王曉貝 王景芝

【摘要】本研究運用詞頻分析法對2016年以來0～3歲嬰幼兒托育政策進行解讀，經(jīng)過分析與討論得出的結(jié)論為：服務性為托育政策的核心、托育機構是托育服務實施的依托、標準是評估托育質(zhì)量的基礎、多方合力構建托育服務立體網(wǎng)絡。因此與之相對應提出：應突出政府服務的公共性、提升機構托育的多樣性、增加評價體系的公開性、發(fā)揮社會與家庭力量的補充性幾點建議。

【關鍵詞】詞頻分析法；0～3歲嬰幼兒；托育服務；政策解讀

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2020）12-0018-06

【作者簡介】王曉貝（1989-），女，石家莊人，河北師范大學教育學院碩士研究生，河北省早期教育學會副秘書長；王景芝（1963-），女，河北邯鄲人，河北師范大學教育學院教授、碩士生導師，碩士，河北省早期教育學會副會長。

一、問題的提出

2016年1月1日起“全面二孩”政策在全國范圍正式開始實施，這意味著每對夫妻允許生育第二個孩子，政策頒布伊始有專家預計將迎來我國生育高潮。但是在實行“全面二孩”政策四年后，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2016年人口出生率為12.95%，2017年人口出生率為12.43%，2018年人口出生率為10.96%，2019年人口出生率為10.48%，人口出生率并沒有出現(xiàn)像先前專家預期的生育高潮，反倒是呈現(xiàn)在逐年下降的趨勢。影響人口出生率下降的重要因素就是女性參與家庭經(jīng)濟活動的狀況（潘秀芳[1]，2017），如何平衡女性在家庭和事業(yè)的選擇，國家托育服務質(zhì)量就顯得尤為重要。

近些年來，“育兒難”“育兒貴”等社會問題凸顯，越來越多學者將目光聚焦于托育服務上來，有研究者（張燕[2]，2019）通過實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國托育服務需求是巨大的，特別是城市中雙職工家庭，他們對于托育服務的要求不再僅局限于保育，更加迫切需求高質(zhì)量的托育服務，主要體現(xiàn)在機構環(huán)境設置、教師專業(yè)化程度、早期教育理念、便利性服務、對家庭的指導等方面。而反觀托育機構現(xiàn)狀，市場上托育機構以民營為主，質(zhì)量參差不齊，由于經(jīng)營成本較高因此托育價位偏高，以全日托、親子班形式為主，無法滿足家長的多方面需求（潘亭秀[3]，2020）。家長高質(zhì)量托育需求與市場單一形式供給之間的矛盾凸顯，迫切需要國家從宏觀上予以調(diào)控。

2017年10月黨的十九大報告中提出在幼有所育上不斷取得新進展，同年12月中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題。2018年和2019年政府工作報告中分別提到“運用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，加強對兒童托育全過程監(jiān)管”和“加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構”。2019年國家發(fā)展改革委等18部門聯(lián)合發(fā)文《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》，文中提及增加托育服務有效供給。2019年國務院辦公廳正式發(fā)布《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》。政府各部門出臺一系列托育服務政策文件，旨在從頂層設計上保障托育服務行業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展。

市場經(jīng)濟的發(fā)展、企業(yè)策略調(diào)整與宏觀國家政策導向有直接關系，國家政策出臺甚至可以扭轉(zhuǎn)地區(qū)經(jīng)濟局面（姚翔[4]，2019）。國家政策文件體現(xiàn)了政府對社會經(jīng)濟發(fā)展的關注焦點，是行業(yè)發(fā)展的風向標。基于此，本文以2016年至2019年中央和河北省地方發(fā)布的托育服務相關政策文件為基礎，運用NVivo12軟件對其文本數(shù)據(jù)分析，重點分析國家政策導向。本研究通過政策解讀進而制定相關規(guī)章制度有助于加強市場監(jiān)督，規(guī)范托育服務市場行為，同時補充了托育服務政策研究的分支，有利于完善托育服務研究體系，對于構建我國托育服務體系起到一定的理論和現(xiàn)實指導意義。

二、研究過程

（一）研究對象

本文研究的托育服務政策指的是國家和地方政府為保證0～3歲嬰幼兒能夠得到充分的照護和教育，而頒布的法規(guī)、公告、指導意見、決定、辦法以及相應的通知，旨在滿足家庭托育需求，構建國家托育服務體系的政府文件。依據(jù)我國政府部門的機構設置，國務院根據(jù)各階段基本國情頒布各項條例，由上到下層級傳達，最終由各級地方政府落實執(zhí)行。中央文件中反映出更多的是全國托育服務的共性問題，河北省文件是以中央文件為基礎，結(jié)合河北省地區(qū)具體情況，能夠傳遞出地方托育服務中存在的個性問題。中央文件與河北省地方文件之間存在共性與個性、普遍與特殊的關系，并且河北省經(jīng)濟發(fā)展水平處于全國中等水平，具有一定代表性，能夠有效反映出大部分地方托育服務政策水平。因此，本研究選取中央和河北省托育相關政策文件為研究對象。

研究對象取樣來自2016～2019年中央和河北省政府印發(fā)的關于0～3歲嬰幼兒托育方面的政策、指導意見、決定、通知、公告、辦法等文件，如國家衛(wèi)生健康委辦公廳印發(fā)的《國家衛(wèi)生健康委關于做好托育機構相關工作的通知》，國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，國家衛(wèi)生健康委辦公廳、中央編辦綜合局、民政部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳制定的《托育機構登記和備案辦法（試行）》和國家衛(wèi)生健康委制定的《托育機構設置標準（試行）》等17篇中央文件，以及河北省衛(wèi)生健康委發(fā)布的《河北省衛(wèi)生健康委辦公室關于做好托育機構相關工作的通知》、河北省政府印發(fā)的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》等8篇河北省地方文件。文件全部來源于中國政府網(wǎng)站（www.gov.cn）和河北省人民政府網(wǎng)站（www.hebei.gov.cn），將以上資料分為兩類，即中央文件和河北省地方文件。

（二）研究方法

詞頻分析法是文獻計量學中一種常用的方法，其理論來源是齊普夫定律（李仙仙[5]，2019）。詞頻的某些波動是與社會現(xiàn)象、情報現(xiàn)象的波動存在著內(nèi)在聯(lián)系的，通過詞頻可以分析和預測社會現(xiàn)象與情報現(xiàn)象（鄧珞華[6]，1988）。從資料的關鍵詞可高度提煉出其主旨和核心思想，因此政策文件高頻詞分析可以一定程度上反映出國家在制定政策的熱點與側(cè)重點?；静襟E是從政府官方網(wǎng)站上下載關于托育服務的政策和文件，運用NVivo12軟件進行詞頻分析，篩選出文件中的高頻詞匯，并進行排序分類，尋找政府制定政策的關注點，為政策解讀提供便利。

（三）數(shù)據(jù)處理

將兩類資料分別導入NVivo12軟件中，重點操作如下：第一，最小字符長度設置為2；第二，合并近似詞語，如必要、需求、需要、要求等詞語合并為要求；第三，刪除無關詞語，如20、15等數(shù)字，以及下達、予以、聽從等動詞；第四，重點關注關鍵性名詞，提取所有資料的關鍵詞；第五，每份資料分別篩選出1000個關鍵詞，按照其出現(xiàn)的頻次進行排序，排名靠后的關鍵詞出現(xiàn)的頻次少，不具有代表性。本文研究的方向是政策的關注焦點，因此，分別截取前50個高頻詞，將結(jié)果存儲于2個Excel表格中，同時導出詞云圖片。最后在Excel表格中選中單詞列和計數(shù)列，以柱狀圖形式呈現(xiàn)詞頻查詢結(jié)果。進一步縮小關鍵詞范圍，最終在中央政府托育文件中選取詞頻大于200的前10個關鍵詞，在河北省政府托育文件中選取詞頻大于50的前10個關鍵詞，用表格形式呈現(xiàn)其詞頻數(shù)和加權百分比，如表（見下頁）所示。

（四）詞頻統(tǒng)計結(jié)果

2016～2019年中央和河北省政府托育文件中前10個高頻詞以及其詞頻數(shù)和加權百分比如表（見下頁）所示。從中央文件關鍵詞計數(shù)排序可知，前五位的關鍵詞是“服務”“管理”“機構”“工作”“嬰幼兒”，從河北省托育文件關鍵詞計數(shù)排序可知，前五位的關鍵詞是“服務”“嬰幼兒”“工作”“管理”“機構”，雖然這五個關鍵詞的計數(shù)排列順序不同，但無論中央托育文件還是河北省托育文件，關注的焦點都集中在這五個方面，也說明中央和地方托育政策制定上顯現(xiàn)出一致性和連貫性，反映出我國托育政策自上而下地進行落實。

具體統(tǒng)計結(jié)果如下：

第一，如下表所示，“服務”的詞頻在中央托育文件關鍵詞和河北省托育文件關鍵詞中分別為613次和237次，均位于高頻詞之首，說明在托育政策中服務處于重中之重的地位。

第二，如下表所示，“機構”是分別位于中央托育文件關鍵詞第三和河北省托育文件關鍵詞第五的高頻詞，說明國家對于托育機構的足夠重視。

第三，如下表所示，“標準”在中央托育文件關鍵詞的詞頻計數(shù)為323次，在河北省托育文件關鍵詞的詞頻計數(shù)為78次，同樣屬于高頻詞，體現(xiàn)出標準的重要性，根據(jù)標準建立一種行之有效的評估系統(tǒng)，來測評嬰幼兒托育服務的質(zhì)量，這既是對嬰幼兒家長的服務保證，也是對托育質(zhì)量提高的一種激勵。

第四，如下表所示，值得注意的是，“衛(wèi)生”“健康”這些詞語也屬于政策制定的高頻詞，這是嬰幼兒托育服務的特殊性決定的，保證嬰幼兒的安全健康是其成長發(fā)展的基礎性工作，也是托育工作的首要任務，因此首先應從政策上予以保障。

第五，在對前50個高頻詞分析中，中央托育文件關鍵詞從第十一位開始分別是：制度、國家、建設、提供、職業(yè)、地方、消費、社會、支持、建設、政策、問題、人員、實施、部門、設施、相關、加強、安全、社會、社區(qū)、改革、責任、活動、備案、家庭、人口、保健、信息、孩子、教育、完善、政府、計劃生育、檢查、兒童、企業(yè)、培訓、保障；河北省托育文件關鍵詞從第十一位開始分別是：要求、專業(yè)、信息、建設、健康、實施、保障、政府、體系、教育、社會、加強、責任、衛(wèi)生、部門、示范、設施、試點、形式、推動、就業(yè)、教師、安全、家庭、行動、內(nèi)容、國家、社區(qū)、能力、人員、情況、登記、政務、消費、問題、項目、單位、培訓、措施、方面?？梢詫⑦@些高頻詞按照不同層面進行分類，“機構”“制度”“政策”“部門”“就業(yè)”“改革”“人口”等詞語歸納為國家層面；“職業(yè)”“人員”“社區(qū)”“企業(yè)”“教師”等詞語屬于社會層面；“嬰幼兒”“衛(wèi)生”“健康”“教育”“孩子”等詞語歸屬于家庭層面，嬰幼兒托育服務的良性發(fā)展正需要這三個方面的支持，因此國家在制定托育政策時，也是從這三方面入手，細化各方責任，全力保障托育服務健康發(fā)展。

三、分析與結(jié)論

（一）服務性為托育政策的核心

結(jié)果表明，“服務”在中央和地方托育文件中位列最高頻的關鍵詞，說明國家在托育政策制定時，托育服務都是其關注的焦點，托育服務的本質(zhì)屬性是服務，這點與中外學者對于托育服務政策的觀點保持一致。MACDONALD[7]（2015）指出女性就業(yè)人數(shù)上升，這有助于社會經(jīng)濟發(fā)展，同時增加家庭經(jīng)濟收入，有利于家庭穩(wěn)定。國家政策關乎兒童托育的成本和可獲得性對家庭能夠做出的選擇有明顯的影響。這些選擇包括家庭何時生孩子以及生多少孩子，父母（雙職工家庭）之間家庭和事業(yè)的分配，以及家庭（特別是單親家庭）的經(jīng)濟保障。有研究表明[8]（2015），當兒童照護費用是可以承受和可以獲得時，會增加母親的就業(yè)，并且增加女性生育意愿，國家托育福利也會促進母親就業(yè)。龐麗娟[9]（2019）強調(diào)了嬰幼兒教保服務對兒童健康發(fā)展、國民素質(zhì)的提高、家庭幸福等各方面的重要性，建議構建我國0～3歲嬰幼兒托育服務首先應明確服務的公益性和教保性。政府可以把兒童托育服務想象成一種“公共產(chǎn)品”，是一種符合公共利益的服務，這是國家所有公民的福祉（BEACH.J[10]，2015），應突出其便利性和公益性的特點。

但我國現(xiàn)階段托育服務在實施中大多無法滿足家庭托育需求，并沒有充分體現(xiàn)其“服務性”的宗旨。調(diào)查表明托育服務不能完全滿足青年家庭的需求，主要在于費用、便利性、專業(yè)素質(zhì)等原因（洪秀敏[11]，2019）。因此，政府在建構托育服務體系中，首先在理念上應明確托育服務的“服務性”本質(zhì)，以切實解決家庭實際問題為目標，厘清政府職能為前提。

（二）托育機構是托育服務實施的依托

數(shù)據(jù)顯示，“機構”同屬于高頻詞，說明托育機構在托育服務工作中的重要性。托育機構是托育服務實施的依托，是開展托育的媒介。在美國，有明確劃分機構型和家庭型托育模式，與家庭托育相比，機構型托育旨在提供基礎照料，它必須遵守州的法律，辦理營業(yè)執(zhí)照，機構中有很多照看者，機構有不同的項目，包括嬰幼兒托育，學前教育項目，組織課前或課后活動，與此同時，機構型托育比家庭型托育要昂貴（Danielle A.[12]，2005）。國家托育政策會影響家庭選擇托育機構，Danielle A.[13]（2005）提出政府福利補貼也可以擴大家庭選擇托育模式的范圍，可以選擇一些他們可能負擔不起的托育機構。

我國研究者（韋素梅[14]，2018）通過對上海市公辦托育機構進行實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有公辦托育機構模式單一，僅為日托型與半日托型，而家長對于應急式等靈活的托育模式需求迫切。結(jié)合近幾年新聞媒體報道的部分幼兒園和托幼機構惡性虐童事件，側(cè)面反映出我國嬰幼兒托育服務質(zhì)量有待提高，特別是民營托育機構，由于市場監(jiān)管未完善，其發(fā)展水平參差不齊。托育機構的質(zhì)量關乎我國托育服務的健康發(fā)展，政府對于托育機構的監(jiān)管應從市場準入、過程監(jiān)督、動態(tài)評價等多維度綜合把握，才能真正有效提高托育機構的整體質(zhì)量。

（三）標準是評估托育質(zhì)量的基礎

“標準”一詞同為中央和地方托育文件中的重要關鍵詞，托育服務標準的建立是進行評估托育質(zhì)量的基礎，其可發(fā)揮卡尺的作用。Riley DA[15]（2005）指出國家法規(guī)在某種程度上依靠基于研究的質(zhì)量指標，來制定和執(zhí)行兒童保育計劃中兒童健康和安全的最低標準，監(jiān)管的主要目的是維持最低標準，而不是鼓勵更高的質(zhì)量。也就是說，標準即為此領域規(guī)范的最低要求，類似于門檻的作用。我國研究者馮麗娜[16]（2016）借鑒我國臺灣的托育質(zhì)量評鑒計劃，此計劃包括結(jié)構性和過程性兩個指標，內(nèi)容涵蓋托育活動、衛(wèi)生保健、機構管理、特色創(chuàng)新等領域，評估結(jié)果公開透明，提出研發(fā)適合本土的托育機構質(zhì)量評價指標，建立常規(guī)化信息發(fā)布與獎勵督導機制。

自2019年10月8日起我國正式開始實施《托育機構設置標準（試行）》（以下簡稱《標準》）和《托育機構管理規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），兩份文件依據(jù)《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的要求而制定，旨在提高托育機構專業(yè)化和規(guī)范化水平，適應于0～3歲嬰幼兒托育機構。《標準》中明確規(guī)定了托育機構的設置要求、場地設施、人員規(guī)模等內(nèi)容，《規(guī)范》涉及備案管理、收托管理、保育管理、健康管理、安全管理、人員管理、監(jiān)督管理七項內(nèi)容?！稑藴省泛汀兑?guī)范》的出臺，明確了機構設立的許可制度，細化了市場準入條件，這是我國托育服務歷史性的一步。但是文件在具體實施過程中，政府部門應以一致性和連貫性為原則，即統(tǒng)一規(guī)范要求，公平公正地實施監(jiān)管為一致性，從中央到地方有組織有計劃地開展工作則為連貫性，以這兩點原則為基礎，充分發(fā)揮標準規(guī)范的作用。

（四）多方合力構建托育服務立體網(wǎng)絡

托育服務的良性發(fā)展需要從國家、社會、家庭三個層次入手，明確各方責任義務，同時加強三方溝通協(xié)作才能建構中國特色的托育服務立體網(wǎng)絡。Friendly[17]（1995）介紹在1966年實施的加拿大援助計劃（CAP）的兒童保育規(guī)定，CAP一直是加拿大主要的聯(lián)邦社會福利立法，與各省分擔社會援助或福利、社會服務和兒童福利的費用，它是聯(lián)邦政府用于規(guī)范兒童看護的唯一資助機制。這是從國家層面，政府在托育服務發(fā)展中起著至關重要的作用，可通過立法形式實施財政補貼；在社會層面上，潘鴻雁[18]（2020）參考上海市普惠托育點建設經(jīng)驗，托育點應以社區(qū)為依托，載體多樣化，以便民為目標，在市場與政府的關系方面，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，調(diào)動社會力量的積極性，開展多形式的托育服務。在家庭層面上，王天儀[19]（2018）運用量表了解我國貧困農(nóng)村0～3歲兒童早期發(fā)展和家庭養(yǎng)育狀況，結(jié)果發(fā)現(xiàn)貧困農(nóng)村地區(qū)家庭教育水平普遍不高，導致農(nóng)村0～3歲嬰幼兒發(fā)展明顯滯后，改變農(nóng)村家庭傳統(tǒng)育兒方式，提高農(nóng)村家庭養(yǎng)育質(zhì)量等問題亟需解決。托育政策的維度與學者們的研究視角基本保持一致，筆者認為國家、社會、家庭是保障嬰幼兒發(fā)展的基礎，只有三者相互配合，各盡其職，各負其責，才能真正建立我國立體化的托育服務網(wǎng)絡。

四、建議

（一）突出政府服務的公共性

0～3歲嬰幼兒托育服務應作為社會基礎建設一部分，關系到人口增長、兒童發(fā)展、婦女就業(yè)、社會公平、經(jīng)濟發(fā)展等方方面面。在一些高福利國家，如在丹麥，市政府要負責幾乎所有的公共托育服務，公共托育得到了強有力的財政補貼，此外，兒童保育部門是丹麥福利制度的重要組成部分，占市政總開支的13%（Lotte[20]，2001）。政府在托育服務發(fā)展中應起到主導作用，在體制內(nèi)部明確部門分工，區(qū)域職責劃分，制定嚴格的制度規(guī)范，推動我國托育服務健康發(fā)展。對于公眾通過政策引導、福利補貼、稅收優(yōu)惠等多種方式，減輕家庭托育負擔，關注婦女再就業(yè)和職業(yè)培訓，階段性延長產(chǎn)假，最大限度增加托育福利。各級政府在實施過程中，可根據(jù)地方財政差異，采取具有地域特色的扶持方式，如提供托育服務場地、優(yōu)先建設用地、減免水電費等多種形式。同時從提升服務質(zhì)量入手，拓寬托育服務范圍，涉及內(nèi)容應涵蓋健康、語言、社會、科學、藝術五大領域，有效助力嬰幼兒全面發(fā)展。

（二）提升機構托育的多樣性

托育機構在托育服務發(fā)展中起著基礎性作用，而我國現(xiàn)有的托育機構，無論是公辦機構還是民營機構的托育模式都呈現(xiàn)出單一化和固定化的特點，已經(jīng)無法滿足家長高質(zhì)量的托育需求，因此政府推動托育服務供給側(cè)結(jié)構性改革，從家長的需求側(cè)出發(fā)，從根本上提高托育服務機構質(zhì)量，豐富機構的托育模式，增加托育機構運行的靈活性，可借鑒發(fā)達國家成熟的托育模式，如日本的喘息式托育，滿足家長臨時應急照護需要。多元化的托育模式擴大了家長選擇的范圍，增加使用托育機構的家庭人數(shù)，進一步促進社會經(jīng)濟發(fā)展。在整個托育服務體系中，公辦與民辦的比例劃分，在公辦托育機構以政府財政撥款為主，應引入個人資金，減少財政壓力，同時適度進行市場化經(jīng)營模式，豐富托育內(nèi)容，引進競爭機制，有利于公辦托育機構的良性發(fā)展；對于民辦托育機構中，政府應增加財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式，減少企業(yè)經(jīng)濟壓力。另外，政府可采取購買服務，推廣普惠性托育機構，鼓勵開辦職工親子園，幼兒園加開托班等方式，充分利用已有資源，有效降低機構營運成本。

（三）提高評價體系的公開性

托育服務的質(zhì)量評估體系建立有助于托育服務質(zhì)量提高，質(zhì)量評估是一種標準、一種卡尺，規(guī)范托育服務的市場行為有重要意義。家長僅憑自身經(jīng)驗和托育機構的單方宣傳，很難從眾多托育服務場所中選擇合適的機構，因而需要政府建立一套托育服務質(zhì)量評估系統(tǒng)，由嬰幼兒教育專家和權威人士對各大機構進行系統(tǒng)評估，根據(jù)環(huán)境、師資水平、教育質(zhì)量等多方面內(nèi)容進行打分，進而劃分優(yōu)良等級，便于家長選擇，同時這也有利于促進托育機構問題整改，提升自身質(zhì)量。以評價標準為基礎，明確托育服務準入機制、定期考評與臨時抽查相結(jié)合、重在培育與指導，建構自上至下的動態(tài)托育評價體系，從多維度提升托育服務質(zhì)量。

（四）發(fā)揮社會與家庭力量的補充性

各級政府可通過多種渠道了解本地區(qū)家庭托育需求與托育市場現(xiàn)狀，結(jié)合地區(qū)特點，因地制宜地采取措施。在河北省，以省會石家莊為例，缺乏公辦托育機構，大多采取家庭式托育為主，隔代教養(yǎng)和雇傭保姆托育方式居多，因此，政府可以借鑒發(fā)達國家較成熟的家庭式托育，對于0～3歲嬰幼兒家長使用家庭保姆式托育或隔代教養(yǎng)托育模式的，地方政府也應給予適當補貼以減輕家庭式托育負擔。同時加強家庭教育指導，如專家入戶指導、開展家庭教育講座與培訓、定期親子活動等多種方式，旨在逐步提高家庭教育質(zhì)量。另外，在托育服務中充分發(fā)揮社區(qū)的作用，政府對社區(qū)實施規(guī)范化管理，可以社區(qū)為中心，建立便民化的托育服務。由社區(qū)工作人員建立“鄰里友好互助群”，利用社區(qū)便利與鄰里互信，與家政服務合作，開展靈活多樣的嬰幼兒照護服務。

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通訊作者：王景芝，jingzhi63@126.com

（責任編輯 張付慶）