張 郭

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

2015年10月27日中國(guó)外交部副部長(zhǎng)張業(yè)遂當(dāng)日就美軍艦進(jìn)入中國(guó)南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域提出嚴(yán)正交涉和強(qiáng)烈抗議。張業(yè)遂表示，中國(guó)對(duì)南沙群島及其附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)。[1]外媒此前就報(bào)道說(shuō)在華盛頓，要求美海軍增加在南海航行自由活動(dòng)的呼聲不斷。[2]美國(guó)防長(zhǎng)卡特曾對(duì)此表示，美國(guó)將在國(guó)際法允許的任何地區(qū)飛行、航行及活動(dòng)，南中國(guó)海現(xiàn)在不是、將來(lái)也不會(huì)是例外。他進(jìn)一步說(shuō)，美國(guó)將自主選擇這樣做的時(shí)間和地點(diǎn)。[3]香港《大公報(bào)》就此評(píng)論道，美國(guó)闖入中國(guó)的領(lǐng)海之內(nèi)，打出的旗號(hào)是“維護(hù)國(guó)際航行的自由”，[4]新華國(guó)際時(shí)評(píng)文章也認(rèn)為維護(hù)南海航行自由，是美方為堂而皇之在南海展開(kāi)行動(dòng)打出的旗號(hào)，并進(jìn)一步評(píng)論道“其本身是個(gè)偽命題”。[5]那么美國(guó)的“航行自由”實(shí)質(zhì)是什么呢？

其實(shí)航行自由與海洋自由概念緊密相連，早在1609年近代國(guó)際法奠基人格老秀斯發(fā)表了《海洋自由論》，明確提出海洋自由的觀(guān)點(diǎn)，逐漸為越來(lái)越多的國(guó)家所接受。國(guó)際社會(huì)在強(qiáng)調(diào)海洋自由的同時(shí)，也不得不承認(rèn)各沿海國(guó)對(duì)臨近其海岸的一帶海域的權(quán)利，這樣海洋自由論與領(lǐng)海的觀(guān)念并行不悖且不斷發(fā)展，毫無(wú)疑問(wèn)領(lǐng)海寬度的大小直接影響到海洋自由的程度。隨著國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)概念的發(fā)展，海洋自由論越來(lái)越演變?yōu)楣Ｗ杂烧摿耍暗?8世紀(jì)，許多國(guó)際法學(xué)者都采取了公海自由的立場(chǎng)”。[6](P172)航行自由即是公海自由的一個(gè)重要內(nèi)容。

國(guó)家的領(lǐng)海寬度不僅直接影響到海洋自由的程度，也直接決定了航行自由的限度，特別是一些狹窄的國(guó)際要道的航行自由備受關(guān)注。所以國(guó)家領(lǐng)海寬度的各種主張之間的爭(zhēng)論，在聯(lián)合國(guó)歷次的海洋法會(huì)議上都是焦點(diǎn)問(wèn)題之一。顯然國(guó)家領(lǐng)海寬度的主張直接受到航行自由論的掣肘，一個(gè)國(guó)家領(lǐng)海寬度的主張必然伴隨著該國(guó)對(duì)航行自由的立場(chǎng)與態(tài)度的闡釋?zhuān)粤私饷绹?guó)的航行自由觀(guān)，一個(gè)重要觀(guān)察點(diǎn)就是美國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上有關(guān)領(lǐng)海寬度的主張。目前一些美國(guó)外交文件已經(jīng)公布，這就為我們較為準(zhǔn)確地把握并闡述美國(guó)的航行自由觀(guān)提供了重要條件，鑒于學(xué)術(shù)界研究現(xiàn)狀，考慮到美國(guó)至今未加入1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，本文結(jié)合美國(guó)關(guān)于1958至1960年聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間的外交文件，對(duì)美國(guó)航行自由觀(guān)進(jìn)行探討，仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、西方國(guó)家關(guān)于領(lǐng)海寬度的主張之爭(zhēng)

海洋法歷史的很多內(nèi)容都是圍繞著領(lǐng)海寬度展開(kāi)的，最初領(lǐng)海寬度的大小取決于沿海國(guó)家軍事能力的控制范圍，在20世紀(jì)越來(lái)越多的國(guó)家提出擴(kuò)大領(lǐng)海范圍的主張，并出現(xiàn)了將更多的海域納入沿海國(guó)專(zhuān)屬管轄范圍的趨勢(shì)。[7](P491)聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議反映了這種趨勢(shì)。海洋法會(huì)議的召開(kāi)離不開(kāi)冷戰(zhàn)這樣的大背景，關(guān)于領(lǐng)海寬度，各個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)基于自身的利益訴求提出了不同的主張。總的來(lái)說(shuō)西方國(guó)家都傾向于領(lǐng)海寬度不能過(guò)分?jǐn)U大，甚至保持所謂傳統(tǒng)的3海里寬度，而更加關(guān)注專(zhuān)屬管轄漁區(qū)的范圍或者領(lǐng)海內(nèi)的航行自由權(quán)利。但西方國(guó)家在領(lǐng)海寬度上也有爭(zhēng)論，這種爭(zhēng)論也直接影響到美國(guó)的立場(chǎng)與態(tài)度，致使在會(huì)議的進(jìn)程中美國(guó)的主張也發(fā)生著變化。一些東歐國(guó)家與新獨(dú)立的亞非拉國(guó)家紛紛反對(duì)前殖民國(guó)家制定的領(lǐng)海寬度政策，當(dāng)時(shí)的社會(huì)主義陣營(yíng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家提出的擴(kuò)大領(lǐng)海寬度的主張給予了大力支持，基本趨向于盡可能地?cái)U(kuò)大國(guó)家主權(quán)向海方向行使的范圍，蘇聯(lián)即提出由各個(gè)臨海國(guó)家自行確定3至12海里領(lǐng)海寬度的主張，不僅得到與會(huì)的蘇東集團(tuán)國(guó)家的支持，也得到了一些亞非拉國(guó)家的呼應(yīng)。美國(guó)外交文件中西方國(guó)家有關(guān)領(lǐng)海寬度的主張主要體現(xiàn)在加拿大與英國(guó)主張之間的論爭(zhēng)，美國(guó)的立場(chǎng)則是在這二者之間的游移并進(jìn)行適度取舍的結(jié)果。

(一)加拿大的主張

西方國(guó)家由于地位的不同和利益的差異，在領(lǐng)海寬度與海洋權(quán)益的主張方面各有側(cè)重。根據(jù)自己的利益取向，加拿大主張3海里領(lǐng)海寬度外加9海里的專(zhuān)屬管轄漁區(qū)。[8](P642-644)雖然作為北約成員之一，但加拿大關(guān)注的重點(diǎn)顯然不在安全問(wèn)題上，在堅(jiān)持西方3海里領(lǐng)海寬度傳統(tǒng)立場(chǎng)的同時(shí)，盡可能地?cái)U(kuò)大其海岸方向自己可以專(zhuān)屬管轄的漁區(qū)范圍則是主要目的。但同時(shí)美國(guó)也認(rèn)為如果加拿大最終轉(zhuǎn)向支持12海里領(lǐng)海寬度的主張也是不奇怪的，因?yàn)樗鼈冊(cè)?956年的時(shí)候最初就是這個(gè)主張。[9](P683-685)

加拿大的主張顯然不符合歐洲國(guó)家特別是西歐老牌資本主義國(guó)家的利益，因?yàn)樗麄兇蠖嘣诤Ｍ馍踔猎诩幽么笱睾７较蛴兄鴤鹘y(tǒng)漁場(chǎng)。葡萄牙大使重申了葡萄牙在新斯科舍(Nova Scotia)和紐芬蘭(Newfoundland)附近海域的傳統(tǒng)漁業(yè)利益，著重指出這牽涉到葡國(guó)民眾的生計(jì)問(wèn)題，葡萄牙政府如果改變相關(guān)立場(chǎng)，讓民眾不得在相關(guān)水域捕魚(yú)，將會(huì)引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩，這是政府不能冒險(xiǎn)的。雖然葡萄牙希望與美國(guó)進(jìn)行各方面合作，但葡國(guó)不能支持加拿大立場(chǎng)。[10](P665-666)

經(jīng)過(guò)研究，英國(guó)政府認(rèn)為他們也不能接受這種主張，因?yàn)檫@樣的政策會(huì)破壞自己在冰島和挪威北部水域的漁業(yè)權(quán)益，以致將嚴(yán)重影響英國(guó)漁民的切身利益。[11](P650-651)以致時(shí)任英國(guó)首相麥克米倫(Macmillan)不得不親自向美國(guó)總統(tǒng)艾森豪威爾(Eisenhower)進(jìn)行解釋?zhuān)J(rèn)為不管日內(nèi)瓦會(huì)議的結(jié)果如何，我們都將面臨損失的可能，或者是經(jīng)濟(jì)方面的，或者是戰(zhàn)略方面的，或者兩者兼有。你要求不要過(guò)于考慮商業(yè)利益，可是這不單單是商業(yè)利益問(wèn)題，而是英國(guó)大量人口的生計(jì)問(wèn)題。拋棄英國(guó)國(guó)民在公海上的傳統(tǒng)漁區(qū)的安排，如同臨海國(guó)將專(zhuān)屬漁區(qū)擴(kuò)大至12海里一樣，會(huì)導(dǎo)致英國(guó)漁民價(jià)值達(dá)1.5億美元甚至更多的大量漁船的閑置，就漁民和漁船來(lái)說(shuō)，都將關(guān)系到英國(guó)的重大利益。如果不能創(chuàng)造出其他的就業(yè)機(jī)會(huì)，將會(huì)引發(fā)一些地區(qū)的困頓和蕭條，也將會(huì)對(duì)我們國(guó)家的收支平衡產(chǎn)生負(fù)面影響。[12](P654-655)

(二)英國(guó)的建議案

在表示不能接受加拿大建議的基礎(chǔ)上，英國(guó)也提出了自己關(guān)于領(lǐng)海寬度的建議案。英國(guó)主張6海里領(lǐng)海寬度，但6海里領(lǐng)海分二個(gè)部分，其他國(guó)家在外3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)享有飛越權(quán)利且在沒(méi)有事先通告的情況下軍艦擁有無(wú)害通過(guò)權(quán)利。英國(guó)還表達(dá)了希望美國(guó)給予理解與認(rèn)同的期待。[11](P650-651)3海里的領(lǐng)海寬度雖然還沒(méi)有被承認(rèn)為國(guó)際法的普遍規(guī)則，卻是得到美英兩個(gè)海洋大國(guó)的堅(jiān)定支持的，且“到了19世紀(jì)，法學(xué)家、法院與各國(guó)慣例都已采用了三海里領(lǐng)海限度”。[13](P173)英國(guó)此時(shí)改變態(tài)度與立場(chǎng)，顯然不能令美國(guó)方面滿(mǎn)意。

在得知英國(guó)立場(chǎng)的第二天，1958年3月4日美國(guó)時(shí)任總統(tǒng)艾森豪威爾親自致電英國(guó)首相麥克米倫，認(rèn)為為了阻止日內(nèi)瓦會(huì)議以2/3多數(shù)的方式通過(guò)12海里甚至更寬領(lǐng)海的主張，兩國(guó)作出妥協(xié)是必要的，美國(guó)的立場(chǎng)是任何超過(guò)3海里領(lǐng)海寬度的主張都是不可接受的，“關(guān)系如此重大，以致我建議，我們兩國(guó)政府都不應(yīng)該因?yàn)榻?jīng)濟(jì)商業(yè)利益方面的考慮而減損我們共同的安全利益。如果必要的話(huà)，兩國(guó)軍方可以進(jìn)行緊急磋商，之后如果你和你的內(nèi)閣能夠重新考慮你們的立場(chǎng)，我會(huì)非常贊賞”。[14](P651-652)

英國(guó)不僅提出了自己的關(guān)于領(lǐng)海寬度的主張，而且還積極爭(zhēng)取西方其他國(guó)家的理解和支持。英國(guó)的這一舉動(dòng)在西方陣營(yíng)中造成了一些混亂，以致美國(guó)的一些盟國(guó)，甚至是加拿大在英國(guó)影響下，也感覺(jué)到美國(guó)所極力推動(dòng)的3海里領(lǐng)海寬度主張并沒(méi)有如同美國(guó)所宣稱(chēng)的那樣重要。[15](P652-653)杜勒斯對(duì)加拿大所持的立場(chǎng)和英國(guó)鼓吹6海里領(lǐng)海寬度的行為表示了嚴(yán)重關(guān)切，遂請(qǐng)求國(guó)防部與加拿大國(guó)防部進(jìn)行緊急溝通，要求加拿大和英國(guó)的日內(nèi)瓦代表團(tuán)堅(jiān)持住3海里領(lǐng)海寬的主張，除非美國(guó)、加拿大和英國(guó)三國(guó)政府在協(xié)商后作出決定。[16](P653)

面對(duì)著艾森豪威爾總統(tǒng)的親自致電，麥克米倫不得不就英國(guó)的立場(chǎng)作出解釋?zhuān)缜拔乃?，英?guó)關(guān)注的是加拿大建議對(duì)英國(guó)海洋漁業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的巨大沖擊，至于海洋自由問(wèn)題，作為傳統(tǒng)海洋大國(guó)，英國(guó)也給予了應(yīng)有的重視，正如麥克米倫所說(shuō)：“我確信我們?nèi)缒銈円粯雨P(guān)切安全問(wèn)題，我們面臨的問(wèn)題是復(fù)雜的，不管日內(nèi)瓦會(huì)議的結(jié)果如何，我們都將面臨損失的可能?！憋@然英國(guó)很無(wú)奈。

二、美國(guó)關(guān)于領(lǐng)海寬度的立場(chǎng)

對(duì)于日內(nèi)瓦聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，美國(guó)的關(guān)切點(diǎn)是非常明確的。1958年2月20日國(guó)務(wù)院特別事務(wù)法律顧問(wèn)辦公室準(zhǔn)備了一份題為“美國(guó)關(guān)于海洋法會(huì)議的立場(chǎng)”的文件，其中明確提出：“美國(guó)政府在日內(nèi)瓦會(huì)議上面臨的基本問(wèn)題就是如何維護(hù)海洋自由這一核心原則，這一原則是美國(guó)自立國(guó)以來(lái)一直堅(jiān)持的，現(xiàn)在卻受到許多臨海國(guó)家聲索更多海洋主權(quán)的挑戰(zhàn)?！盵17](P647-649)美國(guó)關(guān)于領(lǐng)海寬度的立場(chǎng)并不是一成不變的，它認(rèn)為要堅(jiān)持海洋自由這一核心原則，就必須堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度的立場(chǎng)，這也是其固有的傳統(tǒng)主張，但當(dāng)在海洋法會(huì)議上面對(duì)越來(lái)越多國(guó)家提出并支持?jǐn)U大領(lǐng)海寬度的要求時(shí)，美國(guó)又有條件地支持有限擴(kuò)大領(lǐng)海寬度的主張，以期主導(dǎo)海洋法規(guī)則的制定。

(一)3海里領(lǐng)海寬度的傳統(tǒng)

艾森豪威爾總統(tǒng)在1958年1月9日的國(guó)情咨文中著重指出，美國(guó)必須堅(jiān)持“海洋自由”。這意味著在即將于1958年2月24日召開(kāi)的海洋法會(huì)議上美國(guó)必須盡全力讓自己關(guān)于領(lǐng)海寬度的主張為會(huì)議所接受。[18](P641-642)而實(shí)際上自1957年5月開(kāi)始，美國(guó)各職能部門(mén)被要求重視這次海洋法會(huì)議，對(duì)特別關(guān)系到美國(guó)利益的一些相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論，議題涵蓋領(lǐng)海、公海制度、國(guó)際漁區(qū)權(quán)利和大陸架等。國(guó)務(wù)院特別要求仔細(xì)研究有關(guān)領(lǐng)海界限、國(guó)際漁區(qū)權(quán)利和大陸架上生物資源的定義問(wèn)題。討論結(jié)果顯示領(lǐng)海寬度的擴(kuò)大將會(huì)對(duì)美國(guó)和自由世界的安全帶來(lái)負(fù)面影響。[8](P642-644)

1958年2月11日由國(guó)務(wù)院、內(nèi)政部和國(guó)防部的代表包括將要參加日內(nèi)瓦會(huì)議的美國(guó)代表召開(kāi)了一次會(huì)議，這次會(huì)議的一個(gè)主要目的是討論美國(guó)對(duì)加拿大關(guān)于毗鄰專(zhuān)屬漁區(qū)建議的立場(chǎng)，這次會(huì)議達(dá)成的一致意見(jiàn)就是日內(nèi)瓦會(huì)議美國(guó)的首要目標(biāo)就是維持3海里領(lǐng)海寬度，認(rèn)為這對(duì)于美國(guó)的安全至關(guān)重要。[19](P646)2月20日特別事務(wù)法律顧問(wèn)提交的一份名為“美國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上的立場(chǎng)”的文件，其中認(rèn)為美國(guó)政府在日內(nèi)瓦會(huì)議上面臨的主要問(wèn)題就是如何堅(jiān)持海洋自由這一核心原則。鑒于為國(guó)家安全而主張海洋自由的需要，堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度對(duì)美國(guó)是極端重要的。美國(guó)準(zhǔn)備認(rèn)可臨海國(guó)家在3海里領(lǐng)海外另有不超過(guò)9海里的專(zhuān)屬漁區(qū)，但前提是領(lǐng)海寬度為3海里，這種安排符合美國(guó)的安全利益。[20](P647-649)

當(dāng)英國(guó)提出在外3海里范圍內(nèi)保留飛越權(quán)利和軍艦無(wú)害通過(guò)權(quán)利而無(wú)需通報(bào)的情況下，將領(lǐng)海寬度擴(kuò)張至6海里，并希望美國(guó)方面能夠認(rèn)可。美國(guó)出席海洋法會(huì)議的代表團(tuán)回應(yīng)稱(chēng)他們得到的指示是全力堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度主張，除非有來(lái)自華盛頓的新的指示。[11](P650-651)在美國(guó)的壓力下，麥克米倫不得不在致艾森豪威爾的信件中表示，在維護(hù)3海里領(lǐng)海寬度的原則立場(chǎng)方面我們是一致的，英國(guó)代表團(tuán)在會(huì)議發(fā)言中已經(jīng)支持了這一原則，也沒(méi)有作任何妥協(xié)的建議。我希望我們兩國(guó)能夠一起堅(jiān)持這樣的原則立場(chǎng)。[21](P654-655)

美國(guó)設(shè)想的是利用海上漁區(qū)安排上的讓步，甚至不惜損失一定的海上漁業(yè)利益，來(lái)?yè)Q取其他國(guó)家對(duì)其3海里領(lǐng)海寬度主張的支持。為阻止日內(nèi)瓦會(huì)議通過(guò)擴(kuò)大領(lǐng)海寬度的決議，美國(guó)決定給予加拿大方案以強(qiáng)有力支持。3月14日艾森豪威爾致電麥克米倫，指出美國(guó)確信除非我們對(duì)給予沿海國(guó)家在臨近漁區(qū)更多權(quán)利的妥協(xié)方案以強(qiáng)有力支持，否則我們就不能阻止大會(huì)通過(guò)12海里領(lǐng)海寬度的決議案。我們還確信單單漁區(qū)保護(hù)措施是不能解決問(wèn)題的，對(duì)給予沿海國(guó)家在專(zhuān)屬漁區(qū)上以一些特殊權(quán)利的方案作出一些讓步是必要的，至少9海里漁區(qū)的主張才能夠滿(mǎn)足要求，也即堅(jiān)持加拿大的方案。[22](P658-659)

(二)美國(guó)3海里領(lǐng)海寬度立場(chǎng)的改變

美國(guó)一度認(rèn)為加拿大建議案是關(guān)于領(lǐng)海寬度和漁區(qū)利益安排的最好也是最可能被接受的方案，特別強(qiáng)調(diào)為整個(gè)自由世界重大的防衛(wèi)責(zé)任和關(guān)鍵的國(guó)家利益考慮，他不能同意超過(guò)3海里的領(lǐng)海寬度或者外加超過(guò)9海里的毗鄰專(zhuān)屬漁區(qū)的主張。[23](P664-665)為了說(shuō)服英國(guó)與美國(guó)一道堅(jiān)持這樣的立場(chǎng)，艾森豪威爾親自向麥克米倫解釋?zhuān)赋觯骸澳銘?yīng)該注意到加拿大的妥協(xié)方案包含有沿海國(guó)對(duì)毗鄰漁區(qū)的控制權(quán)利，并沒(méi)有包含排斥其他國(guó)家權(quán)益的內(nèi)容，在拉丁和南美水域，我們的漁業(yè)利益已經(jīng)通過(guò)談判得到了許可，允許我們?cè)谶@些國(guó)家宣稱(chēng)擁有權(quán)利的沿岸甚至直抵岸邊的水域捕魚(yú)的權(quán)利。如果加拿大的妥協(xié)方案被采納，你們也希望如此，美國(guó)將準(zhǔn)備幫助英國(guó)獲取在一些地區(qū)中的類(lèi)似安排。”[22](P658-659)

正當(dāng)美國(guó)在所不惜，愿意承擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的損失來(lái)?yè)Q取日內(nèi)瓦會(huì)議通過(guò)3海里領(lǐng)海寬度的決議之時(shí)，英國(guó)的立場(chǎng)出現(xiàn)松動(dòng)，并已經(jīng)指示其日內(nèi)瓦代表團(tuán)反對(duì)加拿大建議案。緊接著葡萄牙、西班牙都表示不能接受加拿大的建議案，并且葡萄牙和西班牙還宣稱(chēng)法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、西德，可能還包括瑞典都持相同立場(chǎng)。由于要將歷史性捕魚(yú)權(quán)利吸收進(jìn)加拿大建議案中，可能又將會(huì)失去冰島和那些希望排除日本在毗鄰區(qū)捕魚(yú)權(quán)的東南亞國(guó)家的支持。[10](P665-666)針對(duì)英國(guó)立場(chǎng)的松動(dòng)，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部部長(zhǎng)伯克(Burke)致信國(guó)務(wù)院，在對(duì)英國(guó)立場(chǎng)表達(dá)強(qiáng)烈不滿(mǎn)的基礎(chǔ)上，要求國(guó)務(wù)院堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度的立場(chǎng)。[24](P670-673)

為此國(guó)務(wù)院一方面要求英國(guó)推遲提出其6海里領(lǐng)海寬度主張的妥協(xié)方案，[25](P674-676)另一方面指示日內(nèi)瓦的美國(guó)代表團(tuán)說(shuō)服英國(guó)人接受美國(guó)的主張，繼續(xù)堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度主張。[26](P676-678)但到4月2日，美國(guó)日內(nèi)瓦代表團(tuán)對(duì)英國(guó)方案的態(tài)度出現(xiàn)改變，建議國(guó)務(wù)院和國(guó)防部對(duì)英國(guó)方案及其影響進(jìn)行分析，認(rèn)為如果對(duì)英國(guó)方案進(jìn)行適當(dāng)修改，可能會(huì)成為日內(nèi)瓦會(huì)議各方妥協(xié)的基礎(chǔ)，也可以阻止更糟糕情況的出現(xiàn)(指海洋法會(huì)議通過(guò)更大領(lǐng)海寬度的決議)。[27](P678-680)4月3日杜勒斯向美國(guó)代表團(tuán)致電，其中陳述了國(guó)會(huì)議員們表達(dá)的對(duì)國(guó)務(wù)院認(rèn)同加拿大建議案立場(chǎng)的不滿(mǎn)，要求代表團(tuán)必須堅(jiān)持美國(guó)在海上漁業(yè)方面的歷史性權(quán)利。[28](P680-681)此后美國(guó)雖在支持加拿大的方案，但同時(shí)也認(rèn)為加拿大需要認(rèn)識(shí)到其建議案帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響，[29](P673-674)對(duì)包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)家的海上漁業(yè)利益的沖擊。[30](P682-683)

4月16日美國(guó)正式不再堅(jiān)持加拿大方案，而提出新的建議案，即6海里領(lǐng)海寬度外加6海里毗鄰漁區(qū)，同時(shí)承認(rèn)其他國(guó)家已有的海上捕魚(yú)的歷史性權(quán)利。[31](P693-696)美國(guó)海軍方面雖然不情愿，但迫于形勢(shì)(海洋法會(huì)議上越來(lái)越多的國(guó)家主張并支持更大領(lǐng)海寬度的要求)，也不得不認(rèn)同國(guó)務(wù)院提出的這個(gè)方案。[32](P696-697)4月21日國(guó)務(wù)院向美國(guó)日內(nèi)瓦代表團(tuán)發(fā)出指示，要求代表團(tuán)不得再作進(jìn)一步妥協(xié)，阻止會(huì)議以多數(shù)表決方式通過(guò)12海里領(lǐng)海寬度方案，或者3至12海里自由選擇領(lǐng)海寬度方案，或者6海里領(lǐng)海寬度外加6海里毗鄰漁區(qū)，但不承認(rèn)歷史性捕魚(yú)權(quán)利的方案。如果會(huì)議以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)美國(guó)所反對(duì)的決議案，或者沒(méi)有一項(xiàng)方案獲得絕大多數(shù)支持，美國(guó)代表團(tuán)應(yīng)該明確宣布這些都不是這次會(huì)議達(dá)成的協(xié)議，美國(guó)的立場(chǎng)是由于沒(méi)有相應(yīng)的國(guó)際協(xié)議的達(dá)成，3海里領(lǐng)海寬度仍然是國(guó)際法規(guī)則。[33](P704-705)

三、美國(guó)的航行自由觀(guān)

領(lǐng)海界限是美國(guó)在1958年聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上關(guān)注的核心議題之一，美國(guó)人聲稱(chēng)早在1793年美國(guó)就表達(dá)了其對(duì)3海里領(lǐng)海寬度主張的支持，從此即成了美國(guó)的基本政策。在美國(guó)看來(lái)，領(lǐng)海界限的擴(kuò)大直接關(guān)涉到美國(guó)的國(guó)家安全。與美國(guó)乃至整個(gè)西方世界安全緊密關(guān)聯(lián)的另一個(gè)概念就是海洋自由，美國(guó)的邏輯是為了自身以及整個(gè)自由世界的安全需要，必須堅(jiān)持海洋自由原則，為此維持美國(guó)傳統(tǒng)的領(lǐng)海寬度主張顯得極為重要。這樣海洋自由就成為美國(guó)堅(jiān)持其傳統(tǒng)領(lǐng)海寬度主張的解釋依據(jù)，又是美國(guó)反對(duì)擴(kuò)展領(lǐng)海寬度的理論基礎(chǔ)。

(一)領(lǐng)海寬度擴(kuò)大導(dǎo)致的海洋不自由論

美國(guó)認(rèn)為領(lǐng)海寬度的擴(kuò)展必然壓縮美國(guó)在海洋中的活動(dòng)范圍，而有關(guān)領(lǐng)海的規(guī)則構(gòu)建與實(shí)施又會(huì)對(duì)自己的海洋活動(dòng)增加種種束縛，結(jié)果就是海洋的不自由，后果必然危及美國(guó)乃至整個(gè)自由世界的安全，而維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全是需要海洋活動(dòng)自由的。海洋法會(huì)議上面對(duì)越來(lái)越多國(guó)家主張并支持?jǐn)U大領(lǐng)海，海洋不自由論成為美國(guó)規(guī)勸盟國(guó)堅(jiān)持3海里領(lǐng)海主張、反對(duì)擴(kuò)大領(lǐng)海的有力武器。

英國(guó)作為傳統(tǒng)海洋國(guó)家，維護(hù)海洋自由對(duì)其國(guó)家的生存與發(fā)展非常重要，這一點(diǎn)無(wú)需贅言，海洋自由問(wèn)題直接關(guān)涉英國(guó)的國(guó)家安全，安全問(wèn)題是英國(guó)在海洋法會(huì)議關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)，但顯然相較于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益，即便在冷戰(zhàn)的環(huán)境下，安全與戰(zhàn)略問(wèn)題也不得不讓位于國(guó)家現(xiàn)實(shí)利益取向。麥克米倫在艾森豪威爾的說(shuō)教下，不停地在戰(zhàn)略安全與現(xiàn)實(shí)利益之間游走、考量，最后還是現(xiàn)實(shí)利益的推動(dòng)，使得他放棄支持美國(guó)的3海里領(lǐng)海寬度立場(chǎng)。這樣經(jīng)濟(jì)利益壓倒了安全需求，英國(guó)轉(zhuǎn)而提出6海里領(lǐng)海寬度方案。對(duì)于地位已今非昔比的英國(guó)來(lái)說(shuō)，這種戰(zhàn)略安全利益雖然也很重要，但顯得很“虛無(wú)”，除非存在著迫在身前的安全威脅，否則相較于現(xiàn)實(shí)可見(jiàn)的切身利益，英國(guó)對(duì)此輕重緩急的傾向性是不言自明的。但這種戰(zhàn)略安全利益對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)則是“現(xiàn)實(shí)”的，作為全球性大國(guó)，為維護(hù)其霸權(quán)，美國(guó)必須確保全球海洋自由，特別是對(duì)于聯(lián)通全球的一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)水域的通行自由顯得尤為關(guān)鍵。因此，對(duì)于包括重新定義領(lǐng)海規(guī)則等內(nèi)容在內(nèi)的海洋秩序構(gòu)建，美國(guó)不僅與其盟友之間分歧嚴(yán)重，而且由于其對(duì)傳統(tǒng)既有規(guī)則的堅(jiān)持，一方面阻撓著海洋秩序新規(guī)則的構(gòu)建進(jìn)程，另一方面它憑借自身的強(qiáng)大實(shí)力，游離于海洋新的規(guī)則體系之外，其實(shí)際行動(dòng)還現(xiàn)實(shí)地威脅著已經(jīng)形成的海洋秩序。

雖然英國(guó)人提出了6海里領(lǐng)海寬度主張，也預(yù)設(shè)了種種條件，即便英國(guó)海軍方面認(rèn)為6海里領(lǐng)海寬度不會(huì)對(duì)軍事行動(dòng)造成不利影響，[10](P665-666)但美國(guó)仍然認(rèn)為英國(guó)的方案會(huì)損害自由世界的安全利益，美國(guó)軍方表示鑒于他們防衛(wèi)自由世界重大的全球責(zé)任，他們無(wú)法接受任何超過(guò)3海里的領(lǐng)海寬度主張，而且如果在戰(zhàn)時(shí)，這將會(huì)給蘇聯(lián)潛艇提供通過(guò)他們還未控制下的中立水域重要的隱蔽通道。[13](P651-652)為維護(hù)自身霸權(quán)，美國(guó)需要確保聯(lián)通全球的海洋能夠自由通行，需要對(duì)挑戰(zhàn)其霸權(quán)任何可能進(jìn)行預(yù)防與遏制。在當(dāng)時(shí)的冷戰(zhàn)背景下，美國(guó)的遏制矛頭當(dāng)然地指向了蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家，因此反對(duì)擴(kuò)大領(lǐng)海界限、堅(jiān)持海洋自由還是美國(guó)遏制政策的重要方面。

美國(guó)認(rèn)為將國(guó)家主權(quán)擴(kuò)展至3海里領(lǐng)海范圍之外，其結(jié)果是商船的無(wú)害通過(guò)權(quán)利會(huì)被沿海國(guó)家在寬達(dá)12海里而不是3海里的海域內(nèi)以有效封鎖某個(gè)區(qū)域的方式加以阻止，而這必然損害海洋自由。沿海國(guó)對(duì)飛越其領(lǐng)水(territorial waters)之上空域的航空器的管轄范圍也將擴(kuò)大四倍，這也會(huì)對(duì)從事國(guó)際交通運(yùn)輸?shù)暮娇掌髟斐衫щy。從軍事角度看，領(lǐng)水范圍的擴(kuò)大，只會(huì)有利于那些交通線(xiàn)內(nèi)在陸地之上的陸地大國(guó)，而自由世界的國(guó)家，它們主要是通過(guò)海路相聯(lián)系。[34](P669-670)渲染大陸國(guó)家與海洋國(guó)家之間的對(duì)抗，一直以來(lái)都是西方推行并維持霸權(quán)的基礎(chǔ)理論之一，美國(guó)也不例外。美國(guó)人將之與領(lǐng)海界限擴(kuò)大導(dǎo)致海洋自由問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)并不奇怪，因?yàn)檫@是控制盟友，也是遏制對(duì)手的需要。

面對(duì)英國(guó)提出的6海里領(lǐng)海寬度主張，為了堅(jiān)定國(guó)務(wù)院堅(jiān)持3海里領(lǐng)海寬度的信念，美國(guó)海軍作戰(zhàn)部長(zhǎng)伯克(Burke)致電國(guó)務(wù)卿，指出沿海國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)向海方向擴(kuò)張得越多，對(duì)美國(guó)海軍海洋活動(dòng)的影響就越大。他舉例說(shuō)道，6海里領(lǐng)海寬度將會(huì)限制美國(guó)海軍在地中海地區(qū)特別是在愛(ài)琴海中的活動(dòng)范圍，連接紅海和亞丁灣的曼德海峽將會(huì)完全變成領(lǐng)海(territorial sea)，直布羅陀海峽地區(qū)也沒(méi)有了公海余地，馬六甲海峽的整個(gè)南部入口處都變成了領(lǐng)水，在日本北海道與本州島之間的津輕海峽也將會(huì)被國(guó)家主權(quán)完全覆蓋，同樣的里雅斯特灣也會(huì)正式成為國(guó)家的領(lǐng)水(territorial waters)，所有這些事例顯示出領(lǐng)海寬度的擴(kuò)大對(duì)美國(guó)海軍在世界敏感地區(qū)活動(dòng)造成的影響。伯克認(rèn)為種種跡象顯示，如果6海里領(lǐng)海寬度主張一旦為各國(guó)接受，不管是在內(nèi)3海里還是在外3海里的通過(guò)權(quán)利都將不復(fù)存在，而美國(guó)認(rèn)為這種通過(guò)權(quán)利不僅在外3海里不可缺少，而且在內(nèi)3海里也是非常關(guān)鍵，在3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的無(wú)害通過(guò)權(quán)利不可放棄。[35](P670-673)

(二)6海里領(lǐng)海寬度下的海洋自由論

二戰(zhàn)后隨著獨(dú)立主權(quán)民族國(guó)家體系的逐步建立，越來(lái)越多的沿海國(guó)家傾向于擴(kuò)大自己的領(lǐng)海范圍，已經(jīng)成為一種不可阻遏的趨勢(shì)，這在1958年的海洋法會(huì)議上表現(xiàn)得尤為明顯。美國(guó)政府雖然極力維護(hù)自己3海里領(lǐng)海寬度的傳統(tǒng)主張，但仍是無(wú)能為力，何況還面臨著國(guó)內(nèi)要求保護(hù)海上傳統(tǒng)捕魚(yú)權(quán)利的壓力。美國(guó)接受6海里領(lǐng)海寬度的主張被認(rèn)為是“重大的、難以想象的讓步”“領(lǐng)海寬度的擴(kuò)大會(huì)對(duì)美國(guó)安全利益造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，美國(guó)將竭力尋求在領(lǐng)海寬度問(wèn)題上達(dá)成國(guó)際共識(shí)，并確保領(lǐng)海寬度盡可能窄小，在任何情況下領(lǐng)海寬度不超過(guò)6海里”。[36](P731-732)美國(guó)不再堅(jiān)持傳統(tǒng)3海里領(lǐng)海寬度立場(chǎng)，是為了“創(chuàng)造一個(gè)最后機(jī)會(huì)以建立穩(wěn)定的海洋法規(guī)則體系，盡可能地維護(hù)整個(gè)自由世界在這個(gè)重要領(lǐng)域內(nèi)的利益”。[37](P687-688)

在美國(guó)看來(lái)，維護(hù)海洋自由無(wú)疑是自由世界的一個(gè)重要利益訴求，爭(zhēng)取廣闊的海洋空間是堅(jiān)持海洋自由的一個(gè)基本要求，當(dāng)3海里領(lǐng)海寬度越來(lái)越難以堅(jiān)持，美國(guó)在海洋法會(huì)議上不得不退而求其次，爭(zhēng)取制訂有利于己的海洋航行與通過(guò)規(guī)則，其海洋自由的關(guān)切點(diǎn)也就集中在國(guó)際海峽的通過(guò)和航行問(wèn)題上。1958年4月13日國(guó)務(wù)院向日內(nèi)瓦美國(guó)代表團(tuán)發(fā)出指示，認(rèn)為既然國(guó)際法院在科孚海峽案中已經(jīng)承認(rèn)了在和平時(shí)期未經(jīng)許可軍艦擁有無(wú)害通過(guò)(innocent passage without authorization)國(guó)際海峽的權(quán)利，美國(guó)會(huì)竭力維持軍艦未經(jīng)許可在國(guó)際海峽航行(warships to navigate international straits without authorization)的權(quán)利，也非常希望能夠確保航空器未經(jīng)許可飛越國(guó)際海峽(aircraft passage through international straits without authorization)的權(quán)利。[38](P686-687)

美國(guó)認(rèn)為任何單方面擴(kuò)大領(lǐng)海寬度的舉動(dòng)都是與公認(rèn)的國(guó)際法規(guī)則——海洋自由相沖突，堅(jiān)持窄小的領(lǐng)海寬度立場(chǎng)是符合自由世界所有國(guó)家利益的，非共產(chǎn)主義世界(the non-communist world)是一種海洋類(lèi)型的國(guó)家集團(tuán)(an oceanic grouping of states)，它們?yōu)榱松嫘枰刂坪Ｑ?，自由世界的海軍就是要確保海洋自由，為此需要廣闊的活動(dòng)領(lǐng)域。領(lǐng)海的擴(kuò)展是對(duì)公海的一種蠶食，從而會(huì)減少本應(yīng)該是可自由活動(dòng)的區(qū)域。公海領(lǐng)域的減少會(huì)導(dǎo)致管制航行自由與貿(mào)易活動(dòng)的行為相應(yīng)增加，而航行自由與海上貿(mào)易活動(dòng)對(duì)整個(gè)世界都是至為關(guān)鍵。[39](P715-719)

四、結(jié)論

領(lǐng)海寬度是各國(guó)在聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，直到第三次海洋法會(huì)議，大多數(shù)國(guó)家才在領(lǐng)海寬度上達(dá)成共識(shí)，即各國(guó)領(lǐng)海寬度最大不超過(guò)12海里，但美國(guó)不是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的簽字國(guó)，它不認(rèn)同超過(guò)6海里的領(lǐng)海寬度主張。美國(guó)認(rèn)為要堅(jiān)持海洋自由，就不能允許擴(kuò)展領(lǐng)海寬度，領(lǐng)海的擴(kuò)大必然導(dǎo)致海洋的不自由。美國(guó)試圖通過(guò)聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議，讓自己堅(jiān)持的3海里(或者不超過(guò)6海里)領(lǐng)海寬度的立場(chǎng)被各國(guó)所接受，形成共識(shí)，以國(guó)際協(xié)議的方式使之演變成一個(gè)國(guó)際法規(guī)則，這樣美國(guó)所理解的海洋自由就有了穩(wěn)固的國(guó)際法基礎(chǔ)，海洋自由就納入了美國(guó)的領(lǐng)海標(biāo)準(zhǔn)，而不是各國(guó)通過(guò)各自立法或者修改憲法等方式宣稱(chēng)的不同領(lǐng)海寬度，這樣的海洋自由也整合為美國(guó)戰(zhàn)略的一部分，這就是美國(guó)強(qiáng)調(diào)在聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上就領(lǐng)海寬度達(dá)成協(xié)議是尤為重要的原因所在。

美國(guó)雖然極力堅(jiān)持自己的領(lǐng)海寬度立場(chǎng)，也常常以自由世界的整體安全利益需求來(lái)說(shuō)教，即使是在那樣的冷戰(zhàn)正酣的年代，西方各國(guó)由于實(shí)力地位的不同，利益訴求的差異，戰(zhàn)略的考量與安全的追求也往往讓位于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益的考慮，在領(lǐng)海寬度問(wèn)題上是如此，在海洋自由立場(chǎng)上也不會(huì)例外。既然3海里領(lǐng)海寬度主張無(wú)法再堅(jiān)持，那么聯(lián)合西方盟國(guó)，尋求在海洋航行和通過(guò)方面制定有利于自己海洋自由活動(dòng)的規(guī)則成為美國(guó)的現(xiàn)實(shí)之舉。美國(guó)如此反對(duì)擴(kuò)展領(lǐng)海，一個(gè)重要原因就是他認(rèn)為雖然船舶(ships)擁有無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利，但是航空器(aircraft)，不管是軍事還是民用，沒(méi)有如同船舶這樣的權(quán)利，因此一旦領(lǐng)海界限擴(kuò)大至12海里，將會(huì)嚴(yán)重束縛飛越自由，特別是在島嶼星羅棋布其中的海域。同樣，除了可以通過(guò)國(guó)際海峽(through international straits)，軍艦(warships)無(wú)害通過(guò)領(lǐng)海的權(quán)利也沒(méi)有明確化。[39](P715-719)

全球的聯(lián)系與交往，如果沒(méi)有海洋的自由，那是無(wú)法想象的，而人類(lèi)聯(lián)系與交往的加強(qiáng)使得全球化的趨勢(shì)不可阻擋，海洋自由也就成了人類(lèi)的共同需求，顯然中國(guó)也是海洋自由的倡導(dǎo)者與維護(hù)者。海洋的安全環(huán)境是海洋自由的決定性因素，一旦海洋秩序紊亂，海洋自由就難以確保，所以才有了現(xiàn)代海洋法規(guī)則的產(chǎn)生。美國(guó)的航行自由是為其全球戰(zhàn)略服務(wù)的，其著重點(diǎn)是在全球關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)海域擁有通過(guò)與航行的自由與權(quán)利，他不顧大多數(shù)國(guó)家在海洋方面達(dá)成的規(guī)則共識(shí)，以其超強(qiáng)實(shí)力為依托，以維護(hù)海洋自由為名，在全球海域甚至在別國(guó)的領(lǐng)海內(nèi)穿行，企圖造就一種事實(shí)存在，形成一種實(shí)踐慣例，以此塑造國(guó)際法規(guī)則。美國(guó)的這種海洋自由只會(huì)給別國(guó)帶來(lái)不安全感，增加全球海洋環(huán)境中的不穩(wěn)定因素，會(huì)直接影響全球海洋秩序，也是世界繁榮與穩(wěn)定所賴(lài)以存在的海洋自由的真正威脅。