張曉瑜，秦前紅

（1.武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430000；2.武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430000）

一、“法多元主義”視角下的黨內(nèi)法規(guī)屬性辨析

“法多元主義”是與“國家法中心主義”相對立的概念，其核心觀點(diǎn)便是主張當(dāng)今中國的法規(guī)范體系不是法律多元，而是法多元。“國家法中心主義”與馬克思主義法學(xué)觀緊密聯(lián)系在一起。中國法理學(xué)教科書中所闡釋的馬克思主義法定義通說認(rèn)為：“法是由國家制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，反映統(tǒng)治階級意志或人民意志，以權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的行為規(guī)范體系。”①這種法定義將法與國家緊緊捆綁在一起，體現(xiàn)出濃厚的“國家法中心主義”情懷。參照馬克思主義法定義來看，黨內(nèi)法規(guī)顯然不是法，這對中國法學(xué)界的影響可謂是根深蒂固，甚至使得一些學(xué)者對將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇持反對態(tài)度。

不過，在黨內(nèi)法規(guī)屬性研究當(dāng)中，有不少學(xué)者對“國家法中心主義”持明顯的批判態(tài)度，最具有代表性的觀點(diǎn)是黨內(nèi)法規(guī)是軟法。軟法論者認(rèn)為“國家——控制法范式雖然長期以來居于主導(dǎo)地位，但伴隨著多中心的、強(qiáng)調(diào)合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統(tǒng)法范式陷入了嚴(yán)重危機(jī)之中”②，“現(xiàn)代法的范疇不僅包括國家法，而且包括社會法和國際法；不僅包括硬法，而且包括軟法。剖析‘黨內(nèi)法規(guī)’的一般特征，其基本定位應(yīng)該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法”③，“否定黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性與中國法學(xué)界將法與國家捆綁在一起的狹隘法定義影響是分不開的，應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)法定義進(jìn)行修正，以體現(xiàn)公共意志和公共強(qiáng)制力”④。從軟法論者的論述中不難看出，這是對傳統(tǒng)法學(xué)研究對象的突破。因?yàn)閭鹘y(tǒng)法學(xué)研究的對象顯然是國家法律這種典型的法現(xiàn)象，這種突破主要體現(xiàn)在嘗試通過某種理論或角度來擴(kuò)大法的概念，以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，從而在法概念上為黨內(nèi)法規(guī)的法屬性提供正當(dāng)性論證基礎(chǔ)。有學(xué)者將擴(kuò)大法的概念這種方法論稱為“廣義法概念論”，并指出這種觀點(diǎn)通過對法概念做擴(kuò)大解釋使黨內(nèi)法規(guī)具有法的屬性，包括軟法理論、“法”與“法律”的區(qū)分和“法律多元主義”三種論證進(jìn)路⑤。亦有學(xué)者在黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性論證中指出，“無論是軟法理論，還是不成文法理論，都是基于對國家法中心主義的批判而主張公共治理背景下的法律多元，所運(yùn)用的方法具有相似性，都是從社會法學(xué)的角度擴(kuò)展了‘法’的概念”⑥。這實(shí)際上是對擴(kuò)大法的概念和“法律多元主義”的誤讀，應(yīng)當(dāng)澄清。首先，擴(kuò)大法的概念以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇僅僅是手段，而并非以使黨內(nèi)法規(guī)具有法屬性為目的，其真實(shí)目的應(yīng)是對不同法規(guī)范間的功能和效力差別進(jìn)行更好的研究。其次，“法律多元主義”并非廣義法概念論中的一種思維邏輯，“法律多元主義”始終沒能跳出“法律”概念的窠臼。正如劉作翔所指出的“法律多元主義”的核心思想認(rèn)為，在一個國家和社會同時并存著多種法律形式，這些法律形式在一定條件下可供人們適用?！胺啥嘣髁x”其實(shí)是另外一種變相的法律中心主義的表達(dá)，它將不同性質(zhì)的規(guī)范種類都定性為法律，或使之具有法律性⑦。再次，在廣義法概念與狹義法概念相區(qū)分的邏輯框架內(nèi)，可以觀察到其中所體現(xiàn)出的應(yīng)是一種“法多元主義”思維邏輯，即“法”的表現(xiàn)形態(tài)不僅有國家法律，還有很多其他的法規(guī)范，其中就包括了中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)。

秉持“法多元主義”思維邏輯，我們認(rèn)同將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，將其視為一種法規(guī)范并對之屬性加以研究?！皩傩浴币辉~，現(xiàn)代漢語詞典基本釋義為事物本身所具有的性質(zhì)、特點(diǎn)與關(guān)系等。就黨內(nèi)法規(guī)而言，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性指的是對黨內(nèi)法規(guī)這種法規(guī)范所表現(xiàn)出的性質(zhì)、特點(diǎn)與關(guān)系等的抽象性與概括性表達(dá)。在有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性研究的文獻(xiàn)資料中，有學(xué)者指出：“黨內(nèi)法規(guī)的特殊性主要體現(xiàn)在其自身所具有的三種規(guī)范屬性，即：‘政策’屬性、‘道德’屬性和‘軟法’屬性?！雹嘣偃缬袑W(xué)者認(rèn)為，“規(guī)范具有‘抽象性’‘普遍性’‘反復(fù)適用性’‘公開性’等一般規(guī)范屬性。作為一種社會規(guī)范，黨規(guī)也必然具有此特征。黨規(guī)是與國家法律并行的一種‘明規(guī)范’，其規(guī)范性來源具有直接強(qiáng)制力，這使得黨規(guī)具有了部分‘法性’，而與道德、宗教明顯區(qū)別”⑨。我們認(rèn)為，從法規(guī)范意義上講，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范實(shí)質(zhì)上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動，在規(guī)范形式上是為法規(guī)，探究黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性必須回歸探究黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范本身。

2012年制定實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條對黨內(nèi)法規(guī)的概念作出如下定義：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！?019年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對黨內(nèi)法規(guī)的概念作出了新的界定，在第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！睂Ρ戎驴梢钥闯?，修正后的黨內(nèi)法規(guī)概念的內(nèi)涵與外延進(jìn)一步明確，其中在規(guī)范內(nèi)容的表述上將“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為”修改為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”。這體現(xiàn)出《制定條例》的修訂對于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的準(zhǔn)確把握，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)不僅僅規(guī)范黨組織工作、活動和黨員的行為，還間接或者直接規(guī)范諸多非黨主體的行為。這實(shí)際上是《制定條例》在規(guī)范層面對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行了一種新的分類，即黨內(nèi)法規(guī)可以分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。這種新的分類可作為對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性進(jìn)行探討的類型化分析框架。

二、黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分及其治理功能

黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分是建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要基礎(chǔ)，其類型劃分應(yīng)當(dāng)以新修訂的《制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)概念的再定義為基準(zhǔn)。通過對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的更深層次上的理解，黨內(nèi)法規(guī)可以被劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動、調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。在此分析的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動中，無不彰顯其國家治理與黨內(nèi)治理的中國特征。也正是基于此，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范功能定位上并非簡單地規(guī)范活動或行為，而應(yīng)是規(guī)范治理，突顯出黨內(nèi)法規(guī)在中國政治與法治秩序定型中的獨(dú)特價值。

（一）黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分

2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出：“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，完善以‘1+4’為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！逼渲小霸跈M向調(diào)整領(lǐng)域上，‘1’是指黨章，‘4’是指按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則形成的4 大制度板塊，即黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度”⑩。按照規(guī)范主體、行為和監(jiān)督保障的邏輯對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行類型劃分在一定程度上彰顯了黨內(nèi)法規(guī)體系架構(gòu)的科學(xué)性與規(guī)范性。但以此為依據(jù)所確立的黨內(nèi)法規(guī)基本類型并不能很好地闡釋部分黨內(nèi)法規(guī)的屬性。以2019年中共中央印發(fā)的新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡稱《黨組工作條例》）為例，按照規(guī)范主體的劃分依據(jù)，黨組作為黨的組織的一種重要組織形式，《黨組工作條例》自然屬于黨的組織法規(guī)制度，規(guī)范的是黨組的設(shè)立、職權(quán)與職責(zé)等內(nèi)容。但黨組作為黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體以及經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他非黨組織中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以規(guī)范主體為依據(jù)將《黨組工作條例》歸為黨的組織法規(guī)制度未免失之簡單。因?yàn)辄h組是聯(lián)系黨與政府、黨與社會、黨與人民的重要橋梁，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的重要途徑。所以有不少學(xué)者對《黨組工作條例》的屬性作了進(jìn)一步探討。

在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例及相關(guān)規(guī)定釋義》中，有如下表述：《制定條例》第四條第（一）項(xiàng)“黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)”基本對應(yīng)黨的組織法規(guī)。由其中“基本對應(yīng)”一詞可見一斑。因此，也有不少學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分提出了一些新的觀點(diǎn)。比如李軍提出“可以將黨內(nèi)法規(guī)分為黨章部門、組織法規(guī)部門、紀(jì)律法規(guī)部門、黨員和黨的干部法規(guī)部門和其他法規(guī)部門五類”。再如施新州提出，“‘黨內(nèi)法規(guī)’作為中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)維持其政治生活和在黨外參與并引領(lǐng)公共生活的重要憑借，屬于廣義法的范疇，可分為三個基本類型：一是黨員管理類，二是組織管理類，三是政治管理類”。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)的類型劃分可以以《制定條例》第二條對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的界定為基準(zhǔn)，即黨內(nèi)法規(guī)可分為黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。對于這種類型劃分，有學(xué)者曾深刻地指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨規(guī)與黨的建設(shè)類黨規(guī)的類型劃分，如同公法私法的區(qū)分對法律體系的基礎(chǔ)性意義，對于黨內(nèi)法規(guī)體系建構(gòu)同樣具有基礎(chǔ)性意義”。

不過，以此為劃分標(biāo)準(zhǔn)對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行新的分類需要對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)進(jìn)行更深層次上的理解。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)從動態(tài)層面來看，是一種活動狀態(tài)。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，在中國這種特殊的政治背景下，需要作廣義上的理解，即黨的領(lǐng)導(dǎo)活動指的是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動。在中國的政治現(xiàn)實(shí)中，中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，具有領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨的雙重屬性和功能。從根本上講，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)在地包含了執(zhí)政的，但是，在中國共產(chǎn)黨治國理政的活動中，“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”是具有不同內(nèi)涵的，其活動的空間也是有區(qū)別的，因而，不能把“領(lǐng)導(dǎo)”與“執(zhí)政”混為一談，更不能把二者簡單等同起來。在黨的領(lǐng)導(dǎo)活動中，黨組織居于主體地位，而在黨的執(zhí)政活動中，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部則居于主導(dǎo)地位。是故，“可以把黨的執(zhí)政看作黨對國家的一種特殊形式的領(lǐng)導(dǎo)”。廣義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)活動則包括黨的執(zhí)政活動。對于黨的建設(shè)活動，基于中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)，需要作狹義上的理解?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》（以下簡稱《章程》）第十八條明確黨的建設(shè)包括黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀(jì)律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，其中既包含了黨的組織工作、紀(jì)律檢查工作等黨的建設(shè)活動，也包含了黨的群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等黨的領(lǐng)導(dǎo)活動?？梢姡墩鲁獭分械摹包h的建設(shè)”是一個比較寬泛的概念。黨的十九大報告在新時代黨的建設(shè)總要求中指出“黨的建設(shè)”包括黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)和反腐敗斗爭七個方面內(nèi)容，進(jìn)一步明晰了“黨的建設(shè)”的外延，即狹義上的黨的建設(shè)活動主要包括上述七方面活動。另一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)從靜態(tài)層面上來看，是一種關(guān)系狀態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動靜態(tài)反映的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，在此種黨務(wù)關(guān)系的主體中，一方必須是黨組織，而另一方則是非黨組織、黨員及其他主體。黨的建設(shè)活動則靜態(tài)反映的是黨內(nèi)主體之間的黨內(nèi)關(guān)系，此種黨務(wù)關(guān)系的主體各方都是黨組織或者黨員。

基于對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的理解，可進(jìn)一步推導(dǎo)出在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩大場域中，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范類型可以劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動、調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。不過，當(dāng)下意欲精準(zhǔn)區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)間的界限在理論和實(shí)踐中都比較困難。因?yàn)椋胁簧倩A(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，也調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。這里同樣以《黨組工作條例》為例，通過閱讀其規(guī)范文本內(nèi)容不難發(fā)現(xiàn)，其既有規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動方面的規(guī)定，也有規(guī)范黨的建設(shè)活動方面的規(guī)定。所以，《黨組工作條例》并不屬于純粹的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)或者黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，而是一種混合性黨內(nèi)法規(guī)。但是，黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系與黨內(nèi)關(guān)系調(diào)整界限上的部分重合并不能否定黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)劃分的重要意義?，F(xiàn)階段黨內(nèi)法規(guī)制度體系正處于加速完善期，待到建黨100 周年形成完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系之后，以更加成熟的制定技術(shù)為支撐，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然朝著更加科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化方向發(fā)展，黨的領(lǐng)導(dǎo)類和黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)劃分的重要意義必能更好地凸顯出來。比如，以調(diào)整黨組織為主體的黨內(nèi)法規(guī)可進(jìn)一步細(xì)化為黨的組織領(lǐng)導(dǎo)類和黨的組織建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，從而將黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系與黨內(nèi)關(guān)系區(qū)分開來，以實(shí)現(xiàn)對黨內(nèi)法規(guī)屬性的準(zhǔn)確定位。

（二）黨內(nèi)法規(guī)的治理功能

對于黨內(nèi)法規(guī)的功能定位，一般認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將其功能定位于規(guī)范活動或行為上，意指“黨內(nèi)法規(guī)在功能上是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”或者是“黨內(nèi)法規(guī)在功能上屬于行為規(guī)范”。但規(guī)范活動或行為僅僅是黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范指向的具體體現(xiàn)，并不能很好地揭示黨內(nèi)法規(guī)的功能定位。因此，有不少學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)的功能作了進(jìn)一步探討，并鮮明地指出黨內(nèi)法規(guī)具有規(guī)范和限制權(quán)力的功能。侯嘉斌認(rèn)為，“改革開放后，黨中央超越了對黨內(nèi)法規(guī)便利與規(guī)制功能的關(guān)注，轉(zhuǎn)而認(rèn)識到了其限權(quán)功能”。武小川進(jìn)一步指出，“規(guī)范權(quán)力意味著各種黨內(nèi)活動都要依據(jù)既有的程序和方式進(jìn)行，限制權(quán)力意味著把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，要求各種黨內(nèi)活動必須恪守邊界，不得隨意侵入國家權(quán)力領(lǐng)域和公民權(quán)利領(lǐng)域”。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范和限制權(quán)力的功能實(shí)則是其治理功能中的一個具體面向，對黨內(nèi)法規(guī)的功能定位應(yīng)當(dāng)從更加宏觀的黨和國家層面加以考量。概括而言，黨內(nèi)法規(guī)主要包括國家治理和黨內(nèi)治理兩種功能。一方面，中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，很多黨組織和黨員又是內(nèi)嵌于國家公權(quán)力機(jī)關(guān)之中，其組織模式及其行為當(dāng)然具有外部溢出效力與效應(yīng)，彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的國家治理功能。另一方面，從政黨自治的角度來看，中國共產(chǎn)黨主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行黨內(nèi)治理。依靠具有根本性、全局性和長期性的黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，是中國共產(chǎn)黨奉行制度之治的題中應(yīng)有之義，亦彰顯出黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)治理功能。黨內(nèi)治理與國家治理在原理上有差異性也有共通性，在治理方式、治理工具、治理手段等方面有近似性。從某種意義上講，黨內(nèi)法規(guī)所具有的國家治理功能和黨內(nèi)治理功能是特殊與一般的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨在本質(zhì)上是政黨組織，主要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，其黨內(nèi)治理功能是本源性的，可視為黨內(nèi)法規(guī)的一般治理功能。相較而言，黨內(nèi)法規(guī)的國家治理功能卻是衍生性的，是由中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨地位所演變而來的，可視為黨內(nèi)法規(guī)的特殊治理功能。

歷史和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)治理觀及其實(shí)踐深刻影響著國家治理的制度化與規(guī)范化，黨內(nèi)治理法治化對于國家治理現(xiàn)代化具有重要促進(jìn)作用。這就要求中國共產(chǎn)黨必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，推進(jìn)黨內(nèi)治理法治化，將黨內(nèi)權(quán)力和黨內(nèi)權(quán)利納入法制軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式實(shí)現(xiàn)限制權(quán)力和保障權(quán)利之間的平衡。所以，黨內(nèi)法規(guī)仍然首先需要符合規(guī)范黨的建設(shè)和政黨自治的需要，即需要建立起一套完善的、體現(xiàn)先進(jìn)性的政黨自治規(guī)范體系為支撐引領(lǐng)來實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化。在這個過程中，黨內(nèi)法規(guī)的治理功能體現(xiàn)于黨內(nèi)而非黨外，定位于規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)和反腐敗斗爭等黨的建設(shè)活動范疇之內(nèi)，與之相對應(yīng)的就是黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。而在治理功能上，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)則與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)存在明顯不同。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)”，這就決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)將成為國家治理中的重要規(guī)范。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，其最終規(guī)范目的是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)的行使。一般而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨通過特定的領(lǐng)導(dǎo)方式作用于被領(lǐng)導(dǎo)對象的行為選擇來實(shí)現(xiàn)的，不同的被領(lǐng)導(dǎo)對象對應(yīng)著不同的領(lǐng)導(dǎo)方式，并具化為特定的領(lǐng)導(dǎo)行為。比如針對國家機(jī)關(guān)，即是通過設(shè)立黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)方式來發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來實(shí)現(xiàn)黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的執(zhí)政權(quán)則是黨的代表們（主要是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部）通過執(zhí)掌國家機(jī)關(guān)、運(yùn)用國家權(quán)力將黨的理論路線方針政策等貫徹落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)的。在這個過程中，黨內(nèi)法規(guī)的治理功能體現(xiàn)于黨外而非黨內(nèi)，定位為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政活動范疇之內(nèi)。

三、黨內(nèi)法規(guī)基于國家治理功能的規(guī)范屬性：特殊法規(guī)范

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨地位，衍生出了黨內(nèi)法規(guī)的特殊治理功能，即國家治理功能，在規(guī)范層面與之相對應(yīng)的便是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)國家治理功能的產(chǎn)生，是基于中國共產(chǎn)黨治國理政的現(xiàn)實(shí)需要，也是當(dāng)今中國政黨與國家、黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間特殊關(guān)系的集中反映。中華人民共和國是一個由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)各族人民通過武裝斗爭和其他形式斗爭所締造的國家，這使得政黨-國家的形態(tài)建構(gòu)正式確立下來。從發(fā)生學(xué)的角度來看，中國是先有政黨，后有國家，可以稱之為“政黨-國家”形態(tài)。而在西方，是先有國家，后有政黨，可以稱之為“國家-政黨”形態(tài)。政黨-國家形態(tài)的確立，意味著從中華人民共和國建立伊始，中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)掌握了國家權(quán)力，政黨權(quán)力在國家建構(gòu)之初就與國家權(quán)力具有內(nèi)在統(tǒng)一性。所以在政黨與國家的關(guān)系上，中國與西方顯然形成了兩種截然不同的政治邏輯。正如鄭永年所指出的，“政黨在后發(fā)展中國家往往充當(dāng)新國家的締造者，在西方先發(fā)展國家，政黨和國家是兩碼事，而在后發(fā)展國家中，政黨與國家的關(guān)系并不很明確，甚至不能分離開來”。這種特殊關(guān)系亦體現(xiàn)在黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系上。政黨-國家形態(tài)的建構(gòu)讓中國共產(chǎn)黨始終面臨如何治國理政的問題，其中內(nèi)含了如何通過黨的領(lǐng)導(dǎo)來處理黨與政府和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系問題。黨政關(guān)系“這個問題不是新問題，而是老問題，中國共產(chǎn)黨一開始進(jìn)行政權(quán)建設(shè)實(shí)踐就遇到了這個問題，但是直到今天，這個問題依然沒有得到有效的解決”。從中華人民共和國建立后的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”到改革開放后的“黨政分開”，再到現(xiàn)階段的部分黨和國家機(jī)構(gòu)的“黨政融合”，中國共產(chǎn)黨一直在致力于解決黨與政府的關(guān)系問題，而黨政關(guān)系的關(guān)鍵則在于黨如何實(shí)現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。在這個過程中，中國共產(chǎn)黨自覺地認(rèn)識到必須通過制度來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的行使，以保證權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而采取了中國特色社會主義法治下的黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“一元二維”規(guī)范體系，并通過黨章進(jìn)一步明確黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的原則，要求黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動必須恪守邊界，不得隨意侵入國家權(quán)力和公民權(quán)利領(lǐng)域。誠然，當(dāng)下在“一元二維”規(guī)范體系的框架下“意欲精準(zhǔn)界分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律調(diào)整范圍在理論和實(shí)踐上都是困難的，尤其在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)政治原則的情形時，這種困難尤為明顯”，并且在當(dāng)前黨政機(jī)構(gòu)合署合并的改革背景下，黨政關(guān)系呈現(xiàn)出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，黨內(nèi)法規(guī)對國家機(jī)構(gòu)的影響將變得更為直接，甚至成為新機(jī)構(gòu)組織運(yùn)行的主要準(zhǔn)則。但現(xiàn)階段推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化顯然需要在黨內(nèi)法規(guī)特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)一側(cè)著力而非國家法律一側(cè)著力。有學(xué)者統(tǒng)計，除憲法外，現(xiàn)有近20 部法律法規(guī)原則性地規(guī)定了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則，至于如何強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，這些法律法規(guī)均未作出具體規(guī)定。對此，宋功德指出：“在憲法確認(rèn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基礎(chǔ)上，相關(guān)法律則可強(qiáng)調(diào)堅持黨對相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，但至于黨組織如何設(shè)立、應(yīng)當(dāng)怎么開展領(lǐng)導(dǎo)工作，那就應(yīng)交由黨內(nèi)法規(guī)去做具體規(guī)定，國家法律不宜做出過多過細(xì)規(guī)定?！币虼耍瑢?shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，其中所依之“法”，不僅包括憲法法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。

也正是黨內(nèi)法規(guī)特殊的國家治理功能，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范屬性上表現(xiàn)出不同于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)的兩個典型特征：一是調(diào)整范圍的廣泛性；二是規(guī)范效力的外溢性。其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的廣泛性是基于對“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”判斷。黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度就應(yīng)當(dāng)延伸到哪里，以便為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動提供基本依據(jù)和遵循，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠有效落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。但值得注意的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的廣泛性是針對“黨的事”而非“黨外主體的行為”而言。因?yàn)榻^大部分黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)并不直接調(diào)整非黨主體的行為，而是通過規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動間接作用于非黨主體的行為選擇，從而產(chǎn)生了規(guī)范溢出效應(yīng)。如前所述，很多黨組織、黨員內(nèi)嵌于國家公權(quán)力機(jī)關(guān)中，其組織模式和行為必然有著外部溢出效力與效應(yīng)，因而黨內(nèi)法規(guī)對黨組織、黨員不論是賦權(quán)還是科以義務(wù)，也會對非黨主體之外的其他組織、公民產(chǎn)生吸納或者擠出效應(yīng)。這種規(guī)范效應(yīng)的溢出是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)間接調(diào)整非黨主體行為的體現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)以對非黨主體行為影響力的大小為根據(jù)，通過調(diào)整黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動來實(shí)現(xiàn)黨組織與非黨主體之間的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政關(guān)系，并最終轉(zhuǎn)化為對非黨主體的間接規(guī)范效力，規(guī)范效應(yīng)的溢出實(shí)際上就成為一種間接的規(guī)范效力。比如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方黨委工作條例》《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》等皆是從規(guī)范黨組織自身領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的角度出發(fā)，來調(diào)整“黨的事”中黨組織與非黨主體之間的關(guān)系，而并非直接調(diào)整黨外主體的行為，但這些黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)對非黨主體特別是人大、政府、司法機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)的行為選擇有著重要影響，一定程度上對非黨主體的行為間接產(chǎn)生了規(guī)范約束力。當(dāng)然，這種間接約束力并非強(qiáng)制性的，更多的是得益于黨內(nèi)法規(guī)本身所具有的政治屬性。其二，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)中有部分黨內(nèi)法規(guī)是對非黨主體的行為直接產(chǎn)生規(guī)范約束力的，即直接調(diào)整非黨主體的行為。這涉及黨內(nèi)法規(guī)的“效力外溢”問題。對于黨內(nèi)法規(guī)的“效力外溢”問題有不少學(xué)者持審慎態(tài)度，理由主要有：一是在法治原則下，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，與國家法律之間在管轄范圍上應(yīng)當(dāng)恪守必要邊界，盡量避免超越法定調(diào)整范圍進(jìn)行越界調(diào)整。二是黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)存在“效力外溢”但可存在“效應(yīng)外溢”，效力溢出實(shí)際上就是黨內(nèi)法規(guī)越界調(diào)整，而效應(yīng)溢出則是黨內(nèi)法規(guī)的影響力范圍超出其效力范圍所產(chǎn)生的漣漪效應(yīng)和溢出效應(yīng)。我們認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是同時存在“效應(yīng)外溢”與“效力外溢”的。所謂的“效應(yīng)外溢”，其實(shí)就是黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范溢出效應(yīng)，是一種間接的效力外溢，而學(xué)界討論的“效力外溢”，則主要是針對黨內(nèi)法規(guī)的直接規(guī)范效力而言的。但必須申明的一點(diǎn)是，黨內(nèi)法規(guī)由黨內(nèi)外溢到黨外的規(guī)范效力，無論是間接規(guī)范效力，還是直接規(guī)范效力，完全是黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為使然，必然關(guān)涉黨的領(lǐng)導(dǎo)或者執(zhí)政活動。就黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所具有的直接規(guī)范效力而言，主要有以下三種情形：一是在黨管干部、黨管軍隊、黨管意識形態(tài)等特殊領(lǐng)域內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)直接對非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇中的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等直接規(guī)范所有干部的行為，不受其是否具有黨員身份的影響。二是由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)直接對非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如黨的執(zhí)政范疇中的《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》等直接規(guī)范國家機(jī)關(guān)的行為。三是由黨組織單獨(dú)制定的黨內(nèi)法規(guī)中的部分條款內(nèi)容直接對非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。比如《黨組工作條例》第六條至第十五條，即直接規(guī)范中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的黨組設(shè)立行為。

黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)基于國家治理功能所表現(xiàn)出的調(diào)整范圍的廣泛性和規(guī)范效力的外溢性這兩個規(guī)范特征，需要我們給予高度關(guān)注并認(rèn)真研究。特別是黨政聯(lián)合制定的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)，雖然《制定條例》為黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)提供了規(guī)范依據(jù)，但其中“所涉政府職權(quán)范圍事項(xiàng)”仍屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動范疇，其屬性并未超出黨內(nèi)法規(guī)的界定，是黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范效力的一種具體表現(xiàn)情形。有學(xué)者曾提出“以‘黨規(guī)’作為上位概念，以‘黨內(nèi)法規(guī)’和‘黨導(dǎo)法規(guī)’作為下位概念，將黨規(guī)中規(guī)范黨與非黨關(guān)系的那部分黨規(guī)定義為‘黨導(dǎo)法規(guī)’”，可見黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的特殊性與重要性，但此種觀點(diǎn)是值得商榷的，這種分類方式其實(shí)是與“黨的建設(shè)”和“黨的領(lǐng)導(dǎo)”兩個概念下的黨內(nèi)法規(guī)類型劃分相類似的。我們認(rèn)為，從黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所具有的特殊治理功能與規(guī)范特征來看，可以先將此類黨內(nèi)法規(guī)的特殊規(guī)范屬性定位為特殊法規(guī)范，以便于更好地對其適用范圍和效力邊界等問題進(jìn)行研究。

四、黨內(nèi)法規(guī)基于黨內(nèi)治理功能的規(guī)范屬性：政黨自治規(guī)范

現(xiàn)代民主政治以政黨政治為核心內(nèi)容和普遍形式，制度治理已成為現(xiàn)代民主政治秩序建構(gòu)的基本特征。一個國家的民主政治系統(tǒng)想要有效運(yùn)轉(zhuǎn)，就必然需要依靠制度來對其進(jìn)行規(guī)范。只有在規(guī)范主導(dǎo)著政黨行為與關(guān)系時，政黨政治才是現(xiàn)實(shí)的、有序的、常態(tài)的，政黨規(guī)范影響或者決定著政黨及其成員的政治態(tài)度、行為方式與行動能力。總結(jié)域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，“各國政黨治理模式都是國家層面的政黨治理模式與政黨層面的內(nèi)部治理模式的復(fù)合體”。亦即借以規(guī)范政黨關(guān)系與行為的制度規(guī)范不僅包括國家層面的政黨法律規(guī)范，還包括政黨層面的政黨自治規(guī)范。在西方的政治生活中，黨爭民主制下的執(zhí)政黨關(guān)系與行為可以完全借由憲法法律來予以規(guī)制，單個政黨的內(nèi)部規(guī)范是不可能也不會對其他政黨甚至國家事務(wù)產(chǎn)生規(guī)范作用與效力的。但在中國的政治生活中，中國共產(chǎn)黨不僅是歷史形成和人民選擇的唯一執(zhí)政黨，更是國家政權(quán)和整個社會的領(lǐng)導(dǎo)黨。中國通過制定國家法律形式型塑政黨制度，顯然面臨著理論短板和立法技術(shù)瓶頸，而中國社會正在深度轉(zhuǎn)型等變量的存在也使得此方面的國家立法未得到成熟時機(jī)。有鑒于此，對于屬于黨內(nèi)事務(wù)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)，國家法律不宜對黨的活動作過多過細(xì)規(guī)定。在中國政治與法治秩序定型中，黨內(nèi)法規(guī)無疑發(fā)揮著十分重要的規(guī)范作用，因?yàn)檎h法律規(guī)范在很大程度上仍處于缺位狀態(tài)，這使得借以規(guī)范中國共產(chǎn)黨關(guān)系與行為的制度規(guī)范以作為政黨自治規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)為主，故黨內(nèi)法規(guī)在很大程度上是代替政黨法律規(guī)范對黨組織工作、活動及黨員行為進(jìn)行規(guī)范約束。這種替代關(guān)系在未來很長一段時間仍將持續(xù)存在。

政黨自治是我國憲法法律所默認(rèn)政黨組織進(jìn)行黨內(nèi)治理的一項(xiàng)基本權(quán)利。因而，黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)治理功能是其本源性功能，這與中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)密不可分。中國共產(chǎn)黨從建黨伊始直至現(xiàn)在，其自我性質(zhì)的界定始終未發(fā)生變化。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》即確立了黨的名稱、性質(zhì)、政治綱領(lǐng)、組織章程和奮斗目標(biāo)，明確指出中國共產(chǎn)黨是以實(shí)現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義為奮斗目標(biāo)的統(tǒng)一的無產(chǎn)階級政黨。盡管黨章已經(jīng)過十幾次修改，但對于中國共產(chǎn)黨性質(zhì)的界定始終未發(fā)生變化。中國共產(chǎn)黨的政黨組織性質(zhì)決定其享有“法不禁止皆自由”的自主活動權(quán)利，只要不與國家法律相抵觸，即可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行黨內(nèi)治理。

是故，政黨自治規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)僅限于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)，即政黨自治規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是規(guī)范黨的建設(shè)活動、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，其適用范圍和效力邊界明顯限定在黨內(nèi)。有學(xué)者運(yùn)用馬克思主義方法論對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)予以界定，認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)應(yīng)被界定為由黨的特定主體制定的具備特定形式的政黨自治規(guī)范。將黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)界定為政黨自治規(guī)范，意味著中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)和其他政黨的自治規(guī)范具有相同性質(zhì)。同時，中國共產(chǎn)黨的馬克思主義政黨屬性和執(zhí)政黨屬性又使中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)具有不同于其他政黨的自治規(guī)范的性質(zhì)”。這種觀點(diǎn)在否定黨內(nèi)法規(guī)法屬性的同時，亦指出了黨內(nèi)法規(guī)具有基于政黨自治所反映出的一般性質(zhì)和基于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政所反映出的特殊性質(zhì)。我們認(rèn)為，秉持“法多元主義”思維邏輯，政黨自治規(guī)范也是法規(guī)范的一種表現(xiàn)形態(tài)。一方面，政黨自治意味著政黨可以依靠政黨制度在憲法法律范圍內(nèi)進(jìn)行黨內(nèi)治理，黨內(nèi)治理的核心要義便是規(guī)范黨的建設(shè)、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系。在這一點(diǎn)上，中國共產(chǎn)黨與其他政黨并無明顯不同，只不過是在“黨的建設(shè)”的內(nèi)涵與外延上有差別。因而，可以將黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)定位為政黨自治規(guī)范，更好地彰顯其自身的一般規(guī)范屬性。另一方面，基于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨屬性，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)事實(shí)上已經(jīng)超出了政黨自治規(guī)范的范疇，表現(xiàn)出明顯不同于黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)以及其他政黨的自治規(guī)范的特殊規(guī)范屬性。從這層意義上講，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)的劃分也可以說是一種特殊法與一般法之間的關(guān)系，但區(qū)別于國家法律對“特別法”與“一般法”的理解。

五、結(jié)語

秉持“法多元主義”思維邏輯，可以將黨內(nèi)法規(guī)納入法的范疇，以便于在法規(guī)范的邏輯框架下對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性進(jìn)行探討?！吨贫l例》第三條對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍的界定可視為劃分黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范類型的基準(zhǔn)，以此為基準(zhǔn)可將黨內(nèi)法規(guī)劃分為規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動的黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范黨的建設(shè)活動的黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)。囿于文章的主旨，這兩種規(guī)范類型的劃分僅作為對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性進(jìn)行類型化分析的基本框架，實(shí)則還可以進(jìn)行更加細(xì)致的分類。在對黨內(nèi)法規(guī)類型劃分的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)對黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)出的國家治理功能與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)所體現(xiàn)出的黨內(nèi)治理功能進(jìn)行了闡述，并進(jìn)一步延伸到了對兩種規(guī)范類型的規(guī)范屬性的探討。不過，這種探討更多的是在一種應(yīng)然狀態(tài)下的討論。因?yàn)閷?shí)然狀態(tài)下的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐是極其復(fù)雜的，想要在黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)類黨內(nèi)法規(guī)及其治理功能之間劃出一道清晰的界限存在一定困難。不過，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍與效力邊界確實(shí)超出黨內(nèi)界限而擴(kuò)大到黨外，這種溢出既有效應(yīng)上的，也有效力上的。按照綜合概念或者廣義概念下對“黨內(nèi)法規(guī)”的理解，黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)還包括數(shù)量眾多的規(guī)范性文件。在黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐中，這些規(guī)范性文件所發(fā)揮的重要作用不言而喻，但學(xué)者們普遍對其關(guān)注程度并不高。因此，未來圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)類黨內(nèi)法規(guī)所展開的研究勢必會成為黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究的重要內(nèi)容。

注釋：

①參見張文顯主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2018年版，第83頁。

②羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第8頁。

③姜明安：《論中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012 年第3期。

⑦劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期。

⑧徐信貴：《黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性與制定問題研究》，《探索》2017年第2期。

⑨王宏哲：《黨規(guī)的規(guī)范屬性及其中國特征》，《中共福建省委黨校學(xué)報》2019年第3期。