業(yè)盡可能采取審慎包容的監(jiān)管原則，促進(jìn)跨境電商進(jìn)出口雙向發(fā)展。2019年8月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》也強(qiáng)調(diào)落實(shí)和完善審慎包容監(jiān)管要求，推動(dòng)建立健全適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的新型監(jiān)管機(jī)制。而2019年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》則規(guī)定要健全監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)管精準(zhǔn)化、智能化水平，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)行審慎包容監(jiān)管。

這就是說(shuō)，其一，審慎包容監(jiān)管的方向、原則和基本的思路已經(jīng)非常明確，現(xiàn)在要做的是細(xì)化到各行業(yè)性的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制層面上來(lái)，使之成為一種專門性的監(jiān)管制度，并率先試點(diǎn)實(shí)施。這需要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上用超前性眼光進(jìn)行技術(shù)性制度設(shè)計(jì)。其二，所謂“更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度”，因其指向“大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在未來(lái)通信高端器件、高性能醫(yī)療器械等領(lǐng)域創(chuàng)建制造業(yè)創(chuàng)新中心”，“支持智能經(jīng)濟(jì)、健康產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，北京：人民出版社，2019年，第5頁(yè)。等典型的新動(dòng)能代表性行業(yè)，以加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，率先建設(shè)體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，所以它應(yīng)該是一種對(duì)新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)更加體現(xiàn)包容性的審慎監(jiān)管制度。很明顯，這兩項(xiàng)任務(wù)，都是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》賦予深圳的改革任命之一。

確定改革思路，構(gòu)建更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度，以下幾個(gè)內(nèi)容應(yīng)該在考慮之列：一是對(duì)新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)內(nèi)領(lǐng)域細(xì)分，研究其可能的各種風(fēng)險(xiǎn)，按其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的大小確定相應(yīng)的監(jiān)管強(qiáng)度系數(shù)。亦即對(duì)每一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的技術(shù)、產(chǎn)品和業(yè)態(tài)的正、負(fù)外部性進(jìn)行評(píng)估，形成正負(fù)兩個(gè)價(jià)值排序，用這個(gè)排序的簡(jiǎn)單算術(shù)值的大小作為決定監(jiān)管強(qiáng)度系數(shù)的重要依據(jù)。例如將民用無(wú)人機(jī)再劃分為純消費(fèi)類、產(chǎn)業(yè)用途類，產(chǎn)業(yè)用途類再細(xì)分為農(nóng)業(yè)用途類、工業(yè)用途類和商業(yè)用途類等。其各自的正負(fù)外部性價(jià)值排序計(jì)算結(jié)果產(chǎn)生之后，就可以對(duì)其分別劃定譬如1-4、2-6、5-9等的監(jiān)管強(qiáng)度系數(shù)。用區(qū)間數(shù)值表達(dá)的監(jiān)管強(qiáng)度系數(shù)就包含著監(jiān)管彈性的意思。需要說(shuō)明的是，正負(fù)價(jià)值排序的基本順序應(yīng)該是：生命健康（包括環(huán)保）——財(cái)產(chǎn)安全——社會(huì)安定——競(jìng)爭(zhēng)公平有序——市場(chǎng)和監(jiān)管效率。

二是對(duì)需要的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品采用監(jiān)管沙盒機(jī)制，允許創(chuàng)新者在可控的監(jiān)管環(huán)境下推進(jìn)新技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)的試產(chǎn)試營(yíng)業(yè)。監(jiān)管者則根據(jù)其進(jìn)展和變化情況調(diào)整完善監(jiān)管策略，達(dá)到二者的相互適應(yīng)，使監(jiān)管具有相當(dāng)程度的容錯(cuò)性，保護(hù)尚處于幼苗期的新動(dòng)能。

三是更注重對(duì)監(jiān)管標(biāo)的而非對(duì)象的監(jiān)管。所謂監(jiān)管對(duì)象是作為監(jiān)管部門行政相對(duì)人的行業(yè)和企業(yè)，而監(jiān)管標(biāo)的則是指監(jiān)管對(duì)象可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的行為及其后果。通常的監(jiān)管是把監(jiān)管對(duì)象整個(gè)包含在內(nèi)的。而如果重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)管標(biāo)的，則一方面可以給監(jiān)管與被監(jiān)管雙方釋放出更加寬松的空間，另一方面也可以提高監(jiān)管的針對(duì)性、精準(zhǔn)性，強(qiáng)化監(jiān)管效果，實(shí)現(xiàn)審慎包容監(jiān)管。

四是更重社會(huì)性監(jiān)管而非經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)監(jiān)管早已經(jīng)走過了從重經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管到重社會(huì)性監(jiān)管的過程，社會(huì)性監(jiān)管的比重已經(jīng)超過70%。我國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管也正在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而快速實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移。深圳是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的地區(qū)之一，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育程度最好，依法經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)是企業(yè)普遍遵守的基本規(guī)則。政府監(jiān)管的規(guī)則體系相對(duì)完善，手段相對(duì)健全齊備，所以重心從經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管向社會(huì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)應(yīng)該更加明顯。尤其是對(duì)于建設(shè)先行示范區(qū)所要求的更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度而言，更大幅度提高社會(huì)性監(jiān)管的比重，降低經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的占比是題中應(yīng)有之義，更有利于更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度的形成。

五是強(qiáng)化信用監(jiān)管，既要建立企業(yè)黑名單，更要建立違規(guī)行為人黑名單。既然要做到以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)，就要讓信用記錄能夠發(fā)揮出更具針對(duì)性、更強(qiáng)大的威力，這就必須建立兩份黑名單。信用禁制措施如果只針對(duì)企業(yè)，那就會(huì)讓換馬甲重操舊業(yè)或另謀新職者逃脫制裁，而給恪守信用規(guī)則者以負(fù)面示范，打擊其守信積極性，侵蝕信用監(jiān)管制度的基礎(chǔ)作用。構(gòu)建更具彈性的審慎包容監(jiān)管制度，特別依賴信用監(jiān)管這個(gè)基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，兩者之間存在著緊密的正相關(guān)關(guān)系。