陶?qǐng)@ 華國(guó)慶

摘要：現(xiàn)有公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法普遍存在評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象和評(píng)價(jià)范圍界定不明晰，缺乏統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式，以及相關(guān)權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制不足等問題。究其本質(zhì)，公共資源交易信用評(píng)價(jià)法治化程度不足是問題產(chǎn)生的根本原因，這也進(jìn)一步影響了公共資源交易信用評(píng)價(jià)走向現(xiàn)代化。公共資源交易信用評(píng)價(jià)作為信用聯(lián)合懲戒機(jī)制的具體領(lǐng)域，具有強(qiáng)大的法益侵害性，是一種嚴(yán)厲的限制措施，應(yīng)通過完善的法律制度對(duì)其進(jìn)行約束。有鑒于此，我國(guó)公共資源交易立法應(yīng)選擇統(tǒng)一的綜合立法模式，通過立法明確信用評(píng)價(jià)范圍，形成規(guī)范統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式，以及健全評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)公共資源交易信用評(píng)價(jià)的制度化與法治化。

關(guān)鍵詞：公共資源交易;信用評(píng)價(jià);法治化;統(tǒng)一立法

中圖分類號(hào)：D922? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）06-0114-007

作為政府監(jiān)管的有效方式，信用評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于有效凈化公共資源交易市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)公共資源交易秩序等發(fā)揮了重要作用。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》，較為詳細(xì)地規(guī)定了有關(guān)公共資源交易信用評(píng)價(jià)的內(nèi)容，要求建立健全信用守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。地方各級(jí)人民政府也相繼出臺(tái)了大量有關(guān)公共資源交易的規(guī)范性文件，將信用評(píng)價(jià)機(jī)制作為規(guī)范的核心內(nèi)容。然而，當(dāng)前公共資源交易信用評(píng)價(jià)存在因政策性軟約束等而引發(fā)的問題，使得社會(huì)公眾對(duì)其正當(dāng)性產(chǎn)生質(zhì)疑。普遍意義上的“政策之治”可能導(dǎo)致信用評(píng)價(jià)機(jī)制的效力遞減，最終損害公共資源交易市場(chǎng)秩序和社會(huì)公共利益。究其本質(zhì)，法治化程度不足是公共資源信用評(píng)價(jià)機(jī)制難以進(jìn)階至現(xiàn)代化的根本原因。鑒于此，有必要在認(rèn)識(shí)和方法上對(duì)現(xiàn)行公共資源信用評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行反思及拓補(bǔ)，使其在全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略下，被完整納入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)公共資源交易信用規(guī)制的正當(dāng)性目的。

一、我國(guó)公共資源交易信用評(píng)價(jià)的立法模式

公共資源交易信用評(píng)價(jià)主要是政府根據(jù)公共信用信息平臺(tái)歸集的市場(chǎng)主體信用信息，按照設(shè)計(jì)的信用計(jì)算模型，對(duì)市場(chǎng)主體遵守法定義務(wù)或履行約定義務(wù)的情況進(jìn)行綜合評(píng)分[1]，并且以此作為政府規(guī)制公共資源交易的工具，具有信用行政評(píng)價(jià)的屬性。法律規(guī)范作為市場(chǎng)博弈和政府監(jiān)管的規(guī)則，不僅是建立和維持市場(chǎng)主體之間信用關(guān)系的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的前提和根本保障。例如，美國(guó)為了有效規(guī)范信用行為，并對(duì)征信市場(chǎng)實(shí)施有效監(jiān)管，一方面，政府推動(dòng)國(guó)會(huì)先后制定實(shí)施了《公平信用報(bào)告法》《公平債務(wù)實(shí)施法》等法律規(guī)范;另一方面，政府依據(jù)這些法律分別制定了一系列信用行政規(guī)章。[2]正是這些不斷健全的法律法規(guī)，為美國(guó)社會(huì)信用管理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了穩(wěn)固的制度保障。

我國(guó)目前尚未出臺(tái)有關(guān)公共資源交易信用評(píng)價(jià)的專門法律，現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等相關(guān)法律對(duì)公共資源交易信用評(píng)價(jià)也僅僅作了原則性規(guī)定。實(shí)踐中，有關(guān)公共資源交易信用評(píng)價(jià)大多依據(jù)各地自行制定的規(guī)范性文件，不僅存在效力層次過低、規(guī)定不一致等問題，其所規(guī)定的一些懲戒措施也存在合法性、正當(dāng)性不足等問題。鑒于此，在國(guó)家層面，制定統(tǒng)一的公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)法律規(guī)范，對(duì)于維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、建立統(tǒng)一市場(chǎng)等，都顯得尤為必要。[3]可供選擇的立法模式有兩種：一是分散立法模式，即修改《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等涉及公共資源交易的單行法律規(guī)范，將其中融入專門的公共資源交易信用評(píng)價(jià)內(nèi)容;二是綜合立法模式，即制定一部專門的公共資源交易信用評(píng)價(jià)法律規(guī)范。

雖然分散立法模式在技術(shù)層面不存在問題，但是由于公共資源交易信用評(píng)價(jià)涉及諸多內(nèi)容，如公共資源交易信用評(píng)價(jià)的原則、主體、對(duì)象、范圍、方式、程序、信息共享等，而這些內(nèi)容是《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》等單行公共資源交易領(lǐng)域的法律難以完全包含的。相較而言，公共資源交易信用立法應(yīng)當(dāng)以法律或法律授權(quán)制定行政法規(guī)為之[4]，具體可以由中央制定一部專門的全國(guó)統(tǒng)一適用的公共資源交易信用評(píng)價(jià)法。當(dāng)然，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)管理創(chuàng)新需要地方政府先在“點(diǎn)”的層面探索，積累經(jīng)驗(yàn)后再在“面”上提升固化，上升為立法規(guī)范。[5]從我國(guó)現(xiàn)有公共資源交易信用評(píng)價(jià)的相關(guān)規(guī)范來看，大多數(shù)公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)主要來源地方實(shí)踐和探索。全國(guó)統(tǒng)一的公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)法律規(guī)范的制定可以參考已有的可推廣、復(fù)制的地方立法經(jīng)驗(yàn)。

二、我國(guó)公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法的

現(xiàn)狀及其問題

公共資源交易是指涉及公共利益、公眾安全的具有公有性、公益性的資源交易活動(dòng)，一般表現(xiàn)為政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、產(chǎn)權(quán)交易等類型。為了進(jìn)一步規(guī)范公共資源交易活動(dòng)，各級(jí)政府引入信用這一規(guī)制工具，出臺(tái)和制定了大量的涉及公共資源交易信用評(píng)價(jià)的規(guī)范性文件，從公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法的具體內(nèi)容來看，呈現(xiàn)出具有地方特色的不同模式。

（一）公共資源交易信用評(píng)價(jià)規(guī)范的政策性軟約束

現(xiàn)行公共資源交易信用評(píng)價(jià)規(guī)范的政策性軟約束所引發(fā)的問題在于缺少高位階法律規(guī)范強(qiáng)有力的規(guī)制。從中央層面立法來看，公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法主要包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)施聯(lián)合懲戒的通知》等。從我國(guó)地方公共資源交易的立法實(shí)踐來看，公共資源交易信用評(píng)價(jià)的法律依據(jù)主要是地方政府的規(guī)范性文件，體現(xiàn)為“公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法”“不良行為管理辦法”“信用信息記錄與披露管理辦法”“行為規(guī)范及評(píng)價(jià)運(yùn)用規(guī)定”等形態(tài)。（1）由于政出多門，不僅使得其規(guī)范性欠缺，而且因?yàn)樾Я哟芜^低較難實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源交易的有效監(jiān)管，容易引發(fā)侵害公共資源交易主體權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，我國(guó)目前尚未制定公共資源交易信用評(píng)價(jià)的基本法律規(guī)范，關(guān)于公共資源交易的一般性立法僅僅對(duì)信用評(píng)價(jià)進(jìn)行原則性宣示。例如，《政府采購法實(shí)施條例》第63條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門和其他有關(guān)部門……對(duì)其不良行為予以記錄，并納入統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)。”《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第79條規(guī)定：“國(guó)家建立招標(biāo)投標(biāo)信用制度?！?/p>

另一方面，公共資源交易信用評(píng)價(jià)規(guī)范性文件欠缺規(guī)范性。具體而言，一是公共資源交易信用評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)則之間銜接不暢?，F(xiàn)有的關(guān)于公共資源交易信用評(píng)價(jià)的規(guī)范性文件政出多門，較為繁雜，不可避免受制于地方或部門利益。例如，信用懲罰和激勵(lì)措施與行政懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)與決定等行政行為的界限模糊，對(duì)信用評(píng)價(jià)運(yùn)用的法律規(guī)范性產(chǎn)生不利影響。從目前多地的信用評(píng)價(jià)體系應(yīng)用來看，對(duì)嚴(yán)重失信主體進(jìn)行了各類限制，對(duì)一般失信行為也進(jìn)行了約束，甚至限制其一定范圍和期限的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。（2）根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，限制市場(chǎng)準(zhǔn)入是行政處罰的一種，在沒有法律法規(guī)規(guī)定的情況下，對(duì)一般失信行為進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入限制無法律依據(jù)。[6]二是公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法權(quán)限劃分不清。信用評(píng)價(jià)相關(guān)規(guī)則之間銜接出現(xiàn)問題，更深層地反映了中央和地方關(guān)于信用評(píng)價(jià)立法權(quán)限問題。目前，公共資源交易信用評(píng)價(jià)主要在市、縣一級(jí)進(jìn)行試點(diǎn)，缺乏上位法對(duì)相關(guān)立法安排，特別是立法授權(quán)和法律解釋。上位法授權(quán)內(nèi)容不明晰以及上位法對(duì)信用評(píng)價(jià)的相關(guān)概念解析和適用依據(jù)沒有進(jìn)行詳細(xì)的解釋，進(jìn)一步導(dǎo)致了公共資源交易的可執(zhí)行性和可操作性大打折扣。

（二）公共資源交易信用評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和范圍的不明確

現(xiàn)有公共資源交易信用立法在評(píng)價(jià)主體、對(duì)象和范圍，以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面差異性較大。在評(píng)價(jià)主體方面，各地規(guī)定有綜合監(jiān)督管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門以及第三方信用評(píng)價(jià)組織或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)工作。在評(píng)價(jià)對(duì)象方面，有的以“競(jìng)爭(zhēng)主體”“專家”“代理機(jī)構(gòu)”作為評(píng)價(jià)對(duì)象。在評(píng)價(jià)范圍方面，各地規(guī)定（3）并不統(tǒng)一，比如有些地方將“在項(xiàng)目實(shí)施中降低技術(shù)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的行為”納入競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為評(píng)價(jià)范圍。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，不同的評(píng)價(jià)對(duì)象的行為認(rèn)定有所不同，同時(shí)評(píng)價(jià)方式也有分?jǐn)?shù)值和等級(jí)之分。

第一，公共資源交易信用評(píng)價(jià)主體的模糊。部分省市采取綜合管理部門單一模式建立信用評(píng)價(jià)體系，一些省市采取“綜合管理部門會(huì)同行業(yè)監(jiān)督部門”的組合模式進(jìn)行評(píng)價(jià)工作，也有的地方為了評(píng)價(jià)更具客觀性和全面性，加入第三方信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)工作。但各地對(duì)評(píng)價(jià)主體類別沒有明確統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)評(píng)價(jià)主體職責(zé)分工問題也缺少細(xì)化規(guī)定，特別是綜合管理部門和行業(yè)監(jiān)管部門在具體進(jìn)行信用評(píng)價(jià)時(shí)容易出現(xiàn)分工不清的問題。

第二，公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)象的不明確。各地公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)象規(guī)定不一，且存在較大的差異。例如，《蕪湖市公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法》將誠(chéng)信評(píng)價(jià)的對(duì)象規(guī)定為建設(shè)工程項(xiàng)目有關(guān)主體及從業(yè)人員和貨物與服務(wù)類供應(yīng)商，《蘭州市公共資源交易信用管理辦法（試行）》規(guī)定信用評(píng)價(jià)的對(duì)象不僅包括公共資源交易活動(dòng)當(dāng)事人，而且還包括中介代理或服務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)評(píng)審專家以及相關(guān)從業(yè)人員等。

第三，公共資源交易信用評(píng)價(jià)范圍的不明確。主要問題是缺少納入評(píng)價(jià)范圍的條件和程序。如《蘭州市公共資源交易信用管理辦法（試行）》第8條對(duì)公共資源交易活動(dòng)當(dāng)事人實(shí)施懲戒措施的情形作了列舉規(guī)定，但并未明確實(shí)施懲戒措施的程序。評(píng)價(jià)范圍不僅關(guān)系到公共資源交易主體的利益，而且涉及社會(huì)公眾的利益。因此，將某一類行為或某種情形納入評(píng)價(jià)范圍時(shí)應(yīng)有一定的條件和程序加以約束。

（三）統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的缺失

目前，各地沒有統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式。一是公共資源交易信用評(píng)價(jià)方式不一，以分值或A、B、C、D等級(jí)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的行為進(jìn)行量化標(biāo)識(shí)。例如，有些地方對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體“在中標(biāo)通知書發(fā)出后，無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)資格”的行為，記10分;而有些地方將評(píng)價(jià)對(duì)象誠(chéng)信評(píng)價(jià)得分劃分為AAA、AA、A、B、C五個(gè)等級(jí)。二是公共資源交易不同類信用評(píng)價(jià)主體做出的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)同一評(píng)價(jià)對(duì)象綜合信用評(píng)價(jià)的權(quán)重的規(guī)定不一。例如，有些地方的行政監(jiān)督部門對(duì)房建、行政類評(píng)價(jià)對(duì)象的評(píng)價(jià)得分，其分值占企業(yè)綜合信用分值50%;而有的地方實(shí)行單一主體評(píng)價(jià)因而沒有相關(guān)規(guī)定。三是公共資源交易同類信用評(píng)價(jià)主體對(duì)同種評(píng)價(jià)對(duì)象的同一類行為的評(píng)價(jià)結(jié)果不一。例如，對(duì)“無正當(dāng)理由兩次未參加或未派指定人員參加監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織的約談的”這一類行為，不同地方的公共資源交易信用評(píng)價(jià)規(guī)范會(huì)出現(xiàn)不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，或者不同的扣分規(guī)則。四是公共資源交易信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式不統(tǒng)一。一方面是在公共資源交易哪些環(huán)節(jié)應(yīng)用不統(tǒng)一，另一方面同等性質(zhì)的信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到監(jiān)管中會(huì)產(chǎn)生不同后果，如對(duì)不良行為的市場(chǎng)禁入期沒有統(tǒng)一的時(shí)間規(guī)定。

與此同時(shí)，區(qū)域性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)結(jié)果在公共資源交易中的運(yùn)用有損害市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的可能性。具體而言，一是公共資源交易區(qū)域性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)市場(chǎng)主體不良行為認(rèn)定和處理的差異，對(duì)后續(xù)公平參與競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響。地方公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)在認(rèn)定市場(chǎng)主體不良行為以及處理結(jié)果時(shí)都不盡相同，難以進(jìn)行有效的信息交換。在信息不對(duì)稱的情況下，已被一些省市公共資源交易相關(guān)部門列入不良行為名單的供應(yīng)商仍有可能成功參與其他地方的公共資源交易活動(dòng)。二是信用評(píng)價(jià)結(jié)果在公共資源交易中運(yùn)用的反競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)。不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)形成的信用評(píng)級(jí)結(jié)果作為市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的依據(jù)，使不同地方的市場(chǎng)主體在參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于區(qū)別對(duì)待的狀態(tài)，諸如尚未接受或較少接受地方信用評(píng)價(jià)的市場(chǎng)主體陷入公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位。[7]地方利用信用評(píng)價(jià)通過限制市場(chǎng)準(zhǔn)入等行政處罰的方式對(duì)公共資源交易市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管。此種基于信用的行政處罰也因信用評(píng)價(jià)缺乏公平性和統(tǒng)一性而存在限制潛在競(jìng)爭(zhēng)主體的可能性。此外，信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)涉及指標(biāo)體系和可量化數(shù)據(jù)處理等專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，需要專業(yè)人士參與，以及信息核定等一系列程序的介入。但目前各地信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定程序普遍缺失，在此方面的改革工作還有待進(jìn)一步完善。

（四）公共資源交易評(píng)價(jià)對(duì)象的權(quán)利保障與救濟(jì)的不足

關(guān)于公共資源交易市場(chǎng)主體的權(quán)利保障和救濟(jì)，從現(xiàn)有地方立法來看，其一，對(duì)信用評(píng)價(jià)結(jié)果提出異議權(quán)利的缺失。信用評(píng)價(jià)對(duì)象不服公共資源交易信用評(píng)價(jià)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)有提出異議的權(quán)利。從現(xiàn)行地方規(guī)范性文件來看，有的對(duì)此作了較為詳細(xì)的規(guī)定，如《蕪湖市公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法》“評(píng)價(jià)管理”一章中規(guī)定了評(píng)價(jià)結(jié)果公示后的異議程序：異議申請(qǐng)、異議處理部門、異議復(fù)核和答復(fù)、異議處理結(jié)果告知等。但大多數(shù)地方規(guī)范性文件對(duì)異議處理程序的規(guī)定較為籠統(tǒng)，實(shí)踐操作性不強(qiáng)。其二，信用修復(fù)等權(quán)利救濟(jì)的缺失。信用評(píng)價(jià)結(jié)果并不是一成不變的，部分地方對(duì)失信行為設(shè)置了有效期，并且在有效期內(nèi)評(píng)價(jià)對(duì)象的行為可能會(huì)發(fā)生變化，對(duì)其的評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)隨之變動(dòng)。一些地區(qū)對(duì)公共資源交易市場(chǎng)主體標(biāo)后履約等情況的監(jiān)督管理，也會(huì)影響到評(píng)價(jià)結(jié)果的變動(dòng)。評(píng)價(jià)對(duì)象行為如果從原先失信狀態(tài)經(jīng)過整改、提升達(dá)到信用良好的狀態(tài)，應(yīng)享有信用修復(fù)等權(quán)利。權(quán)利實(shí)現(xiàn)與信用評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整密不可分，但總體來說，大多地方政府規(guī)范性文件對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的調(diào)整未作規(guī)定，即使少數(shù)地方政府規(guī)范性文件作了規(guī)定，程序規(guī)定仍然不周全。其三，公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)象復(fù)議訴訟權(quán)利的不明確。公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，評(píng)價(jià)主體認(rèn)為有侵犯其合法權(quán)益的行為，可以在嘗試異議、修復(fù)等多種渠道仍然無果后，向相關(guān)監(jiān)管部門提起復(fù)議、訴訟。如《蕪湖市公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定了對(duì)信用評(píng)價(jià)結(jié)果異議處理不服可以提起仲裁、行政復(fù)議或訴訟。但是各地對(duì)信用評(píng)價(jià)可能侵害到評(píng)價(jià)對(duì)象合法權(quán)益的復(fù)議和訴訟等救濟(jì)權(quán)利的相關(guān)規(guī)定并不多見。

三、國(guó)外社會(huì)信用評(píng)價(jià)立法的經(jīng)驗(yàn)鏡鑒

國(guó)外公共資源交易信用評(píng)價(jià)主要依附于各國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)，從其他國(guó)家社會(huì)信用體系建設(shè)立法來看，主要有政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)以及行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)三種模式。一是以德國(guó)、法國(guó)為代表的政府主導(dǎo)的社會(huì)信用體系，主要表現(xiàn)為依賴國(guó)家法律或決議強(qiáng)制個(gè)人、企業(yè)、政府部門、金融機(jī)構(gòu)定期提供擁有的信用信息數(shù)據(jù)。按照對(duì)等原則，信用數(shù)據(jù)通常只服務(wù)于商業(yè)銀行和個(gè)別類型的金融機(jī)構(gòu)會(huì)員。政府直接參與信用信息的搜集、指導(dǎo)市場(chǎng)信用機(jī)構(gòu)、監(jiān)管信用活動(dòng)以及懲罰不良信用。二是以美國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)的社會(huì)信用體系，主要是以通過市場(chǎng)化運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)信用活動(dòng)的有序進(jìn)行。該模式以商業(yè)化征信機(jī)構(gòu)為主體，征信服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的方式建立，有償提供數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)，為整個(gè)社會(huì)提供信用管理與服務(wù)。政府不直接參與信用活動(dòng)，它的主要職能是保證社會(huì)信用制度的立法與執(zhí)法。[8]三是以日本為代表的行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型模式，主要特征是通過行業(yè)協(xié)會(huì)建立征信機(jī)構(gòu)，并從事征信業(yè)務(wù)，實(shí)行會(huì)員制，行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)消費(fèi)者個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行征信，會(huì)員可以共享信息。行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)的信用服務(wù)供給方具有社會(huì)性。即社會(huì)信用信息的提供方一般存在于各類協(xié)會(huì)中，它們既非政府部門亦非以營(yíng)利為目的的商業(yè)機(jī)構(gòu)。這類社會(huì)信用管理模式的信息來源一般都是協(xié)會(huì)內(nèi)部以互助方式搜集而來的，并在成員間共享。[9]

國(guó)外社會(huì)信用體系建設(shè)的情況表明，社會(huì)信用管理模式的選擇與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密切相關(guān)，以美國(guó)為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型社會(huì)信用管理模式發(fā)展的背景主要是伴隨國(guó)內(nèi)信用交易市場(chǎng)和盈利性征信機(jī)構(gòu)的迅速發(fā)展，而政府將征信業(yè)列為獨(dú)立發(fā)展的市場(chǎng)服務(wù)業(yè)。以法國(guó)、德國(guó)為代表的政府驅(qū)動(dòng)型模式的發(fā)展背景主要是為了防范金融領(lǐng)域的違約風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)動(dòng)型模式則是建立在日本等國(guó)中介組織良性發(fā)展的基石之上。[10]通過對(duì)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)信用體系的分析，可以發(fā)現(xiàn)其對(duì)我國(guó)公共資源交易信用評(píng)價(jià)立法具備一定可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)：一是不論是具有一般性的社會(huì)信用體系建設(shè)，還是公共資源交易信用評(píng)價(jià)的具體領(lǐng)域，均應(yīng)以建立體系化的法律規(guī)范，并據(jù)此規(guī)范社會(huì)信用體系建設(shè)和公共資源交易信用評(píng)價(jià)。二是社會(huì)信用體系建設(shè)和公共資源交易信用評(píng)價(jià)應(yīng)具有較健全的信用監(jiān)管體系，明確政府、市場(chǎng)、行業(yè)協(xié)會(huì)等在公共資源交易信用評(píng)級(jí)中的功能和邊界。

四、我國(guó)公共資源交易信用評(píng)價(jià)的立法體系建構(gòu)

（一）公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)主體和對(duì)象的界定

目前，我國(guó)采取由公共資源交易監(jiān)督管理部門或者公共資源交易行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)工作，其雖然具有一些優(yōu)勢(shì)，但也存在諸多弊端：一是政府及其有關(guān)監(jiān)督管理部門不是公共資源交易的參與者，而是公共資源交易規(guī)則的制定者。為了營(yíng)造更加公平公正的信用評(píng)價(jià)環(huán)境，政府及其有關(guān)監(jiān)督管理部門不宜直接參與對(duì)市場(chǎng)主體信用的評(píng)價(jià)工作，否則，其信用評(píng)價(jià)能否做到客觀公正值得懷疑。二是隨著誠(chéng)信社會(huì)體系的不斷完善，公共資源交易當(dāng)事人和其他主體愈發(fā)重視公共資源交易信用評(píng)價(jià)結(jié)果，公共資源交易信用評(píng)價(jià)權(quán)也日益成為政府及其有關(guān)監(jiān)督管理部門一種重要權(quán)力。如果不加以外部限制，很有可能產(chǎn)生新的腐敗。與此同時(shí)，政府及其有關(guān)監(jiān)督管理部門在公共資源交易信用評(píng)價(jià)制度的角色定位主要是決策者和宏觀管理者，但承擔(dān)具體瑣碎的評(píng)價(jià)工作使其難以兼顧其他，反而使原本的決策和宏觀管理監(jiān)督職能難以發(fā)揮應(yīng)有作用。

建立完善的公共資源交易第三方信用評(píng)價(jià)制度，應(yīng)就第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和職責(zé)、第三方信用評(píng)價(jià)的方式、程序、結(jié)果運(yùn)用、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定。值得一提的是，河北省、廣東省出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件（4）積極推廣建立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)的機(jī)制，并且對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、評(píng)價(jià)程序等作出相關(guān)規(guī)定，取得了成效。

目前，各地對(duì)中介代理或服務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)評(píng)審專家以及相關(guān)從業(yè)人員是否進(jìn)行信用評(píng)價(jià)還未有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。中介代理或服務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)評(píng)審專家以及相關(guān)從業(yè)人員是公共資源交易活動(dòng)重要的參與人，其行為規(guī)范對(duì)維護(hù)公共資源交易市場(chǎng)秩序具有示范作用。信用評(píng)價(jià)是公共資源交易領(lǐng)域重要的監(jiān)管機(jī)制，有利于規(guī)范公共資源交易活動(dòng)。鑒于此，評(píng)價(jià)對(duì)象不僅要包括公共資源交易活動(dòng)當(dāng)事人，還應(yīng)囊括中介代理或服務(wù)機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)評(píng)審專家以及相關(guān)從業(yè)人員。

（二）公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)范圍的明確

公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)范圍的明確主要是指通過統(tǒng)一的立法明確納入評(píng)價(jià)范圍的條件和程序，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的類型，采用不同的規(guī)制方式。將相關(guān)信用信息納入評(píng)價(jià)范圍須遵守法律、法規(guī)之明確規(guī)定。若僅規(guī)定了其中部分違法行為應(yīng)納入評(píng)價(jià)范圍中，則表明其他行為不得納入范圍內(nèi)，否則不合立法本意。例如，《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》中禁止市場(chǎng)準(zhǔn)入類事項(xiàng)的其中一項(xiàng)是法律法規(guī)明確設(shè)立的，并且應(yīng)與市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)。

針對(duì)法律、法規(guī)未規(guī)定的，但行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)為應(yīng)該納入評(píng)價(jià)范圍的信用信息，為了最大限度避免行政機(jī)關(guān)恣意，有必要運(yùn)用合理行政原則并結(jié)合實(shí)際情況對(duì)自由裁量進(jìn)行控制。首先，遵循關(guān)聯(lián)原則，評(píng)價(jià)范圍應(yīng)與公共資源交易相關(guān)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)際管理工作中應(yīng)明確市場(chǎng)主體信用信息查詢和使用邊界，避免將不相關(guān)行為納入公共資源交易信用評(píng)價(jià)中來。其次，須考量市場(chǎng)主體行為性質(zhì)和后果，并分析該行為受到信用評(píng)價(jià)的合法性和合理性。最后，應(yīng)遵守最小損害原則。如果市場(chǎng)主體某一類不規(guī)范行為不宜用高強(qiáng)度懲罰手段強(qiáng)行糾正，采用信用處罰手段較為柔和并且能達(dá)到失信懲戒效能時(shí)，此類行為可以被納入到評(píng)價(jià)范圍內(nèi)。此外，為了保障信用評(píng)價(jià)對(duì)象相關(guān)正當(dāng)權(quán)益，納入評(píng)價(jià)必須履行正當(dāng)程序。具體形式可以采取經(jīng)有關(guān)信用評(píng)價(jià)的聯(lián)席會(huì)議甚至人大審議通過的方式。

（三）公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果應(yīng)用方式的統(tǒng)一

信用評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)下的評(píng)價(jià)結(jié)果及其運(yùn)用是公共資源交易信用評(píng)價(jià)重要組成部分，建立國(guó)家機(jī)關(guān)和市場(chǎng)主體共同參與的聯(lián)合激勵(lì)和懲戒機(jī)制[11]，形成統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與合法有效的評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式，有利于建立健全守信激勵(lì)與失信懲戒機(jī)制，同時(shí)也將促進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。一是同類評(píng)價(jià)主體對(duì)同種評(píng)價(jià)對(duì)象的同一類行為運(yùn)用同等的評(píng)價(jià)方式，比如綜合管理部門對(duì)某一類企業(yè)在投標(biāo)中弄虛作假的行為統(tǒng)一以扣減5分信用分或者評(píng)價(jià)C等級(jí)的方式進(jìn)行。二是統(tǒng)一不同類評(píng)價(jià)主體作出的評(píng)價(jià)結(jié)果在同一評(píng)價(jià)對(duì)象綜合信用評(píng)價(jià)的權(quán)重。三是信用評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到公共資源交易的方式應(yīng)作統(tǒng)一安排。例如，將投標(biāo)企業(yè)的信用分值作為招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)審的依據(jù)后，投標(biāo)企業(yè)信用分的排名前后對(duì)應(yīng)相應(yīng)的評(píng)審結(jié)果。

同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)公共資源交易信用評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用方式的規(guī)范性。其一，公共資源交易信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在規(guī)范性文件中予以規(guī)定，其內(nèi)容應(yīng)合法，尤其要注意信用評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的權(quán)限問題，注重對(duì)《立法法》的遵守。例如，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。其二，公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)應(yīng)遵循《立法法》第82條的規(guī)定，即沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。為了保障規(guī)定之合法性，審查機(jī)制應(yīng)介入。目前，國(guó)務(wù)院制定指導(dǎo)意見，按照審核范圍、主體、程序、職責(zé)、責(zé)任等要求，對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審核。

此外，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)有反壟斷法規(guī)制抽象隱蔽的政府反競(jìng)爭(zhēng)行為的不足，并且與地方公共資源交易在內(nèi)在邏輯上具有一致性。[12]因此，有必要在考察規(guī)范性文件的同時(shí)引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制，不僅要對(duì)既存的規(guī)范性文件進(jìn)行清理，而且要對(duì)新增的規(guī)范性文件進(jìn)行審查和評(píng)估。其一，對(duì)公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等專業(yè)知識(shí)進(jìn)行專家論證。科學(xué)專業(yè)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠起到將相關(guān)的信用信息轉(zhuǎn)化為公共資源交易市場(chǎng)要求的相對(duì)客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。同時(shí)，在信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系下形成可量化的數(shù)據(jù)信息也為統(tǒng)一信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供了有利條件。其二，公共資源交易利益相關(guān)人可以通過聽證會(huì)等形式參與進(jìn)來，提出意見并對(duì)此進(jìn)行有效反饋。

（四）公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利保障機(jī)制的健全

最后的——或許是最難以付諸實(shí)現(xiàn)的——方案，是確保公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)規(guī)范本身及其實(shí)施是具有可審查性、可救濟(jì)性的。[13]公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制包括評(píng)價(jià)對(duì)象的異議權(quán)、修復(fù)權(quán)、復(fù)議訴訟權(quán)等方面。對(duì)于公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)象的異議權(quán)實(shí)現(xiàn)與救濟(jì)，主要是在異議申請(qǐng)和異議處理兩個(gè)方面細(xì)化。公共資源交易信用評(píng)價(jià)結(jié)果初步確定后，不僅須充分保障評(píng)價(jià)對(duì)象的知情權(quán)，對(duì)其進(jìn)行告知和說明理由，還應(yīng)給予公共資源交易評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)初評(píng)結(jié)果提出異議的機(jī)會(huì)，聽取其陳述、申辯，并對(duì)異議進(jìn)行復(fù)核。[14]異議申請(qǐng)程序包括申請(qǐng)主體、申請(qǐng)事項(xiàng)和申請(qǐng)途徑等。異議復(fù)核程序包括異議處理部門、異議復(fù)核和答復(fù)、異議處理結(jié)果告知等。

為了確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公正有效，評(píng)價(jià)結(jié)果變化應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的程序控制。特別是與信用修復(fù)相關(guān)的評(píng)價(jià)等級(jí)提升方面。具體而言，保障公共資源交易信用評(píng)價(jià)對(duì)象信用修復(fù)權(quán)，其相關(guān)的評(píng)價(jià)等級(jí)提升程序控制為：一是申請(qǐng)主體限制，根據(jù)評(píng)價(jià)對(duì)象行為性質(zhì)不同，申請(qǐng)主體限制應(yīng)作不同情況處理;二是時(shí)間和頻次限定，符合申請(qǐng)條件的主體應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)按限定的次數(shù)要求進(jìn)行申請(qǐng);三是審查程序限制，評(píng)價(jià)結(jié)果動(dòng)態(tài)調(diào)整須遵循嚴(yán)格的審查、復(fù)核程序并接受社會(huì)監(jiān)督。此外，評(píng)價(jià)對(duì)象復(fù)議和訴訟權(quán)利保障是經(jīng)過評(píng)價(jià)結(jié)果異議或信用修復(fù)救濟(jì)無果后的最后一道防線，應(yīng)在公共資源交易信用評(píng)價(jià)制度中予以明確規(guī)定。需要注意的是，作為信用治理一種方式，公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)背后涉及多部法律法規(guī)和規(guī)范性文件，法律問題矛盾交織。[15]因此，在與公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)相關(guān)的復(fù)議和訴訟中必須充分考慮相關(guān)行為的合法性、適當(dāng)性，審慎推進(jìn)。

五、結(jié) 論

公共資源交易信用評(píng)價(jià)是行政機(jī)關(guān)基于行政管理關(guān)系而實(shí)施的行政信用懲戒，可以通過查詢或者公開公共資源交易信用主體的相關(guān)信息，了解信用主體當(dāng)前或過往的守法、履約情況，進(jìn)而采取相應(yīng)的信用懲戒措施。[16]信用行政評(píng)價(jià)的合法性對(duì)后續(xù)懲戒措施的合法性具有決定作用。[17]當(dāng)前，公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)正處于發(fā)展與規(guī)范的階段，信用評(píng)價(jià)涉及市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)等方面仍然存在依賴政策性約束、侵害信用評(píng)價(jià)對(duì)象權(quán)利等諸多法治化不足的問題，亟待通過立法引領(lǐng)和規(guī)制，真正實(shí)現(xiàn)法治化、規(guī)范化。公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)的立法需要從法定依據(jù)、監(jiān)管主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、法定范圍、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用以及相關(guān)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制等維度進(jìn)行考量，在完善公共資源交易行政信用評(píng)價(jià)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)法定范圍，形成規(guī)范統(tǒng)一的公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用方式，并應(yīng)積極完善公共資源交易信用行政評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制以及健全權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制。

注釋：

（1）例如《蘭州市公共資源交易信用管理辦法（試行）》《合肥市公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為處理辦法》《滁州市公共資源交易競(jìng)爭(zhēng)主體信用信息記錄及披露管理暫行辦法》《江西省公共資源交易中介代理機(jī)構(gòu)場(chǎng)內(nèi)行為規(guī)范及評(píng)價(jià)運(yùn)用規(guī)定（暫行）》等。

（2）參見《湖北省公共資源招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督管理?xiàng)l例》《蕪湖市公共資源交易工程建設(shè)類項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)施工企業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)細(xì)則》《蕪湖市公共資源交易政府采購貨物類項(xiàng)目采購人對(duì)供應(yīng)商誠(chéng)信評(píng)價(jià)細(xì)則（修訂版）》《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于公共資源交易平臺(tái)第三方評(píng)價(jià)的管理辦法》。

（3）參見《合肥市公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《銅陵市公共資源交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不良行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《六安市公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法》《蕪湖市公共資源交易誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。

（4）參見《河北省公共資源交易平臺(tái)市場(chǎng)主體及第三方評(píng)價(jià)辦法（暫行）》《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于公共資源交易平臺(tái)第三方評(píng)價(jià)的管理辦法》。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）