梁健德

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西南寧 530000）

1 引言

2020 年受?chē)?guó)內(nèi)外新冠肺炎疫情的影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩以及疫情防控即將常態(tài)化的背景下，為了解決人民的就業(yè)問(wèn)題，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在全國(guó)“兩會(huì)”上，人大代表?xiàng)顚毩峤ㄗh，在進(jìn)一步規(guī)范城市管理的同時(shí)，釋放“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的最大活力［1］。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)文明建設(shè)并將其寫(xiě)入國(guó)家憲法中。2018 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)提出要在2020 年年底前全面建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，2019 年提出建設(shè)“無(wú)廢城市”。

關(guān)于城市生活垃圾污染防治問(wèn)題，我國(guó)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了研究。黃顯中、付健認(rèn)為城市生活垃圾的減量化應(yīng)該包括源頭、中間和末端這3 個(gè)環(huán)節(jié)的減量，而在循環(huán)經(jīng)濟(jì)視角下我國(guó)多數(shù)城市的生活垃圾治理總體呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)［2］。趙國(guó)華等認(rèn)為，應(yīng)該從垃圾污染產(chǎn)生的源頭起，增強(qiáng)人民的清潔生產(chǎn)理念、垃圾分類(lèi)責(zé)任意識(shí)［3］，同時(shí)，李大勇等提出要實(shí)施垃圾處理收費(fèi)制度，從而發(fā)揮源頭減量的作用［4］，實(shí)現(xiàn)從垃圾產(chǎn)生源頭控制的目的。

就生活垃圾源頭分類(lèi)研究分類(lèi)政策方面，宣琳琳、馬丹陽(yáng)認(rèn)為無(wú)論是國(guó)家還是地方性法規(guī)，針對(duì)城市生活垃圾的分類(lèi)收集政策都是原則性的，而缺少具體可操作性，導(dǎo)致這些法規(guī)形同虛設(shè)［5］。孟彩英認(rèn)為政府應(yīng)該在制定政策時(shí)明確城市生活垃圾主體的責(zé)任與義務(wù)，并制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)［6］。此外，居民的垃圾分類(lèi)投放行為和意識(shí)也對(duì)垃圾的源頭控制產(chǎn)生一定的影響［7］。高成全提出要提高居民的垃圾分類(lèi)素質(zhì)，并將相關(guān)素質(zhì)教育貫穿教育的全過(guò)程［8］。曲英認(rèn)為應(yīng)該從個(gè)人感知到的利己的環(huán)境價(jià)值、利他的環(huán)境價(jià)值、環(huán)境態(tài)度、主觀(guān)規(guī)范、公共宣傳教育以及個(gè)人感知到的行為障礙、行為動(dòng)力等方面，去加以引導(dǎo)激勵(lì)居民的垃圾分類(lèi)行為［9］，才能更好地達(dá)到源頭減量、控制的效果。

從整體的城市生活垃圾管理體制研究而言，郭偉偉認(rèn)為，主要存在政企社不分的問(wèn)題，政府作為城市生活垃圾的主要管理者變成了唯一責(zé)任管理者，居民生活垃圾的清潔、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理都依靠政府［10］。而從政府內(nèi)部管理來(lái)看，徐丹認(rèn)為城市生活垃圾的管理存在部門(mén)職責(zé)不清，導(dǎo)致在整個(gè)垃圾收運(yùn)處理過(guò)程中存在權(quán)責(zé)歸屬模糊的問(wèn)題［11］。李珍剛、胡佳認(rèn)為，應(yīng)理順管理體制中各部門(mén)的權(quán)責(zé)問(wèn)題，同時(shí)要構(gòu)建多元化主體參與機(jī)制［12］。

綜上可知，為從城市生活垃圾源頭對(duì)垃圾進(jìn)行有效的防治、減量，學(xué)者們分別提出了從源頭進(jìn)行分類(lèi)處理、實(shí)行收費(fèi)制度、理清管理部門(mén)權(quán)責(zé)、構(gòu)建多主體參與體系、提高居民環(huán)境素質(zhì)與意識(shí)等建議。街道垃圾污染治理作為我國(guó)城市環(huán)境治理的重要組成部分，在地?cái)偨?jīng)濟(jì)興起的背景下，面對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展相沖突的問(wèn)題，尚缺乏現(xiàn)代化有效防控街道污染的機(jī)制，為此，對(duì)城市街道垃圾污染防控機(jī)制進(jìn)行研究顯得尤為必要。

2 地?cái)偨?jīng)濟(jì)興起背景下街道污染防控存在的問(wèn)題

相比于擁有固定店面及商場(chǎng)店鋪的個(gè)體經(jīng)營(yíng)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)具有時(shí)間靈活、短暫（大多是傍晚出攤，深夜撤市），流動(dòng)性強(qiáng)（地點(diǎn)的不固定性），種類(lèi)繁多等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)同時(shí)給街道環(huán)境帶來(lái)各式各樣的問(wèn)題，給城市環(huán)境管理者也帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。就污染防控來(lái)說(shuō)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

2.1 擺攤地點(diǎn)缺乏有效規(guī)劃

2020 年全國(guó)“兩會(huì)”后，在國(guó)家的許可下，眾多的地?cái)偨?jīng)營(yíng)者蜂擁上街開(kāi)始擺地?cái)?，造成街道環(huán)境存在很大的被污染隱患，主要表現(xiàn)在地?cái)偨?jīng)營(yíng)缺少合理的規(guī)劃。首先，在擺攤地點(diǎn)規(guī)劃方面，目前并沒(méi)有出臺(tái)明確的規(guī)章制度規(guī)范地?cái)偨?jīng)營(yíng)的地點(diǎn)和時(shí)間，導(dǎo)致地?cái)偨?jīng)營(yíng)在時(shí)間和地點(diǎn)上顯得雜亂無(wú)章。其次，在準(zhǔn)入門(mén)檻方面，缺乏有效的監(jiān)管措施和規(guī)定。劃區(qū)經(jīng)營(yíng)是有效管理的主要手段之一，通過(guò)準(zhǔn)入門(mén)檻的劃定，可以按類(lèi)劃分經(jīng)營(yíng)范圍，例如餐飲區(qū)、生活用品銷(xiāo)售區(qū)等，對(duì)于其產(chǎn)生的垃圾也可以更好地分類(lèi)管理。目前在這方面的規(guī)劃明顯不足，不僅缺少制度類(lèi)的規(guī)范，也缺少相應(yīng)的人力、物力進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致地?cái)偨?jīng)營(yíng)存在很大的街道垃圾污染隱患。

2.2 污染防控責(zé)任難以明確

地?cái)偱d起的時(shí)間和地點(diǎn)具有較大的隨意性，主要是隨人而起，隨市而興，換句話(huà)說(shuō)，就是哪里具有潛在生意就去哪里。一般來(lái)說(shuō)，在人員生產(chǎn)生活密集的小區(qū)、工廠(chǎng)、商場(chǎng)、學(xué)校以及大型繁華街道等附近往往是最好的擺攤地點(diǎn)。而由于經(jīng)營(yíng)者出攤時(shí)間往往是從傍晚到深夜，這可能是街道環(huán)保人員以及商場(chǎng)、小區(qū)工作人員等下班的時(shí)間，所以地?cái)傇斐傻睦鴽](méi)有人能及時(shí)打掃，可能會(huì)隨風(fēng)飄走，或者堆放到第二天變酸臭。地?cái)偖a(chǎn)生的垃圾污染責(zé)任主體涉及消費(fèi)的群體和地?cái)偨?jīng)營(yíng)者，但是負(fù)責(zé)清潔的責(zé)任主體是政府的哪些部門(mén)負(fù)責(zé)尚不明確，街道的環(huán)保人員、附近的商場(chǎng)和小區(qū)工作人員、擺攤的攤主或者是亂丟垃圾的消費(fèi)者都有責(zé)任，但很難具體歸類(lèi)屬于誰(shuí)的責(zé)任。

2.3 流動(dòng)的環(huán)保設(shè)施與環(huán)保人員未能滿(mǎn)足需求

在街道上相隔不遠(yuǎn)的地方就會(huì)配有垃圾回收桶，可便于收集路上行人產(chǎn)生的垃圾。但是，到了晚上地?cái)偱d起的時(shí)候，人們會(huì)聚集在某一路段，并且在該地制造大量的垃圾，包括固體廢棄物、液體廢棄物等生活垃圾。這時(shí)候的垃圾產(chǎn)生量大，且時(shí)間集中，單靠街道放置的固定的垃圾回收桶是無(wú)法滿(mǎn)足需求的。如果沒(méi)有便捷且足夠的垃圾回收設(shè)備，且環(huán)保人員未能及時(shí)清運(yùn)的話(huà)，就會(huì)導(dǎo)致垃圾亂丟或者堆積如山的現(xiàn)象發(fā)生。由于地?cái)偨?jīng)濟(jì)興起的突發(fā)性、隨意性以及無(wú)法預(yù)測(cè)性，限于人、財(cái)、物力資源的有限性，相關(guān)部門(mén)不可能提前準(zhǔn)備好足夠的設(shè)備，再加上環(huán)保人員未能隨時(shí)清潔，進(jìn)而導(dǎo)致污染沒(méi)能在源頭得到很好的控制。

2.4 監(jiān)管不足導(dǎo)致污染未能得到有效遏制

有效的監(jiān)管體系可以減少污染的產(chǎn)生，要實(shí)現(xiàn)對(duì)地?cái)偨?jīng)濟(jì)的全程監(jiān)督，目前還是缺乏專(zhuān)門(mén)的人力和設(shè)備來(lái)進(jìn)行監(jiān)管。首先，從人力方面來(lái)說(shuō)，監(jiān)管主體是誰(shuí)，監(jiān)管的對(duì)象是誰(shuí)，通過(guò)什么樣的方式去監(jiān)管，這些都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。其次，從監(jiān)控設(shè)備方面來(lái)說(shuō)，盡管城市街道監(jiān)控體系已逐漸完善，但是有些地區(qū)尚未做到有效的人臉識(shí)別，即使做到了也不可能因?yàn)槟承┤藖y丟一袋垃圾而全城搜索并懲罰其違規(guī)行為，這樣的執(zhí)法成本顯然過(guò)于高昂。

2.5 污染成本小不足以引起人們的注意

相比于流動(dòng)地?cái)偅潭ǖ昝娴沫h(huán)境保護(hù)工作做得好的原因是其具有穩(wěn)定性。相關(guān)環(huán)保部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督，其可以通過(guò)聘請(qǐng)保潔員或者自行處理的方式對(duì)垃圾進(jìn)行有效處理。如違反相關(guān)環(huán)保規(guī)定，相關(guān)部門(mén)可以對(duì)其進(jìn)行一定的處罰，較高的處罰成本令其不敢違規(guī)。但是對(duì)于流動(dòng)地?cái)倎?lái)說(shuō)，由于其具有較高的流動(dòng)性，一旦缺乏相關(guān)主體對(duì)其進(jìn)行環(huán)保監(jiān)管，則無(wú)法對(duì)相關(guān)污染制造者進(jìn)行追蹤并處罰?；蛘咴谌狈ο嚓P(guān)規(guī)定制約下，哪怕發(fā)現(xiàn)其違規(guī)行為，也只能對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)單的口頭警告，其并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的損失，污染成本較小，不利于污染的防控。

3 治理現(xiàn)代化背景下構(gòu)建街道生活垃圾污染防控機(jī)制的對(duì)策建議

實(shí)現(xiàn)城市街道環(huán)境污染的有效防控，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系，協(xié)同多元主體共同參與，完善相應(yīng)的治理依據(jù)、監(jiān)管體系以及責(zé)任體系，將個(gè)人征信與環(huán)境信用相掛鉤。

3.1 明確擺攤地點(diǎn)與時(shí)間，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制

為了更好地規(guī)范地?cái)偨?jīng)營(yíng)，方便對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者的管理，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的地?cái)偨?jīng)營(yíng)規(guī)范和構(gòu)建有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。首先，明確地?cái)偨?jīng)營(yíng)的地點(diǎn)及時(shí)間，具體規(guī)范哪條街道的哪個(gè)地方在哪個(gè)時(shí)間段可以進(jìn)行地?cái)偨?jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，在地?cái)倻?zhǔn)入機(jī)制構(gòu)建方面，要明確劃分經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，明確哪種商品可以經(jīng)營(yíng)，哪種商品不可以，入場(chǎng)經(jīng)營(yíng)要具備什么條件，加強(qiáng)對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)者個(gè)人環(huán)境誠(chéng)信行為的考核。

3.2 明確污染防控責(zé)任體系

為使街道環(huán)境污染得到有效的防控，要將污染防控的責(zé)任具體落實(shí)到相關(guān)部門(mén)和人員，實(shí)現(xiàn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府執(zhí)行、企業(yè)和社會(huì)群眾協(xié)同，構(gòu)建多主體協(xié)同防控責(zé)任體系。首先，根據(jù)地?cái)偨?jīng)濟(jì)興起的地點(diǎn)明確相關(guān)防控責(zé)任人。地方的黨委部門(mén)要出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，相關(guān)環(huán)保部門(mén)要做好巡查監(jiān)管工作，街道辦要負(fù)責(zé)做好具體監(jiān)管工作，防止地?cái)偨?jīng)營(yíng)者制造大量的污染，并對(duì)后期的環(huán)境衛(wèi)生工作進(jìn)行監(jiān)督。其次，對(duì)潛在污染制造者進(jìn)行責(zé)任劃分。地?cái)偨?jīng)營(yíng)者主要負(fù)責(zé)收集清理攤前環(huán)境衛(wèi)生，并將垃圾放到指定位置。再次，街道環(huán)衛(wèi)工人進(jìn)行衛(wèi)生兜底。環(huán)衛(wèi)工人負(fù)責(zé)將收集的垃圾進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)和處理，同時(shí)進(jìn)行最后的衛(wèi)生清潔工作。

3.3 完善污染防控規(guī)章制度

為了有效防控街道垃圾污染，地方政府可以出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的規(guī)章制度，主要包括：第一，規(guī)范地?cái)偨?jīng)營(yíng)的時(shí)間和地點(diǎn)以及明確不同擺攤地點(diǎn)的準(zhǔn)入機(jī)制，防止在公園、名勝古跡以及居住小區(qū)附近等地方出現(xiàn)可能帶來(lái)嚴(yán)重污染的地?cái)偨?jīng)濟(jì)。第二，以規(guī)章制度的形式明確污染防控責(zé)任體系的劃分，明確防控的責(zé)任主體及其義務(wù)。第三，制定相應(yīng)的污染防控懲罰機(jī)制，對(duì)于亂扔垃圾或者不按要求清理衛(wèi)生的經(jīng)營(yíng)攤主進(jìn)行一定的懲罰，如進(jìn)行罰款和限期不得出攤等。街道辦可以在依據(jù)政府出臺(tái)的相關(guān)防控規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定更為具體的防控細(xì)則。

3.4 構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系

構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系是降低污染發(fā)生的有效措施，同時(shí)是對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)的依據(jù)。第一，從監(jiān)管主體來(lái)說(shuō)，需要協(xié)調(diào)黨委、政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織四大主體來(lái)共同合作，從而形成高效的網(wǎng)絡(luò)覆蓋式監(jiān)管體系。第二，從監(jiān)管方式看，需要人力監(jiān)管和設(shè)備監(jiān)管相結(jié)合。通過(guò)街道辦、環(huán)衛(wèi)工人、志愿者或者專(zhuān)人監(jiān)督等形式，對(duì)地?cái)偨?jīng)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)，結(jié)合攝像頭等設(shè)備進(jìn)行監(jiān)督。第三，從監(jiān)督過(guò)程來(lái)看，要強(qiáng)化監(jiān)督的全過(guò)程，從準(zhǔn)入開(kāi)始監(jiān)督，明確哪些可進(jìn)，哪些不可進(jìn)；加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督，防止在營(yíng)業(yè)過(guò)程中產(chǎn)生大量的垃圾污染；重視結(jié)果監(jiān)督，考核商戶(hù)是否已完成清理任務(wù)。第四，從監(jiān)管內(nèi)容看，主要包括哪些主體產(chǎn)生垃圾，產(chǎn)生什么垃圾，責(zé)任主體是誰(shuí)，是否進(jìn)行了處理。

3.5 增加流動(dòng)環(huán)保設(shè)施和人力

地?cái)偩哂懈叨攘鲃?dòng)性，因而一些夜市可能會(huì)在一夜之間在某條街道產(chǎn)生大量的垃圾，因此，需要大量的垃圾收集容器以及人工進(jìn)行清理，才能維持街道的清潔。為有效應(yīng)對(duì)垃圾污染問(wèn)題，地方街道辦等相關(guān)的環(huán)衛(wèi)管理部門(mén)應(yīng)該制定好應(yīng)急處理措施，增加具有流動(dòng)性的垃圾桶，在夜市開(kāi)始經(jīng)營(yíng)前布置好，并安排好相應(yīng)的清潔人員，加強(qiáng)夜市的衛(wèi)生清潔，在夜市結(jié)束后及時(shí)將產(chǎn)生的垃圾進(jìn)行轉(zhuǎn)運(yùn)清理。

3.6 打造污染防控信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，將污染防控納入個(gè)人信用體系

為有效防控污染，可以將個(gè)人環(huán)保行為納入個(gè)人信用體系中。首先，要建立信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，在系統(tǒng)上對(duì)擺攤攤主進(jìn)行實(shí)名登記，并將相關(guān)的個(gè)人環(huán)保行為進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)記錄。其次，在擺攤的街道設(shè)置臨時(shí)監(jiān)管值班點(diǎn)，加強(qiáng)準(zhǔn)入和退出商戶(hù)的信息記錄，對(duì)擺攤攤主的環(huán)境保護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)管。再次，將個(gè)人信用值與個(gè)人的環(huán)保行為相掛鉤。當(dāng)個(gè)人惡意制造污染或者屢次違反相關(guān)環(huán)保防控規(guī)定并屢教不改時(shí)，可以通過(guò)扣減個(gè)人信用分的方式進(jìn)行制約。

3.7 通過(guò)有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制提高環(huán)境污染防控的效力

有效的激勵(lì)機(jī)制可以激發(fā)群眾之間的相互監(jiān)督行為，對(duì)于主動(dòng)監(jiān)督并向相關(guān)管理部門(mén)反映污染情況的個(gè)人，根據(jù)其舉報(bào)的次數(shù)和事件的影響程度，可通過(guò)物質(zhì)或金錢(qián)的方式對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于積極配合污染防控行為的攤主，可根據(jù)其表現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)其具有優(yōu)先選擇攤點(diǎn)的權(quán)力；而對(duì)于違反污染防控規(guī)定的個(gè)人，可根據(jù)其污染的次數(shù)和帶來(lái)的不良后果，對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的懲罰，包括責(zé)令更改、限期不得出攤、處罰環(huán)境保護(hù)金、扣減個(gè)人環(huán)境信用分等。

4 結(jié)語(yǔ)

開(kāi)放地?cái)偨?jīng)濟(jì)，有助于實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)、增加就業(yè)的目的，但是為防止具有高度流動(dòng)性的地?cái)値?lái)環(huán)境污染問(wèn)題，避免出現(xiàn)“一禁就死，一放就亂”的現(xiàn)象，需要提前做好有效的污染防控工作。提高地方環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平，地方政府要出臺(tái)具體的污染防控規(guī)章制度，構(gòu)建有效的污染防控監(jiān)管體系、責(zé)任體系。同時(shí)要打造多主體協(xié)同參與的污染防控體系，通過(guò)有效的激勵(lì)激發(fā)公眾的參與熱情，利用懲罰制度制約人們的違規(guī)行為。