王子立

（中國人民警察大學(xué)，廣東 廣州 510663）

根據(jù)第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家移民管理局于2018年4月2日掛牌成立。國家移民管理局的成立有利于整合分散于多個部門的移民和出入境管理職能，加強對移民及出入境管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更好地形成移民管理事務(wù)工作合力，更好地服務(wù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展和對外開放新格局，標(biāo)志著我國的移民管理工作進入了嶄新的發(fā)展時期。此次國家移民管理體制改革涉及整個移民管理系統(tǒng)機構(gòu)、人員、職能、業(yè)務(wù)等各方面的重構(gòu)和整合，原有的移民管理法律體系已難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展，相關(guān)移民管理法律法規(guī)的“立、改、廢、釋”工作迫在眉睫，新時代移民管理法律體系亟需重構(gòu)。

為規(guī)范移民管理，世界上大部分國家都制定了移民法律，各國的移民法律都是根據(jù)本國的實際國情制定，并隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展不斷調(diào)整修改。美國是一個典型的移民國家，整個國家的建立和發(fā)展史一定程度上可以認為是移民發(fā)展史，如今依然擁有全球最多的外來移民，正是基于這樣的特殊國情，美國構(gòu)建了世界上最全面、最復(fù)雜的移民法律體系，有許多成熟立法理念和立法經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)、研究、借鑒。本文欲通過比較分析中美兩國移民法律體系的異同，以達到在立足我國實際國情的基礎(chǔ)上，借鑒美國先進立法經(jīng)驗，推進我國移民法律體系的構(gòu)建。

一、中美移民法律體系介紹

基于下文欲對中美兩國現(xiàn)行、有效力的移民法律進行比較分析，因此本部分僅主要對美國二戰(zhàn)后國會頒行的移民法律進行介紹，相應(yīng)地，對于我國移民法律體系的介紹也僅集中于改革開放后的移民立法。

（一）美國現(xiàn)行移民法律體系基本構(gòu)成

美國移民法律受經(jīng)濟發(fā)展、對外關(guān)系和國內(nèi)外形勢的影響很大，經(jīng)常有所變動，現(xiàn)行移民法體系主要以《移民和國籍法》為主體。根據(jù)美國憲法，美國國會對移民事務(wù)擁有完全的的立法權(quán)力，美國移民法律是聯(lián)邦法律，不同于州法律，美國各州政府無權(quán)起草或制定移民法律?？偨y(tǒng)的權(quán)力只適用于難民政策，法院普遍認為移民問題不可受理，而各州在移民問題上的權(quán)力也有限。

美國建國初期，國內(nèi)人口稀少，而遼闊并且不斷擴張的國土有待開發(fā)使得對外來勞動力長期保持旺盛需求，所以在建國初期，美國政府對外國移民基本沒有限制。直到1798年頒行《外國人法案》，該法授權(quán)總統(tǒng)驅(qū)逐危害國家安全的外國人出境，該法被認為是美國第一部真正意義上的聯(lián)邦移民法律。其后一百多年，美國國會陸續(xù)通過了一系列法案逐步加強移民控制。直到1952年《移民與國籍法》（INA）的出臺，也被稱為麥卡倫·沃爾特法案，該法整合了之前關(guān)于移民事務(wù)的所有法律法規(guī)，并徹底改變了美國移民法的基本精神，奠定了美國現(xiàn)代移民法的宗旨及基本框架，在美國移民法律史上具有里程碑意義。主要內(nèi)容上，該法取消了對移民的種族限制，但保留了基于國籍的配額，并設(shè)立了移民和歸化局統(tǒng)籌管理移民事務(wù)。到了上世紀八十年代，基于限制非法移民的需要，美國國會于1986年頒行《移民改革和控制法》（ICRA），該法案立法目的即控制美國國內(nèi)日益蔓延的非法移民。該法案是第一部專門以非法移民為對象的移民法，它為美國非法移民的治理構(gòu)建了法律基礎(chǔ)，成為后來美國制定各項非法移民治理措施的重要參考。1990年美國頒行《移民法》，該法也被稱為《合法移民改革法案》，被認為是歷年來改變最大、設(shè)立類別最多，且最為寬松的移民法，該法案以合法移民與非法移民為基準進行分類對移民事務(wù)進行規(guī)定。1996年頒行的《非法移民改革和移民責(zé)任法》（IIRIRA），該法是美國歷史上最為嚴厲的一部移民法律，被認為是一反長期以來較為寬松的移民法而制定的具有綜合性嚴厲條款的移民法，帶有濃厚的反移民色彩。

“9·11”事件之后，隨著國內(nèi)外反恐形勢的日趨緊迫，美國逐漸將外交內(nèi)政工作重心放到了打擊恐怖主義、保衛(wèi)美國國土安全上面，國會的移民立法重心也進入反恐和打擊非法移民相結(jié)合的時代，在此期間，國會通過了一系列強化國家安全的法律，其中有部分法律條文也涉及到移民問題。不過，這段時間內(nèi)，雖然各屆政府都已經(jīng)意識到美國移民政策體系的不合理性和不可持續(xù)性，各屆政府在其任期內(nèi)都曾在移民改革方面進行過多次努力，但是由于各種因素的制約，始終未能獲取到足夠強大的力量來推動移民體系改革，美國再未能制定一部專門性的移民法律。

表1：二戰(zhàn)后美國主要移民法律① 該表由筆者根據(jù)美國國會圖書館網(wǎng)站（www.congress.gov）檢索生效的移民法律整理制作。

《移民法》 《Immigration Act》 1990年 增加每年合法移民配額，美國公民近親屬不受配額限制，首度設(shè)立投資移民類別。《非法移民改革和移民責(zé)任法》《The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act》1996年 嚴厲打擊并遣返非法移民，懲罰雇用非法移民的雇主以及嚴格限制非法移民社會福利?！稄娀吘嘲踩秃炞C入境改革法》《Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act》 2002年實現(xiàn)情報和移民法實施的信息分享，部門合作限制外國人非法入境，限制部分支持恐怖主義分子國家公民移民簽證申請。利用駕照作為個人身份證明，限制非法移民、不能提供自己合法身份的外國人、沒有社會保險卡的合法移民獲得駕照?！栋踩h笆法》 《Secure Fence Act》 2006年 加強邊境防控，逮捕并遣返非法移民回國?！墩鎸嵣矸莘ā?《Real ID Act》 2005年

（二）中國現(xiàn)行移民法律體系基本構(gòu)成

從現(xiàn)行移民法律體系來看，我國沒有專門的移民法典，而是以一系列移民法律規(guī)范移民事務(wù)，現(xiàn)行移民法律制度以2012年通過的《中華人民共和國出境入境管理法》為支柱。根據(jù)《中華人民共和國立法法》規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使移民法律的國家立法權(quán)，國務(wù)院及其各部委，可以根據(jù)需要依據(jù)法律制定移民管理方面的行政法規(guī)或行政規(guī)章。

中國雖非傳統(tǒng)移民國家，但具有相當(dāng)悠久的外來移民歷史，那時外國人出入中國相對自由，政府管理比較松散，真正意義上的移民管理制度的建立是在新中國成立之后開始的。但是因為各種政治原因和歷史原因，直到改革開放前，在華外國人數(shù)量不多，我國公民海外移民也不頻繁，出入境人員數(shù)量較少導(dǎo)致移民管理制度和移民法律體系的發(fā)展比較滯后。改革開放以后，我國不斷加強對外交往，為適應(yīng)當(dāng)時時代發(fā)展的需要，移民政策和出入境管理開始從嚴格限制轉(zhuǎn)向?qū)捤杀憷?，我國逐漸制定了一系列移民管理方面的法律法規(guī)。二十世紀八十年代中期我國移民管理法律法規(guī)有了初步雛形，以1985年頒布的具有標(biāo)志性意義的《中華人民共和國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（以下簡稱“兩法”）為標(biāo)志，隨后1986年又頒布了與“兩法”相配套的實施細則，保障“兩法”實施?！皟煞ā睂ξ覈囊泼窆芾砉ぷ鬟M行了比較全面的規(guī)定，在我國移民法律體系構(gòu)建上具有重大意義，在《中華人民共和國出境入境管理法》出臺前，“兩法”是我國規(guī)范移民管理事務(wù)的最高法律規(guī)范。1995年國務(wù)院頒布實施了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》，該條例明確了出入境邊防檢查工作的職責(zé)、任務(wù)和工作方法等方面內(nèi)容，為我國出入境邊防檢查工作提供了法律依據(jù)。這三部法律法規(guī)和兩部實施細則成為當(dāng)時移民管理的主要法律依據(jù)，我國移民管理法律體系完成基本框架構(gòu)建?！皟煞▋蓜t一條例”的出臺對規(guī)范我國的出境入境秩序，維護我國的國家安全，促進對外開放與交往發(fā)揮了重要的作用。[1]我國還于1980年頒布實施了《中華人民共和國國籍法》，該法規(guī)范了我國國籍的取得、喪失和恢復(fù)，為我國的移民管理工作提供了便利。

進入新世紀后，特別是2001年加入WTO后，我國的國際地位越來越高，對外交往也愈加頻繁，隨之而來的就是移民數(shù)量大幅度增長，移民事務(wù)也出現(xiàn)新型化、復(fù)雜化、多樣化的態(tài)勢，我國的移民管理工作面臨很多新情況、新問題，之前的移民法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)新時期的移民工作發(fā)展形勢，亟需調(diào)整修改。鑒于此，針對在現(xiàn)實管理工作中出現(xiàn)的新問題，2007年1月1日《中華人民共和國護照法》開始施行。后又經(jīng)過多年調(diào)研、討論、起草，新的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱“新法”）終于在2012年6月30日獲得通過，并于2013年7月1日施行，新法施行的同時，《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》同時廢止。這部法律是在整合1986年起施行的兩法及其實施細則和1995年起施行的邊防檢查條例的基礎(chǔ)上形成的，新法更適合我國國情，對我國出入境管理有不可估量的作用，對維護我國主權(quán)、安全等具有重要意義。新法規(guī)定了中國公民出境入境、外國人入境出境、停留、居留及相關(guān)證件規(guī)則，交通運輸工具出境入境邊防檢查等相關(guān)內(nèi)容和法律責(zé)任。對于中國公民往來內(nèi)地及港澳地區(qū)、往來大陸和臺灣地區(qū)，新法也進行了巧妙的兼容，雖不能完全納入，但是已努力朝移民法法典化的方向發(fā)展。新法頒布后，為配合新法有效實施，國務(wù)院相繼出臺了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》和《國務(wù)院關(guān)于修改〈中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法〉的決定》，規(guī)范了入境外國人和臺灣居民的管理。

表2： 中國主要移民法律① 該表由筆者根據(jù)國家移民管理局網(wǎng)站（www.nia.gov.cn）檢索法律整理制作。

二、中美移民法律體系的比較分析

本文需要針對法律體系進行比較分析，因此先比較分析整個移民法律部門法在一國整個法律體系中的地位，接著從宏觀到微觀，展開對具體法律制度的比較分析。首先從立法角度對立法主導(dǎo)思想即立法理念進行對比，然后再從一系列移民法律整體構(gòu)成上比較其體系構(gòu)成，最后再深入法律條文提煉出兩國法律內(nèi)容的側(cè)重點進行比較分析。

（一）法律地位比較分析

移民事務(wù)管理無論在美國還是在中國，都屬于中央事權(quán)，移民法律的立法機關(guān)都是國家級的立法機關(guān)，在美國是參、眾兩院，在中國是全國人大及其常委會，從國家立法機關(guān)對移民事務(wù)的壟斷立法層面來看，移民法律在兩國法律體系中均占有重要地位。

美國作為全世界最大的移民輸入國，擁有最多的合法或非法外國移民，移民法律的細微變化都會影響美國眾多移民的切身利益。之所以近年來美國國會再難推出新的移民法律，并非因為政府不重視，相反由于移民問題是美國社會重大議題，各屆政府都希望在其任期內(nèi)通過新的整體性的移民改革法案推進美國移民問題的解決，但國會每次推出移民事務(wù)方面的重大議案，都很難通過國會審議。因為移民事務(wù)在美國極具爭議性，每次新的移民改革法案總是引起全社會的極大關(guān)注，由于難以全面照顧各個群體的利益訴求，往往導(dǎo)致反對的抗議和游行浪潮此起彼伏。比如2013年6月27日美國參議院通過了綜合性移民改革法案《邊境安全、經(jīng)濟機會和移民現(xiàn)代化法案》①該法案英文名稱是《Border Security, Economic Opportunity, and Immigration Modernization Act》。，但這部曾被寄予厚望的法案并沒有進入下一步的立法程序，最終沒有成為法律。這已經(jīng)是近年來比較接近立法通過的綜合移民改革法案了，類似此類法案胎死腹中的情況還有很多，新的移民法律如此“難產(chǎn)”，可見移民法律在美國對普通公民牽一發(fā)而動全身，深刻影響著普通老百姓的生活。

移民法律一直在我國的法律體系中占有重要地位，在維護國家主權(quán)、安全、利益這些重大事項方面，移民法律的規(guī)制起著舉足輕重的作用，體系健全、內(nèi)容全面、立法科學(xué)的移民法律制度在服務(wù)國家改革開放的大局中能夠發(fā)揮更大的作用。隨著我國近年來逐步加大開放力度，更多的中國公民走出國門，更多的外國朋友來到我國，我國以更加開放的姿態(tài)面向世界，移民法律在整個法律體系中的地位會越來越重要。

（二）立法理念比較分析

回望美國移民法律歷史的發(fā)展，美國移民法的立法理念經(jīng)歷了由初期的完全放開、不加限制，然后逐步限制，再到擇優(yōu)引入并加以限制的發(fā)展過程。美國的移民政策雖然整體保持逐步收緊的態(tài)勢，但靈活性也比較強，緊跟美國內(nèi)政外交形勢的發(fā)展變化而調(diào)整。二戰(zhàn)爆發(fā)后，來自各參戰(zhàn)國的軍事訂單幫助美國走出了大蕭條以來的經(jīng)濟低潮，勞動力需求激增，盡管當(dāng)時的移民法禁止引進合同勞工，但美國政府還是推動國會通過《農(nóng)業(yè)勞工與非法入境法》以肯定外籍合同勞工的合法性，大量引進國外勞工。而到二戰(zhàn)結(jié)束后，隨著以美蘇為首的東西方兩大陣營的對立，美國移民政策又逐步收緊并緊密為政治服務(wù)，配合美國的全球反共戰(zhàn)略等外交工作重點。比如，美國國會1950年通過《對外經(jīng)濟援助法》授權(quán)美國國務(wù)院為經(jīng)過挑選的中國公民到美國學(xué)習(xí)、任教和研究提供必要經(jīng)費；同時授權(quán)最高法院大法官制定適當(dāng)條例，特許這些中國公民在美國從事合適的工作，并在美國居留。[2]總的來說，美國移民政策的變遷恪守國家利益至上原則為核心，直接影響著美國移民法律的立法理念，進而影響美國移民法律制度的變遷。

中國由于歷史上封建時代后期統(tǒng)治者閉關(guān)鎖國、民國時期國內(nèi)戰(zhàn)亂不斷以及建國后長時期的外交困局等原因，我國移民政策總體上是一以貫之的限制。改革開放后隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，對外交往的深入，我國的移民政策逐漸放寬，也就是說，我國移民法律的立法理念經(jīng)歷了長期收緊到逐步放寬的過程，而且新時期的移民法律立法理念有從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)的趨勢。當(dāng)然，盡管近年來逐漸放寬了人員的出入境限制，但在維護國家安全和國家利益方面，我國的移民立法并未降低標(biāo)準，國家利益至上原則同樣是我國移民法律立法的核心原則。

（三）體系構(gòu)成比較分析

美國雖然是判例法系國家，但是擁有成文的移民法典。國會歷年來通過的移民法律除了發(fā)行單行本（見表1）外，還會同時統(tǒng)一編纂在《美國法典》①美國將建國以來國會制定的所有立法（除獨立宣言、聯(lián)邦條例和聯(lián)邦憲法外）加以整理編纂，按照不同主題進行系統(tǒng)地分類編排，命名為《美國法典》（United States Code，簡稱USC），國會每頒布一部法律，在發(fā)行單行本的同時，都會將這部法律分解為若干部分，再根據(jù)其規(guī)范的內(nèi)容編排相應(yīng)主題的相關(guān)卷中。第8卷外國人和國籍（Aliens and Nationality）部分中。除此之外，美國主管移民事務(wù)的國土安全部、國務(wù)院、勞工部等政府部門也制定了許多政府法規(guī)以保障移民法執(zhí)行，這些行政法規(guī)也都編纂在《美國聯(lián)邦法規(guī)匯編》②《聯(lián)邦法規(guī)匯編》（Code of Federal Regulations，簡稱CFR）為美國政府參照《美國法典》的模式對聯(lián)邦法規(guī)進行的編纂，聯(lián)邦法規(guī)的編纂也按照法律規(guī)范所涉及的領(lǐng)域和調(diào)整對象，分為50個主題，其內(nèi)容是按照聯(lián)邦機構(gòu)管理的內(nèi)容作為分類標(biāo)準的。第8卷的外國人與國籍（Aliens and Nationality）部分中，且這些行政法規(guī)規(guī)定的移民管理工作各個環(huán)節(jié)、主要程序、標(biāo)準，在國會制定的移民法律中都有具體和明確的規(guī)定。美國移民法律體系不但體系完善，內(nèi)容覆蓋全面，而且對很多細節(jié)問題都有詳細規(guī)定。比如美國移民法律中關(guān)于移民種類的規(guī)定多而細，尤其是對于各類移民的條件、名額和優(yōu)先類別做了十分明確和具體的規(guī)定，在處理具體移民事務(wù)時，幾乎任何移民個案都能夠在移民法中找到相應(yīng)的分類和依據(jù)。這些都體現(xiàn)了美國移民立法較高的水平。

從我國的移民法律體系來看，雖然《出境入境管理法》的頒行將立法模式由分散立法改為統(tǒng)一立法，已初步成為移民法典的立法雛形。但還是應(yīng)該看到新法的實體內(nèi)容規(guī)定過少并且不完整，其制度架構(gòu)未達平衡，制度規(guī)定缺乏可操作性，制度設(shè)計前瞻性不足。新法分為8章共計93條，同美國的移民法律相比實體內(nèi)容規(guī)定過少、過于籠統(tǒng)，許多具體的標(biāo)準和程序沒有以法律的形式確立，國務(wù)院、公安部和外交部等相關(guān)行政機關(guān)只好在具體執(zhí)行移民管理事務(wù)中頒行大量的行政法規(guī)、部門規(guī)章、部門規(guī)定來細化和解釋。從現(xiàn)有法律體系來看，與美國相比較，非法移民管理、外國人在華管理、邊境管理、難民管理等工作領(lǐng)域立法亟待建立和完善，整體缺少一部統(tǒng)一的移民法典。

（四）內(nèi)容側(cè)重點比較分析

美國作為傳統(tǒng)的移民輸入國，對其本國公民的出入境管理相對寬松，對合法入境者居留、旅行未作過多限制，對于外國移民輸入管理則相對嚴格，法律做了嚴格詳盡的要求和限制。雖然在“9·11”事件后，美國為了防止恐怖分子滲入美國境內(nèi)，要求來自伊拉克等涉恐國家的入境人員在美停留期間定期進行居留登記，并對逃避登記者進行處罰，但這一規(guī)定己于2004年初被新的外國人出入境登記制度所取代。但是，對于外國移民，美國政府一直是區(qū)別對待的，尤其是近些年來美國國會立法制定了詳細的移民選擇規(guī)定，對擁有技術(shù)、資金的外國移民整體持寬容政策，以便從世界各地吸收人才?？梢姡绹囊泼穹芍贫攘⒎ㄖ攸c側(cè)重于打擊非法移民與吸收外國人才并舉。

縱觀我國的移民法律制度，作為傳統(tǒng)的移民輸出國，我國對于本國公民出境手續(xù)方面限制相對較多，對于吸納外國人才、外國人永久居留、促進外國人融入等外國移民輸入事務(wù)規(guī)定較少，移民管理立法側(cè)重點在打擊非法移民和規(guī)范出入境秩序上，這也是由我國移民的實際國情所決定的。一方面，隨著近年來中國人口出生率下降，中國的人口紅利逐漸消失，由于中國嚴格的移民政策，我國對給予外國人永久居留權(quán)方面，仍然保持審慎的態(tài)度，外國人在華很難取得永久居留權(quán)。另一方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，很多外國人尤其是一些發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家的人員想到中國發(fā)展，但是往往被阻擋在國門之外，所以很多人甚至鋌而走險，不惜通過偷渡等方式非法入境中國從而達到長期在中國居留的目的。需要注意的是，雖然在打擊非法移民的議題上，中美兩國立法側(cè)重點看似有所一致，但是區(qū)別很大，美國打擊非法移民的重點是針對已經(jīng)在其境內(nèi)的非法移民，我國打擊的重點是本國非法出境和組織、協(xié)助非法出境的人員。這樣的區(qū)別，也與美國法律側(cè)重于外國移民輸入管理，我國法律側(cè)重于本國移民輸出管理的區(qū)別相一致。

三、美國移民法律體系對于我國的啟示

通過上文對中美兩國移民法律體系的比較，分析異同后的啟示最終要落腳于我國移民法律體系的構(gòu)建。構(gòu)建法律體系的第一步即要制定一部專門的、統(tǒng)一的移民法典，奠定整個移民法律體系的基本框架，直接將最新的立法成果體現(xiàn)在新的移民法典里，這樣也避免了重復(fù)性全面修改現(xiàn)行法律。進而從法律體系完整性的角度全面檢視現(xiàn)行移民法律體系，發(fā)掘其中的立法弱項、盲區(qū)，針對性提出加強技術(shù)移民、非法移民、難民三個方面立法建議，以期完成移民法律體系的總體構(gòu)建。

（一）制定專門的、統(tǒng)一的移民法典

雖然在我國涉及移民管理事務(wù)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定數(shù)量繁多，但是我國現(xiàn)有的移民法律體系還是整體不健全，存在法出多門、內(nèi)容覆蓋面小、立法不協(xié)調(diào)等各種問題，且主要是出入境管理方面的內(nèi)容。美國對移民事務(wù)的管理早已從出入境管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼窆芾?，從文字層面可以清楚理解，出入境管理是一個靜態(tài)的管理模式，僅僅停留在出入境這個行為上以及與出入境行為相關(guān)的外國人停留等管理工作，而移民管理則是一個動態(tài)的管理模式，從移民發(fā)起、移民認定、移民行為、移民后入籍、文化上歸化等內(nèi)容都需要通盤設(shè)計。因此，應(yīng)盡快出臺統(tǒng)一的、專門的移民法典，將出入境與外國人居留、國籍、文化等問題放一起，通盤解決出入境資格、審批、檢查、處罰和移民條件、移民對象、程序、融入、權(quán)益保護、非法移民等問題。

移民法典立法建議以《中華人民共和國出境入境管理法》為主體，整合《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國國籍法》《中華人民共和國護照法》《外國人在中國永久居留審批管理辦法》《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等一系列法律法規(guī)內(nèi)容，重新制定一部專門的、統(tǒng)一的移民法典。新的移民法典不是簡單地將幾部法律內(nèi)容拼湊合并，而是立足當(dāng)前我國移民管理工作實際，借鑒國際社會經(jīng)驗，對移民法律體系進行重構(gòu)、整合，內(nèi)容涵蓋國家移民基本政策、國籍、護照簽證、技術(shù)移民、外國人在華居留就業(yè)管理、難民管理、非法移民管理等各個方面，具有高度的權(quán)威性和指導(dǎo)性。制定統(tǒng)一的、專門的移民法典，既有利于統(tǒng)一移民法律體系，又有利于防止法律法規(guī)之間重疊、沖突，更有利于執(zhí)法機關(guān)的具體執(zhí)法行為有法可依、有章可循，從長遠看，移民法典的制定勢在必行。

（二）加強技術(shù)移民相關(guān)立法

眾所周知，未來國家的發(fā)展很大程度上取決于各領(lǐng)域人才的數(shù)量與質(zhì)量，美國以其豐沛的教育資源、優(yōu)越的科研環(huán)境再加上寬松的外國人居留、入籍政策，近幾十年來一直源源不斷地吸納各國人才前來學(xué)習(xí)并入籍留在美國。我國已經(jīng)建立的永久居留制度存在著宏觀架構(gòu)、立法思路，具體制度設(shè)計、立法技術(shù)等方面的不足，實踐效果不佳。[3]長期以來，我國嚴格的外國人永久居留申請條件使得“中國綠卡”被稱為“世界上最難拿的綠卡”，在吸納高級人才方面與美國差距很大。因此，我國必須采取積極的移民導(dǎo)向政策，放寬各項制度限制，面向世界各國的高素質(zhì)移民，制定完善的移民政策，保障國際移民在華權(quán)益，以吸引更多高素質(zhì)的人才來填補勞動力市場的空缺。[4]要通過制定相對寬松的移民管理法律，最大限度地吸收全世界的優(yōu)秀人才進入中國，使中國成為新的移民終端，逐漸提升我們政治、經(jīng)濟、科研能力及水平。

正如前文比較分析所言，美國移民立法重心側(cè)重于打擊非法移民與吸收外國人才并舉，我國也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變移民立法的主導(dǎo)思想，應(yīng)吸納選擇性吸收人才的理念，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)鼓勵、吸引海外華人回國發(fā)展，做好頂層設(shè)計并構(gòu)建相應(yīng)制度以利于引進境外高級人才，吸引其永久居留甚至入籍。2004年頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》中雖有技術(shù)移民的規(guī)定，但該規(guī)定遠不能滿足現(xiàn)實需求。為此，我國要加快研究制定一部統(tǒng)籌兼顧國家安全、人道主義、經(jīng)濟理性和人力資源等因素的《技術(shù)移民法》，這既是中國國際移民事業(yè)與國際接軌的體現(xiàn)，又是實現(xiàn)國際人才“請得進、留得住、用得好”的關(guān)鍵。[5]

（三）完善非法移民相關(guān)立法

美國政府歷來比較重視非法移民問題，尤其是9·11事件以后，將該問題上升到國家安全角度，因此美國政府分別于1986年頒布了《移民與改革控制法》（Immigration Reform and Control Act），1996年頒布了《非法移民改革和移民責(zé)任法》（The Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act），這兩部專門法律構(gòu)成了美國非法移民治理的法律框架。除美國外，當(dāng)前國際社會也普遍對非法移民管理進行了廣泛探索和關(guān)注，而我國在非法移民管理方面的立法較少，沒有關(guān)于非法移民管理的專門立法，相關(guān)內(nèi)容主要散見于《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國出境入境管理法》的少量條文，以及相關(guān)的行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)定中，分散的相關(guān)法律條文又存在重疊、交叉、沖突的地方。比如，全國人大發(fā)布的《補充規(guī)定》中“對于偷越國（邊）境的,公安機關(guān)可以處以十五日以下拘留,單處1000元以上5000元以下罰款”，國務(wù)院發(fā)布的《邊檢條例》第32條卻規(guī)定“持用偽造或者涂改的出入境證件的，可處500元以上2000元以下罰款”，這同樣對于偷越國（邊）境的行為兩部法律在處罰上卻有如此大的區(qū)別。[6]因此，我國關(guān)于非法移民管理的法律制度亟需調(diào)整和重構(gòu)。

完善非法移民法律制度建設(shè)，首先要在法律條文中引入“非法移民”的概念，其次要在未來的移民法典中體現(xiàn)非法移民管理的框架性規(guī)定。我國現(xiàn)行的出入境法律中關(guān)于違法主體一般使用“外國人”“個人”等稱呼，而沒有關(guān)于“非法移民”的相關(guān)規(guī)定，建議在未來的移民法典中引入“非法移民”的概念，并在法典里明確規(guī)定非法移民的概念、認定機構(gòu)、認定程序和遣返制度。再次，建議仿效美國立法例，適時整合現(xiàn)有法律，理順內(nèi)部法律關(guān)系，出臺專門的非法移民管理法律，統(tǒng)籌規(guī)定非法移民相關(guān)事項。完善非法移民管理立法能夠補齊我國移民法律體系的空位，從立法完整性角度進一步推動我國移民法律體系建設(shè)。

（四）重構(gòu)難民相關(guān)立法

我國原來幾乎沒有難民問題，伴隨著國門的開放和對國際社會的融入，難民問題日漸突出，已成為我們無法回避的議題。我國目前還沒有關(guān)于難民管理的專門法律法規(guī)，然而我國已經(jīng)加入了《關(guān)于難民地位的公約》《關(guān)于難民地位的議定書》等國際條約，作為締約國對難民保護擔(dān)負著應(yīng)有的國際義務(wù)。近年來，隨著世界政治、經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，國際上產(chǎn)生大量難民，難民問題開始上升為國際問題，無論哪個國家都有難民甄別和保護的責(zé)任，我國也不例外。尤其是當(dāng)前我國正在全球推行構(gòu)建人類命運共同體、“一帶一路”倡議，為展現(xiàn)負責(zé)任的大國形象，我國更應(yīng)該妥善解決難民問題。中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中已經(jīng)明確指出國家移民管理局負有難民管理的職責(zé)①參見該方案（四十一）組建國家移民管理局主要職責(zé)部分內(nèi)容。。因此，研究難民問題、制定符合我國國情的難民管理和保護難民的法律法規(guī)具有非常強的現(xiàn)實意義。

我國應(yīng)當(dāng)盡快地制定難民法律法規(guī)，在難民的定義、主管機構(gòu)和程序方面及時立法予以完善，以便移民管理部門在難民管理方面有法可依，充分保障來華難民的合法權(quán)益。在制定移民法典時必須加入難民管理政策機制條款，確保難民的接收與保護真正做到有法可依、有法必依。美國于1980年頒行新《難民法案》（Refugee Act），且適時通過修正案予以修正以適應(yīng)社會發(fā)展，參照美國立法例，并且著眼于構(gòu)建完整的移民法律體系，我國也應(yīng)該待時機成熟時，出臺專門的難民法，立法明確規(guī)定難民申請資格、難民申請程序、難民的審查、難民的認定、難民的管理、遣返手續(xù)等一整套完善的難民管理制度。

結(jié)語

盡管我國在移民管理法律現(xiàn)代化、法典化的道路上任重而道遠，需要借鑒美國等傳統(tǒng)移民國家成熟的立法經(jīng)驗實現(xiàn)跨越式立法，但是應(yīng)該看到美國移民法律體系雖然體系健全、內(nèi)容全面，但是仍然存在移民法律立法過度凸顯利益集團意志，照顧特定群體利益而忽視公共利益，導(dǎo)致社會動蕩等問題。每一個獨立的國家，都有符合本國國情的移民管理制度，基于我國政治制度和經(jīng)濟制度的特殊性，我國的移民管理制度是非常有特色的。因此，必須立足于我國“一國兩制”“兩岸四地”的特殊國情構(gòu)建新時代移民法律體系。