（長(zhǎng)沙市天心區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南長(zhǎng)沙 410114）

按照《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》定義，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物是指經(jīng)人工飼育，對(duì)其攜帶的微生物實(shí)行控制，遺傳背景明確或者來(lái)源清楚的，用于科學(xué)研究、教學(xué)、生產(chǎn)、檢定以及其他科學(xué)實(shí)驗(yàn)的動(dòng)物。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物具有與人類(lèi)部分相似的生理學(xué)、生物學(xué)特性，是現(xiàn)代醫(yī)學(xué)、生物學(xué)、藥物學(xué)研究重要的生物載體和實(shí)驗(yàn)材料。人類(lèi)通過(guò)建立實(shí)驗(yàn)動(dòng)物模型開(kāi)展臨床研究和實(shí)驗(yàn)，以此揭開(kāi)遺傳學(xué)、病理學(xué)和藥理學(xué)發(fā)展的奧秘。隨著當(dāng)前生物醫(yī)學(xué)發(fā)展的突飛猛進(jìn)，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的需求也與時(shí)俱增。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物具有養(yǎng)殖成本低、易繁殖、行情穩(wěn)定的特點(diǎn)，具有較好的經(jīng)濟(jì)效益。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物存欄數(shù)量顯著增加，通過(guò)鐵路、公路、民航等途徑長(zhǎng)距離運(yùn)輸?shù)膶?shí)驗(yàn)動(dòng)物也在逐年增加，由此帶來(lái)的動(dòng)物疫?。òㄈ双F共患病）傳播隱患不容忽視。筆者通過(guò)調(diào)研查閱相關(guān)信息，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫監(jiān)管中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，以期為實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫監(jiān)管提供更好的方法和思路。

1 實(shí)驗(yàn)動(dòng)物立法背景和管理要求

1988年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)發(fā)布了《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》，這是我國(guó)第一部關(guān)于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理的行政法規(guī)[1]。《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》第五條規(guī)定了實(shí)驗(yàn)動(dòng)物主管部門(mén)，國(guó)家層面為國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，地方層面為省、自治區(qū)、直轄市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)。2001年，為貫徹落實(shí)《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理工作，科技部、衛(wèi)生部等七部委聯(lián)合印發(fā)了《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證管理辦法》（試行），開(kāi)始以許可的方式對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物行業(yè)進(jìn)行規(guī)范管理，要求從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品保種、繁育、生產(chǎn)、供應(yīng)、運(yùn)輸及有關(guān)商業(yè)性經(jīng)營(yíng)工作的組織和個(gè)人必須辦理《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證》，使用實(shí)驗(yàn)動(dòng)物及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)研究和實(shí)驗(yàn)的組織和個(gè)人必須辦理《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證》，許可證由各省、自治區(qū)、直轄市科技廳（科委）印制、發(fā)放和管理。2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科技部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫監(jiān)管工作的通知》（以下稱(chēng)《通知》），對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫工作作了進(jìn)一步規(guī)范?！锻ㄖ钒?方面內(nèi)容：一是明確了實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫范圍；二是按照不同要求對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物實(shí)施分類(lèi)管理；三是以是否跨省運(yùn)輸為界，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫監(jiān)管要求進(jìn)行了細(xì)化和簡(jiǎn)化?！锻ㄖ愤€明確，各地科技主管部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管；各地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理實(shí)驗(yàn)動(dòng)物檢疫申報(bào)，并對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物運(yùn)輸環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管。雙方配合做好實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理相關(guān)工作。

2 實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)和監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1 準(zhǔn)入許可雙重管理

在實(shí)踐中，《通知》附件里列出的某些品種，如雞、鴨、羊、犬既屬于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，同時(shí)也符合“家畜家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物?！边@一定義，因此也是《動(dòng)物防疫法》的調(diào)整對(duì)象。根據(jù)《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物許可證管理辦法》（試行）規(guī)定，從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)具備一定的許可條件，并取得由省級(jí)科技行政主管部門(mén)發(fā)放的《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證》；根據(jù)《動(dòng)物防疫條件審查辦法》規(guī)定，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)具備一定的防疫條件，并取得由農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門(mén)發(fā)放的《動(dòng)物防疫條件合格證》。因此，一家合法經(jīng)營(yíng)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)，要同時(shí)持有有效的“雙證”。對(duì)兩個(gè)部門(mén)的許可內(nèi)容進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)其主要條款，如養(yǎng)殖條件、環(huán)境設(shè)施、管理制度及對(duì)人員的要求等方面，具有較高的重復(fù)性和相似度。但兩證之間缺乏關(guān)聯(lián)，行政機(jī)關(guān)在審核期間進(jìn)行實(shí)地踏勘的結(jié)果也并不互認(rèn)，缺乏溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這與中央推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，推進(jìn)“放管服”改革的大方向不一致，也造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)。

2.2 產(chǎn)地檢疫規(guī)程缺乏

《通知》對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的檢疫監(jiān)管做了明確的規(guī)定，要求對(duì)跨省出售、運(yùn)輸?shù)膶?shí)驗(yàn)動(dòng)物實(shí)施檢疫，檢疫范圍包括列入實(shí)驗(yàn)動(dòng)物品種及質(zhì)量等級(jí)名錄的所有實(shí)驗(yàn)動(dòng)物。而當(dāng)前，已經(jīng)制定產(chǎn)地檢疫規(guī)程的動(dòng)物僅有生豬、反芻動(dòng)物、家禽、馬屬動(dòng)物、跨省調(diào)運(yùn)種禽、跨省調(diào)運(yùn)乳用種用動(dòng)物、蜜蜂、犬、貓、兔、魚(yú)類(lèi)、甲殼類(lèi)和貝類(lèi)等13個(gè)大類(lèi)，遠(yuǎn)不足以覆蓋所有動(dòng)物，對(duì)某些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物如豚鼠、大鼠、小鼠、猴、樹(shù)鼩等還未制定產(chǎn)地檢疫規(guī)程，也無(wú)明確的檢疫對(duì)象。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部明確要求：“嚴(yán)格執(zhí)行動(dòng)物檢疫規(guī)程，按程序、規(guī)范開(kāi)展工作，不得為無(wú)檢疫規(guī)程動(dòng)物出具檢疫證明?！币虼?，官方獸醫(yī)在執(zhí)法實(shí)踐中難以依法行政。

2.3 未經(jīng)強(qiáng)免存在隱患

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》的相關(guān)要求，國(guó)家對(duì)嚴(yán)重危害養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)和人體健康的動(dòng)物疫病實(shí)施強(qiáng)制免疫，而目前實(shí)驗(yàn)動(dòng)物品種及質(zhì)量等級(jí)名錄內(nèi)的17種實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，多數(shù)不在強(qiáng)制免疫范圍內(nèi)。而大批量實(shí)驗(yàn)動(dòng)物遠(yuǎn)距離運(yùn)輸已經(jīng)常態(tài)化，這些動(dòng)物未經(jīng)強(qiáng)制免疫，有的甚至沒(méi)有產(chǎn)地檢疫規(guī)程，未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的產(chǎn)地檢疫，即發(fā)生了大范圍的跨省調(diào)運(yùn)，其攜帶病原的危險(xiǎn)性存在，其傳播動(dòng)物疫病的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)也是非常高的。當(dāng)前，哪些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物需要對(duì)特定的疫病進(jìn)行強(qiáng)制免疫，哪些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物是某些烈性傳染病病原的中間宿主，哪些實(shí)驗(yàn)動(dòng)物是某些重大動(dòng)物疫病的易感動(dòng)物，都要進(jìn)行甄別并一一厘清。

2.4 運(yùn)輸環(huán)節(jié)監(jiān)管難

實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的運(yùn)輸特點(diǎn)與家畜家禽存在顯著差異。一是運(yùn)輸工具多樣化，從中小型貨（客）車(chē)到飛機(jī)航運(yùn)都有。而畜禽的運(yùn)輸多半為敞篷貨車(chē)甚至農(nóng)用車(chē)。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物運(yùn)輸則較為隱蔽，通常很容易逃避省際間公路動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查站的監(jiān)督檢查。二是運(yùn)輸目的地不同，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物到達(dá)地多為醫(yī)院及科研院所等相關(guān)機(jī)構(gòu)的飼養(yǎng)室，接受科技部門(mén)的監(jiān)管。畜禽的到達(dá)地則分為屠宰場(chǎng)（屠宰用動(dòng)物）和養(yǎng)殖場(chǎng)（種用乳用動(dòng)物），需要提供動(dòng)物檢疫合格證明，向當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)告，繼續(xù)接受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)的監(jiān)管。因此，實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的監(jiān)管鏈條不是閉環(huán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)又無(wú)權(quán)在公路上進(jìn)行攔截檢查，一旦啟程運(yùn)輸，很容易逃避有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管。畜禽的運(yùn)輸環(huán)節(jié)和到達(dá)地仍然處在農(nóng)業(yè)部門(mén)的監(jiān)管范圍內(nèi)，逃避檢疫的風(fēng)險(xiǎn)和成本很高?；谶@樣的特點(diǎn)，畜禽的檢疫申報(bào)率、持證率也明顯好于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物。因此，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)督執(zhí)法難度很大，查辦違規(guī)運(yùn)輸實(shí)驗(yàn)動(dòng)物的案件數(shù)量也相對(duì)較少。

3 有關(guān)思考

3.1 精簡(jiǎn)行政許可

對(duì)動(dòng)物養(yǎng)殖而言，防疫安全必須是第一訴求，要在保障防疫安全的基礎(chǔ)上追求質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。建議取消《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)許可證》，將遺傳背景、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等要求不作為前置審批條件，改為備案制，并在《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量合格證》《實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用許可證》中予以強(qiáng)化。從事實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)繁育的，必須取得《動(dòng)物防疫條件合格證》，接受動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)管理。

3.2 完善免疫措施和檢疫規(guī)程

參照重大動(dòng)物疫病強(qiáng)制免疫措施，科學(xué)制定實(shí)驗(yàn)動(dòng)物強(qiáng)制免疫方案，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)流行病的免疫抗體監(jiān)測(cè)。對(duì)具有特殊用途的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，可對(duì)免疫要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，適當(dāng)簡(jiǎn)化。對(duì)《通知》中列入實(shí)驗(yàn)動(dòng)物品種及質(zhì)量等級(jí)名錄的所有實(shí)驗(yàn)動(dòng)物，盡快制定檢疫規(guī)程，確定檢疫對(duì)象、檢疫方法。讓基層官方獸醫(yī)實(shí)施產(chǎn)地檢疫時(shí)，切實(shí)做到有章可循、有法可依。

3.3 規(guī)范實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)及運(yùn)輸管理

實(shí)驗(yàn)動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)須如實(shí)填寫(xiě)?zhàn)B殖檔案，對(duì)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物繁育、飼養(yǎng)、用藥、免疫及出售出欄檢疫出證情況進(jìn)行記錄，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期查驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物出欄前必須申報(bào)檢疫，憑檢疫證明進(jìn)行運(yùn)輸，跨省運(yùn)輸時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)省際公路檢查站接受防疫消毒、加蓋檢疫簽章。實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用單位憑檢疫證明接收，檢疫證明留存2年以上，以備追溯。對(duì)逃避檢疫的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)和接收無(wú)檢疫證明的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物使用單位，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法依規(guī)進(jìn)行處理[2]。由此帶來(lái)疫病傳播引起重大損失的，移交司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。

3.4 加大聯(lián)合執(zhí)法力度

實(shí)驗(yàn)動(dòng)物生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用涉及到科技部門(mén)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)。兩者的監(jiān)管措施和監(jiān)管手段互相滲透、互相補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)加大聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)管力度。從行政許可開(kāi)始，共享監(jiān)管主體名錄，加強(qiáng)信息溝通和交流，及時(shí)通報(bào)許可、檢查、執(zhí)法等相關(guān)信息。推進(jìn)將免疫監(jiān)測(cè)、檢疫結(jié)果納入實(shí)驗(yàn)動(dòng)物質(zhì)量檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。雙方定期組織雙向培訓(xùn)，互派專(zhuān)家對(duì)一線執(zhí)法人員、基層官方獸醫(yī)進(jìn)行培訓(xùn)，熟知兩個(gè)部門(mén)關(guān)于實(shí)驗(yàn)動(dòng)物管理的法律法規(guī)，以利于更好地開(kāi)展監(jiān)管工作。