陳宏彩

（中共浙江省委黨校 浙江發(fā)展戰(zhàn)略研究院，浙江 杭州 311121）

國家監(jiān)察體制改革使監(jiān)察機關(guān)以嶄新的面貌登上歷史舞臺。社會各界不僅關(guān)注監(jiān)察機關(guān)能否在黨風廉政建設中發(fā)揮更大作用，而且關(guān)注其權(quán)力擴張后權(quán)力監(jiān)督問題如何解決。從某種意義上講，能否建立和完善有效的監(jiān)督機制，切實解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，關(guān)涉國家監(jiān)察體制改革的成敗。加強監(jiān)察機關(guān)權(quán)力監(jiān)督，首先必須破解內(nèi)部監(jiān)督難題，通過自我凈化、自我約束降低權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的風險，確保打鐵先要自身硬。也只有不斷完善內(nèi)部監(jiān)督機制，才能樹立良好形象，贏得社會各界的信任和支持，開創(chuàng)中國歷史上清廉國家建設的嶄新局面。

一、權(quán)力運行的普遍原理與特殊語境：加強監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的三重邏輯

作為新時代我國權(quán)威、統(tǒng)一、高效的反腐機構(gòu)，監(jiān)察委員會被賦予前所未有的權(quán)力。然而，監(jiān)察委員會自身的運行又存在許多特殊的規(guī)律和一些相伴相生的特點。根據(jù)權(quán)力運行的普遍原理與監(jiān)察委員會運行的特殊語境，必須旗幟鮮明地加強和改善內(nèi)部監(jiān)督，確保反腐機構(gòu)自身的廉潔與公正。

（一）權(quán)力越大越應受到監(jiān)督：千古不變的基本經(jīng)驗

權(quán)力廣泛地存在于人類政治、經(jīng)濟、文化社會生活的各個方面。按照法定的規(guī)則賦予特定機構(gòu)、特定人群一定的權(quán)力，是協(xié)調(diào)各種利益、維護社會秩序、促進社會發(fā)展的需要。但是，權(quán)力是一個很古怪的東西，它可以用來行善，也可以用來作惡?！耙粋€人或一個階級的人，一發(fā)現(xiàn)他們手中有權(quán)力，這個人的個人利益或這個階級的獨有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性?！薄斑@就是建立在普遍經(jīng)驗之上的、人們被權(quán)力所敗壞的普遍規(guī)律?！雹?/p>

我們不排除少數(shù)自律性強、品性高潔的人能夠潔身自好，始終秉公用權(quán)、為民謀利。但是，這畢竟要靠極少數(shù)人的自覺，而且這種自覺時常隨著權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化以及人員自身的思想行為的變化而發(fā)生較大的改變，具有極大的不穩(wěn)定性和不確定性。因此，就全體掌握權(quán)力的人員而言，我們必須在賦權(quán)的同時，嚴格做好控權(quán)工作，不斷完善權(quán)力監(jiān)督制衡的制度體系。伯恩斯指出：“賦予治理國家的人以巨大的權(quán)力是必要的，但是也是危險的。它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君?！雹?/p>

國家監(jiān)察體制改革以前，反腐機構(gòu)力量過于分散，體制障礙較多，協(xié)調(diào)成本較高，運行效率較低。很多本來應該有效預防的領域沒有得到有效預防，本來應該得到及時懲處的腐敗分子沒有得到及時懲處，有些甚至逍遙法外、逍遙境外。為了堅決遏制腐敗的蔓延勢頭，增強反腐機構(gòu)的權(quán)威和效能，必須賦予反腐機構(gòu)必要而充分的權(quán)力。改革之后，原有的體制障礙、法律障礙得到消除，反腐機構(gòu)擁有了開展工作的充分權(quán)力，權(quán)威性得到提升，制度優(yōu)勢正在逐步轉(zhuǎn)變成治理效能。但是，反腐機構(gòu)權(quán)力越大，權(quán)力尋租空間隨之擴張，自身廉政風險也成倍增加。孟德斯鳩告誡人們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！雹坌录悠仑澪坌袨檎{(diào)查總局、中國香港特別行政區(qū)廉政公署等世界上卓越的反腐機構(gòu)成功運行的基本經(jīng)驗表明，在改革之初，為了樹立反腐機構(gòu)的權(quán)威，徹底扭轉(zhuǎn)腐敗態(tài)勢，必須賦予反腐機構(gòu)超乎尋常的權(quán)力。但是，一旦歷史性的拐點出現(xiàn)，反腐機構(gòu)更加需要在常態(tài)化、制度化的軌道上運行，自身權(quán)力的監(jiān)督和制約便成為新的歷史性課題。

（二）封閉式運轉(zhuǎn)與權(quán)力高度集中：監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督存在的特殊性

權(quán)力監(jiān)督的規(guī)律表明，公開與透明是防止腐敗的有效途徑。幾千年中，封建統(tǒng)治者為了鞏固自身統(tǒng)治，總是想方設法保守秘密，不愿也不敢公開政治活動的真相、統(tǒng)治者驕奢淫逸的生活以及對被統(tǒng)治者殘酷的剝削與壓榨。現(xiàn)代國家建立以后，公民的地位發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，某些執(zhí)政者為了維護自身利益，也習慣于暗箱操作。特別是那些損公肥私、私欲膨脹的腐敗官員，更是在黑暗之中完成各種不可告人的交易。因此，公開政治活動和政府管理的真相，防止各種腐敗現(xiàn)象發(fā)生，是政治文明建設的永恒主題。在某種程度上講，一部政治文明史，也就是一部知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)不斷演進的歷史。通過尊重和保障公眾的知情權(quán)，最大限度地公開政務信息以防止權(quán)力的腐敗與變異，成為政治文明建設的基本規(guī)律和當代政治生活的廣泛共識。公開與廉潔相向而行，陽光是最好的“消毒劑”。

由于反腐敗工作的特殊性，反腐機構(gòu)的獨立性和保密性有別于其他部門。反腐機構(gòu)承擔著對職務犯罪嫌疑人的偵查懲處工作，需要在一個相對封閉的環(huán)境下運行，需要保守工作秘密。不管搜集到的線索是真是假，在深入調(diào)查之前，都不能隨意泄露。如果線索是假的，泄露了會對當事人造成傷害，影響當事人的正常工作生活秩序;如果線索是真的，更不能提早泄露，泄露了會使相關(guān)人員采取各種反偵查措施，毀滅證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款贓物甚至提前逃跑。因此，保密成為紀檢監(jiān)察機關(guān)的首要紀律和基本要求。紀檢監(jiān)察機關(guān)對外界保持高度警惕，外界也不會輕易接近紀檢監(jiān)察機關(guān)。即使在紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，部門之間、調(diào)查組之間，也不得相互打聽信息、刺探案情，否則要受到紀律處分。內(nèi)外交流的缺乏，使紀檢監(jiān)察機關(guān)既缺乏其他部門、社會公眾的參與和監(jiān)督，又缺乏內(nèi)部的相互知情與監(jiān)督。那些思想防線放松，又面臨巨大利益誘惑的紀檢監(jiān)察干部，很可能鋌而走險，躍躍欲試。

保密需要切斷部門之間、人員之間的非工作所需的信息交流，也需要權(quán)力相對集中，權(quán)力越集中越能避免信息擴散。此外，辦案必須嚴格遵循法律法規(guī)和黨的規(guī)章，不得對線索隨意處置，不得隨意擴大調(diào)查范圍，不得隨意使用調(diào)查手段，不得隨意加重或減輕處罰。因此，整個辦案過程和一些關(guān)鍵的決定，必須隨時向相關(guān)領導報告，從而使紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力向分管領導、主要負責人集中。統(tǒng)計資料顯示，《執(zhí)紀監(jiān)督規(guī)則》中規(guī)定需要紀檢機關(guān)主要負責人批準或要求向紀檢機關(guān)主要負責人報告的事項多達13 項，而這些權(quán)力原分散于各分管領導或調(diào)查組④。在大多數(shù)情況下，分管領導或主要負責人對案件的辦理有著重大甚至決定性影響，如果缺乏有效的監(jiān)督，這些人權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的可能性并非沒有。事實上，近年查處的紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部腐敗案件，涉及分管領導或者主要負責人的不在少數(shù)。越是到基層，權(quán)力越是集中，領導對案件的影響和左右越強，腐敗的風險也就越高。

（三）監(jiān)督者的優(yōu)越心理與思維定式：組織文化的長期固化

紀檢監(jiān)察干部長期從事日常監(jiān)督和案件查處工作?？偸且浴氨O(jiān)督者”的身份思考和行動，很少意識到自己也是“被監(jiān)督者”，或者說相對于“監(jiān)督者”的角色而言，“被監(jiān)督者”顯得微不足道。監(jiān)察體制改革后，紀檢監(jiān)察機關(guān)是承擔反腐職能的唯一機關(guān)，紀檢監(jiān)察干部的優(yōu)越感、“安全感”或許會在更大程度上強化。有些人認為，紀檢監(jiān)察機關(guān)才是反腐的專門機關(guān)，其他機關(guān)無法對反腐機構(gòu)進行有效監(jiān)督，誰來查處反腐機構(gòu)的腐敗呢？即使由紀檢監(jiān)察機關(guān)自己查處內(nèi)部的腐敗案件，那也不會輕易采取措施，誰愿意自我揭短、家丑外揚呢？還有些人查處案件的經(jīng)驗豐富，從中得到很多啟示，反偵查能力很強，認為自己來點“小動作”別人發(fā)現(xiàn)不了。組織的優(yōu)越感、個人的思維方式一旦形成一種文化，就會在整個組織蔓延，潛移默化地影響組織成員的行為方式。從這種意義上講，紀檢監(jiān)察機關(guān)自身的權(quán)力監(jiān)督要大大難于其他機關(guān)，不采取行之有效的措施、不建立健全相關(guān)制度，難免會使“反腐者”蛻變成“腐敗者”。

二、監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的制度安排：在相互制約與相互協(xié)調(diào)中尋求平衡

從國家監(jiān)察體制改革啟動之初，相關(guān)部門就對監(jiān)察委員會內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督十分重視，并根據(jù)權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)的原理進行了一系列的制度設計。從總體上看，這些制度設計是科學合理的，運行成效也是比較顯著的。

（一）職能分離：以權(quán)力分立制約權(quán)力

權(quán)力的分立與制衡是權(quán)力制約的普遍原理和基本規(guī)律。西方國家將這一原理運用到極致甚至走向極端，建立立法、行政、司法“三權(quán)分立”的政治制度。這種極端化的分立，導致效率低下、矛盾沖突頻發(fā)，甚至因黨派分歧使國家的正常運轉(zhuǎn)和公共利益受到影響。我們決不能照搬西方國家的“三權(quán)分立”制度，但也結(jié)合我國國情，將權(quán)力分立制衡原理運用到行政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力制約之中，建立相互制約、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。就監(jiān)察委員會內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督而言，這一機制同樣有效，或者說是內(nèi)部權(quán)力制約的主要方式。

這一方式的建立，也是對以往紀檢監(jiān)察機關(guān)權(quán)力制約失范進行反思修正的結(jié)果。曾經(jīng)一個時期，紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督和審查調(diào)查由同一部門負責，該部門長期聯(lián)系某個地區(qū)或單位，對該地區(qū)（單位）的情況熟悉，便于開展工作。但是，有些別有用心的被監(jiān)督對象，總是通過各種機會拉攏、腐蝕紀檢監(jiān)察干部，導致腐敗案件發(fā)生。從2014 年開始，有關(guān)方面進行大刀闊斧的改革，中央、省、市三級紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀監(jiān)督和審查調(diào)查權(quán)力分立、部門分設。執(zhí)紀監(jiān)督部門固定聯(lián)系某個地區(qū)或單位，履行常態(tài)化、制度化監(jiān)督職能，推動負責地區(qū)（單位）政治生態(tài)的改進與優(yōu)化。審查調(diào)查職能由其他部門承擔，具體案件的查辦人員不固定、地區(qū)不固定，“一次一授權(quán)”，這就使辦案人員和涉案人員失去日常聯(lián)系的機會，大大減少了權(quán)力濫用和利益輸送的可能性。

在此基礎上，調(diào)查權(quán)與審理權(quán)分立，相互制約。調(diào)查組根據(jù)既定的方案，對需要了解掌握的涉案人員的情況進行全面?zhèn)刹?，掌握當事人違法犯罪事實，形成調(diào)查報告，按程序報批后，將案卷和相關(guān)材料移送審理部門。案件審理部門根據(jù)國家法律法規(guī)和黨章規(guī)定，對案件的事實、調(diào)查的程序、取得的證據(jù)等進行全面審查，提出審理意見。對于事實不清、證據(jù)不足的案件，退回調(diào)查部門重新調(diào)查或補充調(diào)查。審查調(diào)查權(quán)和案件審理權(quán)分立，既可以有效地防止審查調(diào)查部門違反法律程序收集證據(jù)，或者對事實的認定存在瑕疵，又可以防止案件審理部門主觀臆斷或者違法單方面做出決定，二者相互制衡、相互監(jiān)督。

除了上述關(guān)鍵的兩個方面，監(jiān)察委員會內(nèi)部線索處置、初步核實、立案調(diào)查、案件審理“四個環(huán)節(jié)”同樣形成相互制約而又相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。過去，四個環(huán)節(jié)可能存在分管領導交叉分管的情況，監(jiān)察體制改革之后，四個環(huán)節(jié)分別由不同的領導分管，領導之間在分工的基礎上協(xié)作、在相互制約的基礎上彼此協(xié)調(diào)。從整個制度安排來看，監(jiān)察委員會內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)合理、邊界清晰、制約得當、銜接緊密，符合組織管理現(xiàn)代化、廉潔化的發(fā)展方向。

（二）集體決議：以民主機制制約權(quán)力

民主集中制是各級領導機關(guān)的基本工作制度。在長期實踐中，這一制度得到了較好的運行，并取得了顯著成效。民主集中制最初的目的是確保重大決策的科學性、民主性和合理性，防止發(fā)生決策失誤，給黨和國家的事業(yè)造成損失。隨著反腐敗斗爭的深入推進，民主集中制作為反腐制度安排的重要性日益突顯。少數(shù)領導干部出于私人利益的考慮，總是想方設法破壞民主集中制，將個人利益、個人意志凌駕于組織之上，以達到不可告人的目的。從查處的腐敗案件來看，許多發(fā)生在重要領導崗位的腐敗分子往往作風專斷、處事霸道，將民主集中制視為擺設、視為兒戲，肆意踐踏黨的集體領導制度、肆意滿足個人不斷膨脹的私心和欲望，最終走上違法犯罪道路。因此，必須將民主集中制作為重要的反腐利器來抓，將這一制度具體化、剛性化、法治化，以嚴格的、真正的、不可變通的集體決策代替?zhèn)€人決策，防止長官意志和個人專權(quán)，預防腐敗行為輕易得逞或者“披上合法的外衣”。

在監(jiān)察委員會內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督中，民主集中制同樣是一種十分重要的制度安排，體現(xiàn)在線索處置、案件查辦、決定形成等重要事項的方方面面。例如，所有問題線索如何處置，不是個人決定，而必須經(jīng)過集體研究并履行報批程序。案件調(diào)查、處置執(zhí)行等方面的重大問題，包括具體調(diào)查方案、重要調(diào)查措施的實施等，必須經(jīng)過紀委常委會議、監(jiān)委會議集體研究決定，辦案人員、領導個人是無法私自作出決定的。留置措施是涉及人身自由、案件順利查處的一項非同尋常的措施，留置措施的實施必須遵循嚴格的制度規(guī)定，其中之一就是必須經(jīng)過領導集體研究決定，并報有關(guān)方面批準。即使在具體案件的調(diào)查過程中，調(diào)查組遇到重要事項也必須經(jīng)集體研究后履行報批程序。

（三）流程管控：以程序規(guī)范制約權(quán)力

監(jiān)察委員會是履行黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的專職機關(guān)。與其他機關(guān)不同，紀檢監(jiān)察機關(guān)處理的是違紀違法案件，既要注重辦案的效率、增強對腐敗分子的威懾力，又要嚴格遵守黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)，切實維護當事人的合法權(quán)益，更要防止“燈下黑”、防止在反腐案件查處中產(chǎn)生新的腐敗案件。因此，必須特別注重案件辦理的程序，以程序保證辦案的效率和公正性，以程序保障監(jiān)察機關(guān)自身的廉潔。“嚴格依照程序規(guī)定開展工作，既有利于增強審查工作的合法性和公正性，也有利于保護受審查人、證人的正當權(quán)利?！雹輳牧硪环矫嬷v，如果每起案件的查處都嚴格依照規(guī)定的程序進行，權(quán)力濫用、貪贓枉法的可能性就會大大降低，就可以有效地防控紀檢監(jiān)察干部自身的腐敗行為。

在案件辦理的整個流程中，監(jiān)察委員會都把嚴格履行程序作為重要的紀律要求?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等都對辦案流程和程序作出明確規(guī)定。各地根據(jù)工作實際，也出臺了監(jiān)察業(yè)務運行工作規(guī)程以及線索處置、調(diào)查措施使用、各類文書使用等具體規(guī)定，全方位、全流程的程序控制體系初步形成。

在處置過程中，所有問題線索除了須經(jīng)集體研究，還須履行報批程序。作出立案決定、處分決定等，也不是各級監(jiān)察委員會自行決定的，還必須向上級監(jiān)委和同級黨委請示報告。這既是認真落實雙重領導體制的需要，也是紀檢監(jiān)察工作全面接受黨的統(tǒng)一領導的需要。法律規(guī)定的12項調(diào)查措施，都有嚴格規(guī)范的運行程序。這些措施分為四級，分別由不同層級的領導簽字審批。即使是談話、詢問、查詢、調(diào)取等一般性調(diào)查措施，也必須履行審批程序，不得私自進行。而對于搜查、留置、技術(shù)調(diào)查、限制出境、通緝等限制性調(diào)查措施，除了對實施對象、實施主體、實施條件等的規(guī)定更加嚴格，程序上的規(guī)定也嚴格得多、具體得多，一般人、一般情況下是難以實施的。例如，留置措施除了必須經(jīng)過本級監(jiān)委集體研究，還必須經(jīng)過同級黨委批準并報上級監(jiān)委備案。省監(jiān)委采取解除留置措施的，報國家監(jiān)委備案，市、縣監(jiān)委留置措施的實施與解除，應報上一級監(jiān)察機關(guān)批準，并逐級報省監(jiān)委備案。通過強化上級的審批監(jiān)管程序，既確保每起案件的辦理質(zhì)量，又可以壓縮下級權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的空間。

所有調(diào)查活動都涉及文書的流轉(zhuǎn)。文書的管理是否規(guī)范、是否有制度漏洞，也對權(quán)力的運行產(chǎn)生影響。調(diào)查措施涉及的文書，由相關(guān)部門統(tǒng)一印制并按照權(quán)限下發(fā)和使用。重要文書統(tǒng)一編號，適用范圍明確，并履行審批、蓋章等手續(xù)，最大限度地減少自主性和隨意性。

（四）專門監(jiān)督：以專業(yè)督察制約權(quán)力

在系統(tǒng)內(nèi)部建立專門的督察機構(gòu)，這是權(quán)力制約的基本規(guī)律，在實踐中得到廣泛運用。無論是司法機關(guān)還是行政機關(guān)，無論是財政系統(tǒng)還是警察系統(tǒng)，往往都采用專門督察的方式控制和規(guī)范內(nèi)部權(quán)力的運行，保障系統(tǒng)的廉潔、規(guī)范與高效。同樣，監(jiān)察委員會內(nèi)部也有專司內(nèi)部監(jiān)督的機構(gòu)——干部監(jiān)督室。

為了加強內(nèi)部監(jiān)督，從2014 年開始，中央、省、市三級紀檢監(jiān)察機關(guān)都建立了干部監(jiān)督室，基層紀檢監(jiān)察機關(guān)也由專人負責內(nèi)部監(jiān)督。干部監(jiān)督室成立以后，在內(nèi)部監(jiān)督中發(fā)揮了巨大作用，先后清理出一大批徇私舞弊、貪贓枉法的“內(nèi)鬼”，純潔、凈化了紀檢監(jiān)察干部隊伍，維護了紀檢監(jiān)察機關(guān)的良好形象。國家監(jiān)察體制改革以后，紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力得到進一步擴大，權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的風險也隨之增加，干部監(jiān)督室承擔的責任更加重大。

三、發(fā)展不平衡與制度失靈：內(nèi)部監(jiān)督的現(xiàn)實困境

雖然監(jiān)察委員會已經(jīng)建立內(nèi)部監(jiān)督的制度架構(gòu)，建立健全了內(nèi)部監(jiān)督的程序和機制，但是，仍然存在一些體制機制性矛盾，許多方面的發(fā)展也不平衡，直接影響內(nèi)部監(jiān)督的效能。

（一）監(jiān)督形式與監(jiān)督實質(zhì)的不平衡性

從形式上講，《中華人民共和國監(jiān)察法》以及《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等國家法律、黨內(nèi)法規(guī)對紀檢監(jiān)察機關(guān)如何履行職責作出了明確規(guī)定，地方紀檢監(jiān)察機關(guān)也根據(jù)自身實際，制訂了法律法規(guī)的具體實施方案。總體上看，這些法律規(guī)章已經(jīng)覆蓋到監(jiān)督、調(diào)查、處置工作的各個方面，也涉及線索處置、審查調(diào)查、案件審理、案件移送的各個環(huán)節(jié)，基本上做到縱向到底、橫向到邊。但是，在實際工作中，是否所有工作都會嚴格依照既有的規(guī)章制度運行呢？即使已經(jīng)依照規(guī)章制度運行了，是否會有實際的監(jiān)督成效呢？有時也未必如此。譬如，文書的使用有嚴格的規(guī)定，目的是規(guī)范監(jiān)察機關(guān)的各種權(quán)力，防止權(quán)力濫用。但在實際工作中，未必嚴格遵循了各種規(guī)定，或者形式上遵守了規(guī)定，但實質(zhì)性的審查并不到位。越是到基層，這種現(xiàn)象越為突出⑥。這就為權(quán)力濫用留下了可乘之機。再譬如，為了加強對內(nèi)部權(quán)力的監(jiān)督和案件辦理質(zhì)量的管控，分管領導、主要負責人在很多環(huán)節(jié)必須履行簽字手續(xù)，表面上已經(jīng)監(jiān)督到位，但事實上，這些領導日常事務繁忙，根本沒有時間深入實際展開調(diào)查，無法對案件的全過程進行充分研判，只是通過文字材料了解基本情況，或者簡單地聽取相關(guān)人員的口頭匯報，很快便完成簽字程序。如果相關(guān)人員在辦案過程中夾雜私心，是很容易蒙混過關(guān)的。

（二）對下監(jiān)督與對上監(jiān)督的不平衡性

在縱向監(jiān)督體系中，我們往往強調(diào)上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督、領導人員對一般人員的監(jiān)督，而忽略了下級機關(guān)對上級機關(guān)的監(jiān)督、一般人員對領導人員的監(jiān)督。不僅在紀檢監(jiān)察機關(guān)是這樣，其他機關(guān)也是如此。這是權(quán)力相對集中導致的制度缺陷之一。為了確保廉潔、高效辦案，紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部必須建立權(quán)力相對集中的領導體制。在大多數(shù)情況下，領導集體對案件的調(diào)查和處置具有決定性作用，分管領導也發(fā)揮著非同尋常的指揮支配作用。加上一般人員的提拔任命、晉級晉升等主要由相關(guān)領導決定，下級對上級的監(jiān)督幾乎難以實現(xiàn)。領導人的意志和決策即使存在不合規(guī)、不合理的成分，一般工作人員一般情況下也不會提出反對意見。這樣，在復雜的人際關(guān)系網(wǎng)絡中，如果相關(guān)人員圍獵領導者，通過領導者對辦案人員施加影響力，很容易達到不可告人的目的。事實上，從歷年紀檢監(jiān)察機關(guān)發(fā)生的腐敗案件來看，這種情況不在少數(shù)。在缺乏對等監(jiān)督、雙向互動的情況下，領導人員和一般人員、上級和下級處于十分不平等的地位，權(quán)力鏈條中只有指揮和命令，平等協(xié)商、坦誠監(jiān)督成為空談。有的甚至對領導人員的違法亂紀視而不見、充耳不聞，直到其陷入萬劫不復的深淵。如何完善雙向監(jiān)督機制，讓下級可以更好地監(jiān)督上級、一般人員可以更好地監(jiān)督領導人員，委實考驗決策部門的領導組織能力。

（三）強勢部門與一般部門相互制約的不平衡性

在組織內(nèi)部，往往有強勢部門和一般部門之分。強勢部門掌握了優(yōu)勢資源，在組織發(fā)展中起著關(guān)鍵作用，無形中擁有超出一般部門的影響力和優(yōu)越感。一般部門只是相對而言的，它們并非可有可無，只不過承擔的職能有所差別，比較優(yōu)勢相對缺乏。強勢部門和一般部門只有相互配合與支持，組織才能正常運轉(zhuǎn)。因此，在大多數(shù)情況下，兩者并沒有太多的不一樣。在權(quán)力制約鏈條中，任何部門都是組織機器中的一個齒輪，相互咬合、相互牽制、相互賦能。但是，強勢部門往往憑借自身優(yōu)勢，有意或無意游離監(jiān)督鏈條，彰顯自身特性，達到自身目的。在紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，監(jiān)督檢查部門和審查調(diào)查部門無疑是相對強勢的部門，它們承擔著執(zhí)紀監(jiān)督的主要任務，享有專業(yè)知識、專業(yè)能力帶來的“知識性權(quán)力”。其他部門往往自覺地輔佐它們的任務執(zhí)行，有時甚至把權(quán)力制約擺在相對次要位置。如果這些部門再以工作效率、特殊任務為借口，缺乏接受監(jiān)督的行動自覺，其他部門的監(jiān)督制約更容易失去作用。即使在審查調(diào)查部門與案件審理部門之間，也會出現(xiàn)權(quán)力的不對等和監(jiān)督的不平衡。案件審理部門本來應該充分發(fā)揮權(quán)力制約功能，對審查調(diào)查部門采集的證據(jù)、作出的決定等進行認真審查、嚴格把關(guān)，但是，出于長期實踐中形成的思維定式，審理部門時常充分尊重審查調(diào)查部門的決定，不會提出十分嚴苛的異議，除非明顯有悖于法律法規(guī)的規(guī)定。

（四）剛性規(guī)定與自由裁量的不平衡性

科層制組織的特征之一，是整個組織按照規(guī)章制度運行，每個部門、每個人沒有多大的自主性。和傳統(tǒng)組織的人格化特征相比，官僚制組織的非人格管理體現(xiàn)了現(xiàn)代組織的理性精神，克服了組織管理中的人情化因素，提高了組織的運行效率。但是，過于強調(diào)制度的剛性，又會造成刻板和僵化，反過來影響組織運行的效率，這就是官僚制組織固有的“效率悖論”。因此，為了提高效率，我們既要建立健全規(guī)章制度，嚴格按照規(guī)章制度辦事，又要賦予組織成員一定的自主性和自由裁量權(quán)，增強組織的靈活性和適應力。在紀檢監(jiān)察機關(guān)，我們同樣制定了系列的法規(guī)和規(guī)章，嚴格規(guī)范組織的運行，同時設置了一定的自由裁量權(quán)。例如，在線索處置、措施運用、調(diào)查取證、定性量紀等方面，雖然也有一系列的實體性、程序性規(guī)定，但絕對不可能嚴密如織，也缺乏彈性。這些環(huán)節(jié)都有自由裁量余地，相關(guān)人員可以根據(jù)具體情況具體分析。由于存在自由裁量空間，那些經(jīng)不住誘惑、經(jīng)不住圍獵的人就可能避重就輕、化實為虛，辦“人情案”“關(guān)系案”，甚至鋌而走險，走上違法犯罪的道路。如何有效地規(guī)制自由裁量權(quán)，盡可能壓縮權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗的空間，值得理論界和實踐部門認真探討。

（五）專門監(jiān)督力量與實踐發(fā)展要求的不平衡性

在某種程度上講，干部監(jiān)督室發(fā)揮的作用如何，直接影響紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量。作為專司內(nèi)部監(jiān)督的部門，干部監(jiān)督室本來應該發(fā)揮強有力的監(jiān)督作用，充分體現(xiàn)內(nèi)部督察的權(quán)威。但是，在現(xiàn)有體制下，干部監(jiān)督室的監(jiān)督也面臨重重困難。干部監(jiān)督室僅僅是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的一個部門，缺乏應有的獨立性。如果鐵面無私地、全面徹底地進行監(jiān)督，得罪了機關(guān)的同事，工作人員的年終考核、職務晉級晉升等可能受到影響。干部監(jiān)督室的人事權(quán)、財政權(quán)、調(diào)查權(quán)都掌握在同級機關(guān)里，工作的開展受到領導意志、人力財力物力支持等多種因素的影響。在缺乏獨立性的情況下，干部監(jiān)督室和其他處室實際上是“一家人”，在長期的共同體生活中建立了千絲萬縷的聯(lián)系和相互依賴、相互支持的關(guān)系，往往“以信任代替監(jiān)督”，無法擺脫“同體監(jiān)督”的根本性困境。在銜接機制上，干部監(jiān)督室也未必能充分彰顯專門監(jiān)督部門的權(quán)威。例如，涉及紀檢監(jiān)察干部的問題線索，很多時候由案件監(jiān)督管理室掌握，然后提交干部監(jiān)督室；而紀檢監(jiān)察干部個人重大事項報告，也首先由組織部門進行審查，有問題才提交干部監(jiān)督室處置⑦。換句話說，干部監(jiān)督室通常處于“被動監(jiān)督”狀態(tài)，而專門督察部門應該擁有的“主動介入”和“強勢干預”，并未得到充分而有力的體現(xiàn)。正因為如此，在紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，干部監(jiān)督室的權(quán)威與自身的地位并不相適應，職能的發(fā)揮也與新的社會形勢的發(fā)展不相適應。

四、從相互制約到制度創(chuàng)新：完善監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的路徑選擇

強化紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，既要靠監(jiān)督制度的完善，又要靠體制機制的創(chuàng)新。在現(xiàn)有制衡機制、制度框架高效運行的前提下，結(jié)合域外經(jīng)驗和我國國情，還應做好以下工作。

（一）加大巡視巡察力度：以“定期體檢”加強“靶向治療”

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的重要經(jīng)驗之一就是我們對原有的巡視巡察制度進行了根本性、革命性變革，充分發(fā)揮巡視巡察的“利劍”作用和“掃描”功能，讓“包裹森嚴”的案件線索得以重見天日，讓腐敗分子“聞巡喪膽”。權(quán)威部門透露，權(quán)力機關(guān)相互監(jiān)督、外部力量檢舉揭發(fā)并非案件線索的主要來源，巡視巡察發(fā)現(xiàn)的案件線索在所有案件線索中占有相當比重。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，腐敗案件日益具有復雜性、隱蔽性，特別是那些“樹大根深”“盤根錯節(jié)”的腐敗案件，往往靠一般力量難以將其挖掘出來。如果沒有鐵面無私、獨立權(quán)威的巡視巡察的介入，很多案件恐怕難以浮出水面。巡視巡察取得成功的重要因素是，直接對上級負責，巡視人員和巡視對象不固定，“一次一授權(quán)”，直面問題并及時移交問題線索等。

既然巡視巡察已經(jīng)在實踐中取得巨大成功，成為堅不可摧的“反腐利器”和中國特色反腐制度的重要組成部分，我們就要繼續(xù)鞏固和拓展其制度績效，進一步發(fā)揮其在反腐敗斗爭中的重要作用。紀檢監(jiān)察機關(guān)作為巡視巡察的實施機關(guān)，更應在內(nèi)部監(jiān)督中引入這一制度，將巡視巡察與內(nèi)部監(jiān)督有機結(jié)合。具體來說，紀檢監(jiān)察機關(guān)在執(zhí)行巡視任務時，在同級黨委的領導和部署下，實行“X+1”巡視模式，“X”是指接受巡視的下級黨委政府，“1”是指同時接受巡視的同級紀檢監(jiān)察機關(guān)。對下級黨委政府和同級紀檢監(jiān)察機關(guān)同時進行巡視，有利于更好地了解當?shù)氐恼紊鷳B(tài)，有利于發(fā)現(xiàn)黨風廉政建設中的系統(tǒng)性、根源性問題，有利于對廉政建設的主體責任、監(jiān)督責任等作出更加準確的判斷和分析，也有利于加大紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力度，將自我凈化、自我革命擺在更加突出的位置。同樣，在執(zhí)行巡察任務的過程中，有關(guān)方面也應將針對同級紀檢監(jiān)察機關(guān)的巡察一并進行。事實上，部分地區(qū)已經(jīng)開始進行這種探索。十屆安徽省委前六輪巡視在對市、縣黨委進行巡視的同時，一并對同級紀檢監(jiān)察機關(guān)開展巡視。為了落實巡視提出的整改建議，省紀委干部監(jiān)督室會同相關(guān)紀檢監(jiān)察室對各地的整改落實情況進行了認真檢查，并啟動了約談機制和問責機制，完善相關(guān)制度⑧。

除了進行“X+1”巡視，紀檢監(jiān)察機關(guān)應該以同樣的決心、同樣的力度積極推進內(nèi)部巡察。重點巡察下級紀檢監(jiān)察機關(guān)認真執(zhí)行法律法規(guī)情況、案件辦理質(zhì)量和廉潔自律情況。巡察以發(fā)現(xiàn)問題、改進工作為主，通過“全面體檢”，尋找可能存在的“病灶”，對癥下藥。要和巡視一樣，徹底摸排是否存在腐敗案件線索，嚴肅查處相關(guān)責任人員。堅決克服重形式走過場，巡察與否一個樣、巡察前后一個樣的情況，通過解決問題、懲治腐敗、追查責任樹立巡察工作在系統(tǒng)內(nèi)部的震懾效應和權(quán)威地位。要根據(jù)不同時期、不同單位面臨的問題，靈活機動、有的放矢地開展專項督查和不定期抽查，始終讓內(nèi)部監(jiān)督“利劍高懸”，讓紀檢監(jiān)察干部心存敬畏。為了克服熟人社會、人情社會對內(nèi)部監(jiān)督產(chǎn)生的影響，積極探索交叉巡察、提級巡察等新的巡察方式，最大限度地發(fā)揮巡察效能。

（二）提升干部監(jiān)督室的獨立性：以體制創(chuàng)新增強監(jiān)督活力

反腐是對既得利益階層潛在或現(xiàn)實利益的剝奪過程，注定要遭到既得利益階層的強烈反對。既得利益階層通過各種措施，或明或暗地與反腐機構(gòu)展開針鋒相對的斗爭。因此，在缺乏獨立性的情況下，反腐機構(gòu)始終難以施展抱負，甚至會淪為權(quán)力斗爭的犧牲品。此外，在復雜的權(quán)力斗爭環(huán)境中，反腐機構(gòu)順利開展工作的前提是它本身必須具有公正性和公信力，不受權(quán)力格局等因素的影響，不偏不倚地執(zhí)行國家的法律法規(guī)⑨。獨立性是公正性與公信力的重要保障，獨立性的缺乏往往帶來公正性、公信力的缺失，導致反腐行動遭到質(zhì)疑、否定或失去支持。

世界上著名的反腐機構(gòu)中國香港特別行政區(qū)廉政公署和新加坡貪污行為調(diào)查局，都經(jīng)歷了從內(nèi)部機構(gòu)上升為專門機構(gòu)、從完全不獨立到相對獨立的過程。這兩個機構(gòu)原來都是警署的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，擔負著警署內(nèi)部和整個政府部門的反貪職能。然而，警署本身就是腐敗的重災區(qū)，根本缺乏反腐動力。反貪部門與監(jiān)督對象存在錯綜復雜的利益關(guān)系，反腐行為長期受阻。為了提升反腐機構(gòu)的成效，有關(guān)方面下決心將反腐機構(gòu)獨立出來，斬斷它與監(jiān)督對象的利益關(guān)聯(lián)，從此開創(chuàng)了反腐敗斗爭的嶄新局面。實踐證明，不管是專門反腐機構(gòu)也好，機關(guān)內(nèi)部的腐敗防控部門也好，必須有相對超脫的地位，與監(jiān)督對象保持一定的距離。

干部監(jiān)督室是紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部專司反腐職能的機構(gòu)。由于缺乏相對超脫的地位，內(nèi)部監(jiān)督成效大打折扣。特別是它面對的是專門從事反腐敗工作的專業(yè)干部，職業(yè)經(jīng)驗豐富、反監(jiān)督能力強，如果自身缺乏一定的“撒手锏”，其威信和行動能力可想而知。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革以后內(nèi)部監(jiān)督形勢的需要，必須對干部監(jiān)督室的管理體制進行適當改革。這就是，省級以下干部監(jiān)督室進行垂直管理，人事權(quán)、財政權(quán)、管理權(quán)由省級紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一管理。凡是涉及紀檢監(jiān)察干部的腐敗案件，由省級紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一受理和查處，市、縣紀檢監(jiān)察機關(guān)不再擁有管轄權(quán)。通過這一改革，對內(nèi)可以提升干部監(jiān)督室的獨立性和權(quán)威性，鐵腕反腐、正風肅紀，切實提高內(nèi)部監(jiān)督的戰(zhàn)斗力、威懾力和實效性；對外可以樹立紀檢監(jiān)察機關(guān)“打鐵同樣自身硬”的良好形象，切實回應“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的社會質(zhì)疑。

（三）嚴格控制自由裁量權(quán)：以制度剛性修補“微小的漏洞”

自由裁量權(quán)在行政機關(guān)比較普遍地存在。法律授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)總是基于一定的目的，其根本目的是讓行政機關(guān)根據(jù)具體情況和個案差異作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。因此，它的動因必須符合立法的目的和精神，它應考慮相關(guān)因素而對那些非相關(guān)因素免于考慮，并且應盡可能地合乎情理、客觀、適度而不夾雜任何惡意或偏見。可以說，行政自由裁量權(quán)的行使僅僅是為了彌補行政法律與現(xiàn)實社會之間的“裂縫”，是一種對既存法律的補充行為。行使這種權(quán)力的出發(fā)點和歸宿，是為了讓行政機關(guān)更大限度地體現(xiàn)公正、合理等法律的精神實質(zhì)⑩。

對于國家監(jiān)察機關(guān)而言，自由裁量權(quán)可能包含兩個層面：一是在法律法規(guī)規(guī)定的邊界內(nèi)根據(jù)具體情況具體分析，在案件查處和量紀定性中充分體現(xiàn)法紀效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一；二是在監(jiān)督執(zhí)紀、審查調(diào)查過程中存在不為上級部門掌握和外界知曉的信息，相關(guān)人員在缺乏監(jiān)督的情況下，存在靈活處置甚至違法亂紀的可能性。例如，“有些關(guān)鍵信息可以向上級報送，也可以不報送，有些事項可以辦理，也可以不辦理，沒有明確的量化指標，怎么裁量執(zhí)行，往往在紀律審查人員的一念之間”。

不管是哪種類型的自由裁量權(quán)，都應該得到嚴格控制。如果不對自由裁量權(quán)加以合理控制，或者說放縱自由裁量權(quán)，必將使自由裁量權(quán)如同一匹脫韁的野馬，隨時都有逾越邊界的危險。哈耶克將行政自由裁量權(quán)的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告誡人們：“就是那個‘微小的漏洞’，如若處理不當，它將使‘每個人的自由都遲早會喪失’?！睘榱藝栏窨刂谱杂刹昧繖?quán)，監(jiān)察機關(guān)必須在充分調(diào)研的基礎上，對線索處置、措施運用、調(diào)查取證、定性量紀等環(huán)節(jié)存在的自由裁量權(quán)的正確行使作出明確而具體的規(guī)定。必須嚴格執(zhí)行集體決議制度和請示報告制度。對于監(jiān)督執(zhí)紀、調(diào)查審查、案件審理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，必須經(jīng)過集體研究決定并及時向主管領導報告。對私自處理案件線索、越權(quán)處理相關(guān)事宜，必須嚴肅追究責任。建立調(diào)查組成員之間的相互監(jiān)督和責任連帶機制，對于默許調(diào)查組成員違規(guī)處理信息或者發(fā)現(xiàn)問題不及時報告的調(diào)查組成員，同樣必須追究相關(guān)責任。建立隨時抽查、暗訪制度，防止相關(guān)人員濫用職權(quán)。明確處室負責人、分管領導的監(jiān)督責任，嚴格執(zhí)行“一案雙查”，倒逼相關(guān)責任主體恪盡職守、干凈擔當。

（四）實行請托事項報告制度：以“內(nèi)外兼控”降低廉政風險

隨著政治文明的演進，公共領域和私人領域開始出現(xiàn)分化，界限也逐漸明晰。公共領域是公眾共同參與的領域，公共領域的活動關(guān)涉公共利益。因此，公共領域是開放式的、公開的，主動接受各方面的監(jiān)督。公共領域愈是開放，愈能通過協(xié)商、對話、溝通達成一致，維護和促進公共利益。與公共領域不同，私人領域是一個相對封閉的領域，只要不違背法律法規(guī)和倫理道德，不對其他人的生活造成妨礙，公共權(quán)力和其他力量就不應進行干涉。尊重和保護私人領域，實質(zhì)上是保護公民自主生活的正當權(quán)利，特別是保護公民的隱私權(quán)。

對于普通公眾而言，公共領域和私人領域是界限分明的，不存在交叉之處。但是，對于公職人員而言，有時公共領域和私人領域的界限未必十分分明，在私人領域進行的活動很可能與公共利益相關(guān)，甚至因為各種不正當?shù)慕灰子绊懝怖?，影響社會的公平與公正。為了防止這種現(xiàn)象的發(fā)生，很多國家機構(gòu)已經(jīng)適度介入對領導干部私人領域的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)擁有特殊的權(quán)力，這些權(quán)力甚至關(guān)涉某個領導干部的生死存亡。為了達到不可告人的目的，很多別有用心的人想方設法拉攏、腐蝕紀檢監(jiān)察干部。而這些腐蝕行為，時常是在其交際圈、生活圈發(fā)生的。因此，對紀檢監(jiān)察干部的“八小時以外”進行監(jiān)督，具有非常特殊的意義。

為了加強“八小時以外”的監(jiān)督，有關(guān)方面對紀檢監(jiān)察干部的個人重大事項報告提出了更加嚴格的要求。事實上，個人重大事項報告也僅僅是事后監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督，并不能起到非常明顯的作用。我們認為，在個人重大事項報告的基礎上，應該進行“請托事項”報告。請托案件關(guān)照、入學就業(yè)、職務晉升、招標投標、項目審批、工程建設等各類事項，只要牽涉“潛規(guī)則”和“灰色地帶”，就必須如實向組織報告，全方位、全過程接受組織監(jiān)督。這種做法在清廉國家早有成功實踐。例如，新加坡的公務員接受宴請，事先要報告，說明邀請人、地點和原因等。公務員對自己的日常交往活動也必須如實記錄，每周將記錄本交部門主管檢查。如果抽查發(fā)現(xiàn)有不實之處，必須接受紀律處分。通過這些過程性、“隱私性”監(jiān)督，確保公務員繃緊廉潔自律之弦，時刻感受到自己是關(guān)在“制度籠子”中的人。請托事項是腐敗行為發(fā)生的重要紐帶，對請托事項進行監(jiān)督，既可以有效防止腐敗、保護紀檢監(jiān)察干部，又可以讓紀檢監(jiān)察干部帶頭凈化政治生態(tài)，更好地擔當起“護林員”角色。

注釋：

①密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第96頁。

②詹姆斯·M.伯恩斯：《美國式民主》，中國社會科學出版社1993年版，第189頁。

③孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1997年版，第154頁。

④喬虹：《紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督問題研究》，西北大學MPA學位論文，2018年6月。

⑤趙煜：《嚴守程序是法治反腐的必然要求》，《中國紀檢監(jiān)察》2014年第17期。

⑥⑦陸思冰：《權(quán)力制衡視野下監(jiān)察委內(nèi)部權(quán)力制約研究》，中共浙江省委黨校MPA論文，2019年6月。

⑧王珍：《安徽省紀委監(jiān)委加強監(jiān)督檢查 督促市縣紀檢監(jiān)察機關(guān)落實巡視整改》，《中國紀檢監(jiān)察報》2019年6月29日。

⑨陳宏彩：《反腐機構(gòu)績效制約因素及其互動模式：一種解釋性分析框架》，《中國行政管理》2013 年第12期。

⑩參閱王英津：《論我國的行政自由裁量權(quán)及其濫用防范》，《國家行政學院學報》2001年第3期。