況臘生

(1.軍事科學院，北京 100091)

“9·11”事件后，“時代主題轉換，海洋非傳統(tǒng)安全問題興起，霸權護持戰(zhàn)略考慮以及潛在競爭對手變化都促使美國思考，如何在一個變化的世界中有效控制海洋”。(1)楊震、周云亨、朱漪:“論后冷戰(zhàn)時代中美海權矛盾中的南海問題”，《太平洋學報》，2015年第4期，第35頁。利用軍事、經濟和科技優(yōu)勢，美國建立軍警結合、突出海防的邊海防體制，以追求邊海防所謂“絕對安全”，并有效維護霸權地位。學界對美國邊海防力量建設及個別管理制度的研究較多，深入系統(tǒng)的研究相對缺乏。(2)李培志編譯：《美國海岸警衛(wèi)隊》，社會科學文獻出版社，2005年版；何學明等編著：《美國海上安全與海岸警衛(wèi)隊戰(zhàn)略思想研究》，海洋出版社，2009年版；王亞寧：“美國邊境巡邏隊的歷史演變與啟示”，《廣西警官高等?？茖W校學報》，2016年第4期；李培志、王英：“美國海岸警衛(wèi)隊‘綜合深水系統(tǒng)’現(xiàn)狀及啟示”，《武警學院學報》，2003年第2期；何杰：“美國海岸警衛(wèi)隊小艇裝備體系研究”，《艦船科學技術》，2016年第4期；宋云霞譯：《美國海上行動法指揮官手冊》(2017版)，海洋出版社，2019年版；歐陽期林、孫西鎮(zhèn)：“美國海岸警衛(wèi)隊現(xiàn)代化建設現(xiàn)狀”，《公安海警高等?？茖W校學報》，2003年第2期；Chad W. Harris,“Strength of the Physical Protection System along the U.S.-Canadian Border”, The Homeland Security Review, Vol.6, No.3, 2012; Sharryn J.Aiken and Donald Calloway, “Migration Law in Canada”, Wolters Kluwer Law & Business, No.9, 2013; Cooper J. A., Connor M. C. and McIvor. S., “Coastal Defences versus Coastal Ecosystems: A Regional Appraisal”, Marine Policy, No.7, 2020.

人員和貿易往來的安全是現(xiàn)代邊海防的主要內容。美國是近年中國最大貿易伙伴之一和最大貿易順差來源國，也是中國民眾出境人數(shù)最多的目的地國家。特朗普上臺后，將國土安全視為國家核心利益之一，視中俄兩國為對手國家，不斷強化美國邊海防建設，利用海防力量進一步鉗制中俄等國，同時積極控制網(wǎng)絡、太空等新興邊海防領域，以維護其霸權。深入研究美國邊海防體制，既有利于促進中美兩國人員與貿易的正常往來，也可以為健全我國邊海體制提供有益借鑒，更能有效應對美國的圍堵和霸權政策，維護中國邊海防安全和經濟發(fā)展等合法權益。

一、“9·11”事件后美國邊海防體制的確立

“9·11”事件后，美國吸取教訓整合了國內分散的邊海防力量，成立了國土安全部并由其集中統(tǒng)一管理邊海防事務，通過軍警結合、海陸分防和突出海防等方式，更好地維護邊海防安全和霸權地位。

1.1 美國國土安全部統(tǒng)一管理邊海防事務

為確保邊海防安全，2002年，美國通過《國土安全法》，合并海關、移民、邊檢、簽證、緝毒、反恐、公民服務、海岸警衛(wèi)隊、邊境巡邏警察、網(wǎng)絡安全、應急管理、特勤、搶險救災、交通運輸、查禁大規(guī)模殺傷性武器等22個不同聯(lián)邦部門和機構及其職能，成立了專門負責國土安全的國土安全部，集中統(tǒng)一管理邊海防事務。

美國國土安全部依法管理邊海防事務的范圍非常廣泛。以國土安全部海關與邊境保護局為例，其法律職責就涉及《美國法典》50卷中的26卷之多，包括農業(yè)、外籍人與國籍、銀行與銀行業(yè)、人口普查、商業(yè)與貿易、資源保護、版權、罪行和刑事訴訟、關稅、食品與藥品、對外關系與交往、國內稅收法典、酒、貨幣和財政、航行與通航水域、專利、郵政、公共建筑-財產與工程、公眾健康與福利、公共土地、鐵路、航運、電報-電話和無線電訊、領地與島嶼屬地、運輸、戰(zhàn)爭與國防等。美國國土安全部管理的邊海防范圍包括陸地邊界、沿海水域、海上邊界及相應延伸的空中邊界。如國土安全部海關與邊境保護局是負責邊海防管理的主要執(zhí)法機構之一，首要任務是維護陸地邊界和部分海岸線安全，設有?？請?zhí)法行動隊、陸地執(zhí)法行動隊、邊境巡邏警察總隊等部門。截至2018年，該局負責保護近12 000公里陸地邊界、150 000多公里海岸線、328個陸?？杖刖晨诎丁?3)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

1.2 美國邊境巡邏警察總隊負責陸地邊防

美國邊境巡邏警察總隊隸屬于國土安全部海關與邊境保護局，是美國三大聯(lián)邦警察隊伍之一(另兩個是國會警察和公園警察)，其首要任務是維護全部陸地邊境和部分海上邊境的安全(佛羅里達州、波多黎各和維京群島的海上邊境)。該總隊管轄從陸地和海上邊界線向內100公里的地域范圍，涉及美國2/3的人口。(4)Todd Miler, Border Patrol Nation: Dispaches form the Front Line of Homeland Security, City Lights Publishers, 2014, p.13.

該總隊的主要目標是防止非法入境，禁止毒品走私與其他犯罪，同時迫使那些尋求合法入境許可的人在入境口岸接受檢查。(5)U.S. Immigration and Naturalization Service, 2000 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, U.S. Government Printing Office: Washington, D.C., 2002, p.230.美國《2012—2016邊境巡邏戰(zhàn)略規(guī)劃》指出，為阻止并化解邊境安全威脅，培養(yǎng)形成及時、規(guī)劃良好、具有可操作性的情報能力十分關鍵。(6)唐超、周燁：“美國陸地邊境安全風險防控模式的借鑒”，《廣西警察學院學報》，2017年第5期，第45頁。為此總隊建設了一個情報集成平臺，以集成邊境巡邏隊、海關與邊境保護局、調查聯(lián)絡辦公室和邊境情報中心等單位的情報信息。

該總隊實行總隊—邊區(qū)—分隊—巡邏站四級指揮體制，總隊設在首都華盛頓，下設北部邊區(qū)、南部邊區(qū)和加勒比邊區(qū)。三大邊區(qū)共下轄20個分隊，分隊共下轄140個巡邏站，其中北部邊區(qū)8個分隊、共54個巡邏站，南部邊區(qū)10個分隊、共79個巡邏站，加勒比邊區(qū)2個分隊、共7個巡邏站?？傟犨€設有特別行動處，參與邊境巡檢、反恐、緝毒、災難救援、人質營救、重大活動安保等任務，如參與“卡特里娜”颶風救援行動。總隊裝備各類高精度探測設備，配備有 10 000 余輛越野車、100余艘巡邏艇、數(shù)十架飛機，包括P-3獵戶座偵察機、“黑鷹”直升機、“捕食者”和“死神”無人機等。

1.3 武裝力量性質的美國海岸警衛(wèi)隊負責海防

按照《美國法典》關于武裝力量的規(guī)定，美國武裝力量是指陸軍、海軍、空軍、海軍陸戰(zhàn)隊、太空軍和海岸警衛(wèi)隊，(7)“Title 10-Armed Forces (last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title10_subtitleA_partI_chapter1_section101, 訪問時間：2020年8月20日。美國海岸警衛(wèi)隊負責海防安全管理。1915年，美國財政部海上緝私巡邏艇局和救生局合并成立海岸警衛(wèi)隊，隸屬財政部。后來海岸警衛(wèi)隊又陸續(xù)合并商業(yè)勞動部海上航行和檢查局及財政部燈塔局?！?·11”事件后，美國海岸警衛(wèi)隊負責海上反恐。

國土安全部成立后，美國海岸警衛(wèi)隊歸其管理，是唯一不受美國國防部管轄且擁有執(zhí)法權的近海防御部隊，也是美國除海、陸、空、海軍陸戰(zhàn)隊和太空軍之外的第六軍種，被賦予在美國海域和公海執(zhí)法的權力。根據(jù)《海岸警衛(wèi)隊法》相關規(guī)定，美國海岸警衛(wèi)隊的主要職責為:執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國管轄的公海和水域的所有適用的聯(lián)邦法律；進行海上空中監(jiān)視或攔截，以執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行美國法律；執(zhí)行法律，頒布和執(zhí)行條例，促進美國管轄的公海和水域內的生命和財產安全，涵蓋法律未具體授權給其他執(zhí)行部門的所有事項；在適當考慮國防要求的情況下，開發(fā)、建立、維護和運營海上航行輔助設施、破冰設施和救援設施，以促進公海和美國管轄水域上、之下和上方的安全；根據(jù)國際協(xié)定，在公海和美國管轄水域以外的水域上、之下和上方開發(fā)、建立、維護和運營破冰設施；從事公海和受美國管轄的水域的海洋學研究；保持一種隨時準備協(xié)助美國防衛(wèi)的狀態(tài)，包括在根據(jù)第103條作為海軍專門部隊運作時。(8)“Title 14-Coast Guard(last rev. July 8, 2020)”, United States Code, CustomsMobile, https://www.customsmobile.com/uscode/title14_subtitleI_chapter1_section102, 訪問時間：2020年8月20日.

美國海岸警衛(wèi)隊總部機構為司令部，駐地華盛頓，設有司令、副司令和參謀長，負責制定政策、部隊建設、戰(zhàn)備訓練、兵役動員、武器裝備研制與采購和后勤保障等。司令是最高行政首長，軍銜為海軍上將，由總統(tǒng)提名，經參議院批準后任命，任期4年，可以連任。司令、副司令和參謀長任免條件、程序、退役條件等，均由《海岸警衛(wèi)隊法》規(guī)定。(9)同②。

按照地理位置劃分，美國海岸警衛(wèi)隊下設太平洋地區(qū)和大西洋地區(qū)兩個地區(qū)司令部，為海岸警衛(wèi)隊日常管理和作戰(zhàn)指揮機構。地區(qū)司令部設司令(中將)、副司令、參謀長(少將)等職。太平洋地區(qū)司令部設四個海岸警衛(wèi)區(qū)和一個地區(qū)保養(yǎng)與后勤司令部，責任區(qū)域為北極、美國西部和太平洋地區(qū)，司令部駐地位于加利福尼亞州的阿拉美達。大西洋地區(qū)司令部設五個海岸警衛(wèi)區(qū)和一個地區(qū)保養(yǎng)與后勤司令部，責任區(qū)域包括美國東部、大西洋、大湖區(qū)和墨西哥灣等地區(qū)，司令部駐地位于弗吉尼亞州的樸次茅斯。每個海岸警衛(wèi)區(qū)配備海事安全處、航空站、艦艇停泊點和艦艇。在海岸警衛(wèi)區(qū)之下設若干個海岸警衛(wèi)站、海岸警衛(wèi)航空站，直接管理執(zhí)法艦艇和飛機。海岸警衛(wèi)隊還設置三個海外行動指揮部，分別是位于日本的遠東指揮部、荷蘭的歐洲指揮部和巴林的西南亞指揮部。

美國海岸警衛(wèi)隊平時歸國土安全部管轄，行使海上執(zhí)法權。戰(zhàn)時歸海軍管轄，承擔作戰(zhàn)任務，但戰(zhàn)時并不改變其海上執(zhí)法機構的性質。如戰(zhàn)時美國海軍艦艇搜尋、追蹤和阻止涉嫌走私毒品的船只時，只有搭載的海岸警衛(wèi)隊執(zhí)法人員，才有權登船檢查并執(zhí)行逮捕和扣押。(10)夏天：“大國競爭時代的美國海岸警衛(wèi)隊任務轉型”，知遠戰(zhàn)略研究所，2019年4月23日，http://www.knowfar.org.cn/html/zhanlue/201904/23/876.htm。

二、美國邊海防體制的形成原因與本質

美國優(yōu)越的自然地理條件為其軍警結合、突出海防的邊海防體制奠定了基礎。同時，為維護自身霸權，美國一直力圖鉗制歐亞大陸任何國家的崛起，所以必須強化其海防力量建設。這既是美國邊海防體制的形成原因，更是本質。

2.1 維護本土所謂“絕對安全”和霸權地位的本質需要

美國邊海防地理條件比較優(yōu)越，既是陸地大國，也是海洋大國，東西分別是大西洋和太平洋，南北陸地鄰國是墨西哥和加拿大，與中美洲國家隔著加勒比海和墨西哥灣?！皷|西兩大洋，南北無強鄰”，這種優(yōu)越的地理條件曾經有效保障了美國的邊海防安全。

在崛起的初級階段，美國利用優(yōu)越的地理條件提出“門羅主義”，要求歐洲列強不得干預美洲事務，以方便其在美洲大陸的侵略擴張?！伴T羅主義的目標是將歐洲的勢力從西半球趕出去，避免和它糾纏不清”，(11)[美]馬漢著，蕭偉中、梅然譯：《海權論》，中國言實出版社，1997年版，第132頁。由此美國確立了其在美洲大陸的領導地位。此后，利用兩次世界大戰(zhàn)，美國確立了世界霸主地位。

冷戰(zhàn)結束后，傳統(tǒng)軍事威脅和武裝沖突大幅度增加，傳統(tǒng)安全問題還是主要的安全問題。保衛(wèi)本土安全是美國邊海防的首要任務，(12)柯春橋、 李水生：“從2004年《美國國家軍事戰(zhàn)略》報告看美軍戰(zhàn)略走向”，《外國軍事學術》，2004年第9期，第30頁。邊境安全對美國國家安全至關重要，(13)Office of the Press Secretary, “Fact Sheet: Executive Order: Border Security and Immigration Enforcement Improvements”, Official website of the Department of Homeland Security, February 21, 2017, https://www.dhs.gov/news/2017/02/21/fact-sheet-executive-order-border-security-and-immigration-enforcement-improvements.但主要威脅來自海外。2002年7月，美國公布首份國土安全國家戰(zhàn)略，將國土安全目標確定為防止恐怖襲擊，并系統(tǒng)闡述了本土防衛(wèi)的目標、重點及政策措施，(14)Office of Homeland Secretary, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.表明美國國家安全戰(zhàn)略開始由“重國外、輕國內”調整為“內外并重”，保衛(wèi)國土安全成為重點內容，美國開始集中力量進行海外“反恐”戰(zhàn)爭，以維護本土安全。

當美國聚焦海外“反恐”戰(zhàn)爭時，以中國為代表的新興國家快速發(fā)展，美國認為自己的霸權地位受到了挑戰(zhàn)。美國重新調整戰(zhàn)略，將戰(zhàn)略重心逐漸轉移到亞太地區(qū)，重點從全球“反恐”戰(zhàn)爭轉變?yōu)閼獙χ袊刃屡d大國的崛起，以維護自身霸權和所謂“絕對安全”。2012年，奧巴馬總統(tǒng)在西點軍校演講中提出美國要繼續(xù)領導世界一百年，也就是要長期充當世界霸主。2017年，特朗普政府發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》，主旨是“美國第一”，即追求自身所謂“絕對安全”，包括邊海防的“絕對安全”，同時維護霸權地位。

在現(xiàn)代化海軍和海上強國面前，太平洋和大西洋早已無法給美國提供天然海防屏障，而且地球表面的3/4為海洋，要維護本土所謂“絕對安全”和世界霸主地位，美國就必須突出海防建設，利用絕對優(yōu)勢的海防力量防止外部入侵并控制全球。

2.2 實現(xiàn)鉗制歐亞大陸國家崛起的需要

完成美洲大陸的擴張后，美國發(fā)現(xiàn)自己在地理上被歐亞大陸包圍，太平洋和大西洋都瀕臨歐亞大陸，世界力量的中心一直都在歐亞大陸，美國面臨歐亞大陸海洋強國的海上夾擊?！罢l控制了東歐，誰就控制了全世界”。(15)[英]哈爾福德·麥金德著，林爾蔚、陳江譯：《歷史的地理樞紐》，商務印書館，1985年版，第5頁。美國開始通過東西兩大洋向歐亞大陸擴張，目的是要鉗制和包圍歐亞大陸，防止任何歐亞大陸國家崛起，所以需要突出海防建設。美國一方面提出了“機會均等”政策，要求參與歐洲列強在亞洲的殖民地分割；另一方面，美國逐漸從大陸擴張主義轉向海洋擴張主義，從東西兩大洋逼近歐亞大陸。馬漢力促美國從美洲陸地擴張轉向海洋擴張，“我國在幼年時期，只瀕臨大西洋；青年時，我們的疆域抵達墨西哥；正直盛年的今天，我們又與太平洋比鄰而居。我們的腳步不會停下來，我們要在海平面的另一端尋求新的利益，盡管可能存在著各種危險，但為了我國未來的發(fā)展，冒險是值得的?！?16)[美]馬漢著，蕭偉中、梅然譯：《海權論》，中國言實出版社1997年版，第311頁。馬漢的海權思想適應了美國海外擴張的理論需要，也奠定了美國全球海洋戰(zhàn)略的基礎。在馬漢的影響下，美國前總統(tǒng)西奧多·羅斯福對“門羅主義”做了最具干預意義的詮釋，堅持美國有義務讓全世界感受其影響力，主張美國應基于國家利益積極參與世界事務，在政治上將美國強力推向世界舞臺。因此美國開始從大陸擴張主義轉向海洋擴張主義，通過海洋向歐亞大陸四周擴張，從海上包圍歐亞大陸。此后美國逐步占領歐亞大陸兩側的太平洋和大西洋島嶼，先后占領中途島、夏威夷、威克島、菲律賓、關島、波多黎各等太平洋重要島嶼，占據(jù)巴拿馬運河，控制加勒比海。“二戰(zhàn)”期間，美國以50艘二手驅逐艦換得英國在大西洋的紐芬蘭、百慕大和特立尼達等地。同時期美國又獲得格陵蘭和冰島基地。美國還以借參戰(zhàn)為名，奪取了日本占領的東南亞島嶼。

“二戰(zhàn)”結束后，美國成為世界上最強大的國家。為更好維護自身邊海防安全和確立世界霸權地位，美國學者尼古拉斯·斯皮克曼提出了所謂“新邊疆”理論，“誰支配了邊緣地帶，誰就控制了歐亞大陸。誰支配了歐亞大陸，誰就掌握了世界”，(17)[美]尼古拉斯·斯皮克曼著，俞海杰譯：《和平地理學——邊緣地帶的戰(zhàn)略》，上海人民出版社，2016年版，第58頁。要求把邊海防線推到歐亞大陸邊緣，以鉗制歐亞大陸，這直接導致了圍堵蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)政策。美國地緣政治指導思想和總目標是防止出現(xiàn)一個能夠主導歐洲或亞洲從而向美國提出挑戰(zhàn)的大國，同時還防止歐亞大陸形成排斥美國的聯(lián)合，(18)[美]茲比格紐·布熱津斯基著，中國國際問題研究所譯：《大棋局:美國的首要地位及其地緣戰(zhàn)略》，上海人民出版社，2007年版，第42-74頁。防止任何潛在的全球競爭者的出現(xiàn)。(19)Excerpts from Pentagon’s Plan, “Prevent the Emergence of a New Rival”, New York Times, March 8,1992.美國開始把軍事力量部署到歐亞大陸沿岸和心臟地區(qū)，在歐亞大陸東西兩側部署數(shù)道軍事基地鏈，包圍和鉗制歐亞大陸大國崛起。當前美國在歐亞大陸東西兩翼的軍事基地呈巨大的“V”字形，一條由阿拉斯加而下，一條由北歐而下，交匯于底端印度洋的美軍迪戈加西亞基地。從“V”形分布圖可以看出，美國通過以海制陸，憑借強大的海軍力量，兩面夾擊鉗制歐亞大陸，(20)根據(jù)美國國防部2013財年《基地設施報告》，當前美國各類海外軍事基地共598個，分布在世界40個國家。但學術界普遍保守估計總數(shù)量超過1 000個。李坡、朱啟超、張煌：“美軍海外基地的源起與發(fā)展”，《軍事歷史研究》，2013年第4期，第109頁。從而確立全球霸權地位。

2.3 控制海洋，搶奪海洋資源的需要

“誰控制了海洋，誰就控制了世界”。美國在美洲大陸崛起后，開始積極搶占海上航道資源，通過占據(jù)關鍵航道控制海洋，進而控制歐亞大陸。美國目前控制了16條世界海上交通要道。(21)包括：控制位于瑞典和丹麥之間的卡特加特海峽，迫使俄海軍波羅的海艦隊成為內海艦隊；控制好望角海峽，這里是眾多超級巨輪必經之地；控制格陵蘭-冰島-聯(lián)合王國海峽，包括丹麥海峽和冰島英倫三島之間的水道，是俄海軍北方艦隊進入大西洋必經之地；控制地中海直布羅陀海峽和蘇伊士運河，直布羅陀海峽是地中海進入大西洋唯一要道，承擔歐亞80%海運任務，是連接大西洋和印度洋、太平洋的捷徑；控制中東石油出口大動脈的霍爾木茲海峽和連通地中海、紅海和印度洋的曼德海峽；控制西太平洋馬六甲海峽、巽他海峽、望家錫海峽、朝鮮海峽；在太平洋控制阿拉斯加灣北航線。通過控制這些海上交通要道，美國鉗制歐亞大陸、確立世界霸權地位的目標得以實現(xiàn)。

除此之外，美國利用海防力量到處搶奪海洋資源。按2010年美元不變價格計算，2030年全球海洋經濟將超過3萬億美元，大致相當于德國2010年的國內生產總值，占世界經濟增加值的2.5%，海洋產業(yè)將雇用4 000多萬人。(22)林香紅：“面向2030：全球海洋經濟發(fā)展的影響因素、趨勢及對策建議”，《太平洋學報》，2020年第1期，第57頁。近年來，由于北極存在豐富的油氣等自然資源，以及全球變暖凸顯北極航道的戰(zhàn)略地位，(23)北極地區(qū)僅油氣資源就價值118萬億美元。佚名：“北極油氣將是俄經濟的重要引擎”，《世界石油工業(yè)》，2015年第2期，第84-85頁。美國海岸警衛(wèi)隊開始積極布防北極。2007年，海岸警衛(wèi)隊開始在北極地區(qū)進行演習，實施“北極十字路口”行動。(24)孫凱、吳昊：“美國海岸警衛(wèi)隊和美國北極安全利益的維護”，《美國研究》，2017年第8期，第128頁。美國海軍在北極地區(qū)部署核動力航母編隊，成立北極特種作戰(zhàn)部隊，發(fā)布“北極路線圖”，其“海狼”號核潛艇多次成功穿越北極地區(qū)。2013年美國發(fā)布《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》和《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略實施計劃》，美國國防部、海軍、海岸警衛(wèi)隊陸續(xù)發(fā)布各自的北極戰(zhàn)略。美國海岸警衛(wèi)隊陸續(xù)出臺《2013年美國海岸警衛(wèi)隊北極戰(zhàn)略》《海岸警衛(wèi)隊2018—2020年戰(zhàn)略計劃》《北極戰(zhàn)略展望》等北極戰(zhàn)略文件，積極充當北極事務的重要參與者，聯(lián)手加拿大、挪威等國軍隊和海岸警衛(wèi)隊舉行北極軍事演習。特朗普上臺后，強化北極地區(qū)軍事部署，頻繁試驗極地新裝備、加強人才儲備和情報搜集等工作。2017年4月，特朗普簽署行政命令，推翻奧巴馬的環(huán)保禁令，擴大在北極近海石油與天然氣的開采。

2.4 保護和發(fā)展海洋經濟的需要

美國海岸線長22680千米，擁有1135萬平方千米專屬經濟區(qū)，為專屬經濟區(qū)最大面積國家。(25)李雙建、于保華等著：《美國海洋戰(zhàn)略研究》，時事出版社，2016年版，第53頁。美國有1.4億人口居住在沿海地區(qū)，預計2025年將有75%的美國人居住在沿海地區(qū)，95%的外貿進出口物資通過海上運輸，美國沿海地區(qū)每年經濟產值總計超過1萬億美元，約占國內生產總值1/10。(26)楊金森著：《海洋強國興衰史略》，海洋出版社，2014年版，第195頁。近年來，海洋經濟在美國國家發(fā)展中占據(jù)重要地位。在美國，海洋經濟指來自海洋(或五大湖)及其資源為某種經濟直接或間接地提供產品或服務的活動，統(tǒng)計的六大產業(yè)包括建筑業(yè)、海洋礦業(yè)(含油氣業(yè))、船舶修造業(yè)、生物資源業(yè)、旅游業(yè)、交通業(yè)，未納入統(tǒng)計的有海洋科研與教育、海洋保險、海洋工程與設計等。(27)林香紅：“面向2030：全球海洋經濟發(fā)展的影響因素、趨勢及對策建議”，《太平洋學報》，2020年第1期，第51頁。到2013年美國的海上航運、海洋工程建設、能源開發(fā)、商業(yè)捕魚、休閑垂釣和劃船、水產養(yǎng)殖、旅游等經濟活動貢獻了2 580億元產值。(28)同②。2015年，美國海洋經濟依托152 000家商業(yè)機構，共提供320萬個就業(yè)崗位，創(chuàng)造約3 200億美元的產品和服務，貢獻了全國2.3%的就業(yè)和1.8%的國內生產總值。(29)“The National Ocean Economics Program”，Center for the Blue Economy of Middlebury Institute of International Studies at Monterey, November 16, 2017, https://www.oceaneconomics.org/About/overview.aspx.

三、美國邊海防體制運行特點

3.1 南北陸地邊境實行差異化管理

由于美國和加拿大經濟發(fā)展水平相當，都執(zhí)行類似移民政策，不存在大規(guī)模非法移民和毒品武器走私問題，所以兩國在邊境地區(qū)不設軍事駐防，但存在法律管理。美國國土安全部海關與邊境保護局有4 000多名邊境警察巡邏美加邊境，還有8 000多名邊境工作人員在119處口岸檢查旅客和貨物，另外還部署大量直升機、船艇和其他裝備。

由于墨西哥與美國經濟發(fā)展水平差距巨大，美墨邊境成為非法移民偷渡美國的主要通道，也是毒品和武器裝備走私美國的主要通道，(30)東南亞“金三角”、西亞阿富汗和美洲哥倫比亞為全球三大毒品中心，來自哥倫比亞的毒品，通過墨西哥到達美國，使得美國以世界5%的人口，消耗了60%的毒品，催生出一個千億美元的毒品市場。嚴重威脅美國國土安全。所以，美國不惜花費高昂代價修筑美墨邊境隔離墻，阻止來自墨西哥的非法移民和武器裝備與毒品走私。

通過南北邊界差異化管理，美國陸地邊界治理效果顯著。從2006—2017財年，估計被偵查到的非法入境者人數(shù)從兩百萬下降到約五十萬。(31)Department of Homeland Security, “DHS Border Security Metrics Report”, February 26, 2019, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/ndaa_border_metrics_report_fy_2018_0_0.pdf, p.12.2018財年，美國邊境巡邏警察總隊繳獲超過38 000磅的毒品。(32)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

3.2 著重加強海防力量建設

美國海岸警衛(wèi)隊平時歸國土安全部領導，戰(zhàn)時屬海軍領導，是美國海軍戰(zhàn)略后備隊，其規(guī)模被列為世界第九大海軍航空兵和第十大海軍，由現(xiàn)役、預備役和輔助人員組成，現(xiàn)有4萬多現(xiàn)役軍人、3萬多預備役軍人和輔助人員。美國海岸警衛(wèi)隊擁有海洋安全與安保分隊、海洋安全反應分隊、戰(zhàn)術執(zhí)法分隊、港口安全分隊、國家打擊分隊和地區(qū)潛水分隊等專業(yè)力量。(33)吳凡：“美國海岸警衛(wèi)隊突發(fā)事件應急處置及其啟示”，《國際交流》，2017第1期，第48頁。

美國海岸警衛(wèi)隊裝備精良，擁有1 000余艘各類艦艇(其中大中型艦艇200余艘)和200多架固定翼飛機和直升機以及若干架無人機，執(zhí)法艦艇裝備了現(xiàn)代化的作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))和全球定位系統(tǒng)等，可隨時召喚附近海域飛機和艦艇支持。為應對邊海防形勢發(fā)展需要，在20個世紀90年代，美國海岸警衛(wèi)隊開始實施為期二十年的武器裝備更新計劃——“深海任務計劃”，投資數(shù)百億美元，更換大量現(xiàn)代信息化武器裝備，包括數(shù)艘裝備綜合性電子通信系統(tǒng)、可停放兩架直升機的4 000噸級大型新式巡邏艦，數(shù)十艘巡邏快艇和小巡邏艇，全新海上巡邏機、大型運輸機、長航程無人機、快速反應巡邏艇和作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))等。如“漢密爾頓”艦裝備了先進小口徑艦炮和機槍、MK15“密集陣”近防火炮系統(tǒng)、“魚叉”反艦導彈和防空導彈、對空對海搜索雷達、電子支援設備、火控系統(tǒng)以及多頻段通信系統(tǒng)，其艦載對抗裝置為一座全自動“超高速布撒箔條誘餌系統(tǒng)”，具有很強的干擾雷達和導彈的能力。該艦指揮和控制系統(tǒng)包括十多臺顯示器，能同時跟蹤、定位和監(jiān)控多個目標，并完成海上規(guī)避和搜救等任務。

2019年1月，美國海岸警衛(wèi)隊開始建造首艘新型近海巡邏艦，預計2022年服役。該型艦長109.7米，配備飛行甲板和先進的作戰(zhàn)指揮控制系統(tǒng)(C4ISR系統(tǒng))，搭載MH-60R“海鷹”直升機或MH-65“海豚”直升機以及3艘具備超視距作戰(zhàn)能力的小艇，可在海上進行長期獨立部署，并執(zhí)行海上緝私、攔截非法移民、營救和保護港口等多種任務。美國計劃建造25艘該型艦，以取代服役30多年的中型巡邏艦，(34)“美國海岸警衛(wèi)隊即將建造第二艘近海巡邏艇”，國防科技信息網(wǎng)，2020年3月15日，http://www.dsti.net/Information/News/118963。未來該艦將成為美國海岸警衛(wèi)隊主力艦船。

3.3 邊海防管理力量前移

法律上的邊界僅僅是有形邊界，實際是國土安全的最后防線。為更好確保邊海防安全，美國認為應將邊界范圍推向境外，以提前過濾掉邊海防危險因素。邊海防力量前移，是指把對邊界線的管理向邊界線以外推進，實質上是提前介入管理那些需要跨進一國邊界線的人、物及交通工具等，把可能的威脅和危險因素提前過濾掉。2002年美國《國土安全國家戰(zhàn)略》規(guī)定：在威脅到達我們的邊境之前即予以查明并加以消滅，以此保衛(wèi)美國、美國人民和我們在國內外的利益。(35)Office of Homeland Security, National Strategy for Homeland Security, July 2002, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/nat-strat-hls-2002.pdf.目前美國海防范圍從1 000海里(約1 852千米)擴展到2 000海里(約3 704千米)。(36)趙偉樂：“中國海警力量體系建設——基于新海防安全觀的思考”，《公安海警學院學報》，2014第12期，第51頁。

(1)入境美國的人員在出境國接受美國安檢。美國國土安全部移民與海關執(zhí)法局現(xiàn)有兩萬余名雇員，分布在美國及其他46個國家和地區(qū)的400多個辦事機構，(37)戴銘、楊淑學：“美國移民和邊境執(zhí)法工作”，《現(xiàn)代世界警察》，2018年第6期，第30頁。充當駐外使館外交官，專門審查各類入境美國人員的簽證，拒絕危險人員的簽證。截至2019年底，美國移民與海關執(zhí)法局在全球50個熱點國家的67個美國武官辦公室部署了180多名特工，調查跨國犯罪組織、“恐怖分子”和其他犯罪組織，在2017財年逮捕了4 818名犯罪分子。(38)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-ice.

在出境國機場提前安檢入境美國的人員。美國國土安全部以反恐名義在德國開展的“入境報告項目”，要求從德國機場飛往美國的乘客，在登機前接受調查和詢問，并可建議航空公司拒絕某些外國乘客登機。2016年12月，美國與加拿大簽署新的預先清關協(xié)議，(39)美國國土安全部海關與邊境保護局駐外官員對前往美國的旅客及其隨行貨物或行李，在其出境港口進行預先檢查(入境所需的移民、海關和農業(yè)檢查)并作出可接納性決定，但保留在抵達美國后再檢查的權力。將原僅限于空中預先清關的協(xié)議擴大到所有運輸方式。按照協(xié)議規(guī)定，美國海關人員在加拿大海關進行通關預檢，可以臨時拘留或逮捕威脅美國安全的犯罪嫌疑人。美國還與愛爾蘭、阿聯(lián)酋等多國達成預先清關協(xié)定。2017年12月，加拿大國會通過相關法案，允許美國國土安全部官員駐守加拿大國內機場和火車站，并有權詢問、搜查和扣押前往美國的加拿大公民。通過這種前置手段，僅2015年美國就阻止了8 100名“恐怖分子”及其嫌疑犯從海外登上赴美航班。(40)“為了本土安全，越來越多美國國土安全特工去往世界各地”，新浪科技網(wǎng)，2017年12月28日，https://tech.sina.com.cn/roll/2017-12-28/doc-ifyqcsft7419306.shtml。

(2)海運入境美國的貨物在起運港接受美國安檢。美國每年進口貨物總價值中，50%以上為海運集裝箱。為杜絕攜帶大規(guī)模殺傷性武器或“恐怖分子”的集裝箱進入本國，美國將“集裝箱安全倡議”(又稱“集裝箱安全計劃”)推行到全世界主要港口。該倡議主要內容包括：第一，廣泛采用智能化、不易改裝的集裝箱；第二，在起運港利用智能自動化技術快速識別和鎖定高風險集裝箱；第三，在起運港對確定為高風險的集裝箱開箱查驗。美國海關與邊境保護局派出工作小組常駐實施“集裝箱安全倡議”的外國港口，和港口所在國家政府相關機構建立可識別出具有高風險集裝箱的安全標準，通過大規(guī)模X射線和伽馬射線成像系統(tǒng)及輻射檢測裝置等，采取非侵入式檢查，檢測藏在貨物集裝箱和其他進入美國的運輸工具上的非法和危險物品，共同篩選并查驗高風險集裝箱。

實施“集裝箱安全倡議”使美國有能力將可能含有恐怖威脅的集裝箱阻止在美國海岸之外，但對于美國港口出口的集裝箱卻沒有類似檢查。盡管處于不平等主權讓渡狀態(tài)，但考慮到重要經濟利益，外國一般不會拒絕加入該倡議。目前北美、歐洲、亞洲、非洲、中東、拉丁美洲和中美洲的大部分港口都已經加入美國的“集裝箱安全倡議”，檢測全球58個港口出口的貨物占美國所有海運集裝箱貨物的80%以上。(41)彭傳圣：“美國集裝箱安全倡議在全球的實施”，《集裝箱運輸》，2007第10期，第9頁。截至2019年底，美國海關與邊境保護局進行了8 300萬次非侵入式檢查，繳獲了18 500多個麻醉品和7 900萬美元以上的貨幣。(42)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(3)利用高科技裝備實現(xiàn)海防前移。為盡早發(fā)現(xiàn)遠海安全威脅，提前鎖定并處置威脅因素，從2004年起，美國啟動“海域態(tài)勢感知國家計劃”，通過預先布置各種檢測設備和系統(tǒng)，如衛(wèi)星和近岸雷達、全球性海洋信息系統(tǒng)、全球海洋實時觀測網(wǎng)、船舶自動識別系統(tǒng)數(shù)據(jù)和船舶遠程識別與跟蹤系統(tǒng)等，以及伙伴國家和地區(qū)的信息共享系統(tǒng)以及相關企業(yè)、協(xié)會和聯(lián)盟的信息，能在入境船舶到達美國海岸線的數(shù)天前，提前提供威脅評估信息，以便盡早作出應對預案。同時美國規(guī)定入境船只必須在抵港96小時前書面通知海岸警衛(wèi)隊，并強制其在離岸20海里外接受檢查，否則不準進港。美國國土安全部還擁有一支由數(shù)十架 P-3偵察機組成的偵察編隊，在墨西哥灣、加勒比海和太平洋地區(qū)執(zhí)行日常巡邏任務。

3.4 完善以《國土安全法》為核心的邊海防法律制度體系

美國建立健全以《國土安全法》為核心的邊海防法律制度體系，以提高邊海防管理效率。

(1)法律層次的規(guī)范，是由國會通過并由總統(tǒng)簽署的關于邊海防事務的基本法律制度。

①核心基本法是2002年的《國土安全法》。根據(jù)該法，美國設立主管邊海防事務的國土安全部，規(guī)定其主要任務是：防止“恐怖分子”和“恐怖工具”進入美國，確保邊境、領水、港口、碼頭、水道、航空、陸路和海上運輸系統(tǒng)的安全，發(fā)放移民簽證，執(zhí)行海關法規(guī)，確保合法交通和商業(yè)的快速、有序和高效流動。

②相關法律制度主要包括：應急管理的法律、移民和邊境安全的法律、海事安全的法律、運輸安全的法律、反恐的法律、打擊人口販賣的法律、海洋資源保護的法律等。如2017年《消滅人口販賣法》，要求國土安全部調查、逮捕和起訴人口販賣者，并制定一項被害人甄別議定書，以便在打擊人口販賣活動的執(zhí)法行動中使用。國會還會不定期修訂上述法律，以適應邊海防形勢發(fā)展需要。

(2)行政命令和指令。由于國會立法程序繁雜和時間冗長，難以及時有效應對邊海防形勢發(fā)展需要，法律規(guī)定總統(tǒng)有權制定行政命令和指令，以及時規(guī)范邊海防活動。如2017年3月特朗普簽署第13780號行政命令《阻止外國恐怖分子進入美國的國家保護計劃》，即著名的“禁穆令”，禁止美國向伊拉克、伊朗等7個國家的普通公民發(fā)放簽證。特朗普還簽署了修建美墨邊境隔離墻的行政命令。此外，美國總統(tǒng)還可發(fā)布總統(tǒng)決策指令規(guī)范邊海防事務。如2020年4月，鑒于新冠病毒在美國肆虐，特朗普頒布暫停境外美國綠卡發(fā)放的總統(tǒng)指令。美國國土安全部部長也有權在職權范圍發(fā)布相關指令，旨在迅速系統(tǒng)應對威脅，以維護國家安全。

(3)執(zhí)行上位法的美國國土安全部法規(guī)。美國國土安全部及下屬業(yè)務局均可頒布法規(guī)，分為最終規(guī)則和臨時性最終規(guī)則。(43)臨時性最終規(guī)則也是立即生效的規(guī)則，公眾可以對它發(fā)表評議。如果爭議不大，那么臨時規(guī)則就成為最終規(guī)則；如果提出了有分量的反對意見，那么行政機構可以作出回應，并在最終規(guī)則公布前修改。參見張千帆：“美國簡易立法程序的司法控制”，《行政法學研究》，2006年第6期，第19頁。2018年4月，美國海關與邊境保護局通過一項最終規(guī)則，在若干類貨物進口商安全備案規(guī)則下，擴大“進口商”一詞的定義范圍。美國國土安全部還定期清理相關法規(guī)。

(4)美國國土安全部指導性文件。美國國土安全部指導性文件，既可以是本部頒發(fā)，如國家基礎設施保護計劃，也可由下屬業(yè)務局發(fā)布。截至2020年2月，美國海關與邊境保護局共公開532件“不具約束力且缺乏法律效力”指導性文件，目的主要是向利益相關者提供有用信息。(44)Department of Homeland Security, “The Life Saving Missions of CBP”, August 20, 2018, http://www.dhs.gov/news/2018/08/20/life-saving-missions-cbp.

(5)美國簽署的邊海防國際協(xié)議。如防止大規(guī)模殺傷性武器擴散的安全倡議、海關互助協(xié)定、預防和打擊嚴重犯罪協(xié)定、預先清關協(xié)定、反恐怖主義海關貿易伙伴關系、海上雙邊協(xié)定等。

四、美國邊海防體制的發(fā)展趨勢和主要問題

在“美國第一”和維護霸權地位的思想指導下，美國邊海防管轄范圍和領域不斷擴展，并極力圍堵中俄等國崛起。但這種追求霸權的邊海防體制是注定不可能成功的。

4.1 美國邊海防體制發(fā)展趨勢

圍繞實現(xiàn)自身所謂“絕對安全”與維護霸權地位，美國積極搶占新興邊海防領域，并集中邊海防力量圍堵中俄兩國。

(1)利用實力優(yōu)勢主導邊海防國際合作。特朗普上臺后，在“美國第一”的思想指導下，美國利用優(yōu)勢地位，強迫他國接受其主導的邊海防國際合作，以確保美國邊海防所謂“絕對安全”。

①以提高關稅等方式強迫周邊國家接納進入美國的非法移民。美國的非法移民，主要是從南部中美洲進來的。為阻止南美非法移民的涌入，美國以提高關稅施壓，強迫沿線國家截留或阻止入境美國的非法移民。特朗普以加征高額關稅施壓墨西哥，迫使墨西哥政府不得不在美墨邊界地區(qū)采取強制措施，逮捕非法移民。在特朗普政府的關稅高壓下，2018年，美墨簽署《移民保護協(xié)議》，規(guī)定來自中美洲的非法移民全部遣送至墨西哥。2019年6月，在特朗普懲罰性關稅的威脅下，墨西哥被迫簽署移民補充協(xié)議，接收穿越其領土到達美國的非法移民。在美國政府關稅制裁威脅下，薩爾瓦多和危地馬拉也分別與美國簽署類似協(xié)議，規(guī)定非法移民如果經過上述兩國入境美國，上述兩國必須接收這些非法移民。

②以經濟援助等方式換取他國邊海防合作。美國利用經濟援助和投資的方式，與周邊國家合作打擊邊海防犯罪。2019年10月，美國和薩爾瓦多簽署了多份加強信息共享、邊境和航空安全的協(xié)議。作為交換，美國將非法入境的25萬薩爾瓦多人的工作許可證有效期延長至2021年1月4日，并提供臨時保護地位。

相關措施效果明顯。在美國海關與邊境保護局2019年8月的執(zhí)法行動中，8月份被捕或被裁定不可接納的非法移民總人數(shù)為64 006人，較7月份的82 055人下降22%，較5月份的144 255人高峰下降56%。(45)Department of Homeland Security, “Border Numbers Fall for Third Month in a Row, But Remain High”, September 10, 2019, https://www.dhs.gov/news/2019/09/10/border-numbers-fall-third-month-row-remain-high.

③利用經濟優(yōu)勢地位壓迫加拿大和墨西哥簽署更加有利于美國的新的北美自由貿易協(xié)定。多年以來，美國主導的美墨加《北美自由貿易協(xié)定》形成了一整套邊境管理合作機制，包括劃分自貿區(qū)內受惠貨物、允許成員國臨時入境部分貨物、自貿區(qū)內海關預先裁定以減少進口認證時間和優(yōu)化貨物流通、統(tǒng)一成員國植物衛(wèi)生檢驗檢疫等。在人員出入境方面統(tǒng)一商務人士身份認定、共享移民信息并設立聯(lián)合工作組解決移民爭端、實現(xiàn)邊界陸運交通工具標準一體化等。在涉及邊界的相關貿易爭端中，由三國內閣成員組成的北美自由貿易區(qū)委員會裁決。

特朗普上臺后，在“美國第一”原則的指導下，利用經濟優(yōu)勢地位，以退出北美自由貿易協(xié)定和提高關稅施壓，強迫加拿大和墨西哥重新簽署新的更加有利于美國的北美自由貿易協(xié)定。經過一年多的施壓與談判，2018年9月，三國簽署新的北美自由貿易協(xié)定——《美墨加協(xié)定》，加拿大和墨西哥被迫對美國作出重大讓步。如汽車制造方面，3～5年內整車零部件在北美區(qū)域內的制造比例從62.5%提高到75%，40%至45%的汽車零件時薪不少于16美元，這樣既可以為美國挽回一部分工作崗位，也能大幅度削減美國與墨西哥的貿易逆差。同時加拿大被迫向美國大幅度開放乳制品和家禽市場。(46)“新版北美自貿協(xié)定簽署，大變動還是小修改？”搜狐網(wǎng)，2020年3月5日，https://www.sohu.com/a/257584085_778336。更為重要的是，該協(xié)議規(guī)定任何一方如果打算與非市場經濟體開展自由貿易談判，必須提前通知并經其他成員國審查同意，由此美國可牢牢控制墨加兩國與中國開展自由貿易的權利。

(2)利用高技術裝備，加快智能邊海防建設。智能邊海防，主要是利用各種人工智能和信息技術，提前區(qū)別不同等級的安全風險，提前監(jiān)控鎖定可能的危害因素，并阻止其入境，同時簡化低風險對象入境手續(xù)，達到有效預防和高效通關效果。如美國海關與邊境保護局先后與加拿大和墨西哥合作建立了旅客快速檢查安全電子網(wǎng)絡系統(tǒng)，只有預先批準和認證的低風險旅客才享有快速通關的便利，未得到批準認證的則需要經過復雜的檢查手續(xù)才能入境。美國國土安全部公民和移民服務局建立數(shù)個信息系統(tǒng)，包括入境人員的生物特征信息，為邊境管理部門提前篩選出高安全風險的外國人，并阻止其入境。美國投巨資建設“虛擬邊界”計算機系統(tǒng)，辨認出入境的“恐怖分子”。美國國土安全部還在全美范圍內部署生物武器偵測系統(tǒng)，包括全國公共健康數(shù)據(jù)監(jiān)視系統(tǒng)，以及一個用于探測和報告在人口稠密地區(qū)散布生物恐怖病菌的傳感器網(wǎng)絡，用于監(jiān)視公共及私人數(shù)據(jù)庫，以找尋生物恐怖襲擊發(fā)生的征兆。

特朗普上臺后，美國加快建設智能邊海防。2018年1 月，特朗普簽署行政命令，啟動聯(lián)邦資金修建美墨邊境墻，不惜宣布國家進入緊急狀態(tài)來獲得國會撥款，甚至動用軍費修建該邊境墻。美墨邊境墻是一個智能化系統(tǒng)，包括鐵柵欄、紅外攝像機和傳感器、無人機、衛(wèi)星情報支持系統(tǒng)、聲音定位系統(tǒng)、綜合信息監(jiān)控系統(tǒng)等高技術智能化裝備，體現(xiàn)智能邊海防的發(fā)展方向。

(3)確立新興邊海防領域的霸權。邊海防是維護國家利益而形成的特定空間和領域，隨著技術的發(fā)展進步，人類不斷突破時空限制進入全新的空間和領域，從最初的陸地邊界、海上邊界到空中邊界。人類進入網(wǎng)絡空間和太空后，這些新空間和領域的活動極大改變了人類世界，由此也帶來了新空間和新領域國家利益保護問題，從而形成新的邊海防領域。

①主導網(wǎng)絡空間霸權。網(wǎng)絡空間是近年來形成的新興邊海防領域，美國也企圖確立網(wǎng)絡空間霸權。美軍成立專門的網(wǎng)絡司令部負責進攻性網(wǎng)絡作戰(zhàn)，美國國土安全部負責國家的網(wǎng)絡信息安全，實施防御性網(wǎng)絡作戰(zhàn)，并組建網(wǎng)絡警衛(wèi)隊。美國國土安全部先后頒布《國家基礎設施保護計劃》《國家網(wǎng)絡安全綜合計劃》和《確保網(wǎng)絡未來的藍圖：國土安全實體的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略》，開發(fā)大量網(wǎng)絡安全技術。在美國國土安全部指導下，2015年6月，美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布《美國海岸警衛(wèi)隊對網(wǎng)絡領域作戰(zhàn)的構想》戰(zhàn)略文件，將網(wǎng)絡空間視為作戰(zhàn)領域。美國與以色列聯(lián)合研發(fā)“震網(wǎng)”網(wǎng)絡病毒，攻擊并導致伊朗濃縮鈾工廠約1/5的離心機報廢，從而大大延遲了伊朗核計劃，這是已知的第一個定向攻擊真實世界中基礎設施的“蠕蟲”病毒，開創(chuàng)了運用網(wǎng)絡手段攻擊國家電力能源等關鍵基礎設施的先例。(47)杜雁蕓：“美國網(wǎng)絡霸權實現(xiàn)的路徑分析”，《太平洋學報》，2016年第2期，第73頁。

②積極掌控太空。近年來，特朗普政府加快建設太空霸權步伐。2018年3月，特朗普頒布《美國國家太空戰(zhàn)略》，公開確立以太空戰(zhàn)為核心的國家太空安全戰(zhàn)略。2019年2月，特朗普簽署《建立美國太空軍》4號太空政策令，建立獨立軍種太空軍。同時加速部署升級大量太空武器裝備，頒布太空戰(zhàn)獨立作戰(zhàn)條例，頻繁舉行太空戰(zhàn)演習，組建太空戰(zhàn)國際聯(lián)盟，以確保太空霸權。

與此同時，美國還頒布獨霸太空資源的相關法律。2015年奧巴馬簽署《美國商業(yè)太空發(fā)射競爭法》，承認美國企業(yè)或個人對太空礦產的開采權和所有權。2020年4月，特朗普簽署相關行政法令，聲稱月球和其他天體不是人類共有資源，并賦予自身開發(fā)利用外層空間資源的法律權利。(48)“美國出臺太空資源開發(fā)法令稱太空非人類共有，俄回應表示不”，騰訊網(wǎng)，2020年4月13日，https://xw.qq.com/cmsid/20200413A09Q9T00。隨著太空軍的建立和相關法律制度的頒布，未來美國邊海防力量也將以執(zhí)法名義進入太空，以維護其太空利益和霸權。

(4)集中邊海防力量對付中俄兩國。美國海岸警衛(wèi)隊參加了“二戰(zhàn)”中所有歐亞大陸登陸作戰(zhàn)，以及越南戰(zhàn)爭和兩次海灣戰(zhàn)爭。在結束“反恐”戰(zhàn)爭和實行“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，美軍強化對中俄軍事圍堵，美國邊海防力量也積極參與。作為海洋執(zhí)法力量，美國海岸警衛(wèi)隊可以避免很多復雜敏感的國際國內法律問題，應對所謂“灰色”領域，將爭議掌握在可控范圍內。隨著特朗普的國家安全戰(zhàn)略明確中俄為“戰(zhàn)略競爭對手”，美國邊海防力量加快圍堵中俄的步伐。

近年來，美國海岸警衛(wèi)隊明顯增強了在北極地區(qū)的存在，并與俄爭奪北極的豐富油氣資源和航道資源，同時也強化圍堵俄羅斯。此外美國海岸警衛(wèi)隊開始重點關注中國。在《2014年美國海岸警衛(wèi)隊西半球戰(zhàn)略》文件中，美國海岸警衛(wèi)隊開始關注亞洲地區(qū)。2015年3月，美國海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊聯(lián)合發(fā)布新版海上戰(zhàn)略——《21世紀海上力量合作戰(zhàn)略》，將海岸警衛(wèi)隊作為負責保障西半球安全的領導機構之一，強調海岸警衛(wèi)隊發(fā)揮海上安全功能主體地位。(49)“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”, US Navy, March 2015, https://www.innovation4.cn/library/r46787.為彰顯自己的力量存在和重要性，美國海岸警衛(wèi)隊公開表示要增加在西太平洋的部署，以部分替代美國海軍執(zhí)行所謂的“航行自由”行動。2019年3月，美國海岸警衛(wèi)隊“伯索夫”號巡邏艦與美國海軍“威爾伯”號導彈驅逐艦高調過境我國臺灣海峽；5月，“伯索夫”號巡邏艦與菲律賓海警在我黃巖島附近舉行演練。截至2019年年底，美國海岸警衛(wèi)隊共派出兩個批次、三艘艦艇和一架海上巡邏機部署在我東南沿海，(50)“海軍不夠，海警來湊——美國海岸警衛(wèi)隊在西太的兵力運用及意圖”，《軍事文摘》，2019年第11期，第37頁。美國海岸警衛(wèi)隊已經在我東南沿海常態(tài)化部署和巡邏。

4.2 美國現(xiàn)行邊海防體制存在的問題

這既有體制深層次、無法解決的問題，也有受財政經濟投入制約的問題。

(1)無法實現(xiàn)絕對邊海防安全的目標。和平發(fā)展是當今世界的主流，全球化又豐富了邊境的內涵。在全球化時代，各國安全和發(fā)展相互依賴，已經構建為一個命運共同體。在這個命運共同體中，安全是相互的，包括邊海防安全，沒有單個國家的絕對安全。

在特朗普“美國第一”的國家安全戰(zhàn)略指導下，美國邊海防建設的目標是追求自身所謂“絕對安全”，并極力鉗制中俄等國發(fā)展，以維護美國的霸權地位。美國利用自身經濟實力和優(yōu)勢，強迫他國接受美國主導的邊海防合作，絲毫不考慮別國安全與發(fā)展的需要。這種逆和平發(fā)展潮流的邊海防體制是注定不能實現(xiàn)的，也無法帶來美國邊海防的“絕對安全”，如美墨邊境墻的建設就遭到墨西哥強烈反對，以及國際社會譴責和質疑。美墨邊境墻的建設并沒有有效解決美墨邊界的非法移民、毒品和武器走私問題，反而加劇了美墨兩國的矛盾。

(2)智能邊海防建設的巨大經濟投入問題。建設智能邊海防需要長期巨額經濟投入，包括研發(fā)和購買昂貴的智能化技術和產品，以及巨大的維護成本，這是當前美國經濟難以長期承受的，僅僅是美墨邊境墻的費用，就讓美國政府陷入數(shù)次停擺。

從2007年金融危機開始，美國經濟發(fā)展長期停滯不前。直到2017年，美國經濟才見起色。但從2019年開始，美國經濟增長開始變得乏力，2018年美國國內生產總值增長2.9%，2019年增長2.3%。2020年，受新冠病毒影響，美國第一季度國內生產總值下降4.8%，第二季度國內生產總值暴跌32.9%，創(chuàng)20世紀40年代以來最差。由于與中國的貿易戰(zhàn)導致美國進出口總額均創(chuàng)近幾年來最大萎縮，2019年美國財政赤字創(chuàng)下近7年來最高水平，同比增長26%，達到9 844億美元。截至2020年8月，美國國家債總額已經突破26.6萬億美元，其中聯(lián)邦政府債務突破20萬億美元(接近國內生產總值總量)，年底國債可能超過30萬億美元，國債利息每天就達10億美元。(51)李馥伊：“當前美國經濟形勢和未來研判”，《中國經濟導刊》，2019年第9期，第60-62頁。據(jù)國際貨幣基金組織預計，2020年美國國內生產總值增速為負8.0%，為1980年以來最差。(52)“IMF：預計2020年美國GDP增速為-8.0%”，第一財經，2020年6月24日，http://finance.eastmoney.com/a/202006241533 464791.html。經濟衰退將極大影響美國智能邊海防建設。

(3)以經濟援助方式換取鄰國邊海防合作的發(fā)展計劃能否持久存疑。在美國主導的邊海防國際合作中，作為交換，美國加大對鄰國的經濟投資。如美國在墨西哥邊境地區(qū)建立生產加工區(qū)，創(chuàng)造就業(yè)機會來解決非法移民問題。此前墨西哥一直以無力安置為由拒非法移民安置協(xié)議。2018財年和2019財年，美國撥款數(shù)千萬美元支持墨西哥非法移民收容所建設。2019年8月，美國和薩爾瓦多簽署加強邊境安全和執(zhí)法行動、信息共享、建立庇護和保護能力、促進投資等四個領域的雙邊合作協(xié)議。2019年9月，美國與洪都拉斯簽署應對中美洲非正常移民協(xié)議，與危地馬拉簽署處理非正常移徙問題的協(xié)定、與墨西哥簽訂移民保護議定書等。作為交換，特朗普宣布恢復對中美洲國家的經濟援助。

這種邊海防合作是以美國經濟投資和援助為基礎的。在美國經濟持續(xù)衰退影響下，如果經濟援助不能持久，會導致上述邊界共同發(fā)展計劃不能持續(xù)發(fā)展，將難以實現(xiàn)邊界管控目的。

五、美國邊海防體制的相關啟示

美國的邊海防體制力圖追求自身所謂“絕對安全”和維護霸權地位，通過加緊擴充海防力量圍堵他國的崛起，這是逆和平發(fā)展潮流的，也是注定不能成功的。我國應當借鑒美國邊海防體制的經驗和教訓，努力推動構建人類命運共同體和海洋命運共同體，(53)李國選：“海洋命運共同體對西方海權論的超越”，《浙江海洋大學學報》(人文科學版)，2019年第5期；楊劍：“建設海洋命運共同體：知識、制度和行動”，《太平洋學報》，2020年第1期。從實際出發(fā)健全完善我國的邊海防體制，加強海防力量建設，在平等互利的基礎上強化與東南亞國家的海防合作，聯(lián)手世界和平力量共同抵制海洋霸權主義，維護海洋正當權益及世界的和平與發(fā)展。

5.1 構建人類命運共同體和海洋命運共同體

海洋占地球表面的大部分，其豐富的海洋生物、礦產和航道資源等，是人類社會可持續(xù)發(fā)展的基礎，應當屬于全人類所有。而且海上污染、海洋環(huán)境和生態(tài)保護、海上人道主義救援、海上災害應對、海洋開發(fā)利用、打擊海上恐怖主義和海盜等問題，都不是一個國家能單獨應對和解決的。在當今和平發(fā)展的多極化時代，全球經濟聯(lián)系日益緊密，只有國家間平等合作，共同應對各種海上威脅、海洋污染與生態(tài)保護等問題，才能確保各國的安全與發(fā)展，并實現(xiàn)海洋和人類社會的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展。

我國要樹立新型海洋觀，堅持和平共享和利用海洋，構建人類命運共同體和海洋命運共同體，實現(xiàn)人類社會的共同發(fā)展進步。在國家利益本位主義目前依然是國際社會主流思想意識形態(tài)的形勢下，化解海洋爭端、增進海洋合作的途徑之一，就是樹立以國家利益和全人類利益相協(xié)調的新倫理觀，將國家利益與人類利益統(tǒng)籌結合，相互協(xié)調，加強各國海洋合作，聯(lián)合開發(fā)利用海洋，共享海洋發(fā)展成果，共同維護海洋安全與生態(tài)環(huán)境，推動完善國際海洋法律制度，構建人類命運共同體和海洋命運共同體，共同抵制海洋霸權主義，實現(xiàn)國家利益與全人類利益共同發(fā)展的目的。

5.2 建立集中統(tǒng)一的海防體制，加快海防力量建設

構建海洋命運共同體，必須要以強大的海防力量為基礎。當前我國邊海防中，除印度和不丹之外，我國與所有陸上鄰國解決了邊界爭端，與印度達成相關協(xié)議大體維護了邊界穩(wěn)定。與俄羅斯和中亞等國達成了削減邊境地區(qū)軍事力量的協(xié)議，成立了上海合作組織打擊“三股勢力”，維護邊境安全。由此，目前我國邊海防建設的重點是海防，而近代以來我國遭受的外來侵略絕大部分也來自海上。

(1)海洋在我國經濟社會發(fā)展和國家安全中占據(jù)重要地位。改革開放以來，我國海洋經濟發(fā)展迅速。2018年，我國海洋經濟總量達8.3萬億元，海洋生產總值占國內生產總值的9.3%，在國民經濟中的比重基本穩(wěn)定，2018年涉海就業(yè)人員達3 684萬人。(54)“自然資源部總工程師張占海發(fā)布《中國海洋經濟發(fā)展報告2019》”，中國海洋信息網(wǎng)，2019年12月19日，http://www.nmdis.org.cn/c/2019-10-16/69124.shtml。2018年中國對外貿易總額約為30.51萬億元，外貿依存度約為 33.89%，其中80%以上是海上貿易。南海地區(qū)蘊含豐富的油氣資源，被稱為“第二個波斯灣”。2019年，我國原油進口5.06億噸，同比增長 9.5%，對外依存度超過70%。我國重要能源資源等戰(zhàn)略物資的進口嚴重依賴海運，原油進口的89.87%、鐵礦石進口的97.6%、銅礦石進口的93.13%、煤炭進口的93.35%均是通過海運實現(xiàn)。(55)梁明：“中國海上貿易通道現(xiàn)狀及經略研究”，《國際經濟合作》，2014年第11期，第80頁。我國沿海地區(qū)國內生產總值占全國的3/4左右，其中僅廣東省就占全國的1/10。所以，海防安全對我國國家安全與經濟發(fā)展至關重要。

(2)我國海防形勢嚴峻。我國與朝鮮存在海域劃分矛盾，日本企圖占據(jù)我釣魚島及其附屬海域，韓國強行霸占我蘇石礁，臺灣尚未回歸祖國，而且美國利用臺灣問題不斷干涉我國內政。美國還通過實行“亞太再平衡”戰(zhàn)略和“印太戰(zhàn)略”，強化對我海上島鏈圍堵，并成立印太司令部，發(fā)布印太戰(zhàn)略報告，與印度簽署后勤和情報共享等軍事協(xié)議，擴大印度洋軍事存在，強化對我經印度洋的油氣進口和海上貿易的監(jiān)控。按照“亞太再平衡”戰(zhàn)略的計劃，2014美國與菲律賓簽署《美菲加強防務合作協(xié)議》，美軍重返菲律賓。2017年美國在韓國完成“薩德”反導系統(tǒng)的部署，并利用部署在日本的X波段雷達和“愛國者”反導系統(tǒng)、我國臺灣地區(qū)的“鋪路爪”雷達，連同美軍在亞太地區(qū)的海上“宙斯盾”驅逐艦，初步構建起針對我國的亞洲導彈防御系統(tǒng)。在廢除與俄羅斯的《限制反彈道導彈系統(tǒng)條約》和《美蘇消除兩國中程和中短程導彈條約》后，美國積極準備在日本部署陸基“宙斯盾”反導系統(tǒng)和中程彈道系統(tǒng)。美國還不斷挑唆盟友介入南海爭端，其航母編隊在我南海地區(qū)常態(tài)化部署演練，并以所謂“航行自由”為幌子對我東南沿海展開高頻率的機艦偵察，僅2020年上半年的飛機偵察就達2 000多架次，最近的距離我國上海不到100千米。通過強大的前沿軍事存在和鞏固的雙邊聯(lián)盟體系，美國牢固護持著東亞區(qū)域的海上霸權。(56)金新：“東亞海權格局演化歷程探析”，《太平洋學報》，2017年第4期，第52頁。

我國海防形勢還面臨傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織疊加。隨著全球化的發(fā)展、跨國來往的頻繁和經濟合作的深化，我國海防安全面臨的威脅呈現(xiàn)多樣化。我國海防不但要面對傳統(tǒng)的軍事威脅，擔負國界防衛(wèi)和管理任務，抵擋武裝入侵，還要打擊恐怖主義、分離主義和極端主義、跨境犯罪、武器毒品等走私活動，同時還要保護海洋生態(tài)環(huán)境、保護領海、專屬經濟區(qū)和大陸架海洋生物資源，阻止非法移民、偷獵捕撈，還要為海上貿易和其他生產活動創(chuàng)造條件。

(3)我國應建立集中統(tǒng)一的海防體制，加強海防力量建設。我國海岸線漫長，海防涉及政治、軍事、經濟、外交、文化、宗教和民族等各種事務，同時為有效應對他國對我的海上圍堵和海上霸權主義，維護我正當海洋權益，保衛(wèi)國家海防安全，應對海防傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅的疊加，需要建立集中統(tǒng)一的海防管理體制。

①逐步建立集中統(tǒng)一的海防管理體制。當前我國海防體制已歷經數(shù)次改革。為改變海上“九龍治水”的局面，2013年國務院機構改革中，我國合并海監(jiān)、海巡、公安邊防海警等部門成立中國海警局，統(tǒng)一行使海上執(zhí)法職能。(57)中國海警局也稱中國人民武裝警察部隊海警總隊，對外稱國家海洋局，而武警部隊在軍隊體制改革后歸中央軍委管轄，所以海警局性質為軍事力量，主要負責海上安全保衛(wèi)，打擊海上走私等犯罪，對海上刑事案件行使刑事偵查權，進行漁業(yè)管理，保護海洋資源開發(fā)、海洋環(huán)境和設施等。2018年黨和國家機構改革后，我國海防力量還有陸軍海防部隊，農業(yè)農村部漁業(yè)漁政局負責領?；€內漁業(yè)執(zhí)法，海關總署負責出入境檢驗檢疫和征收關稅(撤銷武警在海關的執(zhí)勤檢查職能)，海關總署緝私局(受海關總署和公安部雙重領導)負責領海基線內反走私執(zhí)法，交通部海事局負責水上交通、船舶安全及港口管理，生態(tài)環(huán)境部負責海洋生態(tài)保護，國家移民局(受公安部領導)負責移民事務，沿海省市還有隸屬公安系統(tǒng)的海岸警察總隊管理海岸事務，還有地方外事部門等。當前我國海防管理體制還是相對分散，不適應“大海防”的發(fā)展需要。在今后的海防體制改革中，可以建立集中統(tǒng)一的海防管理體制，包括海岸線管理等，明確海防力量戰(zhàn)時歸海軍指揮，同時建立海上漁民為主體的海防預備隊。

②加強海防武器裝備建設，提高海防智能化水平。我國海防自然條件復雜，海界線遼闊，海上貿易往來頻繁，與周邊存在很多海洋權益爭端，無法通過人力來全覆蓋管理，只有建設智能海防才能有效維護海洋權益。我國應盡快建成高分辨海洋觀測衛(wèi)星系統(tǒng)，形成對我海域全天候實時監(jiān)控；加快發(fā)展大型遠程海上巡邏機和海上長航程無人偵察機，建造能容納更多艦載機的航空母艦，大力發(fā)展集防空、反導、反潛、反艦和對陸縱深打擊能力的艦艇，提高其抗飽和攻擊能力；加快水下力量建設，發(fā)展海上無人作戰(zhàn)平臺；加快海戰(zhàn)裝備通用型數(shù)據(jù)鏈建設，形成立體裝備體系，以適應信息化戰(zhàn)爭中裝備體系對抗的基本需要；加快建設沿海海底觀測網(wǎng)或水下聲吶列陣系統(tǒng)，有效保障我海域水下安全。

③健全海防法律制度體系。我國涉及海洋的法律主要有領海法、大陸架與專屬經濟區(qū)法和海島保護法等，但缺乏綜合性海洋基本法，導致海防法律制度缺乏統(tǒng)一協(xié)調，從而影響海防管理效率和水平。我國可通過制定海洋基本法，以綜合協(xié)調海洋事務，并明確各海洋管理機構的職權和任務，規(guī)定應不斷完善的海洋部門法內容。(58)金永明：“我國海洋強國戰(zhàn)略的實施在于依法治?！?，《社會科學報》，2017年11月16日第3版。還可制定完善海洋環(huán)境保護法，海岸帶和海島管理法，海上治安管理法，海洋漁業(yè)法，海洋突發(fā)事件應急處理法以及海洋自然遺產與文化保護法等，(59)曹興國、初北平：“我國涉海法律的體系化完善路徑”，《太平洋學報》，2016年第9期，第15頁。同時頒布海上執(zhí)法規(guī)則或細則，細化執(zhí)法程序和權限。

5.3 在平等互利的基礎上增強東南亞海防合作

邊境區(qū)域是在地理、歷史、生態(tài)、種族、經濟等方面存在統(tǒng)一性和相似性，但是被邊界分割的、在功能上相互依賴的區(qū)域。(60)Günter Verheugen and Michel Barnier, Practical Guide to Cross-border Cooperation, AEBR and European Commission, Third Edition, Bronzu 2000, p.5.在秉承構建人類命運共同體和海洋命運共同體的原則指導下，在平等互利的基礎上，我國為東南亞國家提供海防安全服務，使得外部鄰國與我國海防安全緊密相連，并通過各種協(xié)作與共同開發(fā)，自覺地加強合作，以期共同維護彼此的海防安全。

(1)中國與東南亞國家密切的經濟政治關系，為我國加強在該地區(qū)的海防合作奠定了基礎。隨著中國經濟的發(fā)展，東南亞經濟圈已逐步形成以中國為中心的格局，各國經濟日益和中國經濟融為一體，與我國形成了緊密的政治、經濟聯(lián)系。2010年中國—東盟自貿區(qū)正式建立，雙邊貿易額從2001年的400億美元增長到3 000億美元，年增長20%。同年中國超過日本和歐盟，成為東盟最大貿易伙伴。2019年東盟成為中國第二大貿易伙伴，雙邊貿易額達到 7 000 多億美元。此外，中國和東盟從2003年開始建立戰(zhàn)略伙伴關系，雙方不斷深化拓展經貿合作、人文交流和基礎設施互聯(lián)互通，東盟很多國家還與我國簽署了“一帶一路”倡議，開始構建更為緊密的中國—東盟命運共同體。這種密切關系為中國加強與東南亞國家在該地區(qū)海防合作奠定了基礎。

(2)中國有能力為東南亞國家提供海上安全服務。中國已經有維護類似地區(qū)安全機制的經驗。中國軍警聯(lián)合泰國、緬甸和老撾在湄公河武裝護航已持續(xù)多年，有效維護了當?shù)匕踩€(wěn)定與經濟合作。大規(guī)模海救需由對地觀測衛(wèi)星排查大范圍可疑海域，大型海上巡邏機定位確認，搭載直升機的船舶直救援接，同時還需具備紅外、雷達、聲吶、激光和電子等多種晝夜立體海救手段。從2014年馬航MH370航班失事海救來看，我國基本都做到了。當前我國南海島礁的導航設施，已經開始為周邊國家提供海事服務。

(3)從地區(qū)實踐來看，中國為東南亞國家提供力所能及的海上公共安全服務，能有效維護地區(qū)安全穩(wěn)定?！?·11”事件后，東南亞地區(qū)恐怖主義和海盜日益猖獗，“東突”、“阿布薩耶夫”、馬來西亞圣戰(zhàn)組織等恐怖勢力猖獗，先后發(fā)生了巴厘島大爆炸、湄公河慘案、菲律賓三寶顏大爆炸等恐怖襲擊事件。東南亞地區(qū)集中于火山帶上，經常遭遇臺風海嘯災難，2004年的東南亞海嘯造成數(shù)十萬民眾喪生。該地區(qū)還是全球最大的毒品產地之一，面臨嚴重的毒品走私問題。這些問題的解決都需要建立地區(qū)政府間合作機制，共同打擊海盜和恐怖主義等犯罪行為，共同應對海上自然災害。從馬航MH370航班搜救情況來看，受制于技術、投入和人才諸多短板“集束式制約”，東南亞諸國還不具備大范圍海上搜救和打擊海上犯罪行為的能力。在馬航MH370海救行動中，共有26個國家和地區(qū)40多艘艦船、60多架飛機參與。中國派出20艘艦船(含全程參與的9艘軍艦，攜5架直升機和水下機器人)、21顆衛(wèi)星、3架伊爾-76運輸機和2架圖-154電子偵察機，協(xié)調66艘商船和20條漁船，搜索海域130萬平方公里以上(占全部搜索海域面積1/4以上)，承擔搜索經費1/2以上，為我史上最大海外救援行動。(61)“搜尋MH370的中國海上力量”，中國網(wǎng)，2014年4月21日，http://ocean.china.com.cn/2014-04/21/content_32154781.htm；“中國動用21顆衛(wèi)星10余艘艦艇搜尋MH370——我國成為水面搜救主力，泰國衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)可疑漂浮物”，《中國青年報》，2014年3月28日第1版。雖然美軍也介入了該行動，但從出動人員和裝備、搜索區(qū)域、經費承擔份額及實際工作效果看，中國發(fā)揮了主要作用。中國積極參與東南亞海上公共安全事務，能有效防止美日等國借機插手南海爭端，并用實際行動踐行《南海各方行為宣言》，有力維護本地區(qū)海上安全穩(wěn)定。

5.4 加快太空等新興邊海防領域建設

隨著網(wǎng)絡空間和太空領域對國家戰(zhàn)略利益的影響越來越大，我國應加快上述新興邊海防領域建設，尤其在太空領域，以保護我國家安全和利益。

(1)堅持和平利用太空和共享太空技術原則。進一步開放我國正在建設的太空站，面向全球進行宇航員選拔訓練和太空實驗的遴選，以靈活方式積極為發(fā)展中國家和“一帶一路”沿線國家提供導航定位、防災減災、資源監(jiān)測、環(huán)境保護、基礎設施建設、廣播電視節(jié)目轉發(fā)等太空服務，通過共享太空技術促進各國經濟社會發(fā)展，進一步團結全世界的和平力量，共同應對太空戰(zhàn)威脅。

(2)推動完善太空國際法律制度。面對眾多國際太空環(huán)境、法律和發(fā)展議程，我國應積極參與國際太空治理平臺，乃至創(chuàng)設自己的倡議，加強與相關國家和國際組織的溝通和協(xié)調，共同制定面向未來的太空發(fā)展路線圖以及公正、合理和均衡的國際太空新規(guī)則，建設和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的太空。

(3)避免太空軍備競賽，著重加強太空人才培養(yǎng)和太空基礎科學研究。太空技術和武器裝備的發(fā)展，都是天文數(shù)字的經費投入，要避免與美國等在太空領域形成“挑戰(zhàn)—應對”的軍備競賽模式，著重加強太空的人才培養(yǎng)和基礎科研。要提高現(xiàn)有航天人才培養(yǎng)模式和評價機制，解決困擾留住人才的實際問題。同時，改變“短平快”的功利觀念，在制定太空發(fā)展規(guī)劃時，加大對空間科學的投入，支持開展多形式、持續(xù)的空間科學探索和研究項目，同時積極利用太空重大工程帶動基礎科學研究的發(fā)展。