袁桂娟

（鐵道警察學(xué)院 軌道交通安全保衛(wèi)系，河南 鄭州 450053）

城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，因其綠色、環(huán)保、便捷、準(zhǔn)時(shí)、高效的特點(diǎn)，在城市交通運(yùn)輸中承擔(dān)著越來越重要的角色。根據(jù)《中國城市軌道交通協(xié)會(huì)信息》2020 年第1 期快報(bào)，截至2019年12 月31 日，我國內(nèi)地累計(jì)有40 個(gè)城市開通城市軌道交通運(yùn)營(yíng)線路6 730.27 公里，我國城市軌道交通區(qū)域化、網(wǎng)格化、智能化發(fā)展趨勢(shì)愈發(fā)明顯。城市軌道交通流量大、密度大，涉及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視軌道交通的安全問題，多次作出重要的指示批示，廣大人民群眾也十分關(guān)注。

社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)，是指所有可能危害群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，或影響社會(huì)運(yùn)行秩序，或?qū)е律鐣?huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)［1］。2018年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見》，提出健全城市安全防控機(jī)制，對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面辨識(shí)評(píng)估。黨的十九屆四中全會(huì)要求：“完善社會(huì)治安防控體系。堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，提高社會(huì)治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性。”國務(wù)院辦公廳2018 年發(fā)布《關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》（以下簡(jiǎn)稱“國辦發(fā)13號(hào)文”）要求：“建立健全運(yùn)營(yíng)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度，對(duì)運(yùn)營(yíng)全過程、全區(qū)域、各管理層級(jí)實(shí)施安全監(jiān)控。建立城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全第三方評(píng)估制度?！边@些文件要求反映出，公共安全理念已從快速響應(yīng)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的救災(zāi)減災(zāi)向韌性提升、風(fēng)險(xiǎn)治理、協(xié)同應(yīng)對(duì)的可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變［2］。城市軌道交通系統(tǒng)作為城市系統(tǒng)的重要組成部分，其安全問題牽一發(fā)而動(dòng)全身，城軌安全與城市安全、社會(huì)穩(wěn)定、國家安全休戚相關(guān)。因此，加強(qiáng)城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控，不僅是保障城軌自身運(yùn)行安全的需要，更是從大局著眼、從高層站位、從全局出發(fā)的必然要求，是相關(guān)部門落實(shí)國家法律規(guī)范、履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的根本要求，是牢固樹立總體國家安全觀的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。

一、研究源起：當(dāng)前城市軌道交通面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前國際政治形勢(shì)風(fēng)云變幻，國際關(guān)系紛繁復(fù)雜，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化都處在全面轉(zhuǎn)型期，社會(huì)治理難度增大，加之城市軌道交通自身點(diǎn)多、線長(zhǎng)、人員密集、空間封閉狹小等特點(diǎn)，我國城市軌道交通主要面臨以下風(fēng)險(xiǎn)：

（一）恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)90年代以來，日本東京、英國倫敦、俄羅斯莫斯科、白俄羅斯明斯克等城市的地鐵先后遭到恐怖襲擊，傷亡慘重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近10年來，在暴力恐怖襲擊的案件中，以城市地鐵作為襲擊目標(biāo)的比例占三分之一。針對(duì)地鐵的恐怖襲擊的方式主要有爆炸（40%）、火災(zāi)（22%）、武裝襲擊（16%）等［3］。城市軌道交通因人員密集、空間封閉狹窄，且大多處于地下，一旦發(fā)生爆炸、火災(zāi)等，救援極其困難，易引發(fā)嚴(yán)重人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，也易引發(fā)其他次生災(zāi)害，社會(huì)影響和政治影響深遠(yuǎn)，因此是恐怖襲擊首選目標(biāo)之一。截至目前，我國內(nèi)地城市軌道交通仍未遭受恐怖襲擊，但受“境外有種子，境內(nèi)有土壤，周邊有市場(chǎng)”環(huán)境影響，城市軌道交通反恐工作不可掉以輕心、放松警惕，恐怖襲擊仍然是城市軌道交通面臨的主要威脅和風(fēng)險(xiǎn)。如2014年3月，就有多名涉恐人員進(jìn)入某城市軌道交通1號(hào)線、3號(hào)線車站“踩點(diǎn)”。

（二）個(gè)人極端犯罪的風(fēng)險(xiǎn)

2003年2月18日，發(fā)生在韓國大邱地鐵的個(gè)人極端縱火案件，造成198 人死亡、146 人受傷的嚴(yán)重后果。2017年2月10日，我國香港地鐵發(fā)生個(gè)人極端縱火案件，造成18人受傷的后果。兩起案件在引發(fā)比較反思的同時(shí)，也表明城軌區(qū)域因其特殊性，易成為不法分子發(fā)泄私憤、報(bào)復(fù)社會(huì)的目標(biāo)。當(dāng)前我國各項(xiàng)事業(yè)都處于發(fā)展期，各類社會(huì)矛盾凸顯，若此類矛盾及爭(zhēng)端無適當(dāng)宣泄的出口，一些思想偏執(zhí)、思維固化的極端分子，極易產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)、制造影響以達(dá)到某種目的的念頭，他們傾向于選擇能產(chǎn)生較大社會(huì)反響的地點(diǎn)，城市軌道交通站點(diǎn)就是其中之一。

（三）突發(fā)大客流的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的數(shù)據(jù)，2018年我國內(nèi)地城市軌道交通客運(yùn)量達(dá)213 億人次，在開通城市數(shù)量、軌道交通運(yùn)營(yíng)里程、運(yùn)營(yíng)客運(yùn)量等方面均居世界第一。在北上廣深等一線城市，大客流早已成常態(tài)，尤其是在城軌線路呈縱橫交錯(cuò)網(wǎng)格化發(fā)展趨勢(shì)下，客流量實(shí)現(xiàn)幾何倍數(shù)增長(zhǎng)，如廣州市日客流量已超900 萬人次，單日客流最高時(shí)已突破1113.4 萬人次（2019 年9 月30 日）①該數(shù)據(jù)為赴廣州市公安局公共交通分局實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)。。面對(duì)常態(tài)化大客流，相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)及城軌安保部門已制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，且采取相關(guān)預(yù)警措施，但受其他因素影響，如天氣、節(jié)假日、公共活動(dòng)等，城軌區(qū)域易出現(xiàn)突發(fā)大客流，運(yùn)營(yíng)壓力驟增，大量人員在封閉狹小空間聚集，短時(shí)間內(nèi)無法疏散分流，極易引發(fā)擁擠踩踏和突發(fā)事件，嚴(yán)重威脅城軌公共安全。

（四）設(shè)施設(shè)備故障的風(fēng)險(xiǎn)

城市軌道交通是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，其安全運(yùn)行環(huán)環(huán)相扣，其中任何一環(huán)出現(xiàn)問題和故障都會(huì)造成“點(diǎn)堵、線亂、面癱”的嚴(yán)重局面。城軌設(shè)施設(shè)備受人為因素及自身缺陷影響而發(fā)生故障，對(duì)城軌運(yùn)行安全帶來影響，如人為操作失誤、未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，設(shè)施設(shè)備因年久老化或超負(fù)荷運(yùn)行后出現(xiàn)故障等。2011年9月27日，上海地鐵10號(hào)線新天地站設(shè)備故障，交通大學(xué)站至南京東路站上下行采用電話閉塞方式，列車限速運(yùn)行，約41分鐘后，一列列車行至豫園站至老西門站下行區(qū)間，不慎與前車相撞。

（五）突發(fā)意外事件的風(fēng)險(xiǎn)

城軌區(qū)域人員密集，空間封閉狹窄，再加上受近年來國內(nèi)外暴力恐怖事件的影響，群眾對(duì)公共安全不免產(chǎn)生擔(dān)憂和緊張情緒，多數(shù)乘客遇到突發(fā)事件時(shí)往往無法沉著應(yīng)對(duì)、冷靜思考，而是下意識(shí)慌亂逃避，由此引發(fā)擁擠踩踏等次生災(zāi)害，造成人員傷亡。如2017 年5 月21 日，廣州地鐵二號(hào)線，一名著裝奇異的女乘客（穿白色連帽羽絨服，戴口罩、黑色墨鏡，事后查明該乘客患有精神疾病）在車廂內(nèi)吵鬧，行為異常，引起周圍乘客緊急避讓。該列車?？康秸緯r(shí)，乘客恐慌地涌出車廂，造成多名乘客輕微擦傷。在人流高度密集、空間狹窄的場(chǎng)所里，任何小的意外事件都可能引發(fā)恐慌的“羊群效應(yīng)”。

二、現(xiàn)實(shí)所需：加強(qiáng)城市軌道交通風(fēng)險(xiǎn)防控的必要性

城市軌道交通大部分屬于地下空間，且人員密集、空間封閉狹小，一旦發(fā)生災(zāi)害事故，救援難度大，后果嚴(yán)重，恢復(fù)周期長(zhǎng)。因此，加強(qiáng)城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與源頭治理，提前感知化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，對(duì)確保城軌公共安全與有序運(yùn)行具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（一）充分回應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前，我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市運(yùn)行體系日益復(fù)雜，安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，城市快速發(fā)展的現(xiàn)狀與城市安全治理能力的匹配存在較大失衡。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“健全公共安全體制機(jī)制。完善和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任和管理制度，建立公共安全隱患排查和安全預(yù)防控制體系。構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制?！泵鎸?duì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)新格局，應(yīng)不斷創(chuàng)新完善社會(huì)治理格局，變事后處置為事先預(yù)防，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)判能力，并盡早干預(yù)，確保風(fēng)險(xiǎn)早解決、快解決，將損失降至最低。

（二）突出彰顯充分堅(jiān)守城市軌道交通公共安全的底線思維

目前，我國城市軌道交通運(yùn)營(yíng)安全形勢(shì)總體穩(wěn)定可控，沒有發(fā)生過重大及以上運(yùn)營(yíng)安全事故?！皣k發(fā)13號(hào)文”指出，“城市軌道交通是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，是城市綜合交通體系的重要組成部分，其安全運(yùn)行對(duì)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定具有重要意義”，要求“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，不斷提高城市軌道交通安全水平和服務(wù)品質(zhì)”，“增強(qiáng)安全防范治理能力，為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)的出行服務(wù)”。從中央文件精神可以看出，城市軌道交通“不出事”是底線，應(yīng)嚴(yán)格把握該標(biāo)準(zhǔn)，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和隱患排查能力，切實(shí)樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，培養(yǎng)識(shí)疑查危能力，防患于未然，努力做到危險(xiǎn)先感知、早發(fā)現(xiàn)、早處置。

（三）集中體現(xiàn)以“風(fēng)險(xiǎn)主導(dǎo)警務(wù)”為核心的創(chuàng)新發(fā)展理念

城市軌道交通乘客風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，防控風(fēng)險(xiǎn)、確保安全成為國家發(fā)展城軌交通的基本原則?！皣k發(fā)13 號(hào)文”指出，面對(duì)當(dāng)前城軌交通安全運(yùn)行壓力日漸加大的趨勢(shì)，要牢固樹立“規(guī)劃建設(shè)為運(yùn)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)為乘客”的理念，將安全和服務(wù)要求貫穿規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過程。為此，必須在警務(wù)實(shí)踐中一以貫之地堅(jiān)持基本原則，牢固樹立“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新”的理念，構(gòu)建運(yùn)營(yíng)管理和公共安全防范技術(shù)體系，提升風(fēng)險(xiǎn)管控能力；堅(jiān)持“預(yù)防為先、防處并舉”兩手抓建，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號(hào)）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控問題進(jìn)行了專項(xiàng)條款規(guī)定，“把安全作為發(fā)展城市軌道交通的生命線”。為此，應(yīng)強(qiáng)化安全責(zé)任落實(shí)和監(jiān)管執(zhí)法，堅(jiān)持底線思維，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，逐步形成覆蓋城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，堅(jiān)決防范重特大生產(chǎn)安全事故的發(fā)生［4］。

三、體系構(gòu)建：建立“事前+事后”的城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系

2007年11月施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》標(biāo)志著我國開始從法律層面、國家層面關(guān)注突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置，改變了很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)突發(fā)事件發(fā)生后政府束手無策的局面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，尤其是人們對(duì)公共安全需求的提高以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，公共安全管理理念逐步從“以事件為中心”轉(zhuǎn)移到“以風(fēng)險(xiǎn)為中心”，更加強(qiáng)調(diào)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的事前發(fā)現(xiàn)和預(yù)判，從而及早干預(yù)，將損失降至最低?！皥D之于未萌，慮之于未有”，城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控不僅應(yīng)做好事后的應(yīng)急處置，而且更應(yīng)加強(qiáng)事前的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，構(gòu)建“事前+事后”的城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

（一）事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估即對(duì)隱藏的風(fēng)險(xiǎn)源及其發(fā)生概率進(jìn)行等級(jí)評(píng)定。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可以設(shè)定并公開風(fēng)險(xiǎn)信息的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息工作。風(fēng)險(xiǎn)信息達(dá)到設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)要求的，應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公眾公開并預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)；沒有達(dá)到的，應(yīng)持續(xù)追蹤并實(shí)時(shí)監(jiān)控［5］。當(dāng)前城市軌道交通領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估多集中在工程建設(shè)施工及線路運(yùn)行方面，有關(guān)社會(huì)公共安全方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍是空白，而社會(huì)公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)是城市軌道交通現(xiàn)階段面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析能力，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果指導(dǎo)、調(diào)整各項(xiàng)警務(wù)工作規(guī)范，形成良性危機(jī)化解機(jī)制，確保做到風(fēng)險(xiǎn)“化解得早、疏導(dǎo)得通、整改得好”。

在第四屆城市軌道交通警務(wù)創(chuàng)新發(fā)展論壇上，廣州市公安局公共交通分局分享了他們的經(jīng)驗(yàn)：全面建立完善風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，定期組織開展矛盾糾紛、公共安全、治安、消防、內(nèi)保隱患排查工作，造表列冊(cè)，明確責(zé)任主體，采取措施落實(shí)整改，消除隱患。2019年以來，除設(shè)計(jì)缺陷（如站臺(tái)面積小、換乘通道狹窄）、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等不可抗力因素外，先后排查出安全風(fēng)險(xiǎn)612項(xiàng)，主要為現(xiàn)場(chǎng)客流擁擠交叉、人員引導(dǎo)力度不足、設(shè)備故障的影響等，對(duì)排查出的安全風(fēng)險(xiǎn)，警企協(xié)同制定了針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)妥善化解了安全風(fēng)險(xiǎn)，保障了運(yùn)營(yíng)安全有序。

（二）事前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

任何社會(huì)危機(jī)的發(fā)生都不是偶然的，社會(huì)公共安全事件在發(fā)生前往往會(huì)有所表現(xiàn)，這就要求相關(guān)部門要善于發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，并通過分析研判預(yù)估危害后果，從而及時(shí)采取相應(yīng)措施遏止危機(jī)事件的發(fā)生，將危險(xiǎn)處置于萌芽狀態(tài)。如公安機(jī)關(guān)要堅(jiān)持情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)的理念，建立健全社會(huì)治安情報(bào)信息分析研判機(jī)制，定期對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)進(jìn)行分析研判。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿情、治安動(dòng)態(tài)和熱點(diǎn)、敏感問題的分析預(yù)測(cè)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治安重點(diǎn)領(lǐng)域的研判分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，提升應(yīng)對(duì)能力［6］。在此機(jī)制下，確保風(fēng)險(xiǎn)“發(fā)現(xiàn)得了、預(yù)警得準(zhǔn)、干預(yù)得早”。

在第四屆城市軌道交通警務(wù)創(chuàng)新發(fā)展論壇上，上海公安學(xué)院付逸飛老師指出要建立城市軌道交通大客流監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。當(dāng)前大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展十分迅猛，智慧城市、智慧公安建設(shè)方興未艾，應(yīng)積極依托現(xiàn)代化、信息化技術(shù)手段，搭建客流大數(shù)據(jù)研判平臺(tái)，通過匯總車站進(jìn)出閘機(jī)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、Wifi 監(jiān)測(cè)掃描數(shù)據(jù)和基于人臉識(shí)別系統(tǒng)的視頻分析數(shù)據(jù)等，綜合判斷客流隱患程度，及時(shí)通過運(yùn)營(yíng)廣播、手機(jī)App 客戶端等媒介對(duì)大客流風(fēng)險(xiǎn)車站、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位發(fā)出報(bào)警和提示。

（三）事后的應(yīng)急處置機(jī)制

突發(fā)事件的應(yīng)急處置是社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的第一要求。應(yīng)急處置工作也是實(shí)踐周期相對(duì)最長(zhǎng)的一項(xiàng)工作，有關(guān)部門已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，如制定完善的應(yīng)急處置預(yù)案體系和成熟的應(yīng)急演練機(jī)制等。當(dāng)前急需解決的問題是該機(jī)制的貫徹落實(shí)，不能僅停留在紙面上，而應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)執(zhí)行力，確保突發(fā)事件發(fā)生后，相關(guān)機(jī)制能夠發(fā)揮實(shí)效；且應(yīng)擴(kuò)大參與范圍，尤其是應(yīng)充分發(fā)揮人民群眾的力量，積極構(gòu)建全民參與的城市軌道交通應(yīng)急處置機(jī)制，充分認(rèn)識(shí)人民群眾是公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控的重要主體，人民群眾作為“第一反應(yīng)人”，可同時(shí)承擔(dān)報(bào)警者、搶救者、指揮員、協(xié)調(diào)員等多重角色，是應(yīng)急處置機(jī)制的觸發(fā)者。在政府部門領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)主責(zé)、群眾積極參與下，保障風(fēng)險(xiǎn)“發(fā)現(xiàn)得了、管理得好、控制得住”。

上海市公安局城市軌道和公交總隊(duì)構(gòu)建的“智慧公安+”軌交警務(wù)應(yīng)急處突管理體系取得了不錯(cuò)的成效。該體系的設(shè)想是以軌交總隊(duì)的“平安軌交”智慧建設(shè)綜合作戰(zhàn)系統(tǒng)充當(dāng)體系中的“軌交警務(wù)應(yīng)急管理平臺(tái)”（技術(shù)支持），在此基礎(chǔ)上依托“智慧公安+”技術(shù)分兩步實(shí)施：一是對(duì)“平安軌交”智慧建設(shè)綜合作戰(zhàn)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善，以符合應(yīng)急管理需要的目的；二是以綜合作戰(zhàn)系統(tǒng)作為核心，對(duì)其外延進(jìn)行拓展，以探索搭建綜合性的“軌交警務(wù)應(yīng)急決策知識(shí)體系”（處置依據(jù)），依托智慧公安大數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與運(yùn)算構(gòu)建含有“信息監(jiān)測(cè)與預(yù)警”功能的“軌交警務(wù)應(yīng)急管理機(jī)制”（處置措施），并輔助以“軌交警務(wù)應(yīng)急管理體制”（處置主體）、“軌交警務(wù)應(yīng)急管理法制”（處置規(guī)范）、“軌交警務(wù)應(yīng)急資源保障體系”（處置保障），六者形成平行且又相互作用的構(gòu)建關(guān)系，在智慧公安的串聯(lián)下，實(shí)現(xiàn)“一平臺(tái)、兩體系、三制度”的“智慧公安+”軌交警務(wù)應(yīng)急處突管理體系，從而更有力地保障軌交公共安全以及列車安全高效運(yùn)行。

四、措施保障：多維度全方位加強(qiáng)城市軌道交通公共安全風(fēng)險(xiǎn)防控

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保城軌安保工作有章可循

城市軌道交通安保工作的頂層設(shè)計(jì)規(guī)范包括法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、體制機(jī)制等。我國城市軌道交通建設(shè)起步較晚，城軌安保立法相對(duì)滯后，絕大部分是地方性立法，缺乏全國統(tǒng)一的法律規(guī)范，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不一。目前，我國還沒有一套在全國范圍內(nèi)適用的地鐵反恐防范標(biāo)準(zhǔn)，只是已開通地鐵的城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際建立了地方性的地鐵反恐防范相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

近些年，開通地鐵的城市越來越多，對(duì)反恐防范標(biāo)準(zhǔn)的需求越來越迫切，這就要求從國家到地方各級(jí)政府應(yīng)加快地鐵反恐防范標(biāo)準(zhǔn)的制訂，盡快形成一套由國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)組成的全國地鐵反恐防范標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)地鐵反恐防范規(guī)范化建設(shè)，提高反恐防范嚴(yán)密度，促進(jìn)地鐵反恐防范由經(jīng)驗(yàn)型到科學(xué)型轉(zhuǎn)變。一是要加速建立全國統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，減少推薦標(biāo)準(zhǔn)的適用空間，增加末端剛性執(zhí)行力度。如在鄭州市公安局地鐵分局的大力推進(jìn)下，鄭州逐步形成了以《中華人民共和國反恐怖主義法》和地方性法規(guī)為龍頭、部門規(guī)章為基礎(chǔ)、規(guī)范性文件為補(bǔ)充的軌道交通管理法規(guī)制度體系，促進(jìn)了運(yùn)營(yíng)安全和安檢管理的規(guī)范化、制度化。二是要加強(qiáng)地方性立法。廣州已頒發(fā)反恐地方標(biāo)準(zhǔn)《反恐怖防范管理第24部分：城市軌道交通》（DB4401/10.24-2018），但該地方標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重反恐防范，日常治安管理等尚無法可依。為此廣州市公安局公共交通分局建議：

1.加強(qiáng)地方立法

盡快出臺(tái)包括地鐵治安管理、消防管理、城市管理、安全管理、運(yùn)營(yíng)管理、防災(zāi)救援、應(yīng)急處突等在內(nèi)的地方性法規(guī)，完善地鐵安防標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，確保安防系統(tǒng)與地鐵工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收、同步投入使用、同步運(yùn)維管理。

2.加強(qiáng)地下空間消防安全管理

一方面，地鐵集團(tuán)公司成立企業(yè)專職消防隊(duì)伍，并分區(qū)建設(shè)微型消防站，做好消防器材購置、物資儲(chǔ)備、人員培訓(xùn)，提升內(nèi)部消防搶險(xiǎn)救災(zāi)能力；另一方面，建設(shè)、規(guī)劃、國土、城市管理、人防等部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地下空間管理，嚴(yán)格控制地下商業(yè)場(chǎng)所建設(shè)數(shù)量和規(guī)模，與地鐵相連的地下商業(yè)場(chǎng)所必須在連接處預(yù)留疏散緩沖區(qū)和緊急消防出口。

3.嚴(yán)格依法行政

以依法處罰追責(zé)為手段，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題和隱患，逐一查明情況、原因及責(zé)任，對(duì)拒不整改或因整改不到位而發(fā)生有關(guān)案（事）件的，嚴(yán)肅處罰追責(zé)。

（二）加大科技投入，提高城軌安保工作精度和效能

當(dāng)前，城市軌道交通安保維穩(wěn)任務(wù)越來越重，有限的警力增長(zhǎng)只能解決“燃眉之急”，不能從根本上解決問題，必須進(jìn)一步關(guān)注公共安全技術(shù)、人工智能、信息科技、物聯(lián)網(wǎng)等新型服務(wù)模式和科技創(chuàng)新產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)以機(jī)器換人力、以智能增效能，最大限度地釋放警力、提高核心戰(zhàn)斗力；積極研發(fā)和推廣應(yīng)用構(gòu)建視頻監(jiān)控閉環(huán)、普及人臉識(shí)別技術(shù)、升級(jí)安檢設(shè)施設(shè)備、整合無線通信鏈路、深化平臺(tái)集成應(yīng)用等新數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、交互化、智慧化建設(shè)模式；打造良好的公共安全“管理+服務(wù)”模式，進(jìn)一步探索保障城市軌道交通安全良策。

在警務(wù)實(shí)踐中，廣州市公安局全力推進(jìn)智慧公安、數(shù)據(jù)警務(wù)建設(shè)應(yīng)用，打造具備廣州特色的“云網(wǎng)端”“大數(shù)據(jù)共享”“視頻云”“警務(wù)云”四大智慧賦能工程，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)從云端平臺(tái)到實(shí)戰(zhàn)終端的雙向互動(dòng)運(yùn)用。廣州市公安局公共交通分局結(jié)合自身實(shí)際，研發(fā)公共交通反恐應(yīng)用平臺(tái)，嵌入科技信息化手段，將傳統(tǒng)警務(wù)和現(xiàn)代警務(wù)進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建地鐵智慧新防控模式，自2018年8月份試點(diǎn)“公安網(wǎng)+精準(zhǔn)盤查”以來，截至2019 年年底共抓獲在逃人員上千人，智慧防控、智慧指揮、智慧反恐防暴、智慧安檢、智慧客控在城軌警務(wù)中的大力普及和運(yùn)用，將整體提升地鐵智慧管控水平。重慶市公安局軌道交通總隊(duì)結(jié)合軌道安防指揮中心和反恐怖情報(bào)信息平臺(tái)、軌道交通情報(bào)信息平臺(tái)“一中心、兩平臺(tái)”建設(shè)，匯聚整合、關(guān)聯(lián)共享、深度挖掘視頻監(jiān)控、人臉識(shí)別、手機(jī)支付、進(jìn)站過閘、身份證掃碼、地理信息等多源數(shù)據(jù)，不斷做強(qiáng)“前端信息采集、后臺(tái)數(shù)據(jù)比對(duì)、自動(dòng)反饋報(bào)警”的數(shù)據(jù)警務(wù)。廣州市公安局公共交通分局針對(duì)全面實(shí)施X光機(jī)安檢工作存在的不足，采用新科技手段實(shí)施智能化快速安檢。2018 年開始，廣州地鐵成立實(shí)驗(yàn)室，研究實(shí)施乘客分類安檢，以“智能識(shí)物、快速檢人”的思路推進(jìn)智慧安檢建設(shè)，同時(shí)，在地鐵廣州塔站開展以太赫茲為代表的智能化人體安檢模式作新的嘗試，以更安全高效、更智能可靠的方式，嘗試解決安檢與客流進(jìn)站效率低的難題。

（三）堅(jiān)持群防群治，實(shí)現(xiàn)城軌安保工作全民參與

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“完善社會(huì)治安防控體系。堅(jiān)持專群結(jié)合、群防群治，提高社會(huì)治安立體化、法治化、專業(yè)化、智能化水平，形成問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)、平安聯(lián)創(chuàng)的工作機(jī)制，提高預(yù)測(cè)預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力，增強(qiáng)社會(huì)治安防控的整體性、協(xié)同性、精準(zhǔn)性?！睒?gòu)建軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)和社會(huì)公眾積極參與的群防群治機(jī)制，串聯(lián)站務(wù)、司乘、保潔、保安、安檢、社會(huì)安全員、平安志愿者等多元化、社會(huì)化安防力量，將有效建立軌道交通安全巡邏防控及應(yīng)急處置格局。在警務(wù)實(shí)踐中，北京、上海、廣州、深圳等城市進(jìn)行了成功探索，推動(dòng)出臺(tái)軌道交通社會(huì)義務(wù)安全員管理辦法，細(xì)化明確職責(zé)任務(wù)、人員標(biāo)準(zhǔn)和保障措施，組建并壯大軌道交通社會(huì)義務(wù)安全員和志愿者隊(duì)伍，提高軌道交通安全群防群治水平。

同時(shí)要大力促進(jìn)軌道交通安全文化建設(shè)，結(jié)合公共安全事故實(shí)例開展應(yīng)急處理和避險(xiǎn)知識(shí)普及工作進(jìn)車站、進(jìn)車廂、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)家庭、進(jìn)社區(qū)，有效增強(qiáng)群眾安全意識(shí)和防護(hù)能力，自覺遵守有關(guān)規(guī)章制度、配合有關(guān)管理部門、發(fā)現(xiàn)可疑情況及時(shí)報(bào)告。成都市公安局軌道公交分局全面深化警企共建，圍繞“共建、共管、共保平安”的目標(biāo)，堅(jiān)持“一個(gè)目標(biāo)、一條心、一家人”的協(xié)作理念，認(rèn)真學(xué)習(xí)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，創(chuàng)新發(fā)展符合成都實(shí)際的新時(shí)代“軌交經(jīng)驗(yàn)”，參照地面警力進(jìn)社區(qū)的要求，重點(diǎn)開展好警站共建、警企共治，切實(shí)調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量，共同推進(jìn)高效能社會(huì)治理，確保公共安全。南京市公安局地鐵分局在軌道交通高頻乘客中組建“平安合伙人”隊(duì)伍，覆蓋政府工作人員、人大代表、政協(xié)委員、醫(yī)務(wù)人員、應(yīng)急專業(yè)救援人員、見義勇為積極分子、大學(xué)生、企業(yè)白領(lǐng)等群體，不斷完善組織架構(gòu)和管理機(jī)制；打造“平安合伙人”主題驛站，開設(shè)微信服務(wù)號(hào)，加強(qiáng)網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動(dòng)協(xié)作，目前已發(fā)展3 900 余人，全面加強(qiáng)與全市12 支應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍的聯(lián)系，由各個(gè)派出所直接分片對(duì)接，組織“平安合伙人”參與重大活動(dòng)、敏感節(jié)點(diǎn)軌道交通安保工作，目前每周六、周日在五個(gè)重點(diǎn)車站開展常態(tài)化執(zhí)勤。

（四）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，保障城軌安保工作優(yōu)化升級(jí)

城市軌道交通區(qū)域案件、警情相對(duì)較少，且類型較為單一，民警在執(zhí)法辦案、應(yīng)急處突和群眾工作方面存在能力欠缺、經(jīng)驗(yàn)不足等問題。一線公安業(yè)務(wù)發(fā)展和公安隊(duì)伍建設(shè)要堅(jiān)持實(shí)戰(zhàn)化引領(lǐng)，多措并舉提升隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)能力，夯實(shí)軌道交通警務(wù)工作基礎(chǔ)。一是建立提升綜合能力的全警輪訓(xùn)機(jī)制。各地公安機(jī)關(guān)要專門建立實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練基地，針對(duì)新理念、新問題、新經(jīng)驗(yàn)，每年都對(duì)全體民警、輔警開展一次全方位大輪訓(xùn)。輪訓(xùn)要開設(shè)理論研修、專題研討、案例剖析等班次，從理論教學(xué)向?qū)崙?zhàn)操作轉(zhuǎn)變，培訓(xùn)內(nèi)容緊貼日常警務(wù)執(zhí)法和實(shí)戰(zhàn)技能，全面提升全警綜合能力。二是以實(shí)兵對(duì)抗提升實(shí)戰(zhàn)水平。一線公安民警要提高突發(fā)性事件現(xiàn)場(chǎng)處置能力，要定期舉行對(duì)抗比武活動(dòng)，圍繞巡邏盤查、安檢警情處置、暴力砍殺、疑似爆炸物處置等課目開展，全面提升全警應(yīng)急處突水平。三是從源頭提升隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)。理論與實(shí)踐的碰撞可以為城市軌道交通安全警務(wù)人才培養(yǎng)提供指引與借鑒，教育科研院所要加強(qiáng)理論前沿研究、著力關(guān)注實(shí)踐痛點(diǎn)、創(chuàng)新教育教學(xué)模式，在警務(wù)人才培養(yǎng)的源頭要注重學(xué)生綜合能力素質(zhì)的培養(yǎng)，構(gòu)建校局共建、合作發(fā)展的新局面，解決好“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”的根本性問題，把培養(yǎng)人才擺在科研院所更加突出的位置，培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)、專業(yè)化新型警務(wù)人才。