李增元

(1.曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 山東 日照 276826； 2.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心， 湖北 武漢 430079)

一、問題的提出

中華人民共和國成立70年來，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化。經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鄉(xiāng)逐步由分割走向互動、由分離走向一體與融合，城鄉(xiāng)各自封閉的狀態(tài)逐步被打破，農(nóng)村各種資源向城市流動，農(nóng)村一度呈現(xiàn)出衰敗趨勢。一是村莊“空心化”現(xiàn)象嚴重。在現(xiàn)代工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化推動下，村莊人口不斷減少甚至出現(xiàn)凋零趨勢，出現(xiàn)明顯的“人口空心化”。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2018年全國農(nóng)民工總量28836萬人，其中，外出農(nóng)民工17266萬人。從2002年到2017年，中國的自然村數(shù)量從362萬個減少到261.7萬個，截至2017年12月31日，全國共有691510個行政村。大量農(nóng)民外流，農(nóng)村治理人才匱乏，村莊資源被抽離，村莊“資源空心化”嚴重。村莊是國家現(xiàn)代化建設(shè)的基本單位，農(nóng)業(yè)型村莊人、財、物流向城市的趨勢不逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村的經(jīng)濟、社會、文化衰敗將愈加嚴重①。二是農(nóng)民“老齡化”問題加重。隨著我國進入老齡化社會，中國老年人口迅猛增長，60歲及以上人口占總?cè)丝跀?shù)的比例從1999年末的1/10上升到2018年底超過1/6。大量青壯年勞動力外流，農(nóng)民養(yǎng)老問題日益凸顯。再加上農(nóng)村的社會保險和養(yǎng)老制度不健全，更加速了“老不能有所養(yǎng)”的現(xiàn)象的發(fā)生，他們生活難、看病難、精神慰藉難，已經(jīng)成為亟須關(guān)注的社會群體②。三是農(nóng)業(yè)“空洞化”風(fēng)險加劇。在城鎮(zhèn)化加速過程中，大量農(nóng)村資源外流，專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體呈現(xiàn)出老齡化、兼業(yè)化和專業(yè)化程度低等現(xiàn)象，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無法得到有效發(fā)展。

農(nóng)村呈現(xiàn)出的一系列問題既體現(xiàn)著農(nóng)村本身的弱質(zhì)性，也反映著鄉(xiāng)村發(fā)展沒有跟上現(xiàn)代化步伐的現(xiàn)實。對于鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)狀，學(xué)者們提出了鄉(xiāng)村衰敗論、鄉(xiāng)村復(fù)興論、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型論等多種觀點。早在20世紀二三十年代，諸多學(xué)者就提出鄉(xiāng)村衰敗的觀點，并力圖提出鄉(xiāng)村復(fù)興救亡運動。梁漱溟就是典型代表，在他看來，鄉(xiāng)村是中國基礎(chǔ)，中國近百年史是一部鄉(xiāng)村破壞史，文化失調(diào)是鄉(xiāng)村衰敗的關(guān)鍵，因此需要重振文化，構(gòu)建具有凝聚力的社會共同體。不少學(xué)者指出當(dāng)代鄉(xiāng)村衰敗是現(xiàn)代化沖擊的結(jié)果。張良認為，傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)村公共空間在個體化進程中逐漸趨向衰敗，進而對鄉(xiāng)村社會整合產(chǎn)生不利影響③。李守可指出，中國鄉(xiāng)村社會處于持續(xù)的衰敗與式微之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遲滯落后，農(nóng)民生活極端貧困，農(nóng)村社會秩序混亂、沖突不斷、價值無序，鄉(xiāng)村社會的運行處于崩潰邊緣④。鄉(xiāng)村復(fù)興論學(xué)者則與前者的觀點有所不同，他們認為鄉(xiāng)村社會的變化正反映著鄉(xiāng)村即將走向復(fù)興，都市的建設(shè)要由鄉(xiāng)村建設(shè)引發(fā)出來，鄉(xiāng)村建設(shè)是都市建設(shè)的基礎(chǔ)⑤。董時進認為，“欲繁榮都市固不必單在都市上想法，欲繁榮農(nóng)村，亦不必單在農(nóng)村上想法”⑥。鄉(xiāng)村復(fù)興論學(xué)者不否認當(dāng)前鄉(xiāng)村資源流失，但認為隨著國家惠農(nóng)政策的不斷出臺，鄉(xiāng)村社會復(fù)興態(tài)勢指日可待。還有學(xué)者認為，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)的諸多問題是鄉(xiāng)村社會處于轉(zhuǎn)型的結(jié)果，要辯證地看待。朱霞等提出讓鄉(xiāng)村主動向價值回歸、自身造血、繁榮復(fù)興的方向轉(zhuǎn)型⑦。羅小龍等認為鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型應(yīng)該通過分析新時期鄉(xiāng)村發(fā)展的主要特征，針對其中的問題和鄉(xiāng)村發(fā)展的新形勢，提出相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對策略⑧。項繼權(quán)提出，城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度是我國農(nóng)村基層組織與管理體制的第三次重大變革⑨。其實，在現(xiàn)代化發(fā)展的新時代，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會發(fā)展雖然面臨諸多問題，總體發(fā)展趨勢是進步的。

基于鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化發(fā)展面臨的系列問題，21世紀以來，黨中央出臺了新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大政策規(guī)劃，推動鄉(xiāng)村復(fù)興，實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)不斷深化推進的基礎(chǔ)上，黨中央啟動了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將農(nóng)村社區(qū)作為當(dāng)代鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手與載體平臺。從2007年農(nóng)村社區(qū)實驗開始至今，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)走過了十多年的探索歷程，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步從早期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到硬件建設(shè)再轉(zhuǎn)向治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。從現(xiàn)實來看，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及治理創(chuàng)新是深化改革開放過程對現(xiàn)代化發(fā)展進行的適應(yīng)性反應(yīng)，是振興鄉(xiāng)村、推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)工程。從歷史來看，它是中國百年探索鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的延續(xù)。在中國特殊的場域中，當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有何種中國特色模式，其本土邏輯是什么，對這些問題進行有效透視可以更好地理解新時代鄉(xiāng)村振興、國家治理現(xiàn)代化的實施。

二、既有研究理論及其不足

在人類歷史發(fā)展進程中，社區(qū)始終是社會的有機構(gòu)成部分，是個體日常生產(chǎn)、生活、交往的基礎(chǔ)場所。雖然在不同歷史時期、不同國家，社區(qū)形態(tài)及特征不同，但其在促進人的發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、凝聚共識、歸屬認同等方面都發(fā)揮著無可替代的作用。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對農(nóng)村社區(qū)都展開了系統(tǒng)性研究，并形成了較有啟發(fā)性的理論。

(一)國外社區(qū)理論

國外對農(nóng)村社區(qū)研究起步較早，主要形成了人文區(qū)位理論、社會體系理論、社會互動理論、社區(qū)沖突理論、共同體理論等主要理論范式。人文區(qū)位理論著眼于把社區(qū)作為一種空間現(xiàn)象或區(qū)域單位來研究。美國農(nóng)村社會學(xué)家C.J.加爾平發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會組織中的商業(yè)功能是形成農(nóng)村社區(qū)的主要因素，他提出以農(nóng)村交易范圍作為劃定某一農(nóng)村社區(qū)界限的理論。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，社會空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，原本城市處中心位置的城鎮(zhèn)社區(qū)從單質(zhì)區(qū)域發(fā)展為復(fù)合區(qū)域，由同一地理區(qū)位與同一親情共同體發(fā)展為同一地理區(qū)位但不都是親情關(guān)系的共同體，區(qū)位的傳統(tǒng)被分離了。由此，以環(huán)境和文化因素作為分析元素的人文區(qū)位學(xué)理論產(chǎn)生了，這種理論的首創(chuàng)者是芝加哥學(xué)派，其主要代表人物是帕克、伯吉斯和麥肯齊等。該學(xué)派從人口和區(qū)域空間之間的關(guān)系入手，在堅持生態(tài)學(xué)的基礎(chǔ)上，認為城市的區(qū)位布局與人口的居住方式是個人通過競爭謀求適應(yīng)和生存的結(jié)果。與之不同，社會體系理論認為社區(qū)是個人、群體、機構(gòu)等之間相互交往、相互作用的體系，要素相互依存、相互作用、相互交織。美國社會學(xué)家桑德斯出版了《社區(qū)》一書，在書中，他提出社會體系理論，把社區(qū)視為交往(互動)的場地，即交往場地理論；將社區(qū)視為大社會的次體系并分析社區(qū)的縱向格局與橫向格局。美國學(xué)者R.L.沃倫指出，社會的大變遷導(dǎo)致了宏觀體系對社區(qū)次體系的支配現(xiàn)象，并指出社區(qū)具有五大功能，包括生產(chǎn)、分配和消費、社會化、社會控制、社會參與以及互助。以社區(qū)系統(tǒng)理論作為分析框架，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)宏觀上受到功能的影響，社區(qū)本身對于這些功能也有要求。

社會互動理論側(cè)重強調(diào)社區(qū)居民之間的互動以及對其他組織、個體所產(chǎn)生的“競爭、合作、沖突”等關(guān)系。查爾斯·霍頓·庫利認為個人與社會是不可分的，個人是社會的產(chǎn)物，離開社會，個人也就不存在了。運用社會互動理論來研究社區(qū)，離不開分析居民與社區(qū)各方面之間的互動關(guān)系。美國學(xué)者J.伯納德在20世紀40年代著重探討了社區(qū)中的競爭、合作、沖突等社會互動過程。彼得·埃文斯則把國家與社區(qū)之間的合作關(guān)系分為互補性和嵌入性兩種模式。從社會互動角度來看，社區(qū)與個人或者國家每時每刻都在互動，并且相互之間會受到彼此影響，從主體上為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社區(qū)治理提供了破解思路?！吧鐓^(qū)沖突”研究始于20世紀五六十年代，是西方國家社區(qū)研究的重要內(nèi)容。1956年美國學(xué)者J.S.科爾曼出版了《社區(qū)沖突》一書，他認為社區(qū)沖突的根源有經(jīng)濟爭端、政治爭端和價值觀的沖突三個方面。其后，美國學(xué)者桑德斯把社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究也置于社區(qū)沖突研究范圍，提出任何一個社區(qū)的沖突都包括對立的關(guān)系、不同的權(quán)力分配以及社區(qū)居民的某種激烈的情緒三個要素。共同體理論是研究農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)典理論，最早源于德國社會學(xué)家滕尼斯提出的共同體學(xué)說。在滕尼斯看來，“共同體”指的是人們“一切親密的、秘密的、單純的共同生活”。滕尼斯所言的社區(qū)是一個建立在自然選擇基礎(chǔ)上、緩慢進化的生活共同體，具有抽象意義。這一理論產(chǎn)生后，學(xué)者們開始重視居民在社區(qū)中的認同感、紐帶聯(lián)系、凝聚力。Hillery認為聯(lián)系紐帶是社區(qū)生活的基本組成部分。共同體理論成為國內(nèi)外學(xué)者研究社區(qū)的重要理論，一直沿用至今。除此之外，美國學(xué)者施堅雅提出了圈層結(jié)構(gòu)理論，他用市場圈、婚姻圈和交往圈來分析農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系。他最早將圈層理論引入到中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與關(guān)系的研究中，以流通網(wǎng)絡(luò)將農(nóng)民行為依次劃分為四級市場：小市場、基層市場、中間市場與中心市場，分別以村莊、基層市場、縣城或者中心城市為中心?？傮w上來看，國外學(xué)者對農(nóng)村社區(qū)研究的理論視角較為豐富。

(二)國內(nèi)社區(qū)理論

在中國，從歷史上來看，農(nóng)村社區(qū)一直以來都是鄉(xiāng)村社會的重要組成部分，特別是以血緣、地緣等關(guān)系形成的各種社區(qū)在維持社會秩序、凝聚社會力量、協(xié)助國家治理中發(fā)揮著重要作用。著名社會學(xué)家費孝通是較早研究中國農(nóng)村社區(qū)的代表學(xué)者之一。20世紀30年代，以費孝通為代表的燕京學(xué)派將英文單詞community翻譯為“社區(qū)”；在中國鄉(xiāng)村社區(qū)研究基礎(chǔ)上，費孝通提出了著名的“差序格局”理論，親屬關(guān)系以及社會關(guān)系就像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄，“農(nóng)村社區(qū)是一個禮治秩序，沒有陌生人的社會及熟人社會；無為政治，基層社會結(jié)構(gòu)是一根根私人聯(lián)系構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)”。鄧大才在研究社會化小農(nóng)時將時間變量納入圈層理論，“側(cè)重于農(nóng)戶外部行為變遷的研究，并實現(xiàn)了對各個圈層的概括和創(chuàng)新”。早期對差序性圈層的研究主要集中于橫向的以“差”為核心的“圈”，將圈層簡單理解為“圈”，而忽視了對其以“序”為核心的縱向的“層”的研究。閻云翔在其近期的研究中提出“差序格局”既包括橫向關(guān)系上的、以自我為中心的、富有彈性的“差”，也包括縱向關(guān)系上的、剛性等級化的“序”。彭慕蘭則運用沿海—腹地與核心—邊緣圈層結(jié)構(gòu)考察山東運河區(qū)域的衰落。差序格局理論引領(lǐng)了一個時期的中國農(nóng)村社區(qū)研究。

國家政權(quán)建設(shè)理論是美國學(xué)者查爾斯·蒂利等考察歐洲國家的形成、發(fā)展歷史時所提出的一種理論分析框架，“它特別指分散的、多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以現(xiàn)代國家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)”。漢學(xué)家蕭鳳霞(Helen Siu)在《華南的代理人和受害者：鄉(xiāng)村革命的協(xié)從》一書中指出，中國鄉(xiāng)村在從傳統(tǒng)社區(qū)向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)化過程中，經(jīng)歷了一個獨立性社區(qū)向國家政權(quán)延伸控制下的行政“細胞化”轉(zhuǎn)變。張靜指出，國家政權(quán)建設(shè)和鄉(xiāng)村自治具有明確的競爭關(guān)系，國家常常是一個力不從心的被動者，基層政權(quán)通過控制財產(chǎn)權(quán)利，實施自己的專門規(guī)范，建立自己的相關(guān)支持網(wǎng)絡(luò)，鞏固并強化以自己為中心的基層秩序。在現(xiàn)代化發(fā)展中，國家力圖構(gòu)建穩(wěn)定控制機制的鄉(xiāng)村社會，不過服務(wù)手段的強化及社會放權(quán)都切實改變著民眾的現(xiàn)實命運。治理最早出現(xiàn)在1989年世界銀行對非洲的描述中，治理理論也是研究鄉(xiāng)村治理的經(jīng)典理論之一。中國的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理主體是政府主導(dǎo)，俞可平等主張“善治”，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的多元化和治理主體的精英化，是近代至今中國鄉(xiāng)村治理的重要特征。鄧大才認為農(nóng)村基層治理的基本單元由“兩大標準”和“五個因素”共同決定。賀雪峰認為理解當(dāng)前中國的鄉(xiāng)村治理必須要重視區(qū)域差異，農(nóng)民基本認同與行動單位的區(qū)域差異角度，構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理區(qū)域差異的內(nèi)生基礎(chǔ)。治理理論也是研究農(nóng)村社區(qū)諸問題時人們普遍使用的經(jīng)典理論之一。

“社會重建及社會整合”也是研究鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)及社區(qū)治理的重要視角，其理論依據(jù)在于現(xiàn)代化發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村社會衰敗，通過社會重建可以激活鄉(xiāng)村社會活力，促進鄉(xiāng)村社會的健康有序發(fā)展。董磊明認為，村莊日益陌生化，親密社群、村莊共同體不斷解體，需要培育諸如舞蹈隊、籃球隊以及老年人協(xié)會等文化類的合作組織?？傮w上來看，持此類觀點的學(xué)者側(cè)重于結(jié)合傳統(tǒng)鄉(xiāng)土資源，通過構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部組織管理網(wǎng)絡(luò)，推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化社會建設(shè)，形成具有內(nèi)聚力、認同感的鄉(xiāng)村社區(qū)社會?！吧鐣?gòu)論”也是研究鄉(xiāng)村社區(qū)的一個重要理論。在鄭杭生等看來，社會轉(zhuǎn)型本身就是社會與國家關(guān)系的調(diào)整和轉(zhuǎn)變過程，它是一種“社會型塑國家，國家也型塑社會”的交互建塑過程，正是這一過程，既更新、構(gòu)建了社會，也更新、構(gòu)建了國家。國家、市場與社會三大主體的關(guān)系結(jié)構(gòu)是在彼此互動中形成的，又在相互作用的過程中不斷優(yōu)化，社區(qū)內(nèi)部的空間狀況集中表現(xiàn)了國家、市場和社會在社區(qū)建設(shè)過程中的互動過程，而這一狀況的最優(yōu)化選擇需要三大主體功能的優(yōu)化配置和合理調(diào)整。社會互構(gòu)論對社區(qū)的研究，更加強調(diào)社區(qū)建設(shè)與治理中不同力量主體如何相互作用，揭示出不同主體作用下的社區(qū)治理內(nèi)在邏輯機理是如何形成的。

縱觀國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對農(nóng)村社區(qū)的研究，理論視角相當(dāng)豐富，并得出了諸多具有啟發(fā)性的研究結(jié)論。但就我國21世紀以來進行的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及基層治理變革是由國家頂層設(shè)計推進的，不同層級政府在社區(qū)建設(shè)及治理中又表現(xiàn)出不同的行為，社區(qū)建設(shè)效果與政府行為有著內(nèi)在聯(lián)系，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有其特定內(nèi)在邏輯理路。既有的社區(qū)研究理論似乎很難對中國的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)內(nèi)在邏輯、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)本土模式進行解釋，當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本土邏輯是什么，正是本研究的關(guān)注點所在。

三、當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政府表達

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項頂層設(shè)計的公共政策，源于早期的地方自主探索，在此基礎(chǔ)上國家進行系統(tǒng)性歸納提煉并進行規(guī)范性設(shè)計，使之成為一項具有普遍指導(dǎo)意義的公共政策，進而在全國進行分層試點、全面推進及深化提升?？傮w來看，這是一個科層體制政府部門通力合作與貫徹落實的過程，亦是當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的過程表達。

第一，國家提出政策及戰(zhàn)略規(guī)劃。21世紀以來，城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村公共服務(wù)薄弱、基層治理能力不足等一些深層次矛盾逐步顯現(xiàn)出來，嚴重制約現(xiàn)代化深入發(fā)展以及全面建成小康社會。在早期地方自發(fā)試點基礎(chǔ)上，黨中央進行戰(zhàn)略規(guī)劃，2006年民政部提出“開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點”要求，引導(dǎo)政府社會管理和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。黨的十七大報告指出，“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”；同年民政部在全國選取了304個農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)開展實驗，全國層面的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正式啟動。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面覆蓋及深入推進的基礎(chǔ)上，2011年民政部又啟動了全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)建設(shè)，從體制、機制等層面進行深層次的社區(qū)治理和服務(wù)實踐創(chuàng)新。

社區(qū)治理是公民社會的微觀基礎(chǔ)。社區(qū)是社會治理的基礎(chǔ)平臺，是各種政策的落實點、各種利益的交匯點，在國家治理中處于至關(guān)重要的地位。為進一步創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)社會治理，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，要求各地開展形式多樣的基層協(xié)商，推進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化，國務(wù)院辦公廳提出“健全村民自我服務(wù)與政府公共服務(wù)、社會公益服務(wù)有效銜接的農(nóng)村基層綜合服務(wù)管理平臺”，這標志著我國在構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體制機制上的創(chuàng)新性嘗試。在此基礎(chǔ)上，民政部制定了全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位指導(dǎo)標準，增強農(nóng)村社區(qū)自治和服務(wù)功能，推動社區(qū)治理深化發(fā)展。在深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及治理創(chuàng)新過程中，黨的十九大報告提出加強社區(qū)治理體系建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，中央政府開始部署規(guī)劃，層層動員落實。加強社區(qū)治理體系建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)社會治理，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)善治，標志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進入治理能力深化提升的新階段，鄉(xiāng)村各領(lǐng)域的振興及深層次的社會治理創(chuàng)新由此全面鋪開。

第二，省級部門出臺指導(dǎo)性政策及規(guī)劃部署。在國家出臺農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)意見后，省級政府根據(jù)各自省情制定出臺指導(dǎo)本省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)范性文件，指導(dǎo)下級政府部門開展實踐工作。以處于東部沿海的A省為例，在國家出臺推進農(nóng)村社區(qū)試驗區(qū)建設(shè)后，A省出臺系列文件進行動員部署，并用5年左右時間實現(xiàn)全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋。A省提出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，積極發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)居住在社區(qū)、就業(yè)在園區(qū)和就近城鎮(zhèn)化的目標。在社區(qū)建設(shè)中，對農(nóng)村集體資源性、經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份制改造，建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。同時，對條件成熟的農(nóng)村新型社區(qū)依法實行“村改居”，并參照城鎮(zhèn)社區(qū)模式進行管理；農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步深入到管理服務(wù)創(chuàng)新、新型城鎮(zhèn)體系建設(shè)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等深層次領(lǐng)域。以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)撬動基層社會管理創(chuàng)新和社會體制改革，是提升地方和基層的治理能力、實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)向社會治理創(chuàng)新深層次推進，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)治理方式和社區(qū)協(xié)商越來越受重視。結(jié)合國家政策要求，A省依法有序撤銷合并社區(qū)內(nèi)原行政村村民委員會，設(shè)立社區(qū)村民委員會，社區(qū)成為農(nóng)村社會治理服務(wù)基本單元。為促進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，2015年A省提出分層次建立協(xié)商制度，建立以村民自治為基礎(chǔ)、以協(xié)商民主為主要特征的社區(qū)治理機制，實現(xiàn)政府行政管理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。為強化社會管理服務(wù)能力，A省又先后確定了15個社區(qū)治理及養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新模式新經(jīng)驗。結(jié)合國家創(chuàng)新社區(qū)治理要求，2019年A省確立了36個城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新試驗區(qū)開展社區(qū)治理創(chuàng)新實驗，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由原來的硬件建設(shè)向治理體制及制度創(chuàng)新等軟件建設(shè)方面深化推進?？傮w上來看，國家出臺推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的系列政策文件后，各地省級政府基于自身特殊情況，陸續(xù)出臺了相應(yīng)的政策文件指引地方實踐，這些政策文件的出臺和中央政策推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進程高度契合，是對國家政策的再規(guī)劃部署。

第三，市級部門消化政策再產(chǎn)出及具體部署落實。市級政府在地方行政層級序列中處于中觀層次，在地方行政層級中起著“承上啟下”的作用：在中央與地方的關(guān)系上，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。在省級政府出臺政策后，市級政府結(jié)合自身情況在消化性吸收政策基礎(chǔ)上因地制宜地設(shè)計具體執(zhí)行措施。如A省D市因地制宜建設(shè)多村一社區(qū)、一村一社區(qū)、城鎮(zhèn)型社區(qū)等多種類型社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)居民一個區(qū)域集中居住，社區(qū)自治一套班子組織實施，社區(qū)服務(wù)一支隊伍組織落實，居民待遇一個標準同等對待，實現(xiàn)社區(qū)居民“同居住、同管理、同服務(wù)、同待遇”。為落實省級政策，D市出臺《關(guān)于推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)模式，實現(xiàn)社區(qū)化管理和服務(wù)全覆蓋。同時，形成以服務(wù)中心為主體、專項服務(wù)設(shè)施為配套、各類涉農(nóng)服務(wù)站點為補充的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進社區(qū)“四通”、“四改”、“三清”、“三化”、“三建”，構(gòu)建獨具特色的“領(lǐng)導(dǎo)體系、管理體系、服務(wù)體系、自治體系”四個農(nóng)村社區(qū)治理體系。以新社區(qū)為載體的“社區(qū)化治理”是當(dāng)代農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向，實現(xiàn)基層治理體系、治理制度、治理機制的創(chuàng)新與完善，正是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程。在推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，需要將管理與服務(wù)真正下沉到社區(qū)。為此，D市采取“上放下提”的原則，將部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以下放至社區(qū)行使的職權(quán)、辦理的事項下放下沉到社區(qū)服務(wù)中心，村莊的管理服務(wù)職能上提到社區(qū)。農(nóng)民群眾需要辦理的事項直接向社區(qū)提出，凡是能在社區(qū)直接辦理的事項全部在社區(qū)直接辦理，不能直接辦理的由社區(qū)代辦或協(xié)辦。實現(xiàn)以行政村為單元的傳統(tǒng)社會管理向以社區(qū)為單元的現(xiàn)代社會管理轉(zhuǎn)變，變“替民作主”為“讓民作主”，推行社區(qū)民主議決制度。在此基礎(chǔ)上，D市制定了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)分層次協(xié)商制度加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的實施意見》，以建立城鄉(xiāng)社區(qū)分層次協(xié)商機制為抓手，拓寬協(xié)商范圍和渠道，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，保障人民群眾享有更多更切實的民主權(quán)利?？傮w來看，在省政府做出部署后，各地市在落實省級政策基礎(chǔ)上都會因地制宜進行政策消化并重新轉(zhuǎn)出政策，以適宜地方特情的方式落實推進。

第四，縣級部門因地制宜落實政策?？h政承上啟下，處于城鄉(xiāng)關(guān)鍵節(jié)點位置。我國農(nóng)村地域廣闊，國家并沒有按照統(tǒng)一的模式劃定社區(qū)管理與服務(wù)單元，需要基層社會進行自主探索、自主創(chuàng)新?？h級政府會充分利用法律所賦予的相關(guān)權(quán)力，結(jié)合地方自身情況推進符合自身特色的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。作為首批農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新實驗區(qū)，D市J縣農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，地方政府財力有限，綜合考慮人口規(guī)模、居住環(huán)境、群眾意愿等因素，J縣因村制宜、分類實施，探索總結(jié)了合村并居型、分散居住型、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地型、村企聯(lián)建型和園區(qū)帶動型五種社區(qū)模式。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，核心是提升公共服務(wù)。為有效承接政府下放權(quán)力及服務(wù)，J縣探索按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，堅持“上放下提”，將社區(qū)管理服務(wù)事項分為4大類33小類111項，形成明細供社區(qū)參照執(zhí)行，將95項職能和咨詢服務(wù)下放到社區(qū)，將37項職責(zé)逐步集中到社區(qū)，實行“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)。在下放社區(qū)權(quán)力的同時，將村莊的管理與服務(wù)權(quán)上提到社區(qū)層面，賦予社區(qū)黨組織職責(zé)，將原來村莊的組織選舉權(quán)、涉及社區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展及村民重大利益事項的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)由行政村集中到社區(qū)行使。集體經(jīng)濟由組建的村莊股份經(jīng)濟合作社等經(jīng)濟組織來統(tǒng)一管理，并受社區(qū)黨組織及社區(qū)村委會的監(jiān)督與管理。

重構(gòu)多元主體參與的管理與服務(wù)體系是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必然選擇。J縣在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中打破原來行政村各自為政的管理方式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、自然，分別劃分為“大、中、小”三級網(wǎng)格，以150戶左右為標準設(shè)置一個“微網(wǎng)格”。以網(wǎng)格化管理機制改變過去基層治理中重管理輕服務(wù)的職能，結(jié)合社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)及服務(wù)職能下鄉(xiāng)，構(gòu)筑起橫向到邊、縱向到底的服務(wù)管理體系，提升對基層民眾的管理與服務(wù)能力。對撤銷行政村建立農(nóng)村社區(qū)與未撤銷行政村建立農(nóng)村社區(qū)的兩類農(nóng)村社區(qū)，分類創(chuàng)新議事決策機制，形成會審聽證制度，接受(選區(qū))黨員、村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會成員的質(zhì)詢和審議，建立社區(qū)聽證制度并完善社區(qū)聽證程序?？傮w來看，縣級政府在執(zhí)行公共政策過程中具有較大的自主性，在不違背國家政策前提下會進行靈活性創(chuàng)新，這也是超大型國家治理的顯著特征，國家賦予了地方政府特別是基層政府較大的彈性及自主性空間。

四、當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府行為特征

在現(xiàn)代民主國家，由民選產(chǎn)生的政府的行為體現(xiàn)著公共利益，即在官僚科層體系里的各級政府及非人格化的政府人員都應(yīng)該具有公共理性，理論上來說，以國家利益及民眾利益為基礎(chǔ)的公共利益是政府行為的最大動機。就從當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃由執(zhí)政黨提出，然后由中央政府進行部署，地方政府層層推進落實。在實踐過程中，各級政府呈現(xiàn)出不同的行為特征，本質(zhì)上反映著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐邏輯。

(一)黨政體制下的央地政府

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的規(guī)劃與執(zhí)行中，不同層級政府具有不同的行為表現(xiàn)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)著黨政體制下央地政府的不同功能及定位。

第一，中央政府落實執(zhí)政黨的現(xiàn)代化愿景規(guī)劃。亨廷頓(Samuel P.Huntington)指出，對于現(xiàn)代國家來說，有效的政黨比有效的官僚制更為重要。在我國國家治理中，執(zhí)政黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)轄一切工作。通過特殊的政黨體制，“可以把中國共產(chǎn)黨組織、制度和價值輸入國家，從而決定國家的命脈、形構(gòu)、方向、進程和特征”。正是通過這種黨政體制，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民取得了革命勝利，并帶領(lǐng)全國人民向社會主義現(xiàn)代化國家邁進。改革開放后，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)發(fā)生變革，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型?！暗墙詠恚园l(fā)性社會合作出現(xiàn)退場的傾向：傳統(tǒng)村落解體；大家庭崩潰；鄉(xiāng)紳階層萎縮；公共權(quán)力在鄉(xiāng)村下沉后又回縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面使政權(quán)在鄉(xiāng)村日益‘懸浮化’；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民在獲得經(jīng)濟‘解放’的同時也被‘解散’；數(shù)億流動人口在城鄉(xiāng)、東中西部之間長期往返遷徙、生活變動不居。”21世紀以來，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出去傳統(tǒng)化特征，傳統(tǒng)農(nóng)民逐步走向歷史終結(jié)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)也逐步走向現(xiàn)代化，傳統(tǒng)農(nóng)村的外在形態(tài)及內(nèi)在結(jié)構(gòu)都在發(fā)生深刻變化。在社會開放與發(fā)展中，農(nóng)村基層社會管理與服務(wù)需求日益多元化、復(fù)雜化，農(nóng)村基層治理面臨諸多新挑戰(zhàn)，這些都對代表人民根本利益的執(zhí)政黨提出了新挑戰(zhàn)?！耙灾袊伯a(chǎn)黨為主導(dǎo)的中國政黨治理，是整個國家治理體系的核心構(gòu)件，其體系與能力的現(xiàn)代化程度直接影響到國家治理能力的提升?！敝袊伯a(chǎn)黨陸續(xù)提出了服務(wù)型政黨建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展大戰(zhàn)略，以順利實現(xiàn)“兩個一百年目標”。

實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠規(guī)劃，需要重構(gòu)國家現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化的新型鄉(xiāng)村基礎(chǔ)。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨自十六大開始提出了一系列推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，從早期的新農(nóng)村建設(shè)到“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，這一系列措施正是21世紀以來執(zhí)政黨對農(nóng)村發(fā)展做出的長遠規(guī)劃。執(zhí)政黨這一現(xiàn)代化目標需要國家行政機關(guān)來落實和實現(xiàn)。國家制度和組織體系的功能發(fā)揮，很大程度上取決于黨的組織網(wǎng)絡(luò)的運行績效。通過“黨委領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理”制度，中國共產(chǎn)黨組織網(wǎng)絡(luò)滲透進各級政府及其部門和機構(gòu)中，領(lǐng)導(dǎo)行政部門落實政策、開展工作,“自上而下將地方機構(gòu)、社會團體和政治人口‘整編’納入既定的政治框架中，形成行政性的組織化的政治社會”。執(zhí)政黨提出一系列重大戰(zhàn)略后，作為最高國家行政機關(guān)的中央人民政府及相關(guān)部門積極制定政策以全面貫徹落實黨的路線、方針政策，全面鋪開、層層推進落實。在執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)下，新農(nóng)村建設(shè)的重點從早期改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，發(fā)展到提升農(nóng)村社會管理與服務(wù)水平，創(chuàng)新社會治理體制機制，進而到振興鄉(xiāng)村，實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在深層次上體現(xiàn)著中央政府將黨的政策和路線方針轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)地方各級政府的基本政策，并通過層層動員部署，創(chuàng)新激勵與懲罰機制，發(fā)揮政府系統(tǒng)合力及體制優(yōu)勢，凝聚動員一切力量向黨提出的宏偉目標邁進，它是中國特色的國家治理邏輯的本質(zhì)體現(xiàn)。

第二，地方政府基于現(xiàn)實的政策消化與黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政策再生產(chǎn)。“從科層結(jié)構(gòu)層面講，‘條塊體制’是中國政府組織的重要特征，橫向(塊)與縱向(條)交織錯落?！笔〖壵侵醒胝叩氖滓薪虞d體，同時，省級政府也面臨本地經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多現(xiàn)實任務(wù)。為激勵地方政府積極性，國家賦予地方政府廣闊的自主性空間。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策出臺及任務(wù)部署中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為A省政府加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提升農(nóng)村社會管理與服務(wù)水平等任務(wù)提供了新機遇。在實踐中，省級政府在充分吸收中央政策精神基礎(chǔ)上結(jié)合本地人口、用地、建設(shè)標準等特情制定相關(guān)政策，為市、縣政府推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供指導(dǎo)?？傮w來看，作為最高地方政府，省級政府在制定政策時不可能非常細化，主要出臺中觀性政策為地市提供具有省情特征的政策綱領(lǐng)。我國政策執(zhí)行是以點帶面，自上而下層級推進。市級政府處于承上啟下地位，省市之間直接的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及省級政府對市級政府政績的考核決定權(quán)，使市級政府必須執(zhí)行上級政府的政策決定。與此同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制也會使市級黨委監(jiān)督市級政府必須落實黨中央政策。與省級政府相比，市級政府管理對象、處理事務(wù)更加具體。如作為沿海新興城市，D市面臨城鎮(zhèn)化率不高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端，城市建設(shè)土地資源緊缺，農(nóng)村社會管理及服務(wù)滯后等問題，這些都使市級政府需要基于本地實情消化性政策再生產(chǎn)，探索更加符合自身特色的推進模式?！暗胤秸鳛榫唧w政策的執(zhí)行者,直接與政策目標群體打交道,這意味著地方政府是中央政府和目標群體之間的聯(lián)系者,使得地方政府在政策執(zhí)行力場域中處于優(yōu)勢位置?！笔屑壵皇钦呗鋵嵉淖畹鸵患壵?，政策的最終落實將由縣級政府承接。市級政府出臺的政策考慮市域范圍特情，并附加相應(yīng)政策目標。正如有學(xué)者指出，某一層級的戰(zhàn)略可能是另一層級的政策，更是另一層級的規(guī)劃。國家戰(zhàn)略成為省級政府的政策，省級政府的政策成為市級政府的規(guī)劃，市級政府的規(guī)劃會為縣級政府提供落實的依據(jù)。在依次的政策傳導(dǎo)中，基于地方特情的政策執(zhí)行效果往往發(fā)生改變。

從歷史來看，縣級政府能夠穩(wěn)固存在兩千多年，可見其在政治體系及治理體系中具有至關(guān)重要的地位與作用?！爸醒胝钦叩闹贫ㄕ?，地方政府在重大政策的選擇和安排上要依賴于中央；而地方政府是政策的執(zhí)行者，中央政策的有效執(zhí)行必須依賴地方。”作為最低一級完整的地方政府，所有與農(nóng)村相關(guān)的政策落實都離不開縣級政府。然而，從全國整體情況來看，縣級政府面對的大部分是農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展是其首要任務(wù)，縣域的復(fù)雜性也使上級政府會對縣級政府行為給予一定的默許?？h級政府重要職能之一是執(zhí)行上級政府政策，當(dāng)縣級政府無法獲得上級政府人、財、物的支持時會靈活執(zhí)行政策，轉(zhuǎn)化執(zhí)行符合地方利益特征的政策。作為一個農(nóng)業(yè)大縣，J縣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式亟需轉(zhuǎn)型、農(nóng)村公共服務(wù)急需優(yōu)化、農(nóng)民生產(chǎn)及生活條件亟需改善；與此同時，該縣還面臨宗族矛盾、經(jīng)濟糾紛、基層干部貪污等問題，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為其解決這些問題找到了突破口。地方政府在執(zhí)行中央政策過程中面臨著某些共同的，不符合中央宏觀政策的地方利益目標和尋求途徑，在利益集團的中介下達成共同的默契，以整體的形式與中央“討價還價”或集體不作為，借集體的力量來制約中央。由執(zhí)政黨提出，中央政府規(guī)劃部署，地方政府層層推進的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實踐效果受財政、人事、權(quán)力分配等多種因素的影響。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)過政策制定、傳輸、再加工、再輸出幾個環(huán)節(jié)后，看似政策內(nèi)容沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，但是不同環(huán)節(jié)中政策被重新賦予新的內(nèi)容及目標，以至于最終政策落實出現(xiàn)較大偏差。不同層級政府對政策理解不同，政策被外在解讀的含義也不盡相同，政策的本地化再生產(chǎn)使其具有了地域特色，這正是中國公共政策執(zhí)行的本土特點，也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策執(zhí)行及落實的顯著特征。

(二)科層體制下的政府間權(quán)、利關(guān)系

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的規(guī)劃與執(zhí)行中，不同政府具有不同的行為表現(xiàn)。深層次看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)體現(xiàn)著科層體制下特定的政府權(quán)力、利益關(guān)系。

第一，中央集權(quán)與地方自主權(quán)之間的張力與限度。有學(xué)者對新中國成立以來的央地關(guān)系做過經(jīng)典探討，李芝蘭就指出，在多輪的集權(quán)與分權(quán)中，省級政府累積每次集權(quán)時未能回收的權(quán)力和資源成為行政性分權(quán)的凈贏家。改革開放以來，無論行政性分權(quán)還是經(jīng)濟性分權(quán)，地方政府都獲得了較大自主權(quán)，地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的積極性被調(diào)動起來。不過，“中央與地方關(guān)系的調(diào)整過去一直并未有法律框架予以規(guī)范和指導(dǎo)，如何下放權(quán)力或上手權(quán)力，什么時候?qū)嵤┓謾?quán)或集權(quán)，分權(quán)或集權(quán)的范圍是什么均是由中央政府根據(jù)當(dāng)時的情形及地方政府預(yù)支討價還價確定的，故而導(dǎo)致中央與地方的權(quán)力范圍缺乏制度規(guī)范和保護”。這從另一個角度反映出超大型國家治理面臨的棘手問題，無法形成非常詳細的央地權(quán)力劃分。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在國家向地方政府放權(quán)以及向社會放權(quán)的大環(huán)境中展開的，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)僅僅是國家諸多戰(zhàn)略規(guī)劃中的一項，亦是落實黨中央提出的“實現(xiàn)兩個百年目標”的重要載體，這項政策的制定與執(zhí)行不可能考慮到每一個地區(qū)的現(xiàn)實情況，只能是理念指引及宏觀政策原則指導(dǎo)。在具體執(zhí)行社區(qū)建設(shè)政策時，地方職能部門開展工作更多依據(jù)同級人民政府的意志，在業(yè)務(wù)上接受上級職能部門的監(jiān)督。

當(dāng)然，為保證地方政府能夠有效落實政策，中央政府會通過一系列考核制度、激勵制度、獎懲制度及政績制度來向地方政府施壓。正如理性經(jīng)濟人假設(shè)提出的，行政人員價值具有“個體主義”取向，行政組織目標具有“特殊利益”定位，行政行為具有“逃避責(zé)任”的邏輯，追求地方利益是地方政府的一種本能。各級地方政府會進行靈活變通，通過構(gòu)建可觀察、可體驗、實用的樣本社區(qū)落實國家政策。政策執(zhí)行是中央權(quán)威與行動者互動妥協(xié)的結(jié)果,權(quán)威約束力不足或者缺失會導(dǎo)致執(zhí)行者的消極妥協(xié),從而會產(chǎn)生規(guī)避、變通、不合作等減弱執(zhí)行力的行為。在治理實踐中，中央政府是執(zhí)政黨政策方針貫徹落實者，它又為下級行政部門開展工作提供政策指引，并通過考核、獎勵、懲罰等措施進行鞭策。具體落實政策的地方政府只有將這些帶有指引性的政策轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的政策才能夠使政策有效落地，中央集權(quán)與地方自主性之間存在張力關(guān)系。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為一項涉及整個政府組織體系的大型工程，從政策出臺到規(guī)劃到落實，本質(zhì)上反映著新時期中央與地方之間的權(quán)力分配關(guān)系。在實踐中，地方政府具有較大程度自主性，推進手段及實施方式上都獲得中央政府的支持，這些工作體現(xiàn)著公平、正義、人的自由發(fā)展等價值理念的落實，這為地方自主權(quán)的獲得提供了條件，并為其利用此種條件追求地方利益提供了方便。當(dāng)然，一旦地方政府執(zhí)行政策違背中央精神、抑或出現(xiàn)較大偏差，它會受到來自同級黨委、上級政府的懲罰，這也為地方政府執(zhí)行國家政策的自主空間提出了邊界。

第二，國家全局性公共利益與地方利益之間的技巧性平衡。實施社會管理維護公共利益是國家義不容辭的責(zé)任。不過，國家治理一般由中央政府來做出重大決策，自上而下層層傳導(dǎo)到基層，由此也形成了復(fù)雜的央地關(guān)系。中央與地方政府之間的關(guān)系，實質(zhì)上是國家整體利益與局部利益的對立統(tǒng)一和動態(tài)平衡的關(guān)系。從政治體制運作來看，地方政府既是上級政府的下級機關(guān)，同時也是同級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，體現(xiàn)著民意。由此，地方政府呈現(xiàn)出地方利益性似乎有其合理之處。公共政策由中央政府借助壓力體制向基層層層傳導(dǎo)，具有全局利益的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為最高行政部門的公共決策，向下級政府層層傳遞并被國家賦予多重功能。從現(xiàn)實來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所寄托的目標從根本上體現(xiàn)著現(xiàn)代民生國家建設(shè)，是以人民為中心的公共利益最大化體現(xiàn)。不過，不同層級地方政府面臨的實際問題成為推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中必須要考慮的地方利益，也是國家公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境。理想化公共政策正是在不同的外部環(huán)境中被層層下達與貫徹，并被層層稀釋與消化，最終再產(chǎn)出具有可執(zhí)行性的本地政策。

當(dāng)國家層面提出的全局性公共利益的政策與地方利益有出入時，地方政府往往通過技巧性平衡來協(xié)調(diào)兩種利益。正如有學(xué)者指出，“其實，地方之于中央的關(guān)系，可類比于私法領(lǐng)域公司治理中‘子公司’之于‘母公司’的關(guān)系”。中央政府與地方政府之間既存在共同利益，也有利益差異?；谵r(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項投資較大的社會建設(shè)工程，省級政府鼓勵地方政府整合涉農(nóng)資金并充分發(fā)揮市場等籌資機制。作為承上啟下的中間層級，市級政府有較大的彈性空間，可能會將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為解決地方問題及獲取地方利益的一種工具與手段。這些措施一方面與國家及省級政府文件精神具有契合性，另一方面，無形中為解決地方問題注入了新的動力與內(nèi)容。通過消化上級政策并產(chǎn)出新的政策，以及建立靈活的激勵考核機制，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重任被重新轉(zhuǎn)移到縣級政府這一層級。“但就其一般規(guī)律與宏觀趨勢而言，地方政府間關(guān)系呈現(xiàn)出從分隔到相互聯(lián)系，從競爭到合作，從初級合作到高級合作，從簡單到復(fù)雜的演變規(guī)律?！钡胤介g關(guān)聯(lián)度、依賴性不斷增強與行政區(qū)劃相對穩(wěn)定之間的矛盾是這一過程的核心動力?？h級政府面臨人財物緊缺、權(quán)力不足及需要解決的問題等困難，科層制體制使縣級政府也會變相、靈活執(zhí)行政策，將成本進一步轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！爸苯由霞壵呛拖录壌韱挝痪哂兄苯有姓`屬關(guān)系的政府單位，二者存在命令-服從的關(guān)系，利益相關(guān)性較大，但較之于基層政府二者聯(lián)系較為松散，此類型共謀主體具有雙重性：利益關(guān)聯(lián)性和絕對權(quán)威性，共謀相對容易發(fā)生?！边@種層層轉(zhuǎn)嫁機制帶來的結(jié)果是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)效果并不理想，最后倒逼上級政府進行政策的局部調(diào)整，這為地方政府在中央利益與地方利益之間進行技巧性平衡提供了條件。當(dāng)然，在執(zhí)行公共政策過程中，在多種約束機制下，地方政府追求地方利益也并不完全在于尋求領(lǐng)導(dǎo)人的個人私利與政績，而是結(jié)合地方實際發(fā)展盡最大可能做大地方蛋糕。因此，地方政府在公共利益與地方利益之間進行技巧性平衡，也彰顯出很大的地方公共理性。

第三，“一般地方利益”與“特殊地方利益”之間的疊加與錯位。從科層制行政體制來看，整個地方政府組織體系都是國家意志的執(zhí)行部門，首先代表著國家公共利益。但與此同時，地方政府在執(zhí)行決策時面對更為現(xiàn)實的地方實情，不同層級地方政府都有其開展公共活動的優(yōu)先次序?！皥?zhí)行鏈條冗長‘條塊結(jié)合’是我國政策執(zhí)行中較為普遍的現(xiàn)象，政策既可以走國家-省-地-縣-鄉(xiāng)的‘條’路線而執(zhí)行，又可能通過部委-廳局-局(處)-局(科)的‘塊’路線而落實?！睆牡胤秸g關(guān)系來看，從省級政府到縣級政府也形成了這種公共政策執(zhí)行的雙向鏈條，每一級政府都有自己的戰(zhàn)略規(guī)劃，體現(xiàn)著宏觀性的地方利益。不過，每一級政府面臨的具體實情不同，地方政府在落實政策時面臨著一般性與特殊性之間的矛盾。當(dāng)一級地方政府制定的一般性公共政策落實到具體下一級政府時，需要結(jié)合本地情況靈活執(zhí)行。從這一方面來說，地方公共利益之間具有疊加性，即一般性地方利益。與此同時，不同層級政府對本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃理念、思路的差異也必然導(dǎo)致不同層級地方利益之間的沖突。另外，公共政策是通過“條條關(guān)系”直接下沉到下一級政府職能部門來具體落實的，這些由職能部門落實的具體政策會更有專業(yè)性與針對性，該政策的實行往往需要同級政府或上級政府出臺配套政策予以支持。但是，當(dāng)前各地方政府缺乏全局意識，特殊地方利益凌駕在公共利益之上，在執(zhí)行中央政策過程中心態(tài)扭曲。在政策制定與執(zhí)行中，為維護小團體利益或本級政府利益，問題往往會被轉(zhuǎn)移到下級政府來承擔(dān)，當(dāng)下級政府缺乏解決問題的權(quán)力與能力時，便造成政策執(zhí)行的低效率。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中地方利益之間具有疊加性與沖突性。對于省級政府來說，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的實際情況一般具有普遍代表性，代表了整個省所管轄地區(qū)的基本情況，因此，以推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展為目的的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對各地市具有普遍適用性，也就是說在這一點上地方利益具有共性特征。不過，當(dāng)市級政府具體執(zhí)行這項政策時，所面臨的市域特征會以具體的實際情況體現(xiàn)在政策制定中?？h級政府與市級政府面臨著類似的問題，市級政府的一般性公共利益包含了縣級政府的一般性公共利益，即為市縣之間重疊的地方利益。作為地方公共利益，在國家嚴厲管控下，市縣兩級都面臨著用于招商引資及工業(yè)建設(shè)所需要的土地資源緊缺問題，兩級政府都希望從推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中獲取更多的土地資源。“在壓力型體制下政府組織行為出現(xiàn)了逆向選擇，產(chǎn)生了政府‘共謀現(xiàn)象’，‘共謀’的實質(zhì)是一種體制病態(tài)，究其深層病因?qū)崉t是政府組織行為的變異?！痹谵r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，很多學(xué)者指出，“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的‘被城市化’問題，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進程中出現(xiàn)的一個超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展承載能力的、由政府強制推動的村莊撤并問題?！惫残岳娴寞B加也會促使地方政府之間通力合作，落實相關(guān)政策。與此同時，直接面向鄉(xiāng)村社會的縣級政府在產(chǎn)業(yè)、風(fēng)土人情、文化觀念、社會結(jié)構(gòu)等方面都具有縣域特情，并受到權(quán)力、資源等限制，縣級政府與市級政府思路有相互錯位的地方，錯位本身反映著一般地方利益與特殊利益之間的矛盾，進而形成了地方利益之間的沖突。市縣兩級政府部門的共性利益特征——對權(quán)力及權(quán)威的追逐，使其固守權(quán)力以彰顯權(quán)威，難以做到重心下沉。因此，地方政府之間在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中面臨著復(fù)雜的地方利益關(guān)系。

五、黨領(lǐng)治理下的政府職責(zé)理性：當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的本土邏輯闡釋

黨組織引領(lǐng)治理是當(dāng)代中國治理的根本特征。在黨和國家關(guān)系上，“以黨領(lǐng)政”、黨和國家相互“嵌入”的獨特結(jié)構(gòu)，形成了中國特色的政治生態(tài)，強大的黨組織已根植在國家的各個層面,這是“中國模式”成功的重要原因。在公共政策制定與執(zhí)行中，“首先，在‘以黨領(lǐng)政’的政治生態(tài)下，形成了以黨為主導(dǎo)、高位推動的政策執(zhí)行體制。其次，在央地二分的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)下，公共政策的執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)具有橫向上的塊塊特征和縱向上的條條特征，導(dǎo)致政策目標具有多屬性和縱向上的層級性特點”。這種特殊的政治體制保障了國家政策的有效落實。國家制訂的公共政策需要落實到一定的地方場域，通過政策細化或再規(guī)劃的過程，才能實現(xiàn)其政策目標，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局，說明公共政策往往具有層級性。改革開放后，分權(quán)制改革極大提高了地方政府的積極性，在執(zhí)行國家政策時地方政府會最大程度上使中央政策為我所用，將其轉(zhuǎn)化為符合本地發(fā)展的政策制度。這是一個層級推進的過程，即省級政府、市級政府、縣級政府都會在貫徹落實上級政策時充分結(jié)合本地情況消化上級政策，并層層轉(zhuǎn)化從而產(chǎn)出符合本地情況的本土政策。新時期，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策的出臺及落實正是其根本表現(xiàn)。

地方政府自主權(quán)的獲得及其合法性從深層次上體現(xiàn)著改革開放后中國共產(chǎn)黨重大戰(zhàn)略政策的調(diào)整。地方政府獲得充足的自主性后，其行為也在潛移默化中發(fā)生變化。作為中央政府的代理人，地方政府在做好本職工作、追求公共利益的同時，也具有了追求自身利益的條件與環(huán)境。在對20世紀90年代地方政府的行為研究中，學(xué)界就發(fā)現(xiàn)地方政府存在“地方法團主義、掠奪型政府、謀利型政權(quán)、發(fā)展型政府、企業(yè)家政府”等行為模式，央地關(guān)系更像是財政聯(lián)邦主義，地方政府的行為似乎越過了政府公共利益的職責(zé)邊界。進入21世紀，社會主義市場經(jīng)濟得到快速發(fā)展，然而城鄉(xiāng)之間差距日益拉大，城鄉(xiāng)社會矛盾日益凸顯。在中國共產(chǎn)黨重大戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，地方政府角色從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，努力構(gòu)建民生政府，解決各種社會問題。在此背景下，黨的十六屆六中全會提出推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；十七大報告指出，把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重的事情，十八大報告提出全面建成小康社會，十九大報告首次提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，加強社區(qū)治理體系建設(shè)，農(nóng)村發(fā)展在黨中央發(fā)展戰(zhàn)略中的地位被提升到新高度。黨的政策和戰(zhàn)略提出后，自中央政府到地方政府快速學(xué)習(xí)消化吸收，并轉(zhuǎn)換為本地可執(zhí)行的政策，行政部門內(nèi)部的黨組織積極領(lǐng)導(dǎo)本部門行動起來將黨中央精神落到實處。

值得注意的是，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不同于經(jīng)濟建設(shè)，是一項體現(xiàn)社會效益的社會建設(shè)工程，同時需要大量的財政投入。然而，自20世紀末開始，地方政府財政收入普遍吃緊，地方政府債務(wù)不斷增長，亟需開辟新的稅源。地方政府一方面推進上級政府下達的各項政策，一定程度上展現(xiàn)公共利益代表者角色，同時，還需要將工作重心放在推動地方經(jīng)濟發(fā)展上來，增加地方財政收入。為加快實現(xiàn)兩個一百年目標，21世紀初黨中央提出加快推進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)，這一戰(zhàn)略為地方政府從土地上獲取財源提供了基礎(chǔ)。地方政府開始從最初的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”，以“土地出讓金”為主的預(yù)算外收入及擴展的“土地財政”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在動力。財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2011年至2017年，全國土地出讓收入從33166億元增加到52059億元，2018年全國土地使用權(quán)出讓收入65096億元，約占同期地方一般公共預(yù)算的66.48%。地方政府一方面通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和城市開發(fā)，不斷從農(nóng)民手中低價征收土地，“另一方面實施土地引資策略，通過低價出讓工業(yè)用地，吸引大量外來資本投資，以增加長期稅基收入和促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”。21世紀以來，地方政府將“土地”作為政府收入的主要來源，地方政府從土地征用、開發(fā)中獲取了巨大利潤，并帶動地方經(jīng)濟發(fā)展形成了諸多政績工程。地方政府似乎也有相應(yīng)理由來解釋其行為，地方各項社會建設(shè)需要大量投資，諸如農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要由市、縣兩級投資，需要地方政府有充足的財源支撐?！罢窃谶@樣的利益驅(qū)動下，地方政府‘不遺余力’地借助在土地一級市場上的壟斷權(quán)力，操控商業(yè)用地供給以從土地出讓中獲得高額收益。”另外，地方政府也按照上級政府的安排，有意識地完成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等社會建設(shè)任務(wù)。

由此，地方政府具有追求自身利益與追求公共利益的雙重行為邏輯。作為公共機關(guān)，地方政府要完成上級政府布置的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等任務(wù)，另外，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)時期，地方政府必須保持經(jīng)濟可持續(xù)增長。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)換需要一定的時間來完成，面對地方經(jīng)濟發(fā)展難題，地方政府“理性經(jīng)濟人”角色慢慢發(fā)生變化，行為開始變異。“當(dāng)一種行動不是直接代表行為者的利益，而是代表著他人或公共利益時，便會出現(xiàn)代理者的行為偏差，存在著代理人偏離甚至背棄委托人利益的危險?！痹诂F(xiàn)實中，長遠經(jīng)濟發(fā)展及公共利益與局部的公共利益及個體利益存在矛盾沖突。面對優(yōu)先推動地方經(jīng)濟發(fā)展及增長地方稅收，抑或保障農(nóng)民的切身經(jīng)濟利益時，地方政府往往優(yōu)先保障前者，在中央政策與地方自主性之間尋找平衡點。與上級相比，下級顯然擁有更多的信息優(yōu)勢。這意味著下級在實際的政策執(zhí)行過程中，可能打著上級旗號而滿足私利。此即所謂的“道德風(fēng)險”。雙重行為理性體現(xiàn)在整個地方政府體系中，在某些地區(qū)地方政府體系是一個“共容利益”共同體，上級政府一定程度上默許下級政府行為，下級政府行為彰顯著上級政府的政績。在法律允許的行為邊界內(nèi)地方政府行為有其合理性。首先，地方政府所開展的活動是為了貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策；其次，地方政府在追求經(jīng)濟利益的同時，也會盡最大努力推動社會建設(shè)、公益事業(yè)、民生建設(shè)不斷進步。另外，在推動體現(xiàn)民生建設(shè)的相關(guān)公共治理中，地方政府盡可能地獲取地方利益與彰顯地方政績。在當(dāng)前，“鄉(xiāng)村要振興，必須有能夠可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開土地，通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，地方政府一方面改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，推動了農(nóng)村社會服務(wù)水平，消除了社會矛盾；另一方面，通過遷村騰地與合村并居，為工業(yè)建設(shè)與商業(yè)開發(fā)源源不斷地獲取寶貴的土地資源。但是，實際的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是否真正是廣大農(nóng)民群眾需要的，不得而知。

在對地方政府行為的早期研究中，學(xué)界將地方政府稱為“謀利性政權(quán)經(jīng)營者”、“理性行為者”、“地方政府公司化”。實際上，在以黨領(lǐng)政的特殊政治體制下，地方政府充分體現(xiàn)其公共利益代表者的角色。只不過，在貫徹落實黨的路線方針政策時首先要轉(zhuǎn)換政策。這個轉(zhuǎn)化過程是中央政府根據(jù)中國共產(chǎn)黨精神制定最高層公共政策，然后各級地方政府在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下充分消化吸收上級政策精神，再結(jié)合本地黨委精神及本地實際出臺適合本地的公共政策，這個雙向吸收的過程中政策會發(fā)生變異?！耙驗橹袊墓舱吣繕送哂卸嘀赶蛐?結(jié)果導(dǎo)致‘多屬性治理’困境和‘層次性治理’困境(中央—地方—基層的多層次性和地方性知識的差異而導(dǎo)致的)?！蔽覀儓F隊早期的研究發(fā)現(xiàn)，在推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，在不碰觸國家底線基礎(chǔ)上，地方政府會結(jié)合自身利益“理解、消化、吸收、轉(zhuǎn)化”國家政策，然后再產(chǎn)出符合地方實際的國家政策。不同級政府面對不同的現(xiàn)實特征所產(chǎn)出的政策會呈現(xiàn)出差異性，執(zhí)行的效果也會不同，當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐過程正是其本真性反映。

實際上，在國家治理現(xiàn)代化進程中，當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”表達過程。所謂“職責(zé)理性”，即公共權(quán)力基于人民性所具有的公共價值理念及法定職責(zé)行為。從理論上來看，政府沒有私利，其行為必須控制在合法范圍內(nèi)。然而，現(xiàn)實中的基層政府行為遠遠超出了理想狀態(tài)，政府是多重利益交織的公共體，其行為混雜著憲法賦予的公共利益、地方權(quán)力機關(guān)賦予的地方利益，以及自身的私利。當(dāng)然，從應(yīng)然層面來看，基于憲法賦予的公共利益是其首要的行為動機，實然層面則較為復(fù)雜。所謂當(dāng)代中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”，即在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府基于法定職責(zé)具有的公共意識及公共價值理念指引下形成的職責(zé)性行為表達。政府通過法律賦予的職責(zé)履行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)職責(zé)，這些職責(zé)是以制定并實施體現(xiàn)黨的精神的公共政策來展現(xiàn)的。地方政府在貫徹落實這些政策中基于不同的層級具有與之匹配的自主決策權(quán)，以充分展現(xiàn)地方政府的公權(quán)力身份及公共利益角色。只不過，地方政府職責(zé)具有多元性，公共利益是一個包含經(jīng)濟、社會、文化、政治等多方面內(nèi)容的利益綜合體，地方政府擁有自身決定推進相關(guān)利益的優(yōu)先安排權(quán)。新時期基層政府具有“理性—庇護”主義，即基層政府具有經(jīng)濟理性，在特定條件下，為實現(xiàn)經(jīng)濟利益與資本或其他主體結(jié)盟，最大限度從中獲取地方利益及個人私利，損害民眾利益，與其他利益主體形成庇護關(guān)系。與此同時，在特定條件下，基層政府又會追求職責(zé)理性，盡量減少與資本等既得利益主體結(jié)盟，保護民眾利益，維護公共利益。一定程度上，理性彰顯著庇護行為，而理性也可能將庇護行為拒之門外，新時期基層政府“理性—庇護”主義是一種包含職責(zé)、道德、情感、文化等在內(nèi)的復(fù)雜政府行為。地方政府本身也追求私利，是理性經(jīng)濟人與道德人的綜合體，還是科層制中的官僚主體，在追求利益的過程中可能超越法律規(guī)定的限度，進而造成農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中公共利益總體結(jié)構(gòu)失衡，公共利益難以持續(xù)再生產(chǎn)。地方政府以黨領(lǐng)政下的“職責(zé)理性”，在應(yīng)然層面上體現(xiàn)著在構(gòu)建以人民為中心的服務(wù)型政黨政治體制下政府所應(yīng)該具有的職責(zé)性質(zhì)，在實然層面上是基于各種復(fù)雜性所形成的地方政府職責(zé)行為選擇。由此，當(dāng)代農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的黨領(lǐng)治理下的“政府職責(zé)理性”，本質(zhì)上體現(xiàn)出以執(zhí)政黨執(zhí)政理念為基礎(chǔ)的公共權(quán)力理性、經(jīng)濟人理性、道德人理性等多元理性融合的政府行為模式?，F(xiàn)代基層治理的本質(zhì)在于通過現(xiàn)代化的程序設(shè)計和非人格化的控制手段來有效制約基層治理中普遍存在的變通及選擇性執(zhí)行行為。當(dāng)然，現(xiàn)代化進程中，政府的形態(tài)、功能及行為不斷發(fā)展、創(chuàng)新與變化，也將逐步以更加適合人們需要的新形式不斷呈現(xiàn)出來，它又彰顯著人們對現(xiàn)代化發(fā)展的不懈追求。

注釋

①伊慶山、施國慶：《農(nóng)業(yè)型村莊的空心化問題及新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)》，《宏觀經(jīng)濟管理》2014年第2期。

②張衛(wèi)平：《經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民老齡化不容忽視的幾個社會問題》，《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2003年第7期。

③張良：《鄉(xiāng)村公共空間的衰敗與重建——兼論鄉(xiāng)村社會整合》，《學(xué)習(xí)與實踐》2013年第10期。

④李守可：《中國共產(chǎn)黨對近代鄉(xiāng)村社會運行系統(tǒng)的重構(gòu)及其啟示——從中國近代鄉(xiāng)村社會的衰敗與式微談起》，《廣西社會科學(xué)》2016年第2期。

⑤張鑒虞：《從農(nóng)村破產(chǎn)說到鄉(xiāng)村建設(shè)》，《農(nóng)村經(jīng)濟》1936年第12期。

⑥董時進：《論復(fù)興農(nóng)村》，《獨立評論》1933年第56期。

⑦朱霞等：《中國鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型與復(fù)興的策略及路徑——基于鄉(xiāng)村主體性視角》，《城市發(fā)展研究》2015年第8期。

⑧羅小龍、許驍：《“十三五”時期鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃應(yīng)對》，《城市規(guī)劃》2015年第3期。

⑨項繼權(quán)：《農(nóng)村基層治理再次走到變革關(guān)口》，《人民論壇》2009年第5期。