陳 建

0 引言

2020年是我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的收官之年。按照黨的十九屆四中全會(huì)要求，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”[1]，將是我國反貧困事業(yè)的工作重點(diǎn)。而文化扶貧政策作為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村決勝脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)全面振興與全面小康的重要舉措，可以成為阻斷返貧、解決相對貧困的有效機(jī)制。我國的文化扶貧政策經(jīng)過多年探索發(fā)展，已構(gòu)成中國特色貧困治理與文化治理體系與實(shí)踐的基本內(nèi)容。同時(shí)，文化扶貧研究也成為圖書館學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)者們圍繞文化扶貧的內(nèi)涵、意義、問題、對策等內(nèi)容積累了豐碩成果。然而，2020年完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)后，文化扶貧政策是調(diào)整轉(zhuǎn)變還是終結(jié)消解，是當(dāng)前必須解答的問題。從公共政策角度看，政策很少能一直維持當(dāng)初被采納的形式，而是處于持續(xù)不斷的演化之中[2]25，而政策變遷又具有路徑依賴性。探討文化扶貧政策變遷及其2020年后的走向，不僅需要結(jié)合新時(shí)代貧困形態(tài)的變化，更需要厘清文化扶貧政策變遷的歷史脈絡(luò)，從而繼往開來，確保政策抉擇的正確性。因此，在2020年這一重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)交匯處，探究新中國文化扶貧政策變遷過程與經(jīng)驗(yàn)，可以為2020年后相對貧困治理與文化扶貧政策規(guī)劃提供學(xué)術(shù)啟發(fā)與政策建議，具有比較重要的理論與實(shí)踐意義。

1 文化扶貧政策變遷分析的歷史制度主義范式

文化扶貧政策是政府制定實(shí)施的，以貧困地區(qū)文化供給與幫扶發(fā)展為重點(diǎn)，旨在豐富貧困地區(qū)人們精神文化生活、實(shí)現(xiàn)脫貧致富的一系列措施。目前，我國的文化扶貧政策強(qiáng)調(diào)文化的“扶志”與“扶智”作用及其對貧困地區(qū)發(fā)展的推動(dòng)意義，涉及貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、文化市場體系完善與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文藝創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)保護(hù)等內(nèi)容，以及相應(yīng)的人才、資金等資源配套機(jī)制。就實(shí)踐而言，文化扶貧與貧困地區(qū)文化建設(shè)在政策目標(biāo)、內(nèi)容上具有一致性，貧困地區(qū)又多分布于農(nóng)村。因此，基于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，現(xiàn)階段文化扶貧政策主要面向貧困地區(qū)農(nóng)村。學(xué)界討論文化扶貧問題時(shí)也集中圍繞貧困農(nóng)村地區(qū)展開。而文化扶貧政策的邊界相對模糊性與內(nèi)容多重性增加了其變遷發(fā)展過程的復(fù)雜性，并在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段發(fā)生了政策內(nèi)容、特性等的變動(dòng)。這就需要有效的分析范式。歷史制度主義尤為關(guān)注制度的歷史和脈絡(luò)，并在制度變遷問題上具有較強(qiáng)解釋力，可以為本研究提供分析框架。1980 年以來，新制度主義興起并引發(fā)當(dāng)代政治學(xué)發(fā)展的“范式革命”[3]23。新制度主義政治學(xué)也隨之發(fā)展為歐美政治學(xué)界的主流話語與研究范式[4]，并成為國內(nèi)政治學(xué)界一種流行理論[5]。目前已有學(xué)者在文化政策與機(jī)構(gòu)變遷等研究中運(yùn)用到了歷史制度主義范式。例如，政府文化管理機(jī)構(gòu)變遷呈現(xiàn)路徑依賴特性，并存在以重大事件為表現(xiàn)形式的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”[6]；農(nóng)村公共文化制度變遷過程中受制度粘性等的制約，導(dǎo)致服務(wù)“懸浮化”[7]。這些研究證明了歷史制度主義的解釋力與適用性。

我國文化扶貧起步較早，政策變遷兼具歷史延續(xù)性與階段創(chuàng)新性，具備運(yùn)用歷史制度主義進(jìn)行分析的可行性與必要性。歷史制度主義以制度為焦點(diǎn)解釋社會(huì)想象，將制度視為歷史的產(chǎn)物，主張為了解特定時(shí)期的脈絡(luò)(即制度)，應(yīng)關(guān)注形成脈絡(luò)的歷史過程，這是其被稱為“歷史”制度主義的原因[8]21。制度是指嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例[9]。歷史制度主義者集中關(guān)注重大結(jié)果或復(fù)雜難題，嚴(yán)格用宏觀背景來分析社會(huì)或政治過程所得以開展的中觀或微觀層面上的組織與制度構(gòu)造，并以追尋這些歷時(shí)性進(jìn)程之軌跡的方式提出解釋，這3個(gè)特征有助于我們理解政府、政治與公共政策[10]175。在解釋制度變遷時(shí)，早期歷史制度主義依賴于“斷裂均衡模型”[11]，認(rèn)為制度一般處于長期穩(wěn)定狀態(tài)，只有在受到外部強(qiáng)烈沖擊時(shí)才會(huì)產(chǎn)生突發(fā)性變遷，然后再次進(jìn)入靜態(tài)均衡期。依據(jù)該模型，制度變遷的動(dòng)力來自于外部，變遷過程由制度形態(tài)發(fā)生重大變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與變化之后的平穩(wěn)延續(xù)期構(gòu)成，即制度變遷是激進(jìn)的。但現(xiàn)實(shí)中多數(shù)制度變遷卻是漸進(jìn)的。因此，歷史制度主義等流派開始反思既有制度變遷理論的缺陷。其中，奧倫和斯科隆內(nèi)克通過引入時(shí)間概念解釋制度變遷，認(rèn)為制度由在不同時(shí)間為解決不同問題出現(xiàn)的異質(zhì)要素構(gòu)成，即制度具有“形成的歷時(shí)性”與某一時(shí)間點(diǎn)上的“并列構(gòu)成性”[8]35，189。各種制度要素之間的矛盾沖突就會(huì)引發(fā)制度變化。如此，歷史制度主義便能解釋漸進(jìn)式制度變遷類型與過程。在討論制度變遷時(shí)，歷史制度主義格外強(qiáng)調(diào)路徑依賴與關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的作用，認(rèn)為具有特定順序的因果變量的相互影響在某一具體時(shí)刻的這一點(diǎn)上結(jié)合在一起[10]186，特定時(shí)間點(diǎn)的選擇會(huì)持續(xù)制約未來的選擇。在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，一旦選擇了某種制度形態(tài)或模式，就會(huì)進(jìn)入一個(gè)回報(bào)遞增過程，即“自我增強(qiáng)或正反饋的過程”[12]，其相對收益、退出成本會(huì)隨時(shí)間而上升，從而使制度變遷具有路徑依賴性；只有在下一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，制度才會(huì)發(fā)生較大的變化。根據(jù)歷史制度主義的觀點(diǎn)與范式，文化扶貧政策屬于制度的范疇；文化扶貧政策是由多元異質(zhì)要素構(gòu)成的復(fù)合體，在不同時(shí)期為達(dá)到特定政策目標(biāo)，加入了不同要素與內(nèi)容，其變遷有一定的邏輯可循。對此，借助歷史制度主義理論要點(diǎn)與框架，可以有效探究新中國文化扶貧政策變遷過程。

2 政府主導(dǎo)的文化下鄉(xiāng):1949年以來的文化扶貧政策變遷歷程

目前，已有學(xué)者對文化扶貧作了階段劃分，代表性觀點(diǎn)有：“以改革開放為起點(diǎn)，從早前探索嘗試，經(jīng)歷開發(fā)扶貧、綜合扶貧與精準(zhǔn)扶貧中的文化扶貧”的四階段論[13]；分別以1993 年、2006年、2015年為起點(diǎn)的三階段論[14]；分別以1993年、2015年為起點(diǎn)的粗放救濟(jì)與精準(zhǔn)服務(wù)的兩階段論[15]。上述研究涵蓋了40年來文化扶貧經(jīng)歷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)與主要階段，具有重要參考價(jià)值。盡管文化扶貧在改革開放后才成為正式的政策術(shù)語，但文化扶貧相關(guān)實(shí)踐在中華人民共和國成立伊始就已經(jīng)在農(nóng)村大規(guī)模實(shí)施。因此，遵循歷史制度主義范式，本研究將文化扶貧政策起點(diǎn)定為1949年中華人民共和國成立，并立足中華人民共和國70年發(fā)展歷程，以某一時(shí)期制定實(shí)施且明顯區(qū)別于以往的標(biāo)志性政策文件或發(fā)生的異質(zhì)性變革為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將文化扶貧政策變遷歷程劃分為儲(chǔ)備萌發(fā)、興起擴(kuò)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展3個(gè)階段，后兩個(gè)階段又可以分別區(qū)分為不同的政策變遷區(qū)間。從整個(gè)變遷過程看，文化扶貧政策貫穿著強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)的文化下鄉(xiāng)邏輯。這里不是將文化扶貧等同于文化下鄉(xiāng)，而是鑒于當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)集中于農(nóng)村的政策實(shí)踐，透過內(nèi)容及形式，確定文化扶貧政策變遷的內(nèi)在邏輯。“文化下鄉(xiāng)”側(cè)重指政府主導(dǎo)的行政化、外輸型的文化幫扶與塑造邏輯，這也是對歷史制度主義范式的具體應(yīng)用。

2.1 政策儲(chǔ)備萌發(fā)階段:動(dòng)員宣教式文化扶貧(1949-1978)

中國共產(chǎn)黨從建黨之初即高度重視對社會(huì)的文化動(dòng)員[16]，也歷來重視文化的扶貧作用[17]。中華人民共和國剛成立時(shí)，農(nóng)民落后的思想文化素質(zhì)、極度匱乏的精神文化生活與社會(huì)主義過渡及建設(shè)要求不符。為鞏固新生政權(quán)、發(fā)動(dòng)群眾參與國家建設(shè)，黨和政府在農(nóng)村開展了一系列文化重建運(yùn)動(dòng)，即在農(nóng)村重構(gòu)新的文化秩序與文化生態(tài)。此時(shí)農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)，農(nóng)村文化建設(shè)本身就帶有文化扶貧屬性，若干政策都蘊(yùn)含了豐富的文化扶貧內(nèi)容，為改革開放后文化扶貧政策的正式興起奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，這一時(shí)期的文化扶貧政策實(shí)踐具有政治任務(wù)性，通過群眾動(dòng)員，配合運(yùn)動(dòng)化的文化宣教與建設(shè)，強(qiáng)調(diào)文化為政治服務(wù)、為國家大政方針路線服務(wù)等；在政策重心上，與改革開放后的文化扶貧政策存在明顯區(qū)別。因此，1949年至1978年實(shí)際構(gòu)成了我國文化扶貧政策的儲(chǔ)備萌發(fā)階段。

1950年12月，政務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部頒布《關(guān)于開展農(nóng)民業(yè)余教育的指示》，將“開展農(nóng)民業(yè)余教育，提高農(nóng)民的文化水平”列為“當(dāng)前我國文化建設(shè)上的重大任務(wù)之一”。因此，文化宣傳教育是當(dāng)時(shí)文化扶貧政策的主基調(diào)。第一，實(shí)施掃盲運(yùn)動(dòng)。以掃盲班、識(shí)字小組、冬學(xué)、夜校等形式掃除文盲，這是文化扶貧與教育扶貧的結(jié)合。第二，建設(shè)縣、鄉(xiāng)文化館站。文化館、站基本任務(wù)是“通過群眾性文化活動(dòng)，滿足當(dāng)?shù)厝罕娢幕枰⒁詯蹏髁x和社會(huì)主義精神教育群眾，使其成為祖國自覺的積極的保衛(wèi)者與建設(shè)者”[18]。第三，組織農(nóng)民創(chuàng)辦農(nóng)村俱樂部。1951年4月政務(wù)院批準(zhǔn)《文化部1950年全國文化藝術(shù)工作報(bào)告與1951年計(jì)劃要點(diǎn)》，要求“在有條件的村鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村俱樂部”，并“以識(shí)字教育、時(shí)事宣傳、文化娛樂及普及科學(xué)知識(shí)為主要任務(wù)”；1954年文化部再次要求，“開展農(nóng)村俱樂部的工作，并應(yīng)大力加強(qiáng)對它們的輔導(dǎo)”[19]?！皩τ跁簳r(shí)沒有條件建立農(nóng)村俱樂部的地方，應(yīng)積極發(fā)展各種單一的文化活動(dòng)組織，像歌詠隊(duì)、業(yè)余劇團(tuán)、圖書室、讀報(bào)組等”[20]。農(nóng)村俱樂部強(qiáng)調(diào)為政治、為生產(chǎn)服務(wù)，成為“開展農(nóng)村文化工作的中心環(huán)節(jié)”[21]。第四，部署農(nóng)村廣播收聲網(wǎng)。1950年4月，新聞總署發(fā)布《關(guān)于建立廣播收音網(wǎng)的決定》，要求在全國建立廣播收音網(wǎng)并設(shè)置收音員，普遍組織收聽工作；1956年1月，中共中央出臺(tái)《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，要求“從1956年開始，分別在7年或者12 年內(nèi)基本上普及農(nóng)村廣播網(wǎng)”[22]57。到1966年，“全國77%的人民公社、54%的生產(chǎn)大隊(duì)接通了有線廣播”[23]317。第五，組織電影、文藝、圖書下鄉(xiāng)活動(dòng)。在電影下鄉(xiāng)方面，1950年，文化部組織成立600個(gè)農(nóng)村電影放映隊(duì)，并將其分布到全國各地；1956年2月，文化部等部門發(fā)出指示，要求“全國各地發(fā)展和健全農(nóng)村電影放映網(wǎng)”[20]；到1962 年，“各地大約有9000多個(gè)電影放映隊(duì)在農(nóng)村巡回放映電影”[24]。電影下鄉(xiāng)在豐富農(nóng)民精神文化生活的同時(shí)，也確保了黨和政府對農(nóng)村文化生態(tài)的重塑與引領(lǐng)。在文藝下鄉(xiāng)方面，各地政府大力發(fā)動(dòng)各類單位與團(tuán)體組織文藝下鄉(xiāng)活動(dòng)，將新文藝送至農(nóng)村。在圖書下鄉(xiāng)方面，黨的宣傳部門、政府文化部門、文化出版單位積極組織出版農(nóng)民讀物，并向農(nóng)村俱樂部、圖書室、文化室提供各類讀物。歷史制度主義認(rèn)為，“新制度是在既有制度下形成的”[8]31。上述內(nèi)容構(gòu)成了我國文化扶貧政策體系的雛形。

2.2 政策興起擴(kuò)展階段:開發(fā)救濟(jì)式扶貧(1978-2005)

“真正意義上的扶貧開發(fā)，是在改革開放之后開始的”[25]。1978年后的文化扶貧政策受市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革影響，強(qiáng)調(diào)文化的經(jīng)濟(jì)效益，帶有開發(fā)救濟(jì)性質(zhì)；而2005年，建設(shè)公共文化服務(wù)體系命題的提出，促使文化扶貧政策產(chǎn)生質(zhì)的提升。因此，1978年至2005年構(gòu)成了文化扶貧政策變遷的第二階段。其中，以1993 年為界，又區(qū)分為兩個(gè)區(qū)間。

(1)文化扶貧的有限探索(1978-1993)。改革開放之初，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)村廣播、電影及文藝下鄉(xiāng)等農(nóng)村文化事業(yè)再度起步。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體與市場化改革沖擊下，農(nóng)村文化事業(yè)在經(jīng)歷短暫復(fù)蘇后，一度陷入低迷發(fā)展?fàn)顟B(tài)。文化扶貧的政策探索實(shí)際是在物質(zhì)性救濟(jì)開發(fā)扶貧帶動(dòng)下逐漸興起的。例如，在中央，1984年9月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求文教等部門從文化政策層面幫助貧困地區(qū)改變面貌；在地方，安徽省自1980年就開始了文化扶貧的政策研究與探索，證明文化扶貧是一種有效的扶貧開發(fā)方式[26]。這一時(shí)期的文化扶貧出現(xiàn)了一些創(chuàng)新性實(shí)踐，卻并未廣泛進(jìn)入政府政策議程，進(jìn)展較為有限。

(2)文化扶貧的多方推進(jìn)(1993-2005)。1993年是文化扶貧政策正式興起的起點(diǎn)。1993年12月，原國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，更加強(qiáng)調(diào)扶貧實(shí)踐的組織化與系統(tǒng)化；同月，文化部成立全國文化扶貧委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)全國文化扶貧工作。國家文化扶貧委員會(huì)一經(jīng)成立就聯(lián)合多個(gè)政府部門與文化單位，開展了“萬村書庫”“報(bào)刊下鄉(xiāng)”“送戲下鄉(xiāng)”等文化扶貧政策項(xiàng)目。自此，文化扶貧作為助力扶貧開發(fā)的基本工具，正式嵌入扶貧政策制度體系，進(jìn)入全國范圍的多方推進(jìn)階段。1994年12月，國務(wù)院出臺(tái)《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，要求“文化、廣電部門加快貧困地區(qū)文化設(shè)施建設(shè)，采取電影放映隊(duì)、文化流動(dòng)車、擴(kuò)大電視收視率及有線廣播覆蓋范圍等形式改善群眾文化生活”[27]。1995年底，中宣部、農(nóng)業(yè)部、文化部等八部委聯(lián)合開展“文化下鄉(xiāng)”活動(dòng)，并在1997年擴(kuò)展為十部委組織的文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)?！拔幕锣l(xiāng)潮’對貧困地更是如雪中送炭，受到了老少邊窮地區(qū)的熱烈歡迎”[28]。多方聯(lián)動(dòng)共同推進(jìn)文化扶貧政策實(shí)踐成為扶貧脫貧的重點(diǎn)。在《文化事業(yè)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《文化部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》和文化部、國家計(jì)委、財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》等政策文件中，文化治愚、文化脫貧致富成為多次強(qiáng)調(diào)的政策亮點(diǎn)。此后，文化扶貧一直是政府扶貧政策議程、規(guī)劃及實(shí)踐的基本組成部分，且發(fā)展為涵蓋圖書配送、文藝下鄉(xiāng)、文化宣教、設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容的綜合扶貧體系。在這一階段，文化扶貧政策完成了從積累到出臺(tái)、興起的變遷過程。但是，此時(shí)的文化扶貧在很大程度上依附于經(jīng)濟(jì)扶貧，強(qiáng)調(diào)對貧困地區(qū)農(nóng)民的文化救濟(jì)以及對扶貧開發(fā)的精神推動(dòng)，“文化扶貧就好像一根杠桿，起一點(diǎn)啟動(dòng)和撬動(dòng)的作用”[29]。

2.3 政策轉(zhuǎn)變發(fā)展階段:服務(wù)供給式文化扶貧(2005—2020)

“文化首先是一個(gè)公共性的概念”[30]2，文化扶貧以文化為要素，以公共服務(wù)為要旨。2005年后，文化扶貧開始超越從屬于經(jīng)濟(jì)扶貧的文化救濟(jì)開發(fā)屬性，轉(zhuǎn)變?yōu)楦毓卜?wù)性的貧困地區(qū)文化供給實(shí)踐。2005年啟動(dòng)的新農(nóng)村建設(shè)與公共文化服務(wù)體系建設(shè)構(gòu)成了文化扶貧政策轉(zhuǎn)變的基本場域。這一階段，文化扶貧的公共性與社會(huì)功能得到了有效彰顯，并通過與公共文化服務(wù)體系、精準(zhǔn)扶貧的相互結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了從粗放到精準(zhǔn)的政策優(yōu)化發(fā)展。而2020年是我國打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)決勝收官之年，應(yīng)成為既有文化扶貧政策周期的一個(gè)結(jié)束點(diǎn)。因此，2005-2020 年是文化扶貧政策變遷的第三階段。期間，文化扶貧政策先強(qiáng)調(diào)短時(shí)期內(nèi)完成體系架構(gòu)與快速運(yùn)轉(zhuǎn)；在初見成效后，文化扶貧政策又著重追求高效益的持續(xù)化發(fā)展。因而，這一階段又以2015年為界，分為粗放運(yùn)作與精準(zhǔn)優(yōu)化兩個(gè)區(qū)間。

(1)文化扶貧政策的粗放運(yùn)作(2005-2015)。2005年10月十六屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，要求“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”[31]。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》和中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等文件，明確了以廣播電視村村通、農(nóng)家書屋工程、電影放映工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、文化信息資源共享工程等項(xiàng)目為主的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)踐。借助舉國實(shí)踐，文化扶貧政策除文化經(jīng)濟(jì)性項(xiàng)目外，開始融入新農(nóng)村與農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程。依托大規(guī)模運(yùn)動(dòng)化項(xiàng)目下鄉(xiāng)機(jī)制，這種快速推進(jìn)的文化扶貧政策實(shí)踐具有覆蓋廣、見效快的優(yōu)勢；但卻在一定程度上是一種大網(wǎng)格、粗線條、“漫灌式”文化供給模式，存在供需失衡、實(shí)際效益差且難以持續(xù)等局限。在完成體系化構(gòu)建后，這種粗放運(yùn)作的文化扶貧政策需要優(yōu)化升級。

(2)文化扶貧政策的精準(zhǔn)優(yōu)化(2015-2020)。作為關(guān)鍵性事件，自2015年開始，精準(zhǔn)扶貧與構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系開始促成文化扶貧政策由粗放運(yùn)作向精準(zhǔn)優(yōu)化轉(zhuǎn)變。一方面，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面打響，精準(zhǔn)扶貧理念嵌入文化扶貧政策體系。“我國進(jìn)入了文化精準(zhǔn)扶貧的歷史新階段”[32]，文化扶貧開始強(qiáng)調(diào)精細(xì)化設(shè)計(jì)與精準(zhǔn)化運(yùn)行。另一方面，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系為文化扶貧精準(zhǔn)化提供了體系支撐。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”[33]的新命題；2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，首次要求“與國家扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)略結(jié)合，編制老少邊窮地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要，按照精準(zhǔn)扶貧的要求集中實(shí)施一批文化扶貧項(xiàng)目”[34]，精準(zhǔn)化成為文化扶貧政策的基本標(biāo)準(zhǔn)；2015年12月，文化部等七部委共同印發(fā)《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，首次對貧困地區(qū)公共文化建設(shè)作出專門性規(guī)劃，并將“精準(zhǔn)建設(shè)”作為規(guī)劃實(shí)施的保障。精準(zhǔn)化成為文化扶貧政策優(yōu)化發(fā)展的內(nèi)在邏輯與基本目標(biāo)。此后，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》《“十三五”時(shí)期文化扶貧工作實(shí)施方案》等政策文件著重強(qiáng)調(diào)多措并舉，對貧困地區(qū)公共文化進(jìn)行提檔升級與填平補(bǔ)齊；并將因地制宜，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本原則，以六個(gè)精準(zhǔn)統(tǒng)領(lǐng)文化扶貧實(shí)踐。

通過精準(zhǔn)化的政策項(xiàng)目運(yùn)作，文化扶貧實(shí)現(xiàn)了服務(wù)供給的提質(zhì)增效。一方面，以精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧為指向，力求文化扶貧在對象識(shí)別、措施到戶、項(xiàng)目安排、成效保障等層面達(dá)到精準(zhǔn)化要求，已成為政策全過程運(yùn)行的基本準(zhǔn)則。另一方面，借助現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的制度平臺(tái)及項(xiàng)目資源，文化扶貧政策的貧困治理功效日益彰顯。貧困地區(qū)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系與文化精準(zhǔn)扶貧實(shí)際具有異曲同工之妙，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的系統(tǒng)實(shí)踐可以為推進(jìn)文化精準(zhǔn)扶貧提供硬件基礎(chǔ)、資源保障與政策優(yōu)勢。正是通過與精準(zhǔn)扶貧方略、現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的互補(bǔ)結(jié)合，文化扶貧與經(jīng)濟(jì)扶貧已成為脫貧攻堅(jiān)的兩翼，共同確保脫貧攻堅(jiān)順利收官。

3 從文化下鄉(xiāng)到文化治理:2020年后的文化扶貧政策走向

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)并不意味著文化扶貧政策的消解。2020年消除絕對貧困后，“相對貧困仍將長期存在，相對貧困群體將成為貧困主要群體”[35]。2020年后的反貧困事業(yè)將以建立解決相對貧困的長效機(jī)制為重點(diǎn)，繼續(xù)向前推進(jìn)。這些長效機(jī)制必須作用于貧困對象，使其產(chǎn)生脫貧致富的持久動(dòng)力。而以“志智雙扶”為要義、具有文化惠民、樂民、富民功能的文化扶貧政策可以有效提振扶貧對象精神志氣，提升其脫貧致富能力。因此，就農(nóng)村而言，2020年后文化扶貧政策應(yīng)圍繞相對貧困展開，著重從文化治理層面解決相對貧困問題。文化扶貧政策邏輯應(yīng)從政府主導(dǎo)的文化下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)為政府引領(lǐng)的文化治理。對此，可著重從行動(dòng)邏輯與行動(dòng)者兩個(gè)維度切入。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，解決相對貧困應(yīng)“以農(nóng)村為主轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧”[36]，但“2020年后我國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎(chǔ)上解決相對貧困問題，主戰(zhàn)場依然是農(nóng)村，而不是城市，在總體判斷上這點(diǎn)是絕不能誤判的”[37]。同時(shí)，2020年中央一號(hào)文件明確要求“加強(qiáng)解決相對貧困問題頂層設(shè)計(jì)，納入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”[38]。鑒于此，在探討2020年后的文化扶貧走向時(shí)，本研究仍重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村地區(qū)。

3.1 加快從行政到服務(wù)的邏輯轉(zhuǎn)換

從變遷過程看，文化扶貧政策一直貫穿著政府主導(dǎo)的行政化邏輯，即地方政府將文化扶貧當(dāng)作行政任務(wù)，并在層級壓力與部門競爭催動(dòng)下進(jìn)行任務(wù)分解、加碼，并確保下鄉(xiāng)完成。這種邏輯是文化扶貧政策高效運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在機(jī)理，但又具有簡單化屬性?！昂唵位拖褚粡垙埡喡缘貓D，只表達(dá)官員所感興趣的片段”[39]3。文化扶貧政策通過各類標(biāo)準(zhǔn)化且相對簡單的項(xiàng)目嵌入復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會(huì)，試圖塑造貧困地區(qū)鄉(xiāng)村特殊多樣的文化生態(tài)，容易導(dǎo)致項(xiàng)目不落地或難以持續(xù)。特別是在一些不良政績觀作用下，文化扶貧項(xiàng)目容易成為“政績工程”。因此，解決相對貧困，應(yīng)將服務(wù)邏輯融入鄉(xiāng)村文化治理實(shí)踐，提高治理的靈活性與有效性。這也是對當(dāng)前服務(wù)供給式文化扶貧政策進(jìn)一步升華。一方面，以供需調(diào)適提高治理靈活性。應(yīng)突破需求決定供給或供給決定需求的單向思路，確立需求引導(dǎo)供給、供給引領(lǐng)需求的雙向互動(dòng)調(diào)適邏輯。既要根據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別相對貧困對象及其文化需求確定文化供給內(nèi)容與形式；也要將先進(jìn)文化因子有效傳遞給相對貧困對象，從而強(qiáng)化其對美好生活的需求，增強(qiáng)脫貧致富的動(dòng)力。另一方面，以增強(qiáng)農(nóng)民獲得感提高治理有效性。相對貧困是一個(gè)比較概念，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的實(shí)際獲得與滿足程度。因此，推進(jìn)相對貧困的文化治理需要導(dǎo)入獲得感理念。獲得感“內(nèi)在的包含了公平公正與包容性特征，強(qiáng)調(diào)社會(huì)中的每一個(gè)個(gè)體，特別是弱勢、邊緣群體都能夠共享發(fā)展成果”[40]，與解決相對貧困具有高度契合性。相對貧困對象的文化服務(wù)獲得感應(yīng)成為文化治理體系與政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)的重點(diǎn)，尤其在文化治理效果評估時(shí)應(yīng)將獲得感水平作為重要指標(biāo)，而不只是考核顯性的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

3.2 優(yōu)化政府主導(dǎo)、農(nóng)民為主、社會(huì)力量參與的合作治理格局

(1)強(qiáng)化“掌舵式”政府主導(dǎo)職能及府際聯(lián)動(dòng)機(jī)制。政府主導(dǎo)下的文化扶貧政策是我國反貧困事業(yè)的重要優(yōu)勢，必須予以堅(jiān)持與優(yōu)化。各級政府及文化部門不僅主導(dǎo)整個(gè)政策過程，還直接參與各類文化扶貧項(xiàng)目的具體運(yùn)作，體現(xiàn)為“劃槳式”政府主導(dǎo)。這種政府主導(dǎo)方式可以快速推進(jìn)文化扶貧進(jìn)程，但卻不適應(yīng)相對貧困的治理要求。而當(dāng)前我國“文化建設(shè)中的政府主觀傾向、部門意志較為明顯”[41]，削弱了文化扶貧政策的社會(huì)效益。因此，在相對貧困的文化治理中，堅(jiān)持并優(yōu)化政府的主導(dǎo)作用，必須確立“掌舵式”政府主導(dǎo)職能，構(gòu)建多部門合作的府際聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一方面，強(qiáng)化政府“掌舵”職能。“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳”[42]186，政府應(yīng)強(qiáng)化科學(xué)決策、規(guī)范引導(dǎo)、資源聚合、關(guān)系協(xié)調(diào)、結(jié)果評估等職能，避免過多干預(yù)農(nóng)民能夠自主治理、市場與社會(huì)能夠有效發(fā)揮作用的鄉(xiāng)村文化領(lǐng)域。另一方面，構(gòu)建跨部門府際聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在以往實(shí)踐中，政府文化、新聞出版、廣電等文化部門或單獨(dú)或聯(lián)合推行了若干文化扶貧政策項(xiàng)目?！懊恳粋€(gè)政策主體處于政治體系中的不同位置，擁有不同的公共權(quán)力與資源”[43]。因此，圍繞鄉(xiāng)村相對貧困的文化治理，必須充分發(fā)揮多部門合力，構(gòu)建跨部門的府際聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)各部門間的溝通聯(lián)系、資源協(xié)調(diào)與項(xiàng)目整合。例如，設(shè)立以解決相對貧困為目標(biāo)的鄉(xiāng)村文化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)是彌合科層制部門分割的有效路徑。

(2)重塑農(nóng)民主體并擴(kuò)大社會(huì)力量的合作參與。在文化扶貧政策中，“盡管各級政府文件中一再強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化扶貧，但實(shí)際上政府基本是唯一的提供主體”[44]，這與多方參與、共建共享的原則不符。從文化治理層面解決相對貧困的關(guān)鍵在于以文化的力量激發(fā)農(nóng)民對美好生活的熱切需求，使之產(chǎn)生脫貧致富的持續(xù)動(dòng)力；并動(dòng)員、吸納更多的社會(huì)資源以提供多樣化的文化產(chǎn)品與服務(wù)。因此，應(yīng)在文化治理中重塑農(nóng)民主體性，擴(kuò)大社會(huì)力量的合作參與。在農(nóng)民主體層面，可通過還權(quán)賦能重塑農(nóng)民主體性。處于相對貧困中的農(nóng)民既是文化政策項(xiàng)目的作用對象，也是文化治理的重要主體。政府應(yīng)賦予農(nóng)民文化治理權(quán)限，在提供資源保障和政策引導(dǎo)前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民在文化建設(shè)、服務(wù)方面的積極性與創(chuàng)造性。鄉(xiāng)村社會(huì)中的文化能人、優(yōu)秀傳統(tǒng)

文化等都可以成為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)文化自主治理的優(yōu)勢資源，村民自治組織或具有自治性質(zhì)的村社區(qū)文化委員會(huì)可以成為農(nóng)村文化治理的組織形式。在社會(huì)力量層面，文化事業(yè)單位、社會(huì)組織及企業(yè)等行動(dòng)者要將制度層面的共建共享原則轉(zhuǎn)化為實(shí)際的治理效能。一方面，社會(huì)力量應(yīng)以合作者身份，通過政府購買、合同外包、項(xiàng)目合作、PPP等途徑參與相對貧困的文化治理實(shí)踐；另一方面，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后，鄉(xiāng)村文化領(lǐng)域已具備吸引社會(huì)力量參與的條件，文化類組織應(yīng)基于鄉(xiāng)土文化資源、農(nóng)民文化需求、本組織優(yōu)勢，積極開發(fā)具有較高經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的文化項(xiàng)目，帶動(dòng)鄉(xiāng)村文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。與政府主導(dǎo)的大規(guī)模文化扶貧項(xiàng)目相比，社會(huì)力量開發(fā)實(shí)施的鄉(xiāng)村文化項(xiàng)目應(yīng)更突出靈活性、多樣性和鄉(xiāng)土適應(yīng)性，避免“千村一面”的格式化項(xiàng)目實(shí)踐。