郝 麗 寇建輝

（1淮安市淮陰區(qū)水利局； 2淮安市淮陰區(qū)水政監(jiān)察大隊(duì)）

0 前言

在工業(yè)化社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)伴隨著一定的環(huán)境污染。雖然長(zhǎng)期以來我國(guó)水資源豐富，但受地區(qū)分布不均以及污染嚴(yán)重等因素的影響，我國(guó)水資源整體發(fā)展形勢(shì)不容樂觀，水資源治理問題亟待解決?！昂娱L(zhǎng)制”作為一項(xiàng)由地方政府首創(chuàng)并得以全國(guó)推廣的新生制度，其受到社會(huì)的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議。如何在既能夠解決水資源治理問題的同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展，以及如何在制度創(chuàng)新的同時(shí)解決制度實(shí)際運(yùn)行中面臨的困境，成為當(dāng)前需要加強(qiáng)探究的問題。

1 “河長(zhǎng)制”及跨區(qū)域水資源治理內(nèi)容概述

隨著生態(tài)環(huán)境問題的凸顯以及生態(tài)治理體系的建設(shè)完善，加強(qiáng)水資源環(huán)境治理已成為當(dāng)前生態(tài)治理的重要內(nèi)容。水資源作為社會(huì)生產(chǎn)、人們生活的必要資源，如何在生態(tài)治理中提升水資源治理水平和質(zhì)量，成為各地政府關(guān)注的重要問題。河長(zhǎng)制作為地方政府獨(dú)創(chuàng)的一項(xiàng)治理水資源的制度，其優(yōu)勢(shì)逐漸在治理實(shí)踐中得以顯現(xiàn)。所謂的“河長(zhǎng)制”，其主要是指由各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人通過擔(dān)任“河長(zhǎng)”等職位，對(duì)其負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的河流進(jìn)行污染治理的制度機(jī)制。從本質(zhì)上來看，“河長(zhǎng)制”是一項(xiàng)水污染治理延伸出的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、生態(tài)問責(zé)制的水環(huán)境治理新模式?！昂娱L(zhǎng)制”的推行體現(xiàn)了水資源治理方面的首長(zhǎng)承包制，通過將河流水質(zhì)情況與各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)相結(jié)合，能夠很大程度上提升政府治理執(zhí)行力，進(jìn)而有效提高整體環(huán)境治理水平和治理效率。

水資源是一種事關(guān)國(guó)計(jì)民生、社會(huì)發(fā)展的重要自然資源，在其開發(fā)利用的過程中逐漸顯現(xiàn)出一些問題亟待解決。從水資源的特質(zhì)上來看，其之所以在開發(fā)使用以及治理中存在一定難度，主要受其自身自然屬性以及行政管理屬性等因素的影響。在水資源的開發(fā)利用中，不難發(fā)現(xiàn)，由于水資源的流動(dòng)性等特性，容易對(duì)上中下游以及河道兩岸等區(qū)域利益產(chǎn)生沖突，而在行政管理方面則受地域等因素的影響，改變行政區(qū)域管理的完整性，進(jìn)而造成跨區(qū)域水資源的共享沖突，這也給跨區(qū)域的水資源治理帶來一定難度。除此之外，由于跨區(qū)域水資源治理主體的多元化以及水資源治理情況的復(fù)雜性等，都使得跨區(qū)域水資源治理工作難上加難，急需新的治理模式和治理機(jī)制。

2 “河長(zhǎng)制”在跨區(qū)域水資源治理中的運(yùn)行困境

“河長(zhǎng)制”下的跨區(qū)域水資源治理主體問題?！昂娱L(zhǎng)制”這一新治理機(jī)制的誕生源于地方生態(tài)環(huán)境惡化，尤其是水資源污染等問題引發(fā)的水危機(jī)，其實(shí)施的主要目的在于修復(fù)改善水生態(tài)環(huán)境、保護(hù)水資源、防治水污染。為了提高水資源治理效率和治理水平，“河長(zhǎng)制”主張由各級(jí)地方黨政干部為主要負(fù)責(zé)人，并將水資源治理與政績(jī)掛鉤，將行政一把手列為治理的第一責(zé)任人。這項(xiàng)治理機(jī)制在治理主體設(shè)置上最大限度整合地方各級(jí)黨政政府力量，有助于實(shí)現(xiàn)高效率的水資源治理。但在實(shí)際的實(shí)施過程中，不難發(fā)現(xiàn)各級(jí)地方政府依然是“河長(zhǎng)制”的第一治理主體，甚至是唯一的治理主體。從水資源的社會(huì)屬性上來看，其屬于社會(huì)公共產(chǎn)品，鑒于社會(huì)多方力量都是水資源的獲益方，其治理主體也應(yīng)當(dāng)多元化。然而在“河長(zhǎng)制”機(jī)制運(yùn)行下，企業(yè)、社會(huì)組織以及公民等多方主體的治理作用很難得以發(fā)揮，這勢(shì)必會(huì)影響跨區(qū)域水資源治理的整體效果。

“河長(zhǎng)制”下的跨區(qū)域水資源治理中的治理理念問題。在建設(shè)美麗中國(guó)以及提高社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)指引下，尤其是在生態(tài)環(huán)境問題日益突出的今天，如何實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域水資源治理成為各地政府關(guān)注的問題。在“河長(zhǎng)制”運(yùn)行下的跨區(qū)域水資源治理雖然在一定程度上取得顯著成效，但究其深層原因在很大程度上是由于水資源治理成效與地方政績(jī)相掛鉤，甚至與地方黨政官員的職位升遷有密切聯(lián)系。地方政府官員很難從根本上認(rèn)識(shí)到水資源環(huán)境治理的生態(tài)效益以及社會(huì)效益，往往過度關(guān)注其治理帶來的經(jīng)濟(jì)效益。在這種錯(cuò)誤治理理念的影響下，“河長(zhǎng)制”治理機(jī)制的實(shí)施考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步優(yōu)化。如何將生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及以人為本的治理理念貫穿在“河長(zhǎng)制”運(yùn)行過程中，成為社會(huì)各界需要考慮的問題。

“河長(zhǎng)制”下的跨區(qū)域水資源治理中的法律制度建設(shè)問題?！昂娱L(zhǎng)制”的出現(xiàn)雖然在本質(zhì)上打破了“九龍治水、多頭管理”的傳統(tǒng)格局，通過由地方各級(jí)黨政干部作為主要負(fù)責(zé)人實(shí)現(xiàn)了一河一長(zhǎng)、一河一管的治理體系。但“河長(zhǎng)制”的本質(zhì)是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在實(shí)際的跨區(qū)域水資源管理中，地方黨政干部具有較大的行政自主權(quán)和決策權(quán)，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)臨時(shí)抱佛腳、拍腦門子的現(xiàn)象，這不利于跨區(qū)域水資源的治理質(zhì)量和治理效果?！昂娱L(zhǎng)制”作為一種新生制度，盡管其相關(guān)的法律機(jī)制處在不斷完善的過程中，但仍然較為滯后，不能解決“河長(zhǎng)制”在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，如河長(zhǎng)的權(quán)力和責(zé)任界限、權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督以及問責(zé)程序設(shè)計(jì)等。

3 “河長(zhǎng)制”在跨區(qū)域水資源治理中的運(yùn)行優(yōu)化措施

加強(qiáng)“河長(zhǎng)制”相關(guān)的法律制度建設(shè)和完善，為進(jìn)一步落實(shí)“河長(zhǎng)制”提供法律保障和支撐。雖然“河長(zhǎng)制”是地方政府獨(dú)創(chuàng)的一項(xiàng)治理制度，因其治理優(yōu)勢(shì)在全國(guó)得以推廣運(yùn)行。但從本質(zhì)上來看，“河長(zhǎng)制”并不是國(guó)家法律制度，其相關(guān)具體規(guī)定并未在國(guó)家層面上取得立法，這勢(shì)必會(huì)影響“河長(zhǎng)制”在整個(gè)跨區(qū)域水資源治理過程中的規(guī)范性與合法性。對(duì)此，國(guó)家相關(guān)立法部門通過法律條文的形式對(duì)“河長(zhǎng)制”運(yùn)行中的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定具有一定的必要性，這有助于推動(dòng)“河長(zhǎng)制”成為一項(xiàng)真正具有法律保障的制度。對(duì)于“河長(zhǎng)制”法律制度的建設(shè)完善內(nèi)容，這主要涉及河長(zhǎng)在水資源治理中的權(quán)力與責(zé)任劃分、各部門之間的治理權(quán)限、治理效果評(píng)價(jià)考核以及問責(zé)相關(guān)程序的設(shè)計(jì)等，要對(duì)“河長(zhǎng)制”運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)的法律問題進(jìn)行規(guī)定，以進(jìn)一步規(guī)范這一新生制度運(yùn)行實(shí)施的規(guī)范性。

努力構(gòu)建多元化主體參與的“河長(zhǎng)制”領(lǐng)導(dǎo)下的跨區(qū)域水資源治理體系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的環(huán)境治理模式尤其是跨區(qū)域水資源治理模式，基本上是以強(qiáng)政府、弱社會(huì)的形式出現(xiàn)。在這種社會(huì)治理模式下，政府其他部門、社會(huì)組織、企業(yè)、民眾等很難參與到實(shí)際的治理工作中，因此也很難在社會(huì)多個(gè)領(lǐng)域內(nèi)形成多方合力、共同參與生態(tài)治理的良好局面。對(duì)此，政府要摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)政績(jī)觀，貫徹落實(shí)綠色生態(tài)可持續(xù)政績(jī)觀，將生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理以及民生等作為新的考核指標(biāo)。社會(huì)要加強(qiáng)跨區(qū)域水資源共同治理的宣傳引導(dǎo)，努力在全社會(huì)營(yíng)造共享共管共治的社會(huì)氛圍。相關(guān)社會(huì)企業(yè)要在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，注意營(yíng)造一定社會(huì)效益。作為普通民眾，要自覺樹立治水、護(hù)水的意識(shí)，內(nèi)化于心、外化于行，在日常生活中踐行這一要求。

推動(dòng)跨區(qū)域水資源治理信息公開化，進(jìn)一步優(yōu)化“河長(zhǎng)制”考核標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)細(xì)則。要想真正轉(zhuǎn)變“河長(zhǎng)制”在跨區(qū)域水資源治理局面和現(xiàn)狀，必須從根本上轉(zhuǎn)變“河長(zhǎng)制”背后的治理理念，牢固樹立生態(tài)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理第一的治理理念。這一理念的轉(zhuǎn)變?cè)谟凇昂娱L(zhǎng)制”相關(guān)考核評(píng)價(jià)機(jī)制的建設(shè)和完善。對(duì)此，政府要進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)域水環(huán)境信息公開制度，讓公眾能夠及時(shí)了解當(dāng)前我國(guó)水資源治理現(xiàn)狀，在滿足公眾知情權(quán)的同時(shí)便于公眾發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。與此同時(shí)，要適當(dāng)開放公眾的參與領(lǐng)域和信息公開渠道，水資源治理需要社會(huì)多方合力，這不僅僅是國(guó)家政府的責(zé)任。因此政府可以適當(dāng)拓寬公眾參與水資源治理領(lǐng)域，讓民眾不僅僅可以了解相關(guān)信息，更多的是可以通過實(shí)際的渠道參與進(jìn)去。除此之外，“河長(zhǎng)制”的相關(guān)考核評(píng)價(jià)體系建設(shè)可以將公眾評(píng)價(jià)納入其中，這樣能夠有效喚醒公眾參與水資源治理的積極性、主動(dòng)性，進(jìn)而推動(dòng)水資源治理由象征式參與向民眾權(quán)力的階段轉(zhuǎn)變。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，水資源是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要資源，“河長(zhǎng)制”這一新制度的出現(xiàn)在一定程度上有助于改善水資源治理現(xiàn)狀，提高水資源治理水平。但面對(duì)“河長(zhǎng)制”出現(xiàn)的運(yùn)行困境，需要積極采取有效措施轉(zhuǎn)變這一局面，以有效改善生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀。