張劭俁，李 婷，李 鵬，關(guān)婕葳，孫曉東，張 杰

（1.中國動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心，北京 100025；2.中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

風(fēng)險(xiǎn)是指不確定性對目標(biāo)的影響，而風(fēng)險(xiǎn)管理是在風(fēng)險(xiǎn)方面，指導(dǎo)和控制組織的協(xié)調(diào)活動(dòng)[1]。目前，我國很多行業(yè)都采取風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理措施，如食品生產(chǎn)行業(yè)、機(jī)械生產(chǎn)行業(yè)[2]、煤礦行業(yè)[3]、餐飲行業(yè)[4]等。生豬屠宰企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理是指各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門按照影響生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全的因素，如疫病、非法添加物、藥物殘留等，對生豬產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行評定分級(jí)，并結(jié)合當(dāng)?shù)乇O(jiān)管資源和監(jiān)管能力，對生豬屠宰企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，并實(shí)施不同程度的監(jiān)督管理。對生豬屠宰企業(yè)實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理是一種基于風(fēng)險(xiǎn)管理的有效監(jiān)管模式，是有效提升監(jiān)管資源利用率，強(qiáng)化監(jiān)管效能，促進(jìn)生豬屠宰企業(yè)落實(shí)生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任的重要手段。

1 我國生豬屠宰行業(yè)分級(jí)管理現(xiàn)狀

2011年商務(wù)部制定了《生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）資質(zhì)等級(jí)要求》（SB/T 10396—2011）和《生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）分級(jí)管理辦法（試行）》，按照生產(chǎn)規(guī)模和硬件設(shè)施，將生豬屠宰企業(yè)按5種等級(jí)進(jìn)行分類，利用等級(jí)劃分限制銷售范圍，但在現(xiàn)有商品大流通的背景下，該管理辦法未能得到實(shí)施。但仍有部分省份在生豬屠宰企業(yè)分級(jí)管理方面進(jìn)行了積極探索，如福建省2016年制定了《福建省牲畜定點(diǎn)屠宰場所風(fēng)險(xiǎn)評估管理規(guī)定（試行）》，從屠宰企業(yè)行政審批、選址、布局等6個(gè)方面，將屠宰企業(yè)劃分為3個(gè)等級(jí)，這一做法提升了福建省屠宰行業(yè)管理水平，保障了動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全。

2017年中國動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心多次組織專家研討，形成了《生豬屠宰企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理辦法（討論稿）》（以下簡稱《分級(jí)管理辦法》）?！斗旨?jí)管理辦法》遵循風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、量化評價(jià)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測、屬地管理的原則，提出了約100 項(xiàng)評估要素，并根據(jù)要素的重要程度劃分為關(guān)鍵項(xiàng)和一般項(xiàng)。《分級(jí)管理辦法》形成后，中國動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心在黑龍江、浙江和重慶3個(gè)?。ㄊ校╅_展了驗(yàn)證工作，取得了良好的效果。

2 對生豬屠宰企業(yè)實(shí)行分級(jí)管理的必要性

2.1 履行監(jiān)管工作職能的需要

基層管理人員、執(zhí)法人員本來數(shù)量就少，屠宰職能劃轉(zhuǎn)后，部分地區(qū)“編不隨事走，人不隨事走”，導(dǎo)致監(jiān)管體系“糧不足、兵不夠”現(xiàn)象更加嚴(yán)重[5]。2019年機(jī)構(gòu)改革后，部分地區(qū)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制壓縮、崗位與人員錯(cuò)配等現(xiàn)象顯現(xiàn)[6]，基層監(jiān)管工作難以有效開展。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，目前全國僅有約1.33 萬名官方獸醫(yī)，這無法滿足屠宰企業(yè)足額配備要求。在對所有屠宰企業(yè)采用相同監(jiān)管手段、監(jiān)管頻次的情況下，現(xiàn)有的監(jiān)管力量難以有效履行日常監(jiān)督管理職責(zé)，而日常監(jiān)管恰是掌握屠宰企業(yè)情況、獲取案件線索等的重要途徑，日常監(jiān)管的缺位，致使生豬屠宰違法行為時(shí)有發(fā)生，生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在。

2.2 推動(dòng)屠宰行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要

截至2019年9 月，我國共有生豬屠宰企業(yè)5 005家，其中近2 800家是年屠宰量在2 萬頭以下的小型屠宰場點(diǎn)，而年屠宰量在10 萬頭以上的企業(yè)僅占12.6%，還有7 成以上的生豬屠宰企業(yè)存在代宰行為。鑒于生豬屠宰企業(yè)規(guī)模大小不一、生產(chǎn)經(jīng)營方式不盡相同的情況，應(yīng)探索不同的管理模式，實(shí)行差異化管理。這樣不僅能夠提高監(jiān)管效能，還可以引導(dǎo)企業(yè)改善生產(chǎn)和技術(shù)條件，提高生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，提升屠宰企業(yè)主體意識(shí)，推動(dòng)屠宰行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。如對于存在代宰行為的中小型屠宰場，監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)為生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任落實(shí)是否到位，是否存在屠宰病害豬或注水、注入其他物質(zhì)的生豬等；對于大中型屠宰企業(yè)，則可適當(dāng)減少監(jiān)管頻次，著重對其各項(xiàng)管理制度落實(shí)等情況實(shí)施監(jiān)管。

2.3 符合法律法規(guī)體系要求

《中華人民共和國食品安全法》明確了食品安全工作實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理的原則?！渡i屠宰管理?xiàng)l例》第四條明確提出，國家根據(jù)生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）的規(guī)模、生產(chǎn)和技術(shù)條件以及質(zhì)量安全管理狀況，推行生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）分級(jí)管理制度，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、扶持生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）改善生產(chǎn)和技術(shù)條件，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，提高生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。從司法部目前發(fā)布的《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂草案征求意見稿）》來看，對企業(yè)實(shí)行分級(jí)管理的內(nèi)容并未改動(dòng)。

3 對生豬屠宰企業(yè)實(shí)行分級(jí)管理的建議

3.1 實(shí)行量化分級(jí)管理

通過制定量化評分表，細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，對屠宰企業(yè)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行詳細(xì)量化評分，逐項(xiàng)計(jì)分并定級(jí)；各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)突出，便于判定，避免出現(xiàn)模糊不清的項(xiàng)目。屠宰企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由高至低可分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)，企業(yè)分值越低，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)越高。風(fēng)險(xiǎn)因素可劃分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩類：靜態(tài)因素包括企業(yè)選址、布局、工藝及設(shè)施設(shè)備等，這是企業(yè)的基本指標(biāo)，一般不會(huì)出現(xiàn)較大變化；動(dòng)態(tài)因素包括生豬來源、屠宰過程質(zhì)量控制、生豬產(chǎn)品出廠（場）查驗(yàn)、以往發(fā)生的食品安全問題及人員管理、制度實(shí)施等與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、管理相關(guān)的情況。同時(shí)，設(shè)置具有一票否決權(quán)的關(guān)鍵項(xiàng)，規(guī)定生豬屠宰企業(yè)必須達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目。

3.2 科學(xué)設(shè)置分級(jí)評估要素

設(shè)置評估要素應(yīng)考慮企業(yè)資質(zhì)、生產(chǎn)過程控制、出廠檢驗(yàn)等情況，針對存在“代宰”行為的企業(yè)，還應(yīng)考慮屠宰的質(zhì)量安全責(zé)任認(rèn)定等情況。具體來說，對屠宰企業(yè)的分級(jí)評估要素建議包括以下幾方面內(nèi)容：一是廠區(qū)布局與設(shè)施設(shè)備，包括廠區(qū)環(huán)境優(yōu)良，生產(chǎn)區(qū)配備與屠宰規(guī)模相適應(yīng)的功能間及設(shè)施設(shè)備，且規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)合理；二是從業(yè)人員管理，包括生產(chǎn)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、屠宰工人等的資質(zhì)條件、培訓(xùn)考核、履行崗位職能等情況；三是屠宰工藝流程，包括生豬進(jìn)廠查驗(yàn)、待宰靜養(yǎng)、屠宰生產(chǎn)中的工作程序、記錄等；四是無害化處理，包括無害化處理能力及記錄；五是出廠生豬產(chǎn)品管理，包括生豬產(chǎn)品出廠具備的條件、召回及追溯制度等；六是肉品品質(zhì)檢驗(yàn)，包括檢驗(yàn)程序、檢驗(yàn)結(jié)果記錄及處理等；七是清洗消毒，包括廠區(qū)、運(yùn)輸工具的清洗消毒以及消毒藥品的定期評價(jià)等。

3.3 合理應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果

一是切實(shí)提高監(jiān)管效能。首先實(shí)行生豬產(chǎn)品分級(jí)，進(jìn)而對屠宰企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，確定監(jiān)管重點(diǎn)，對不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的企業(yè)適用不同的監(jiān)管方式和監(jiān)管頻次。然后，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，計(jì)算監(jiān)管工作量，合理分配監(jiān)管人員，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的科學(xué)配置和有效利用。二是將風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合。通過匯總風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果，確定重點(diǎn)監(jiān)管地區(qū)、企業(yè)等，對不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)企業(yè)確定不同的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測抽檢比例和數(shù)量，有效排查生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。三是將風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果予以公示，允許屠宰企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)結(jié)果用于產(chǎn)品宣傳和推廣，引導(dǎo)消費(fèi)，促進(jìn)建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)市場秩序。四是建立信用記錄制度，將多次被評定為高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)納入黑名單，并通過國家有關(guān)信用信息公示系統(tǒng)向社會(huì)公示，營造社會(huì)共治的良好氛圍。

3.4 確保各項(xiàng)管理措施有效銜接

一是理順與《生豬屠宰質(zhì)量管理規(guī)范》的關(guān)系?！渡i屠宰質(zhì)量管理規(guī)范》是行業(yè)“準(zhǔn)入門檻”，是所有屠宰企業(yè)都必須達(dá)到的最低要求。分級(jí)管理的對象是達(dá)到《生豬屠宰質(zhì)量管理規(guī)范》要求的企業(yè)，是在開展生豬屠宰質(zhì)量管理規(guī)范評估后確定的。二是平衡好與《生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）資質(zhì)等級(jí)要求》的關(guān)系?！渡i定點(diǎn)屠宰廠（場）資質(zhì)等級(jí)要求》是制定于2011年的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，適用范圍小，內(nèi)容不全面，不能完全適用于當(dāng)前生豬屠宰企業(yè)的所有管理工作。分級(jí)管理則是《生豬屠宰管理?xiàng)l例（修訂案征求意見稿）》規(guī)定的配套規(guī)章之一，制定時(shí)可借鑒《生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）資質(zhì)等級(jí)要求》中的相關(guān)內(nèi)容，并做好更新和調(diào)整工作。三是協(xié)調(diào)好與生豬屠宰標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的關(guān)系。分級(jí)管理相當(dāng)于按照規(guī)模、生產(chǎn)技術(shù)條件、質(zhì)量安全管理狀況，把屠宰企業(yè)分檔，而標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建則相當(dāng)于在低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)中，選拔出具備行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，供大家借鑒學(xué)習(xí)。因此，分級(jí)管理是標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的抓手，可為選拔標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建企業(yè)提供基礎(chǔ)。

3.5 實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)動(dòng)態(tài)管理

生豬屠宰企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)應(yīng)動(dòng)態(tài)調(diào)整，各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)根據(jù)上年日常監(jiān)督檢查、隨機(jī)抽檢、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、違法行為查處等情況，對生豬屠宰企業(yè)下一年的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，并及時(shí)予以公布，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)改善生產(chǎn)技術(shù)條件，加強(qiáng)質(zhì)量安全管理，從而提高生豬產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。