毛艷華

（寧波工程學院，寧波 浙江 315211）

隨著2019年國務院《國家職業(yè)教育改革實施方案》等文件的發(fā)布，要求，“經(jīng)過5-10年時間，職業(yè)教育基本完成由政府舉辦為主向政府統(tǒng)籌管理、社會多元辦學的格局轉變”。隨之而來的，是高職教育迎來了新一輪發(fā)展機遇。

在高職教育發(fā)展壯大的過程中，僅僅依靠院校的自身力量顯然是遠遠不夠的，還需要高職院校聯(lián)手政府、社會等各方資源，共同推動高職教育的發(fā)展。這方面，公私合作（PPP）模式為我們提供了很好的借鑒，對于推進高職教育有著重要的借鑒意義。

一、相關研究界定

1.三元主體

高職教育PPP模式的構建，主要涉及政府、企業(yè)和高職院校三元主體，各主體的定位如下：

政府：在高職教育PPP模式中擔任監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色。作為監(jiān)督者，政府需要制定合理的法律法規(guī)，引導正確的辦學方向，投入適當?shù)囊龑再Y金，撬動社會資本的進入。在進行利益分配時，政府既要保證社會資本取得合理的盈利，又要防止社會資本以單純的經(jīng)濟利益為導向，達到高職教育PPP的經(jīng)濟效益和社會效益相統(tǒng)一。作為協(xié)調(diào)者，在PPP模式的各方出現(xiàn)利益沖突時，政府還要做好居間協(xié)調(diào)工作，妥善處理好各方利益訴求，公正、公平地處置各方矛盾沖突。

企業(yè)：在法律法規(guī)和規(guī)章制度的框架下，與高職院校共同成立項目公司（SPV），投入資金、管理經(jīng)驗和社會資源，與高職院校聯(lián)合開展人才培養(yǎng)、專業(yè)建設、科學研究、基礎設施運營、服務提供等。通過建設和運營，企業(yè)獲取合理的利潤，同時樹立良好的社會形象。

高職院校：高職院校是PPP模式的落腳點，也是PPP模式的最終受益者。高職院校需要在契約框架下，為企業(yè)營造良好的建設經(jīng)營場地和環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的教學資源和高質(zhì)量的學生，與企業(yè)一起共同做大做強高職教育。

2.PPP模式

PPP模式有廣義和狹義之分。從廣義來看，廣義PPP是指政府與社會資本在投融資領域進行的合作模式，如BT、BOO、TOT、BOT 等。而狹義的PPP 是指政府與私人部門組成特殊目的公司（SPV），通過SPV引入社會資本，政府與私人部門共同設計項目、共同合作開發(fā)、共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發(fā)運營方式。

從狹義來看，狹義PPP的應用領域是在公共服務領域，其主要特點是：政府和企業(yè)的項目合作都是全過程參與和全生命周期管理，合作中雙方的地位更加對等，信息更加對稱，責任義務也相應更加對等。狹義的PPP模式，包含四個關鍵環(huán)節(jié)。

一是形成伙伴關系。基于市場運作機制，政府和企業(yè)在平等協(xié)商的前提下簽訂合同或協(xié)議，發(fā)揮政府在政策、公共服務和監(jiān)管等方面的優(yōu)勢和企業(yè)在資金運作、技術創(chuàng)新、運營管理等方面的優(yōu)勢，雙方形成合作共贏的伙伴關系。

二是實現(xiàn)利益共享。這里的利益既包括經(jīng)濟利益又包括社會效益。作為政府和社會資本在公共服務領域開展的合作關系，提高公共服務供給的質(zhì)量是首要目的，其次才是經(jīng)濟利益。當社會資本提供了高質(zhì)量的公共服務供給而未能得到應有的經(jīng)濟利益時，政府可給予其一定的補償；當社會資本在提供高質(zhì)量公共服務的同時還得到了超額的利潤時，政府還可以根據(jù)合同或協(xié)議中的約定，將一定額度的超額利潤讓渡給社會公眾，從而實現(xiàn)經(jīng)濟性和社會性的相統(tǒng)一。

三是進行風險分擔。政府和社會資本在公共服務領域開展合作，相應地也進行各自的風險分擔。一般而言，合作的雙方在各自熟悉的領域里承擔較多的風險，如政府在政策、政治、法律等方面承擔較多的風險，企業(yè)則在資本運作、技術創(chuàng)新、運營管理等方面承擔較多的風險。對于因自然災害等不可抗力造成風險，政府和企業(yè)共同承擔。

四是進行全生命周期管理。一般而言，通過PPP模式開展的政府和社會資本合作項目的周期都較長，由此也就產(chǎn)生了對整個項目的全生命周期管理，包括項目設計、遴選、建設、運營、管理、維護、移交等。在此過程中，政府主要是從公共利益的角度出發(fā)，對社會資本的運營和管理效率進行績效評價，并支付相應的對價。

3.PPP模式與混合所有制的異同

政府和多元化的社會資本進入公共服務領域之后，就形成了包含國有、集體、民營、外資等多種資本在內(nèi)的資金格局?？梢哉f，在所有制方面，PPP與混合所有制有著天然的共同之處，但二者之間也有著明顯的差異。

一是合作伙伴的選擇方式不同。根據(jù)財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113 號），PPP 模式對合作伙伴的選擇必須采取競爭性的方式，包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等。而混合所有制的做法則不僅限于競爭性方式，還可以包括委托管理、資本并購、員工持股、合資建設等多種途徑和方式，在合作伙伴的選擇方式上更為多元。

二是對于利益的關注點不同。在混合所有制下，各方的關注點在于經(jīng)濟利益，合作方以實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化為主要目的，投資是為了實現(xiàn)資產(chǎn)的增值并有效退出。在PPP模式下，也關注經(jīng)濟利益，但并非追求完全的經(jīng)濟利益最大化，而是兼顧經(jīng)濟利益和社會利益的均衡，在給予社會資本合理利潤的情況下，政府還承擔了監(jiān)管者的角色，對社會資本的經(jīng)營利潤進行合理調(diào)節(jié)，確保在經(jīng)濟利益和社會效益之間實現(xiàn)有效平衡。

二、高職教育應用PPP的重要意義

1.有利于引進多元化的資金，緩解財政資金壓力

高職院校的經(jīng)費收入主要包括財政撥款、學雜費收入、金融貸款、社會捐贈收入、個人捐贈收入等，而國家財政性教育經(jīng)費在高職教育的經(jīng)費中一直占據(jù)了最高份額。一方面，說明政府對高職教育高度重視，在經(jīng)費投入上給予了大力支持；另一方面，這么高比例的投入對財政資金而言也構成了不小的壓力。因此，在高職教育中應用PPP模式，引進多元化的社會資本，可望在做大資金投入的同時，還有助于攤薄財政資金的投入比重，有效緩解財政資金壓力。

2.有利于引入高效率的管理，提升高職教育水平

多年來，政府在高職教育中扮演著監(jiān)管者和指令者的角色，這使得高職院校在辦學理念、辦學方向和辦學模式上打上了較多地行政化烙印，與市場的接軌顯得不足。引入PPP模式后，隨著社會資本進入而來的，還有與市場直接接軌的先進管理理念、管理方法和管理手段，這對于高職教育轉變觀念，主動接軌市場、提高管理效率，從而提升定位，有著重要的推動作用。

3.有利于引入市場化的運作，拓寬高職發(fā)展路徑

在高職教育引入PPP，隨之而來的還有市場化的運作方式，在師資培訓、學生培養(yǎng)、教學改革等方面更貼合市場需要，在人才培養(yǎng)目標制訂、專業(yè)設置、課程體系設計、教學實踐開展、招生就業(yè)等環(huán)節(jié)更貼近行業(yè)實際，所培養(yǎng)的人才更受企業(yè)歡迎，所開展的“訂單式”人才培養(yǎng)、“雙師型”教師隊伍建設也能更接近市場真實的生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)境，教學和實踐內(nèi)容能更有效地滿足社會的真實需求。

三、多元主體視角下高職教育應用PPP的難點分析

1.政府角度看

在高等教育序列中，政府對高職教育的重視程度不足。相比而言，作為政府及教育主管部門在本科院校的經(jīng)費投入、優(yōu)惠政策、基礎設施和保障條件上比給予高職院校的要多。且在長期的教育舉辦過程中，政府占據(jù)的是主導地位，對于引進社會資本開展公私合作，在理念上還需要進一步開放和轉變。

2.社會角度看

企業(yè)與高職院校的合作，按從淺到深的程度，可以分為頂崗實習、共建實訓基地、共同進行專業(yè)課程建設和師資培養(yǎng)，開展訂單和學徒培養(yǎng)以及企業(yè)深度參與院校共建和運營管理等。但從目前情況來看，多數(shù)的校企合作還停留在較淺層次，尤以實習實訓為主，即企業(yè)提供實習實訓崗位，院校提供學生，雙方共同開展合作。在此過程中，院校解決了學生的實習實訓問題，企業(yè)則在一定程度上獲得了勞動力，緩解了人手不足的問題。但在實際操作過程中，雙方的地位往往是不平等的，高職院校處于弱勢地位，為了完成學生就業(yè)任務，主動出擊，將學生輸送到企業(yè)中去。而企業(yè)出于經(jīng)濟利益的考慮，對于接收高校輸送的學生有著更多的考慮，雙方合作的出發(fā)點存在差異，由此也導致了在雙方合作的意愿上，企業(yè)主動到院校招人的動機要低于院校，雙方合作的基礎并不牢固。

高職教育的定位不清和就業(yè)中的學歷歧視也是社會資本對高職教育認可度不高的重要原因。高職教育既具有高等教育性，又具有職業(yè)性，培養(yǎng)的是面向社會的職業(yè)性人才，但由于其定位的雙重性，在實踐中往往是既不在高等教育上占優(yōu)勢，也不在職業(yè)生涯中有優(yōu)勢。從招生來看，高職教育屬于?？?，在本科全部批次都錄取完成之后才開始錄取工作，生源上弱于本科院校。從就業(yè)來看，社會上對高職教育存在著或多或少的學歷偏見，高職院校培養(yǎng)的學生就業(yè)定位較低，影響了高職教育的美譽度。種種因素綜合起來，導致了社會資本對進入高職教育領域進行合作的積極性并不高。

3.高校角度看

優(yōu)質(zhì)教學資源和基礎設施的不足是對社會資本缺乏吸引力的重要因素。高職院校對“雙師型”教師隊伍的培養(yǎng)和建設力度不足，教師隊伍普遍滿足于上完課即可，對科研和服務地方缺乏興趣和熱情，也沒有太多的動力去主動對接社會。這就導致了教師的教學容易脫離社會實際需求。此外，高職院校面向社會可供合作的優(yōu)質(zhì)基礎設施并不多，除了基礎設施建設之外，教育服務本身的盈利性并不顯著，對社會資本的吸引力不大。

四、三元主體下的高職教育PPP模式構建

1.高職教育PPP的應用領域

在高職教育中應用PPP，既可以應用在基礎設施領域，又可以應用在服務領域。其中基礎設施領域包括：教學設施（教學樓、圖書館）、教學輔助設施（實訓基地、實驗室、網(wǎng)絡中心、禮堂、體育館）、行政設施（行政辦公樓）等。服務領域包括校園的后勤服務（學生宿舍、食堂、校醫(yī)院）以及對外交流服務（科技交流、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)）等。按照不同設施和服務的盈利性、社會資本參與熱情進行劃分，各種設施和服務可采用的PPP模式和實施要點如表1所示。

2.高職教育PPP的操作流程

高職教育領域應用PPP模式，其操作流程分為五個階段。

一是項目識別。高職院校根據(jù)自身的業(yè)務發(fā)展，提交需要開展公私合作的項目需求，由政府委托社會機構進行可行性分析，確定項目的可行性。

二是項目準備。高職院校對外發(fā)布招標文件和邀請，邀請社會機構進行競爭性投標。通過招投標，確定合適的中標對象后，院校和企業(yè)共同簽署合同或協(xié)議，明確雙方的責任和權利，籌備項目公司，開展融資工作。按照合同的進度要求，將各自資金落實到位。

三是項目建設。高職院校和中標企業(yè)雙方就項目的具體方案進行細化落實，開展施工建設、提供服務，雙方共擔風險。在此階段，政府部門還需履行監(jiān)督者和指導者的角色，就工程或服務的進度、風險、效益等適時地提供監(jiān)督指導。

四是項目運營。項目建設完成之后，企業(yè)開展具體的運營和維護工作，高職院校和企業(yè)就項目運營過程中獲取的利潤進行合理分配，共擔風險。在此過程中，政府同樣需要就項目的經(jīng)濟效益和社會效益在各方之間做好監(jiān)督指導工作。

五是項目移交。隨著運營階段結束，項目正式移交給高職院校，公私合作結束。

表1 高職教育PPP的具體模式和要點

五、三元主體推進高職教育PPP模式的對策建議

1.政府層面，廣泛宣傳推廣，營造良好的政策和導向

引導更多的高職院校和社會資本共同參與PPP模式，做好項目的監(jiān)督指導工作。一是在輿論導向上，打破高等教育重本科輕高職的現(xiàn)象，結合“中國制造2025”、制造強國等國家發(fā)展戰(zhàn)略，大力宣傳高職教育的積極作用，提振高職院校和社會資本對高職教育的信心和重視程度。二是在政策制定上，適當對高職教育和產(chǎn)業(yè)融合、工業(yè)制造等結合的重點領域進行傾斜。三是在風險防范上，要對高職教育開展PPP 的領域做好風險防范，尤其是做好政策性風險、經(jīng)營性風險和不可抗力風險在各自主體之間的風險防范和責任劃分。四是在監(jiān)督指導上，要做好監(jiān)督但又不宜過多介入社會資本的建設運營。對不涉及項目重大問題的事情，政府應當放手讓高職院校和社會資本做好建設運營。

2.社會層面，要充分用足鼓勵政府與社會資本進行公私合作的各項有利政策

尋找、發(fā)掘進入高職教育領域的合適機會，在獲取合理經(jīng)濟利益的同時，樹立企業(yè)熱心教育的良好正面社會形象，提升企業(yè)的知名度和美譽度。一是算好經(jīng)濟效益和社會效益兩本賬。社會資本進入高職教育領域，在這些領域的投資回報可能不及其它高回報率項目的情況下，需要放寬視野，潛心做好與高職院校的公私合作項目，通過優(yōu)質(zhì)的設施、產(chǎn)品和服務提供，贏得良好的聲譽，樹立積極正面的社會形象，以此贏得更多的優(yōu)質(zhì)商業(yè)機會。二是做好項目的全過程建設運維管理。牢固樹立質(zhì)量為本的觀念，在項目的設計、施工、建設、運營、維護等全過程中，牢牢把好質(zhì)量關，以優(yōu)異的品質(zhì)取信于院校、師生和服務對象。三是拓寬項目合作層次和領域?？v向做深，在與校級層面開展公私合作的基礎上，還可嘗試與學校二級學院開展項目合作；橫向做長，加強已開展的項目與當?shù)亟?jīng)濟、產(chǎn)業(yè)之間的對接，做大單個項目的影響力，爭取形成可復制、可擴散的由點到面的模式。

3.高校層面，要充分發(fā)揮自身的既有優(yōu)勢，為開展PPP提供優(yōu)質(zhì)的土地、基礎設施、教師、學生等資源

一是在拓展資金進入渠道上下功夫。用好用足各類優(yōu)惠政策，積極探索股份制、混合所有制等所有制模式，拓展社會資本進入渠道，為項目公私合作提供公平、對等、開放的平臺。二是在開拓項目合作方式上下功夫。除傳統(tǒng)的校企合作、頂崗實習等形式之外，積極探索“企業(yè)辦校”“校辦企業(yè)”等多元化的合作路子，實現(xiàn)“引企入?！薄稗k校進廠”，進一步密切高職院校與企業(yè)之間的合作關系。三是在提升項目合作質(zhì)量上下功夫。緊扣高職教育發(fā)展主線，設計出更多貼近現(xiàn)實發(fā)展、有較好現(xiàn)金流、能產(chǎn)生較好社會效益的項目，以此來吸引優(yōu)質(zhì)社會資本的加入。