沈?？?許海建

一、問(wèn)題的提出

行政復(fù)議中止是指在復(fù)議程序開(kāi)始之后，由于特定情況的發(fā)生導(dǎo)致復(fù)議審查無(wú)法或者不宜繼續(xù)進(jìn)行而暫時(shí)停止，待中止事由消除后恢復(fù)的一項(xiàng)程序性制度。在行政復(fù)議實(shí)踐中，現(xiàn)行法律規(guī)范規(guī)定的復(fù)議中止事由過(guò)于寬泛、中止事由消除后復(fù)議程序恢復(fù)期限不明確等立法漏洞，導(dǎo)致規(guī)避復(fù)議期限的約束、隨意中止復(fù)議程序等不當(dāng)適用復(fù)議中止制度的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。但由于復(fù)議中止屬于程序性行為，而法院認(rèn)為程序性行政行為的效力通常為最終的行政行為所吸收和覆蓋，當(dāng)事人可以通過(guò)對(duì)最終行政行為的起訴獲得救濟(jì)，〔1〕最高人民法院行政審判庭編：《最高人民法院行政訴訟司法解釋理解與適用》（上），人民法院出版社2018 年版，第50 頁(yè)。所以單獨(dú)對(duì)復(fù)議中止提起行政訴訟受到嚴(yán)格限制。在復(fù)議不停止執(zhí)行的原則下，這將有可能導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)救濟(jì)的實(shí)體權(quán)利在復(fù)議中止期間長(zhǎng)期處于被侵害的狀態(tài)之中。復(fù)議中止不當(dāng)適用導(dǎo)致復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)利可能遭受損害的現(xiàn)象被隱藏在復(fù)議決定結(jié)果正確與否的實(shí)體爭(zhēng)議背后，尚未引起學(xué)者及立法者的足夠關(guān)注。本文擬在分析復(fù)議中止對(duì)法秩序的安定性所造成的沖擊，以及所引發(fā)的實(shí)踐問(wèn)題，以闡明復(fù)議中止可訴性研究具有現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，反思復(fù)議中止不可訴的理論依據(jù)，并對(duì)如何確定復(fù)議中止可訴標(biāo)準(zhǔn)提出建議。

二、行政復(fù)議中止可訴性問(wèn)題研究的必要性

“行政程序?yàn)樨瀼睾蛯?shí)施實(shí)體法服務(wù)，就此而言，行政程序——如其他國(guó)家程序那樣——都具有輔助功能”〔2〕［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第459 頁(yè)。，復(fù)議中止作為一項(xiàng)程序性制度，其實(shí)施的主要目的同樣是為輔助實(shí)體行政行為也就是復(fù)議決定的作出。當(dāng)出現(xiàn)可能影響復(fù)議決定的準(zhǔn)確作出、增加事后訴累等情況，譬如，因案件涉及法律適用問(wèn)題或者復(fù)議申請(qǐng)人提起規(guī)范性文件附帶審查，需要有權(quán)機(jī)關(guān)處理時(shí)，就應(yīng)當(dāng)中止復(fù)議程序，待相應(yīng)情況確定后再繼續(xù)復(fù)議審查。但是，中止決定在保障復(fù)議審查準(zhǔn)確性的同時(shí)也危及法秩序的安定性。與此同時(shí)，在實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題業(yè)已表明，復(fù)議中止被不當(dāng)擴(kuò)大適用的情形并不少見(jiàn)。

（一）與法的安定性原則之間的張力

行政程序是由完成某一程序的步驟和實(shí)施行為的方式所構(gòu)成的空間表現(xiàn)形式，以及完成這一程序的時(shí)限和先后順序所構(gòu)成的時(shí)間表現(xiàn)形式共同組成?！?〕參見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政行為法——中國(guó)行政法制建設(shè)的理論與實(shí)踐》，人民出版社1993 年版，第9 頁(yè)。復(fù)議中止在形式上屬于步驟環(huán)節(jié)中的一環(huán)，然而實(shí)際影響的則是程序當(dāng)中的另一個(gè)要素，也是相對(duì)人最為關(guān)注的要素——時(shí)間要素。時(shí)間包括時(shí)刻和時(shí)段兩個(gè)含義，在行政程序當(dāng)中時(shí)間要素主要指行政程序完成的期限，它是通過(guò)限制行政機(jī)關(guān)作出行政行為的時(shí)限，來(lái)保障相對(duì)人合法權(quán)益的實(shí)效性?！?〕參見(jiàn)章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014 年版，第256 頁(yè)。譬如根據(jù)《行政復(fù)議法》第31 條規(guī)定，“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定”，這就是通過(guò)限制復(fù)議機(jī)關(guān)的審查期限提高復(fù)議效率，避免無(wú)故拖延，延誤相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)時(shí)機(jī)。同時(shí)，期限更是法的嚴(yán)格性和形式性的重要特征和組成部分，對(duì)于法的安定性是絕對(duì)必要的?！?〕Detlef Merten,Speyer,Bestandskraft von Verwaltungsakten,Neue Juritische Wochenschrift,1983,S.1996ff.轉(zhuǎn)引自趙宏：《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》，法律出版社2012 年版，第206 頁(yè)。原行政行為自告知相對(duì)人而生效后，就產(chǎn)生了拘束力、執(zhí)行力和實(shí)質(zhì)確定力，但是在救濟(jì)期限未過(guò)之時(shí)，仍然存在相對(duì)人或其他利害關(guān)系人通過(guò)復(fù)議、訴訟等救濟(jì)程序改變業(yè)已形成的法律關(guān)系的可能性。換言之，只有在復(fù)議或訴訟期限屆滿后相對(duì)人不能再申請(qǐng)復(fù)議、起訴要求改變行政行為，此時(shí)行政行為才產(chǎn)生了形式確定力，或者說(shuō)不可訴請(qǐng)撤銷力。

法的安定性作為法治國(guó)的一項(xiàng)基本原則，具有兩種含義：第一，通過(guò)法律達(dá)成的安定性；第二，法律本身的安定性?！?〕參見(jiàn)［德］阿圖爾·考夫曼：《法律哲學(xué)》，劉幸義等譯，法律出版社2011 年版，第208 頁(yè)。具體而言，法的安定性不僅要求法律規(guī)范本身是明確的、確定的和持續(xù)的，而且經(jīng)由法律的適用而形成的法律秩序也應(yīng)當(dāng)具有安定性,它要求所有的國(guó)家行為在作出后都具有一定的存續(xù)性，由此才能夠成為人們預(yù)測(cè)和估量的、穩(wěn)定的、和平的法秩序。〔7〕參見(jiàn)趙宏：《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》，法律出版社2012 年版，第293 頁(yè)。行政行為是通過(guò)在個(gè)案中法律規(guī)范的適用來(lái)明確國(guó)家與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系需要經(jīng)過(guò)救濟(jì)期限才能最終確定下來(lái)，成為人們可以據(jù)此行為的依據(jù)和參考。但是由于復(fù)議中止的實(shí)施，致使行政復(fù)議以及后續(xù)有可能發(fā)生的行政訴訟的實(shí)際救濟(jì)期限在事實(shí)狀態(tài)上延長(zhǎng)，爭(zhēng)議行政行為所創(chuàng)設(shè)、形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系在此期間內(nèi)也處于可能被變更或被撤銷的不確定狀態(tài)之中。很明顯，復(fù)議中止對(duì)期間制度所維護(hù)的法的安定性構(gòu)成潛在的威脅。

（二）訴訟救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)緊迫性

如果說(shuō)復(fù)議中止對(duì)法秩序安定性造成的威脅還比較抽象和遙遠(yuǎn)的話，實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)利用復(fù)議中止制度逃避復(fù)議期限拘束、隨意中止復(fù)議程序等不當(dāng)適用復(fù)議中止制度現(xiàn)象則使得復(fù)議中止可訴性研究具有了現(xiàn)實(shí)緊迫性。

第一，復(fù)議機(jī)關(guān)利用法律授予的中止裁量權(quán)，隨意中止復(fù)議程序?！缎姓?fù)議法》第26 條、第27 條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第41 條賦予了復(fù)議機(jī)關(guān)實(shí)施復(fù)議中止的裁量權(quán)。與此同時(shí)，高效、便捷解決行政爭(zhēng)議是行政復(fù)議制度的優(yōu)勢(shì)，所以實(shí)踐中凡有利于糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)的情況都可以成為復(fù)議中止的事由。譬如最高人民法院在吉興銳等訴廣東省人民政府復(fù)議決定再審案〔8〕最高人民法院（2017）最高法行再94 號(hào)行政判決書(shū)。的判決書(shū)中認(rèn)為“申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人協(xié)商有助化解爭(zhēng)議、解決糾紛”，展現(xiàn)出認(rèn)同以申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人合意作為中止事由的司法態(tài)度。但是，實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)在一方當(dāng)事人已經(jīng)明確表示拒絕協(xié)商或者業(yè)已提起行政訴訟，仍不恢復(fù)案件審理的情況時(shí)有發(fā)生。在新蔡縣李橋鎮(zhèn)李橋村村委第七村民組與新蔡縣國(guó)土資源局等行政登記上訴案〔9〕河南省駐馬店市中級(jí)人民法院（2017）豫17 行終319 號(hào)行政裁定書(shū)。中，復(fù)議機(jī)關(guān)以新蔡縣人民政府提出協(xié)調(diào)為由，于2015 年6 月16 日中止復(fù)議審理，但時(shí)至本案2018 年1 月17 日終審裁定作出，復(fù)議仍在中止當(dāng)中。法院在裁定理由中認(rèn)為復(fù)議案件“仍在中止審理，另行向人民法院提起行政訴訟，不符合起訴條件。”

通過(guò)梳理部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件發(fā)現(xiàn)，因復(fù)議工作人員需要回避，暫時(shí)無(wú)法確定接替人員〔10〕譬如撫順市行政復(fù)議委員會(huì)辦公室制定的規(guī)范性文件《撫順市行政復(fù)議案件回避制度》第5 條第2 款規(guī)定：“如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)暫時(shí)不能確定接替的行政復(fù)議人員，應(yīng)決定中止本案的審理程序，待明確接替的行政復(fù)議人員后及時(shí)啟動(dòng)?！?、有權(quán)機(jī)關(guān)正在對(duì)被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為采取處理措施〔11〕譬如《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)行政復(fù)議實(shí)施辦法》第17 條第1 款第（一）項(xiàng)：“有權(quán)部門對(duì)被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為正在采取處理措施的?！钡榷伎梢猿蔀橹兄故掠伞６痉ㄅ欣谐霈F(xiàn)的中止理由更是五花八門，諸如分管領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)〔12〕參見(jiàn)“汪偉訴求確認(rèn)渭南市人民政府未在法定期限內(nèi)作出行政復(fù)議答復(fù)行為違法案”，陜西省渭南市中級(jí)人民法院（2017）陜05 初行初80 號(hào)行政判決書(shū)。、申請(qǐng)人與委托代理人的委托關(guān)系是否成立需要進(jìn)一步核實(shí)〔13〕參見(jiàn)“向文春與衡陽(yáng)市人民政府復(fù)議決定違法上訴案”，湖南省高級(jí)人民法院（2017）湘行終307 號(hào)行政判決書(shū)。、案件內(nèi)容需要向上級(jí)請(qǐng)示〔14〕參見(jiàn)“吳鳳瑞等17 人和內(nèi)蒙古自治區(qū)不履行法定職責(zé)行政裁定案”，內(nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院（2016）行內(nèi)終177 號(hào)行政裁定書(shū)。、被申請(qǐng)人的行政主體地位存在爭(zhēng)議〔15〕參見(jiàn)“尚滿朝訴陜西省西安市人民政府不履行法定職責(zé)案”，最高人民法院（2017）最高法申9242 號(hào)行政裁定書(shū)。等等都被復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)作復(fù)議中止的理由。不同的制度功能使得復(fù)議中止在適用情形上更為靈活和開(kāi)放，但是實(shí)踐表明，復(fù)議機(jī)關(guān)正在將復(fù)議中止當(dāng)作可以隨意停止復(fù)議程序的護(hù)身符。

第二，與其他復(fù)議程序相混淆，進(jìn)而變相延長(zhǎng)復(fù)議期限。根據(jù)《行政復(fù)議法》第31 條規(guī)定，“情況復(fù)雜”是延長(zhǎng)復(fù)議審限的法定理由，而且延長(zhǎng)決定的作出程序和延長(zhǎng)期限的上限都受到一定限制。然而實(shí)踐中，“情況復(fù)雜”也成為復(fù)議中止的慣用事由。如廣州白云山天心制藥股份有限公司與廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)等復(fù)議決定糾紛上訴案〔16〕廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2017）粵71 行終1288 號(hào)行政判決書(shū)。中，復(fù)議機(jī)關(guān)先以“情況復(fù)雜”為由，延長(zhǎng)審查期限30 天，之后同樣以“情況復(fù)雜”為由作出中止案件審查的決定。而《內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳行政復(fù)議和應(yīng)訴辦法》第34 條則直接規(guī)定，“因案情重大、復(fù)雜或者事實(shí)爭(zhēng)議較大而延期的情形同樣適用于復(fù)議中止?！薄鞍盖閺?fù)雜”應(yīng)該是指案件疑難、案件事實(shí)認(rèn)定涉及政策性和專業(yè)性問(wèn)題，或者具有較大社會(huì)影響的共同訴訟等案件自身的事實(shí)狀態(tài)。它既不屬于復(fù)議程序開(kāi)始之后新發(fā)生的情況，也不會(huì)在復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)查了解清楚后消除，也就是說(shuō)在邏輯上并不存在中止原因消除的時(shí)間點(diǎn)。這明顯是對(duì)行政復(fù)議制度“及時(shí)”原則的一種嚴(yán)重違背。

第三，“程序”變“手續(xù)”無(wú)法有效控制行政權(quán)行使。行政程序規(guī)范兩個(gè)不對(duì)等當(dāng)事人之間的主從關(guān)系，通過(guò)給相對(duì)人或者關(guān)系人賦予程序權(quán)利的方式為平等武裝創(chuàng)造條件。〔17〕參見(jiàn)［德］漢斯·J. 沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第2 卷），商務(wù)印書(shū)館2007 年版，第197 頁(yè)?！捌降任溲b”意味著相對(duì)人在復(fù)議中止的實(shí)施過(guò)程中不是程序的客體，而是享有可以與行政機(jī)關(guān)權(quán)力相抗衡的權(quán)利主體。但是在復(fù)議實(shí)踐常常出現(xiàn)的情況是，行政復(fù)議中止后是否恢復(fù)案件審理的決定由復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)作出，復(fù)議申請(qǐng)人處于被動(dòng)、消極的程序地位，無(wú)法影響復(fù)議程序的進(jìn)展。而且中止原因消除后，恢復(fù)審理的期限規(guī)定不明確，何為“及時(shí)”就成了復(fù)議機(jī)關(guān)裁量空間。例如，在陳浩等訴廣州市國(guó)土資源和規(guī)劃委員會(huì)等規(guī)劃許可及行政復(fù)議決定案〔18〕廣州鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2017）粵71 行終630 號(hào)行政判決書(shū)。中，復(fù)議機(jī)關(guān)以需要其他案件結(jié)果為依據(jù)而中止復(fù)議案件審查。相關(guān)案件在2016 年5 月24 日作出判決后，復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)隔75 天于2016 年8 月8 日恢復(fù)案件審理，法院依然認(rèn)為復(fù)議程序并無(wú)不當(dāng)，而行政復(fù)議除可以依法延長(zhǎng)之外的法定審理期限最長(zhǎng)才60天！由此可見(jiàn)，對(duì)于“及時(shí)”認(rèn)定，法院容許的范圍十分寬泛，幾乎對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)法形成任何有效監(jiān)督。

總體而言，《實(shí)施條例》以“其他需要”這個(gè)不確定法律概念的方式授予復(fù)議機(jī)關(guān)中止事由的裁量權(quán)。根據(jù)條例當(dāng)中所列舉的其他中止事由，本款當(dāng)中所謂“需要”意指與案件事實(shí)自身無(wú)關(guān)的外在原因所致復(fù)議程序的中斷。但是復(fù)議機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中將此處的“需要”不當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大理解為復(fù)議機(jī)關(guān)的需要，只要復(fù)議機(jī)關(guān)基于審查案件的“需要”，即使是主觀需要也可中止案件的審理。在程序上，復(fù)議申請(qǐng)人不具有推進(jìn)復(fù)議進(jìn)程的法定權(quán)利，復(fù)議機(jī)關(guān)可以隨意根據(jù)“需要”決定是否中止，整個(gè)復(fù)議中止制度對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而言只是操作規(guī)程，再加之下述所要討論的復(fù)議中止在程序和實(shí)體上的訴訟障礙，可以說(shuō)立法和司法對(duì)復(fù)議中止的實(shí)施無(wú)法形成任何有效的限制與約束。

三、行政復(fù)議中止可訴性障礙

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》中受案范圍的相關(guān)規(guī)定，行政行為可訴的要件之一是對(duì)相對(duì)人的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，也就是說(shuō)在訴訟原則上程序性行政行為已經(jīng)被排除在受案范圍之外。而前述所列舉侵害相對(duì)人權(quán)益的復(fù)議中止就在程序性行政行為不可訴的一般訴訟原則掩飾下輕易地逃脫司法審查。具體而言，復(fù)議申請(qǐng)人認(rèn)為復(fù)議中止決定侵害到自身權(quán)益而提起行政訴訟的方式有兩種：一是針對(duì)復(fù)議中止決定提起撤銷之訴，請(qǐng)求撤銷復(fù)議中止決定，恢復(fù)復(fù)議程序；二是訴請(qǐng)法院認(rèn)定復(fù)議機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)履行復(fù)議職責(zé)，請(qǐng)求法院判決其盡快作出復(fù)議決定。而復(fù)議申請(qǐng)人無(wú)論采用哪種訴訟方式都會(huì)遭遇下述障礙，從而導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)的訴求得不到及時(shí)回應(yīng)。

（一）行政復(fù)議中止司法審查的程序性障礙

如在劉坤與長(zhǎng)沙市人民政府行政復(fù)議糾紛案〔19〕湖南省長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（2017）湘01 行終581 號(hào)行政裁定書(shū)。中，法院認(rèn)為“中止既非終止審理，也不是逾期不作復(fù)議決定，而是由于出現(xiàn)法定事由而暫時(shí)停止復(fù)議，待中止原因消除后再恢復(fù)審理”，屬于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題解釋》第34 條〔20〕該司法解釋已被2018 年2 月7 日最高人民法院發(fā)布、實(shí)施的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》所取代，相同內(nèi)容規(guī)定該解釋中第57 條。規(guī)定的 “……公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理”的情況，駁回了相對(duì)人訴訟請(qǐng)求。由于中止期間不計(jì)入復(fù)議審理期限，只要復(fù)議機(jī)關(guān)在審理期限屆滿之前中止復(fù)議審查，理論上復(fù)議程序就始終處于法定期間內(nèi)，復(fù)議申請(qǐng)人無(wú)論是以復(fù)議機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)為由還是針對(duì)原行政行為提起訴訟，尋求司法救濟(jì)都進(jìn)入了“死胡同”?！缎姓V訟法》賦予了公民采用行政復(fù)議和行政訴訟進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的選擇權(quán)，但是由于中止制度的不當(dāng)適用，反而讓公民選擇復(fù)議之后喪失了及時(shí)獲得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，這種情況違反了行政復(fù)議制度設(shè)置的初衷，更不利于公民權(quán)利的有效保護(hù)。

（二）行政復(fù)議中止司法審查的實(shí)體性障礙

在我國(guó)行政訴訟審判實(shí)務(wù)當(dāng)中，法院經(jīng)常援引《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴解釋》）第1 條第2 款第10 項(xiàng)規(guī)定，“對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”不屬于人民法院的受案范圍，作為復(fù)議中止不可訴的裁判理由。譬如最高人民法院在一起當(dāng)事人訴寧夏回族自治區(qū)銀川市人民政府復(fù)議案〔21〕最高人民法院（2017）最高法行申687 號(hào)行政裁定書(shū)。的裁定書(shū)中認(rèn)為：“行政復(fù)議中止是行政復(fù)議的程序性規(guī)定，屬于過(guò)程行為。因復(fù)議尚未終結(jié)，中止復(fù)議的階段性程序行為并未對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響因此不具有可訴性?！背绦蛐孕袨橐蛏形词瓜鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生、變更或者消滅，欠缺行政行為的法律效果構(gòu)成要件，而被排除在司法審查范疇之外。

（三）程序性行政行為不可訴的理論依據(jù)

學(xué)者們一般將程序性行政行為不可訴性理解為其不符合“成熟原則”而排除在行政訴訟受案范圍之外?！?2〕參見(jiàn)石佑啟：《在我國(guó)行政訴訟中確立“成熟原則”的思考》，載《行政法學(xué)研究》2004 年第1 期；楊科雄：《試論程序性行政行為》，載《法律適用》2010年第8期；江必新：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法理解適用與實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)法制出版社2014年版，第87頁(yè)。成熟原則是由美國(guó)法院判例形成的一個(gè)訴訟原則，具體是指行政案件需要發(fā)展到適宜法院審查，而且推遲審查將會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成困難時(shí)才具有可訴性，其憲政背景是美國(guó)《憲法》第3 條規(guī)定司法權(quán)力限于“案件”和“爭(zhēng)端”。〔23〕參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），北京大學(xué)出版社2016 年版，第479-486 頁(yè)。從國(guó)家權(quán)力配置角度來(lái)說(shuō)，司法權(quán)核心作用是通過(guò)法律適用，終局性地解決當(dāng)事人之間具體的權(quán)利義務(wù)以及法律關(guān)系存在與否的糾紛〔24〕參見(jiàn)［日］蘆部信喜著、［日］高橋和之補(bǔ)訂：《憲法》，林來(lái)梵等譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第267、268 頁(yè)。；而行政權(quán)的內(nèi)涵雖然會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展及時(shí)代變遷而發(fā)生變化，但核心內(nèi)容始終是管理國(guó)家和公共事物〔25〕參見(jiàn)楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)力保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007 年版，第133 頁(yè)。。孟德斯鳩在《論法的精神》一書(shū)中，將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)并由不同個(gè)人或組織承擔(dān)，其目的就是“以權(quán)力約束權(quán)力”〔26〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館1961 年版，第153 頁(yè)。，防止因權(quán)力過(guò)于集中而產(chǎn)生專斷與權(quán)力濫用。在強(qiáng)調(diào)權(quán)力間獨(dú)立與制衡的分權(quán)體系框架下，程序性行政行為不可訴理論依據(jù)主要包括：首先在職權(quán)分工上，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的判斷是“一次判斷”，司法機(jī)關(guān)則是“二次判斷”〔27〕參見(jiàn)何海波：《實(shí)質(zhì)法治——尋求行政判決的合法性》，法律出版社2009 年版，第331 頁(yè)。，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的行政事務(wù)具有優(yōu)先判斷權(quán)，法院過(guò)早介入行政程序，審查沒(méi)有明確意思表示的行為，存在侵害行政機(jī)關(guān)先行判斷權(quán)和替代行政機(jī)關(guān)行使管理權(quán)的可能。其二，從專業(yè)能力角度，法院作為法律解釋專門機(jī)構(gòu)并不具有行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和技能以及行政管理經(jīng)驗(yàn)，不能替代行政機(jī)關(guān)作出決定，否則有可能阻礙行政程序、干擾行政效率、影響到行政決定的準(zhǔn)確作出。其三，程序性行政行為僅僅作為推動(dòng)行政程序進(jìn)展的工具或者其中一個(gè)環(huán)節(jié)，并不直接發(fā)生影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的法律效果，即使在行政行為作出過(guò)程中存在程序性瑕疵也存在最終行政決定并未侵害相對(duì)人合法權(quán)益的可能。在相對(duì)人權(quán)益沒(méi)有現(xiàn)實(shí)、緊迫的、不可嗣后補(bǔ)救的情況下，預(yù)防性的權(quán)利保護(hù)也會(huì)容易引發(fā)濫訴，浪費(fèi)司法資源。

可以看出，在以分立和制衡為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)配置原則的憲制背景下，否定程序性行政行為可訴性的核心觀點(diǎn)是司法機(jī)關(guān)“不適宜”審查未成熟的行政行為。成熟原則所要表達(dá)的“不適宜” 主要是認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)將其精力集中在法律問(wèn)題的解決上，而不宜過(guò)多思考社會(huì)管理、行政政策等方面的問(wèn)題。進(jìn)一步而言，“不適宜”的評(píng)價(jià)并沒(méi)有否定程序性行政行為存在可審查的余地。不可訴理論中的行政“優(yōu)先判斷權(quán)”，是法律事先規(guī)定的判斷程序上的先后問(wèn)題，至少在此階段并沒(méi)有否定司法機(jī)關(guān)的判斷權(quán)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)怠于發(fā)動(dòng)“優(yōu)先判斷權(quán)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)司法機(jī)關(guān)對(duì)此有制約性的權(quán)力〔28〕磯部力、小早川光郎、芝池義一《 行政法の新構(gòu)想 1:行政法の基礎(chǔ)理論》（有斐閣、1954 年）337 頁(yè)以下參照。。這也成了規(guī)范和司法判例中判斷程序性行政行為具有可訴性的例外空間。

四、行政復(fù)議中止不可訴理論依據(jù)的澄清

復(fù)議中止雖然在行為類型上屬于程序性行為，但是在整體行政法律制度體系中看，它是作為權(quán)利救濟(jì)體系中一個(gè)程序處置環(huán)節(jié)而存在，不同于一般行政活動(dòng)中的程序性行為。所以上述關(guān)于程序性行為不可訴的理論，是否足以概括和解釋復(fù)議中止可訴與否問(wèn)題，并為實(shí)踐中因復(fù)議中止引發(fā)的行政糾紛提供理論和規(guī)范指引，需要進(jìn)一步分析。

（一）傳統(tǒng)程序性行政行為不可訴理論的局限性

與一般面向未來(lái)的、具有形成作用并會(huì)創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政行為不同，在復(fù)議決定尚未作出的復(fù)議中止實(shí)施期間，相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)因爭(zhēng)議行政行為被確定下來(lái)。所以，在此時(shí)相對(duì)人的核心訴求所指向的爭(zhēng)議行政行為并不是抽象的、不確定的，法院所面對(duì)的是一個(gè)具有十分明確公權(quán)力意思表示的處理決定，這就不存在干擾或者替代原行政機(jī)關(guān)作出行政決定的情況。在審查能力上，除復(fù)議前置和復(fù)議終局案件外，行政復(fù)議與行政訴訟是并列可選的兩種解決行政爭(zhēng)議的制度，進(jìn)入行政復(fù)議程序的行政行為當(dāng)然也屬于行政訴訟受案范圍，僅是因?yàn)橄鄬?duì)人選擇才開(kāi)啟了先復(fù)議后訴訟的權(quán)利救濟(jì)模式，所以司法機(jī)關(guān)的審查能力與一般案件相差無(wú)二。最為重要的是，在復(fù)議不停止執(zhí)行的原則下，如果原行政行為確實(shí)侵害到相對(duì)人的合法權(quán)益，復(fù)議中止將有可能引發(fā)復(fù)議申請(qǐng)人申請(qǐng)救濟(jì)的實(shí)體權(quán)利長(zhǎng)期處于被侵害的狀態(tài)之中，即使申請(qǐng)人的爭(zhēng)議訴求最終獲得滿足，也會(huì)因?yàn)樵跁r(shí)間成本上的付出致使救濟(jì)效果不明顯，甚至?xí)S著時(shí)間的流逝而實(shí)質(zhì)上失去救濟(jì)的意義。由此可見(jiàn)，以成熟原則為理論依據(jù)排除法院對(duì)復(fù)議中止的司法審查并不具有說(shuō)服力。

（二）基于權(quán)力配置功能適當(dāng)原則的解釋

現(xiàn)有的程序性行政行為不可訴理論并不能成為復(fù)議中止可訴與否的理論依據(jù)。復(fù)議中止可訴與否的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是研究司法機(jī)關(guān)是否可以中斷行政復(fù)議程序直接回應(yīng)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)訴求。行政訴訟和行政復(fù)議是分別通過(guò)發(fā)動(dòng)司法權(quán)和行政權(quán)來(lái)解決行政糾紛、進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的法律制度，所以分析這一問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)依舊需要回溯到司法權(quán)與行政權(quán)的具體配置方式上。行政復(fù)議雖然在程序上展現(xiàn)出司法的特征，但并不能抹殺它在權(quán)力性質(zhì)、行為性質(zhì)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)以及制度性質(zhì)上所體現(xiàn)出的行政性，〔29〕參見(jiàn)楊小君：《我國(guó)行政復(fù)議制度研究》，法律出版社2002 年版，第15 頁(yè)。因此復(fù)議決定是否具有合法性也必須接受司法審查，這也體現(xiàn)了司法與行政之間相互制約與監(jiān)督的關(guān)系。

然而傳統(tǒng)的權(quán)力分立所欲形成的各部門之間的絕對(duì)獨(dú)立以實(shí)現(xiàn)制衡和控權(quán)的想法，在實(shí)踐上“……從來(lái)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)，即使可能，事實(shí)上也是不可欲，因?yàn)樗鼘⑸婕罢顒?dòng)的中斷，而這是無(wú)法容忍的?！薄?0〕［英］M. J. C. 維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，讀書(shū)·生活·新知三聯(lián)書(shū)店1997 年版，第318 頁(yè)。而且伴隨福利國(guó)家到來(lái)，傳統(tǒng)的權(quán)力分配原則強(qiáng)調(diào)權(quán)力間的對(duì)立與監(jiān)督反而有可能成為行政權(quán)維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的障礙。德國(guó)基本法在劃分三種權(quán)力時(shí)就更強(qiáng)調(diào)其國(guó)家組織之間的“平衡”與“協(xié)調(diào)”，為保證國(guó)家作出“盡可能正確的決定”〔31〕參見(jiàn)于安：《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999 年版，第47、48 頁(yè)。，應(yīng)當(dāng)由其機(jī)構(gòu)和程序合適的國(guó)家機(jī)關(guān)作出〔32〕參見(jiàn)［德］漢斯·J. 沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第2 卷），商務(wù)印書(shū)館2007 年版，第160 頁(yè)。。在此憲政背景下，德國(guó)學(xué)者提出了權(quán)力配置“功能適當(dāng)原則”，其基本含義是 “當(dāng)某項(xiàng)國(guó)家任務(wù)需要分配時(shí)，要比較分析哪個(gè)機(jī)關(guān)在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有優(yōu)勢(shì)，最有可能做出正確決定，因此是在功能上最適合的機(jī)關(guān)”〔33〕張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，載《比較法研究》2018 年第3 期。，簡(jiǎn)而言之，由國(guó)家機(jī)關(guān)自身優(yōu)勢(shì)決定其核心功能。該原則含義下的權(quán)力配置不再各自為政、相互掣肘，而是“傾向于在不危及各權(quán)之核心權(quán)力的前提下，盡量容忍權(quán)力間的混合或組合”〔34〕湯德宗：《權(quán)力分立新論——憲法結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)平衡》，元照出版有限公司2005 年版，第396 頁(yè)。，即各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)因其組織和程序等優(yōu)勢(shì)條件所獲得的核心功能應(yīng)當(dāng)予以尊重，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，相互配合、相互協(xié)調(diào)共同實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利保障。

運(yùn)用功能適當(dāng)原則來(lái)解釋行政救濟(jì)體系中行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系，并非是一種理論附會(huì)。立法者在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》中明確 “人民法院審理行政案件，是對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。至于行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出的具體行政行為是否適當(dāng)，原則上應(yīng)由行政復(fù)議處理，人民法院不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定”〔35〕王漢斌：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明》，來(lái)源：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1989-03/28/content_1481184.htm，2019 年4 月12 日訪問(wèn)。，就已經(jīng)隱含著基于法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能特征確定各自審查范圍的立法傾向。作為行政救濟(jì)體系中的兩種重要制度，行政復(fù)議與行政訴訟之間除了通過(guò)司法審查對(duì)復(fù)議活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督之外，還有共同功能作用即對(duì)因不當(dāng)或違法行政行為而遭受損害的相對(duì)人權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度是以“促進(jìn)政府法制、推進(jìn)政府依法行政的實(shí)現(xiàn)”〔36〕沈?？?、徐濤：《論我國(guó)行政復(fù)議制度基本目標(biāo)的重塑——基于對(duì)現(xiàn)有制度與實(shí)踐的反思》，載《東方法學(xué)》2013 年第4 期。綜合性目標(biāo)為基本目標(biāo)，在此目標(biāo)指引下構(gòu)建的行政復(fù)議制度在實(shí)施權(quán)利救濟(jì)時(shí)與行政訴訟相比，復(fù)議機(jī)關(guān)具有法院所不具備的處理行政糾紛的功能優(yōu)勢(shì)。確定國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力行使配置標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)教條式地執(zhí)著于“司法機(jī)關(guān)”“行政機(jī)關(guān)”的形式定位，而是應(yīng)視事務(wù)特征、性質(zhì)以及行政、司法兩權(quán)機(jī)關(guān)的組織配備和程序設(shè)定，來(lái)判斷該爭(zhēng)議事務(wù)的歸屬權(quán)。司法機(jī)關(guān)正是出于對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)在處理行政糾紛、權(quán)利救濟(jì)的功能優(yōu)勢(shì)的尊重，在復(fù)議機(jī)關(guān)尚未作出最終決定之時(shí)，不能干擾其作出復(fù)議決定。作為程序性行為的復(fù)議中止之所以不可訴，并非因司法機(jī)關(guān)不能替代復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，而是因?yàn)閺?fù)議機(jī)關(guān)在權(quán)利救濟(jì)上的功能優(yōu)勢(shì)，促使司法機(jī)關(guān)對(duì)其處理行政糾紛的態(tài)度上保持謙抑的立場(chǎng)。

（三）行政復(fù)議中止不可訴的界限

但是尊重是存在界限的。行政復(fù)議具有行政訴訟所沒(méi)有的高效、便捷的優(yōu)勢(shì),可以滿足公眾對(duì)行政救濟(jì)的成本低、效率高、糾錯(cuò)或救濟(jì)及時(shí)的最迫切的期待?！?7〕參見(jiàn)楊海坤、朱恒順：《行政復(fù)議的理念調(diào)整與制度完善——事關(guān)我國(guó)〈行政復(fù)議法〉及相關(guān)法律的重要修改》，載《法學(xué)評(píng)論》2014 年第4 期。行政復(fù)議制度可以高效、低成本地修復(fù)相對(duì)人受損害的權(quán)利是區(qū)別于行政訴訟的核心功能優(yōu)勢(shì)。與其他依職權(quán)發(fā)動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制不同，行政復(fù)議采用“不告不理”審查原則，相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)原行政行為進(jìn)行復(fù)議是復(fù)議制度運(yùn)行的前提條件?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，《行政復(fù)議法》第1 條設(shè)定立法目的“糾正違法或不當(dāng)行政、保護(hù)公民合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的邏輯順序應(yīng)當(dāng)是，“權(quán)利救濟(jì)”是第一位的，而糾錯(cuò)和監(jiān)督則是在權(quán)利救濟(jì)過(guò)程中發(fā)生的“附帶”效果?！?8〕參見(jiàn)楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國(guó)行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004 年版，第503 頁(yè)。當(dāng)復(fù)議中止超過(guò)合理限度，以至于相對(duì)人對(duì)權(quán)利救濟(jì)期限、救濟(jì)可能性無(wú)法進(jìn)行預(yù)期時(shí)， 就動(dòng)搖了行政復(fù)議制度存在的根基。“有權(quán)利，即有救濟(jì)”作為所有權(quán)利保護(hù)制度的根本思想，同樣為行政救濟(jì)制度之發(fā)端基礎(chǔ)，〔39〕參見(jiàn)蔡志方：《行政救濟(jì)法新論》，元照出版有限公司2007 年版，第6 頁(yè)。所以因復(fù)議中止致使復(fù)議制度不能高效、迅速地回應(yīng)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)訴求時(shí)，已經(jīng)突破了司法尊重的邊界，需要法院及時(shí)介入發(fā)揮其作為權(quán)利救濟(jì)最后一道保護(hù)屏障的作用。

五、行政復(fù)議中止訴訟障礙的掃除

在澄清復(fù)議中止可訴性理論基礎(chǔ)之后，接下來(lái)將具體討論如何確定復(fù)議中止可訴性標(biāo)準(zhǔn)，即復(fù)議中止行為在何種情況下能夠獨(dú)立進(jìn)入訴訟程序當(dāng)中。如前所述，一般情況下程序行為違法將作為最終行政行為違法的理由，與實(shí)體行為一并進(jìn)行法律評(píng)價(jià)。然而，并非所有的程序性行政行為都是不可訴的。在個(gè)別行政領(lǐng)域中，對(duì)于程序性行政行為的可訴性已得到承認(rèn)。例如，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3 條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織僅就行政許可過(guò)程中的告知補(bǔ)正申請(qǐng)材料、聽(tīng)證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外”。此外《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2 條第（1）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于“因申請(qǐng)內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充且對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的告知行為，公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服提起行政訴訟的”，人民法院不予受理。相比于上述個(gè)別規(guī)定，最高人民法院發(fā)布的第69 號(hào)指導(dǎo)案例“王明德訴樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案”〔40〕《指導(dǎo)案例第69 號(hào)：王明德訴樂(lè)山市人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案》，來(lái)源：http://www.court.gov.cn/shenpanxiangqing-27851.html，2018 年12 月1 日訪問(wèn)。中，提出的關(guān)于行政程序性行為的可訴性標(biāo)準(zhǔn)更具有普遍意義。指導(dǎo)案例在其裁判要點(diǎn)中明確指出：“當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的程序性行政行為侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響，且無(wú)法通過(guò)提起針對(duì)相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)，而對(duì)該程序性行政行為提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！币簿褪钦f(shuō)，程序性行政行為滿足“對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響”，以及“無(wú)法起訴實(shí)體性行政行為”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)便具有了可訴性。

指導(dǎo)案例所具有應(yīng)當(dāng)參照的“準(zhǔn)法源”地位〔41〕參見(jiàn)雷磊：《指導(dǎo)性案例法源地位再反思》，載《中國(guó)法學(xué)》2015 年第1 期。為各級(jí)法院受理、審查復(fù)議中止打開(kāi)了訴訟通道，但這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與一般程序性行為行政行為不可訴理論一樣，也是針對(duì)一般行政活動(dòng)的過(guò)程性行為而確立的，適用與否以及如何適用于復(fù)議中止可訴性判斷上還需要具體分析。指導(dǎo)案例采用了復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定程序性行為是否可訴，即“對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生明顯的實(shí)際影響”并且“無(wú)法起訴實(shí)體性行政行為”。后一標(biāo)準(zhǔn)“無(wú)法起訴實(shí)體性行政行為”對(duì)復(fù)議中止而言并不具有任何意義。因?yàn)槿缜八觯鶕?jù)《行訴解釋》第57 條規(guī)定，只要復(fù)議機(jī)關(guān)在審理期限屆滿之前中止復(fù)議審查，理論上復(fù)議程序就始終處于法定期間內(nèi)，相對(duì)人的訴權(quán)在此期間內(nèi)受到限制，不能就原行政行為提起訴訟，這顯然屬于法定的不能通過(guò)起訴實(shí)體性行政行為獲得救濟(jì)的情形。所以判斷復(fù)議中止的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)就在于如何理解“權(quán)利義務(wù)的明顯實(shí)際影響”這一要件上。

（一） 關(guān)于“權(quán)利義務(wù)”的理解

《行政訴訟法》第2 條及第12 條關(guān)于行政訴訟適用范圍和受案范圍上采用主觀訴訟立場(chǎng)，即相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等“合法權(quán)益”的，就可以提起行政訴訟。而《行訴解釋》當(dāng)中并沒(méi)有采用“合法權(quán)益”這個(gè)概念，而是在排除行政訴訟的受案范圍時(shí)使用“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”這樣的表述。二者雖然在表述上有差異，但應(yīng)當(dāng)屬于同一范疇。

合法權(quán)益的內(nèi)容可以通過(guò)以下兩個(gè)層次予以確定。首先，是指法律、法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)利，即有制定法依據(jù)的權(quán)利。譬如《行政訴訟法》中列舉的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及在其他法律、法規(guī)中所確認(rèn)的權(quán)利如社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)。其次，法律規(guī)范中沒(méi)有明確規(guī)定但應(yīng)當(dāng)保護(hù)和值得保護(hù)的權(quán)益。具體而言，合法權(quán)益的認(rèn)定“不能限于法律的字面表達(dá)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)法律的整個(gè)文本（包括法律目的）進(jìn)行研究，最后以法律解釋的方式確認(rèn)合法權(quán)益之存在”〔42〕沈巋：《行政訴訟原告資格：司法裁量的空間與限度》，載《中外法學(xué)》2004 年第2 期。。這一理論觀點(diǎn)在司法實(shí)踐中已經(jīng)得到認(rèn)可。在“劉廣明訴張家港人民政府復(fù)議案”〔43〕最高人民法院（2017）最高法行申169 號(hào)行政裁定書(shū)。中，最高人民法院在具體判斷方式上，“可參酌整個(gè)實(shí)體法法律規(guī)范體系、行政實(shí)體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行判斷，以便能夠承認(rèn)更多的值得保護(hù)且需要保護(hù)的利益，屬于法律保護(hù)的利益”。簡(jiǎn)言之，對(duì)于合法權(quán)益的理解不再僅限于法律和司法解釋所列明權(quán)利范疇，而是在個(gè)案中通過(guò)法律解釋技術(shù)確認(rèn)是否為合法權(quán)益。

借由上述理論和案例提供的思考框架，具體分析復(fù)議中止決定是否與相對(duì)人的合法權(quán)益發(fā)生關(guān)聯(lián)?！叭嗣褡鳛閲?guó)家之主權(quán)者，亦為憲法基本權(quán)利之主體，故國(guó)家提供積極有效且符合正當(dāng)法律程序之權(quán)利保護(hù)制度，乃屬當(dāng)然”〔44〕黃俊杰：《權(quán)利保護(hù)》，載《月旦法學(xué)教室》2009 年第78 期。，這就是為保護(hù)基礎(chǔ)權(quán)利所衍生出來(lái)的救濟(jì)權(quán)。而根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》，公民享有在權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)不當(dāng)或違法侵害時(shí)通過(guò)提起訴訟或申請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該行政行為進(jìn)行審查、糾正，進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的法定請(qǐng)求權(quán)。當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕受理、拖延審限時(shí)，相對(duì)人可以以復(fù)議機(jī)關(guān)不履行或者不當(dāng)履行法定職責(zé)侵犯自身權(quán)利為由，提起訴訟。同樣，復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)實(shí)施復(fù)議中止，違反其監(jiān)督被申請(qǐng)人依法行政、在法定期間內(nèi)作出復(fù)議決定的法定職責(zé)，造成復(fù)議申請(qǐng)人獲得行政救濟(jì)的法定請(qǐng)求權(quán)不能在合理期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)益的侵害。

（二）關(guān)于“實(shí)際影響”的理解

判斷復(fù)議中止是否對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不應(yīng)僅限于復(fù)議中止是否導(dǎo)致其權(quán)利義務(wù)的創(chuàng)設(shè)、變更和終結(jié)。如69 號(hào)指導(dǎo)案例所示，復(fù)議中止事實(shí)上終結(jié)行政復(fù)議程序，或者導(dǎo)致復(fù)議程序無(wú)法推進(jìn)下去，也就是說(shuō)相對(duì)人已經(jīng)不存在通過(guò)復(fù)議程序獲得救濟(jì)可能性時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，這應(yīng)該不存在爭(zhēng)議。此外，與其他具有具體內(nèi)容的程序性行為如論證、批示、咨詢等相比，復(fù)議中止是僅僅關(guān)涉到復(fù)議期限的程序處置行為，并不涉及實(shí)體的權(quán)利義務(wù)。然而，復(fù)議中止決定雖然不具有直接的涉權(quán)因素，但伴隨其實(shí)施，客觀上延長(zhǎng)了行政爭(zhēng)議存續(xù)的期間,而相對(duì)人將在此期間持續(xù)性地面臨原行政行為給自身權(quán)益帶來(lái)危害的事實(shí)上的不利。而不當(dāng)?shù)膹?fù)議中止即使在嗣后的司法程序中被確認(rèn)違法，但有可能導(dǎo)致行為人司法救濟(jì)成本過(guò)高，或者隨著時(shí)間的推移相對(duì)人可期待的利益在減少。故此，當(dāng)復(fù)議中止期限的已經(jīng)超過(guò)合理限度，申請(qǐng)人書(shū)面申請(qǐng)恢復(fù)案件審理但復(fù)議機(jī)關(guān)不予答復(fù)或無(wú)理由拒絕，致使復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)利救濟(jì)期限無(wú)法獲得有效預(yù)期時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了明顯的實(shí)際影響。

合理期限的認(rèn)定上可以參照《行政復(fù)議法》 中有關(guān)復(fù)議期限規(guī)定。《行政復(fù)議法》第31 條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定”，如果復(fù)議中止的期間超過(guò)60 天而且復(fù)議機(jī)關(guān)缺乏相關(guān)事實(shí)依據(jù)說(shuō)明，法院就有對(duì)復(fù)議中止決定的合法性進(jìn)行審查的必要。中止理由的說(shuō)明不應(yīng)僅限于列明法條，還應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人說(shuō)明哪些事實(shí)構(gòu)成了法條的適用條件。譬如在高玉芳與青島市人民政府等復(fù)議上訴案〔45〕山東省高級(jí)人民法院（2017）魯行終785 號(hào)行政判決書(shū)。中，申請(qǐng)人認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在中止決定中釋明是哪一個(gè)問(wèn)題的法律適用，向哪一個(gè)有權(quán)機(jī)關(guān)請(qǐng)求解釋和確認(rèn)。而法院認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法律適用問(wèn)題作出解釋或者確認(rèn)，屬于行政復(fù)議審理過(guò)程中內(nèi)部程序，依法不屬于司法審查范疇。就實(shí)際情況而言，法律適用的解釋可能需要逐級(jí)轉(zhuǎn)送至有權(quán)機(jī)關(guān)，也就是說(shuō)復(fù)議機(jī)關(guān)在作出中止決定時(shí)也無(wú)法準(zhǔn)確告知申請(qǐng)人，最終作出解釋的是哪一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)，但是也需將中止的事實(shí)以及進(jìn)展情況向申請(qǐng)人釋明。如果不詳細(xì)說(shuō)明中止理由，復(fù)議機(jī)關(guān)就可以隨意利用此項(xiàng)法律規(guī)定來(lái)中止復(fù)議程序。強(qiáng)制附加行政機(jī)關(guān)說(shuō)明理由的義務(wù)一方面可以加強(qiáng)復(fù)議機(jī)關(guān)的自我拘束，促使復(fù)議機(jī)關(guān)在作出決定之前慎重考慮，防止無(wú)端、恣意、偏私的作出中止決定；〔46〕參見(jiàn)宋華琳：《英國(guó)行政決定說(shuō)明理由研究》，載《行政法學(xué)研究》2010 年第2 期。另一方面也有助于申請(qǐng)人清楚復(fù)議程序的推進(jìn)狀態(tài)，了解問(wèn)題焦點(diǎn)，減少因不了解情況造成認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)故意拖延的誤解。