王學(xué)夢(mèng)

（華東理工大學(xué) 社會(huì)與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、問題提出

21 世紀(jì)以來，隨著單位制和街居制的解體，中國正在由“國家統(tǒng)攬型社會(huì)”向“國家主導(dǎo)型社會(huì)”轉(zhuǎn)型①，中國社會(huì)開始邁向“社會(huì)政策時(shí)代”②。受此影響，在社會(huì)各界的集體召喚下，舶來于西方的社會(huì)工作被委以重任，登上了中國社會(huì)治理的舞臺(tái)。

2006年以來，中央密集發(fā)布各類社會(huì)工作政策文件45 個(gè)③。然而，這些政策在基層落地時(shí)經(jīng)常遭遇打折、走樣，甚至到最后不了了之，與中央意圖形成強(qiáng)烈反差。社會(huì)工作政策何以失靈？學(xué)界對(duì)這一現(xiàn)象反思的焦點(diǎn)在于：社會(huì)工作政策“執(zhí)行”環(huán)節(jié)的行政吸納，是導(dǎo)致政策疲軟和“空轉(zhuǎn)”的主要原因。如朱健剛、陳安娜認(rèn)為，復(fù)雜的街區(qū)權(quán)力關(guān)系限制了專業(yè)社工深度嵌入社區(qū)治理④；陳家建則指出，作為最基層單位的社區(qū)，處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置，只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)自上而下的多重任務(wù)⑤。上述觀點(diǎn)隱含了一種價(jià)值判斷，即社會(huì)是一個(gè)自在的實(shí)體，社會(huì)工作政策在嵌入社會(huì)時(shí)，必然要順應(yīng)社會(huì)自身的運(yùn)行規(guī)則，否則將背道而馳。但這似乎又忽略了另外一種“社會(huì)事實(shí)”：社會(huì)工作政策之所以在執(zhí)行中“變形”，不僅僅是下游的“執(zhí)行”環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，同時(shí)更可能是來自中上游的“生產(chǎn)”環(huán)節(jié)就已經(jīng)出現(xiàn)了決策偏離，生產(chǎn)及落地過程中的制度環(huán)境、價(jià)值取向、組織基礎(chǔ)、認(rèn)知水平等因素，都可能是誘發(fā)政策失靈的更為前置、深層的因素。

基于這一認(rèn)識(shí)，本文將從“臺(tái)前”走入“幕后”，從社會(huì)工作政策在區(qū)（縣）政府的生產(chǎn)過程入手，集中關(guān)注社會(huì)工作政策生成的制度要素和基本邏輯。具體而言，首先對(duì)社會(huì)工作政策生產(chǎn)的理論內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，然后檢視社會(huì)工作政策在科層系統(tǒng)中的基本生產(chǎn)過程，再對(duì)生產(chǎn)和落地過程中“變形”的各種表現(xiàn)與演化機(jī)制進(jìn)行剖析，最后從制度和組織邏輯的視角解讀其背后的根本癥結(jié)。

二、社會(huì)工作政策生產(chǎn)的三重性

社會(huì)工作政策生產(chǎn)是指在政府系統(tǒng)內(nèi)部，借助行政力量對(duì)社會(huì)福利體系進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)和制度安排，對(duì)政策落實(shí)所必需的人財(cái)物等資源進(jìn)行統(tǒng)籌配置，以發(fā)動(dòng)社會(huì)相關(guān)主體運(yùn)用社會(huì)工作這一專業(yè)工具，紓解社會(huì)問題，促進(jìn)民生福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的制度建設(shè)過程。從這一角度而言，社會(huì)工作政策的生成既是一項(xiàng)社會(huì)工程，也是一項(xiàng)技術(shù)工程，更是一項(xiàng)政治工程。如果我們將社會(huì)工作政策生產(chǎn)比喻成一個(gè)龐大的加工廠，那么行政性、專業(yè)性和社會(huì)性就相應(yīng)構(gòu)成了生產(chǎn)過程中必須充分考慮的三個(gè)核心變量，它們分別解決的是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的主體（由誰來生產(chǎn)）、生產(chǎn)的客體（生產(chǎn)什么）、生產(chǎn)的目的和條件（土壤如何）等問題。

（一）行政性生產(chǎn)

各級(jí)政府是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的主體，也是最外顯的層面。社會(huì)工作政策是在不同層級(jí)的政府間逐級(jí)傳導(dǎo)和制造出來的，政策自上而下的傳導(dǎo)過程，既是政策指令的下達(dá)過程，也是下級(jí)政府將上級(jí)政府較為寬泛的原則性、方向性政策轉(zhuǎn)換為更加具體化、可操作性政策的過程。就此而言，社會(huì)工作政策生產(chǎn)首先會(huì)受到政府內(nèi)部科層邏輯和官僚理性的支配，具有鮮明的行政性。這一行政性有三個(gè)特點(diǎn)：

其一，社會(huì)工作政策生產(chǎn)是在不同層級(jí)、不同部門間非勻質(zhì)擴(kuò)散的。雖然各種社會(huì)政策都是在科層體系內(nèi)部依據(jù)行政層級(jí)，從中央到地方層層擴(kuò)散，但這種擴(kuò)散并非勻質(zhì)化的，因?yàn)椴煌瑢蛹?jí)、不同部門間的權(quán)能并非完全對(duì)等。盡管區(qū)（縣）一級(jí)政府是關(guān)乎政策執(zhí)行效能的核心樞紐⑥，在各種基礎(chǔ)性社會(huì)政策的制定中擁有充分的行政管轄權(quán)和自由裁量權(quán)，并能依據(jù)區(qū)域?qū)嶋H進(jìn)行靈活轉(zhuǎn)換，但這一自主性在具體的科層場(chǎng)域中又深受人事安排、激勵(lì)配置和注意力分布的影響。區(qū)（縣）政府中的一些邊緣性部門極有可能因激勵(lì)配置扭曲⑦、注意力分配不足⑧而將其置于實(shí)質(zhì)上的權(quán)能缺失地位。

其二，社會(huì)工作政策生產(chǎn)受制于多重行政邏輯的支配。當(dāng)下中國社會(huì)工作政策建構(gòu)的路徑主要有兩個(gè)：一是試點(diǎn)推廣；二是政策保障。其中政策文件最為關(guān)鍵⑨，這兩點(diǎn)決定了各級(jí)政府是推進(jìn)社會(huì)工作本土化的主導(dǎo)性力量，其必然難以逾越現(xiàn)有的干部人事制度、程序合法性等科層規(guī)制而自在生長(zhǎng)。然而，科層規(guī)制并非鐵板一塊，在特定條件下，非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)式治理甚至可能超越常規(guī)的科層制度約束而特立獨(dú)行，而頻繁的領(lǐng)導(dǎo)干部任期更換制則可能直接打斷社會(huì)政策推行進(jìn)程而使政策執(zhí)行效果大打折扣。

其三，社會(huì)工作政策生產(chǎn)受到治理目標(biāo)的影響。社會(huì)治理深受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多元目標(biāo)影響而呈現(xiàn)出多樣性。政府不同層級(jí)、不同部門工作目標(biāo)可能不一，對(duì)目標(biāo)的定位也會(huì)有輕重緩急和顯性隱性之分，因而具體決策時(shí)往往“趨利避害”，以實(shí)現(xiàn)利益最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化。進(jìn)而，社會(huì)工作政策實(shí)踐本身可能難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)化為具體的政策行動(dòng)和議事日程。

（二）專業(yè)性生產(chǎn)

專業(yè)能力是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的客體。社會(huì)工作是運(yùn)用助人的理念和科學(xué)的方法增進(jìn)民生福祉、紓解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的一門新興知識(shí)，具有“技術(shù)難度大、服務(wù)見效長(zhǎng)、收益范圍小的特點(diǎn)”⑩。這就決定了社會(huì)工作政策的生產(chǎn)要注意其專業(yè)屬性，不僅要系統(tǒng)地引入西方社會(huì)工作的理念和方法，還要為政策落地創(chuàng)設(shè)必要的人才、組織和項(xiàng)目等資源載體。因此，專業(yè)性生產(chǎn)涉及以下兩個(gè)方面。

一是專業(yè)理念與方法的導(dǎo)入。盡管社會(huì)工作在不同的歷史時(shí)空下有著不同的專業(yè)實(shí)踐，但個(gè)案、小組和社區(qū)工作一直是其三大經(jīng)典方法，助人自助、扶弱濟(jì)貧亦是其核心價(jià)值理念。受英美發(fā)達(dá)國家“專業(yè)帝國主義”和后發(fā)展國家“專業(yè)理想主義”雙重影響，當(dāng)下中國社會(huì)工作在教材編寫、職業(yè)教育、職稱考試和實(shí)務(wù)操作中基本援引這一理念和方法模式。

二是專業(yè)載體的培育。各級(jí)政府主要從人才、組織和項(xiàng)目三個(gè)方面提供社會(huì)工作發(fā)育的政策保障：在人才培養(yǎng)上，以存量提升為主，以增量引進(jìn)為輔；在組織培育上，以量化目標(biāo)考核、放寬登記管理、吸引民間參與等方式培育社工機(jī)構(gòu)；在項(xiàng)目扶持上，以福彩公益金、公益創(chuàng)投、社區(qū)服務(wù)業(yè)等方式外包公共服務(wù)。

（三）社會(huì)性生產(chǎn)

一是社會(huì)組織的發(fā)育度。結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模適度與功能完備是衡量社會(huì)組織發(fā)育度的基本指標(biāo)。其先決條件有兩個(gè)：行業(yè)自主性和資源依附性。前者表現(xiàn)為社會(huì)組織與政府組織間的權(quán)責(zé)關(guān)系相對(duì)明晰、結(jié)構(gòu)體系互相兼容，后者表現(xiàn)為社會(huì)組織的資金渠道多元、自我造血功能充沛。在此基礎(chǔ)上，二者能夠基本達(dá)成良性合作的政社伙伴關(guān)系。

二是社會(huì)公眾的參與度?！敖ㄔO(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，本身就包含了促進(jìn)公眾參與的治理主張。在理想狀況下，借助社會(huì)工作政策的制定和執(zhí)行，搭建不同形態(tài)的社會(huì)主體參與平臺(tái)和載體，既能有效緩解決策時(shí)的阻力和壓力，優(yōu)化公共服務(wù)供給能力，還有助于培養(yǎng)社會(huì)能動(dòng)性和公民自覺性，將社會(huì)力量轉(zhuǎn)化為政策推行的建設(shè)性因素。

（四）社會(huì)工作政策生產(chǎn)三重性的內(nèi)在關(guān)系

作為一種特定的社會(huì)福利制度工具，社會(huì)工作政策既有科層指令的強(qiáng)制性，又有紓解社會(huì)矛盾、助力民生改善的專業(yè)性，還有培育社會(huì)組織、助推公眾參與的社會(huì)性，兼具行政、專業(yè)和社會(huì)三重屬性。以此為基礎(chǔ)，三者的內(nèi)在關(guān)系有三點(diǎn)。

一是功能上的互補(bǔ)性。從追求社會(huì)公平正義的應(yīng)然層面來看，行政性、專業(yè)性和社會(huì)性共同組成了一個(gè)相互支撐的互依三角，其中行政支持是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的組織保障，專業(yè)服務(wù)解決的是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題，而社會(huì)參與則提供社會(huì)工作政策推行的環(huán)境與土壤，三者三位一體、攜手共進(jìn)，其中任何一方失衡或偏頗，都將導(dǎo)致政策“難產(chǎn)”或“流產(chǎn)”。

二是時(shí)序上的差異性。若將社會(huì)工作政策生產(chǎn)的三重性置于特定的歷史維度加以考察，可以發(fā)現(xiàn)三者并非同步進(jìn)行，并且中西方有著截然不同的生產(chǎn)機(jī)制。如英國社會(huì)工作經(jīng)歷了“宗教慈善行為—非專業(yè)社會(huì)工作—半專業(yè)社會(huì)工作—專業(yè)社會(huì)工作—行政性社會(huì)工作”的發(fā)展脈絡(luò)，因而遵循的是“社會(huì)性—專業(yè)性—行政性”邏輯；而中國社會(huì)工作是在政府主導(dǎo)下由傳統(tǒng)的行政性、非專業(yè)的社會(huì)工作向社會(huì)組織主導(dǎo)的行政體制嵌入，因而是一種“行政性—專業(yè)性—社會(huì)性”的邏輯進(jìn)路。

三是文化上的敏感性。離開專業(yè)性，社會(huì)工作政策生產(chǎn)必然陷于“皮之不存，毛將焉附”之境地。然而專業(yè)性并非獨(dú)立于社會(huì)意識(shí)文化形態(tài)的“真空”之中，相反，社會(huì)工作的專業(yè)性脫胎于西方現(xiàn)代文明土壤，又消融于中國的地方知識(shí)語境，充滿了文化敏感性和話語建構(gòu)力。多元文化互構(gòu)帶來的催化效應(yīng)，可能加速行動(dòng)主體的社會(huì)認(rèn)同，也可能導(dǎo)致行動(dòng)主體的集體疏離。

為了加深對(duì)社會(huì)工作政策生產(chǎn)三重性及其生成機(jī)制復(fù)雜性的省視，本文嘗試以城市的區(qū)級(jí)政府決策系統(tǒng)為分析單位，運(yùn)用典型案例分析法，對(duì)這一層級(jí)社會(huì)工作政策的生產(chǎn)過程進(jìn)行歷時(shí)性考察（2009—2018）。具體而言，以社會(huì)工作在長(zhǎng)三角地區(qū)H 市S 區(qū)的政策實(shí)踐為觀測(cè)窗口，以該地事關(guān)社會(huì)工作發(fā)展的部門設(shè)置、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政投入、崗位設(shè)定、組織培育、績(jī)效評(píng)估等為觀測(cè)內(nèi)容，對(duì)其背后映射出的多重關(guān)系等加以省視。根據(jù)研究倫理，文中涉及的人名、地名、單位等均作了匿名處理。

三、案例呈現(xiàn)：地方社會(huì)工作政策的生產(chǎn)歷程檢視

S 區(qū)地處長(zhǎng)三角發(fā)達(dá)地區(qū)，全區(qū)6 個(gè)街道54 個(gè)社區(qū)，常住人口約35萬人，具有區(qū)域面積小、人口密度大、老齡化程度高、新老小區(qū)雜糅等特點(diǎn)。按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，筆者將該區(qū)社會(huì)工作政策的生產(chǎn)歷程大致分為“試點(diǎn)啟動(dòng)：專業(yè)社會(huì)工作‘入場(chǎng)’—‘入場(chǎng)’受阻：醞釀出臺(tái)‘新政’—多次重啟‘新政’按鈕：‘千呼萬喚始出來’—‘新政’落地‘遇冷’：社會(huì)工作‘懸浮’在上”四個(gè)時(shí)段。

（一）試點(diǎn)啟動(dòng)：專業(yè)社會(huì)工作“入場(chǎng)”

受中央和省市社會(huì)工作政策影響，S 區(qū)自2009年起嘗試在社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)管理模式下，依托社區(qū)公共服務(wù)工作站構(gòu)建“7+1”崗位框架，其中“7”為必配的條線工作崗位，“1”為社會(huì)工作試點(diǎn)崗位，為社會(huì)工作“入場(chǎng)”提供組織保障。

除了設(shè)置社會(huì)工作試點(diǎn)崗位，S 區(qū)還先后出臺(tái)具有區(qū)域特色的《關(guān)于推進(jìn)S 區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》《S 區(qū)社會(huì)工作人才隊(duì)伍“135”培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施意見》等文件，并組織發(fā)動(dòng)社區(qū)工作者參加社會(huì)工作職業(yè)資格考試，以加大社會(huì)工作人才教培力度。下屬各街道紛紛響應(yīng)，如X 街道啟動(dòng)了“五型五優(yōu)”社區(qū)工作者專業(yè)素養(yǎng)提升工程；W街道率先成立了全市首家社工機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)還獲得了該市4A 級(jí)社會(huì)組織、十大成長(zhǎng)型品牌社會(huì)組織、全區(qū)“雙十佳”社區(qū)社會(huì)組織等榮譽(yù)稱號(hào)。2013年年底，S區(qū)被確定為“首批全國社會(huì)工作服務(wù)示范區(qū)”。

（二）“入場(chǎng)”受阻：醞釀出臺(tái)“新政”

政府早期對(duì)社會(huì)工作的嶄新期待與政策的“閃亮登場(chǎng)”僅為下屬街道和社區(qū)帶來了一時(shí)“狂歡”。隨著時(shí)間推移，社會(huì)工作試點(diǎn)崗位逐步淪為一個(gè)“花架子”。緣由在于：在“三位一體”的社區(qū)組織架構(gòu)下，社區(qū)工作者交叉任職、一崗多能的角色定位決定了其在行政壓力面前只能“眉毛胡子一把抓”，不可能有詳細(xì)明確的職責(zé)分工。而隨著各種行政工作不斷加碼，社區(qū)各種臨時(shí)性、應(yīng)急性任務(wù)接連不斷，社區(qū)工作者往往身兼數(shù)職、不堪重負(fù)，不要說進(jìn)行專業(yè)服務(wù)了。

2014年初，S區(qū)民政局領(lǐng)導(dǎo)班子成員調(diào)整，原先主事局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)同時(shí)調(diào)離，原本任職教育系統(tǒng)的LM 接管該項(xiàng)工作。由于之前未曾接觸過社會(huì)工作，LM對(duì)此一籌莫展。適逢民政部2014年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，其意識(shí)到可以以此為著力點(diǎn)。隨即，《S區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的指導(dǎo)意見》初步起草完成。但這份文件隨即被局長(zhǎng)否決，理由是2013 年年底該區(qū)已經(jīng)推出加快社會(huì)組織培育發(fā)展的系列文件，二者盡管并無直接關(guān)聯(lián)，但在未明了社會(huì)工作、社工機(jī)構(gòu)的內(nèi)容性質(zhì)前，專門發(fā)文并非必要。

（三）多次重啟“新政”按鈕：“千呼萬喚始出來”

2015年，S區(qū)啟動(dòng)了“第三批全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”申報(bào)工作，主題是“‘三社聯(lián)動(dòng)’推進(jìn)社區(qū)協(xié)商共治”，提出“發(fā)揮社會(huì)組織和社會(huì)工作者‘嵌入’社區(qū)的‘兩翼’功能，激發(fā)社區(qū)內(nèi)外多元主體在互動(dòng)合作和平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，共同參與社區(qū)治理與服務(wù)”。至此，LM 轉(zhuǎn)變了工作思路，認(rèn)為發(fā)展社會(huì)工作的重心應(yīng)放在人才培養(yǎng)上。但婦聯(lián)、團(tuán)委、工會(huì)、司法等部門都不在民政的管轄范圍因而無從抓起，而社區(qū)工作者作為重點(diǎn)培養(yǎng)人才非此莫屬。為此，S 區(qū)轉(zhuǎn)而起草了《S 區(qū)社會(huì)工作人才培養(yǎng)“十三五”規(guī)劃（2016—2020 年）》，還推出了全市首批社區(qū)工作領(lǐng)軍人才計(jì)劃。經(jīng)多次易稿，2015年年底該文件又變身為《S 區(qū)推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展綱要》。但2016年年初一項(xiàng)大型國際會(huì)議決定在H市舉辦，自上而下的工作重心瞬間卷入到城市環(huán)境美化、基礎(chǔ)設(shè)施改造、綜治維穩(wěn)等應(yīng)急性任務(wù)中來，社會(huì)工作文件再次被束之高閣，社區(qū)工作領(lǐng)軍人才培養(yǎng)也由此中斷。

2017年年初，S區(qū)民政局局長(zhǎng)再次調(diào)離，新局長(zhǎng)來自宣傳部門，同樣對(duì)社會(huì)工作“視而不見”。但隨著2018 年全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)驗(yàn)收臨近，社會(huì)工作專項(xiàng)政策出臺(tái)迫在眉睫。在此情境下，最終倒逼S 區(qū)出臺(tái)了社會(huì)工作政策文件，提出“至2020年，培養(yǎng)社會(huì)工作領(lǐng)軍人才50名，打造6家社會(huì)工作實(shí)訓(xùn)基地，在教育、民政、司法等部門設(shè)置不少于30 個(gè)社會(huì)工作崗位，發(fā)展10 家優(yōu)質(zhì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)；加大政府購買服務(wù)力度，每年投入100萬元社會(huì)工作服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；支持社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型為專職社會(huì)工作者，對(duì)于‘轉(zhuǎn)型’社區(qū)工作者除保留三年社區(qū)工作者身份外，每年資助15萬元社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)”。

自此，歷時(shí)五年的社會(huì)工作本土政策在一波三折后終于問世。然而S 區(qū)的情況并非個(gè)例，筆者查閱H市其他幾個(gè)城區(qū)的官方網(wǎng)站，僅有個(gè)別城區(qū)出現(xiàn)“社會(huì)工作”字眼，內(nèi)容也僅限于社工機(jī)構(gòu)登記管理事項(xiàng)，專項(xiàng)政策幾乎為零。無獨(dú)有偶，H市民政局分管社會(huì)工作的副處長(zhǎng)甚至親歷了社會(huì)工作政策的“流產(chǎn)”。在一次非官方的行業(yè)交流會(huì)上，該官員傾訴了自己的苦惱：“我自己都快退休的人了，社會(huì)工作是什么，以前從來不知道。該怎么抓呢，真是無從下手。不過分管這塊工作后，我非常認(rèn)可和喜歡社會(huì)工作。但是，上面的領(lǐng)導(dǎo)（此處應(yīng)理解為市委、市政府）不重視。我們起草的社工政策文件，交上去審批。市里的大領(lǐng)導(dǎo)說社會(huì)工作不就是居委會(huì)大媽干的活兒?jiǎn)?？讓人感到很無語。后來這位主管領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走了，文件也沒有了下文?！?/p>

（四）“新政”落地“遇冷”：社會(huì)工作“懸浮”在上

S區(qū)出臺(tái)“新政”的本意是開拓社會(huì)工作在基層的發(fā)育空間，促使其突破科層掣肘，集中精力探索真正意義上的專業(yè)服務(wù)。然而，此舉并未得到施政官員、社區(qū)工作者和社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)參與主體的積極認(rèn)同。

在政策生產(chǎn)的主體——地方官員看來，政策的出臺(tái)只是迫于創(chuàng)新壓力不得已而為之的無奈之舉。S區(qū)社會(huì)工作業(yè)務(wù)科室的科長(zhǎng)坦言：“從民政的角度來說，這個(gè)文件沒有實(shí)質(zhì)性意義，更多是為了應(yīng)付實(shí)驗(yàn)區(qū)的終期驗(yàn)收。當(dāng)初討論這個(gè)文件的時(shí)候，財(cái)政局是明確反對(duì)的。因?yàn)榉彩巧婕案母?，都必然要跟錢扯上關(guān)系。我們是一個(gè)老城區(qū)，財(cái)政非常吃緊。再說了，民政也叫不動(dòng)其他部門。”

社區(qū)工作者是政策執(zhí)行的核心主體。然而，他們卻以一種袖手旁觀的態(tài)度置身事外?！拔矣X得還是做社工（社區(qū)工作者）更有安全感吧，領(lǐng)導(dǎo)都不重視，社會(huì)工作發(fā)展前景很難說。再說了，就算政府給錢讓我做項(xiàng)目社工（轉(zhuǎn)型社區(qū)工作者）我也不會(huì)去做。紀(jì)委查得多嚴(yán)啊，這可是個(gè)上綱上線的紀(jì)律問題?！?/p>

而在政策執(zhí)行的另一主體社工機(jī)構(gòu)看來，“一個(gè)項(xiàng)目最多也就十多萬，小項(xiàng)目幾千塊都有，做的時(shí)候還要考慮不同項(xiàng)目的協(xié)調(diào)、整合問題。政府對(duì)于社會(huì)工作項(xiàng)目的考核跟一般社會(huì)組織沒什么兩樣，大量工作都在做活動(dòng)、做臺(tái)賬，評(píng)估越來越嚴(yán)了，項(xiàng)目越來越不好做”。

由此可知，S 區(qū)早在2009 年便啟動(dòng)了社會(huì)工作崗位試點(diǎn)，其后卻無疾而終。2014—2018年間歷經(jīng)曲折，終于出臺(tái)了“新政”，但與政策落地相關(guān)的人財(cái)物均未得到關(guān)照和配套，基層執(zhí)行者也表現(xiàn)出“高高掛起”的心態(tài)，政策出臺(tái)后淪為一紙空文。

四、案例剖析：社會(huì)工作政策生產(chǎn)如何“變形”？

如前所述，理性化的國家干預(yù)并不能繞過官僚組織、社區(qū)工作者、社會(huì)組織等多方主體交錯(cuò)疊織和復(fù)雜互動(dòng)的現(xiàn)實(shí)，作為社會(huì)工作政策生產(chǎn)核心變量的行政性、專業(yè)性和社會(huì)性生產(chǎn)，在現(xiàn)實(shí)生活世界均遭遇了各種瓶頸和挑戰(zhàn)。

（一）行政性生產(chǎn)遇到的瓶頸

1.激勵(lì)分配不均引致邊緣性部門權(quán)能缺失

S區(qū)2009年啟動(dòng)的社會(huì)工作崗位試點(diǎn)因受到行政任務(wù)沖擊而“破產(chǎn)”。2014—2017 年又多次啟動(dòng)社會(huì)工作“新政”，但都因不同職級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人更換、國際會(huì)議召開而遭遇擱置或延遲。直至2018 年全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)驗(yàn)收，S 區(qū)才迫不得已出臺(tái)了“新政”。但吊詭的是，多位受訪者卻表示，未曾見過這份文件，最大可能因其難以實(shí)現(xiàn)部門聯(lián)動(dòng)和無法兌現(xiàn)而從未下發(fā)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除非是條上部門要求當(dāng)年度必須完成的硬性指標(biāo)或緊急任務(wù)，塊上部門盡可能拖延發(fā)文時(shí)間。不僅社會(huì)工作政策的出臺(tái)時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)5 年，其他文件如“三社聯(lián)動(dòng)”、社區(qū)協(xié)商等也難逃類似命運(yùn)。

地方政府何以如此消極懈??？在中央集權(quán)的政治格局下，上級(jí)以紅頭文件發(fā)文，下級(jí)層層轉(zhuǎn)發(fā)、傳達(dá)學(xué)習(xí)并根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H加以擴(kuò)散和延伸責(zé)無旁貸。而區(qū)（縣）政府“處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，原本擁有足夠的自主權(quán)對(duì)區(qū)域社會(huì)政策進(jìn)行靈活性轉(zhuǎn)換，卻表現(xiàn)出了“積極的惰性”原因之一在于現(xiàn)有的人事安排制度加劇了邊緣性政府部門的權(quán)能缺失。近年我國在人事制度改革上出現(xiàn)了干部隊(duì)伍整體年輕化、專業(yè)化趨勢(shì)和“空間不流動(dòng)（僅在同一區(qū)塊流動(dòng)）”現(xiàn)象，這意味著越到基層，越可能出現(xiàn)干部隊(duì)伍老化、職業(yè)倦怠和激勵(lì)消退，引發(fā)“政績(jī)不生產(chǎn)”。誠然，基層不乏有沖勁、肯干事的年輕官員，但出于培養(yǎng)新人需要，他們往往被安排在兩辦、發(fā)改委等更有晉升前景的實(shí)權(quán)部門。由是，越是不易凸顯政績(jī)的邊緣部門，越有可能由仕途無望的大齡官員接管。據(jù)筆者觀察，基層民政干部普遍存在年齡偏大、性別比失調(diào)現(xiàn)象，S區(qū)下轄各街道民政主任、科長(zhǎng)年齡基本在50 歲上下，且女性占絕大多數(shù)?！拔叶家话涯昙o(jì)了，工作過得去就行了”“做得越多，錯(cuò)的越多”“不求無功，但求無過”，這些觀念無疑是烏爾里希·貝克（Uirich Beck）所言的“有組織的不負(fù)責(zé)任行為”的鮮明寫照。

2.科層規(guī)制內(nèi)生訴求的矛盾性加速政策生產(chǎn)的內(nèi)卷化

社會(huì)工作政策生產(chǎn)的行政邏輯并非一種完全循規(guī)蹈矩、一成不變的存在，而是深陷程序合法性和崗位輪換制的囹圄，并受到既有的國家治理傳統(tǒng)的侵?jǐn)_。

首先，程序合法性與治理運(yùn)動(dòng)性結(jié)合共同主導(dǎo)政策生產(chǎn)進(jìn)程。由于政策文件的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，一項(xiàng)“新政”從形成思路到“轉(zhuǎn)譯”為地方文本，必有一個(gè)慣常程序的“政策孵化期”。以區(qū)級(jí)社會(huì)工作文件的出臺(tái)為例，層層把關(guān)的公文審批制度決定了其往往要經(jīng)歷科員一稿、科長(zhǎng)一審、副局長(zhǎng)二審、局長(zhǎng)三審、區(qū)府辦四審、副區(qū)長(zhǎng)五審、區(qū)長(zhǎng)六審等關(guān)口，每個(gè)關(guān)口平均送審周期至少一周。由于每位官員掌握的信息不對(duì)稱和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，反復(fù)修改、重復(fù)修改、朝令夕改是家常便飯。末了，這一文件還要專門開會(huì)經(jīng)過內(nèi)部討論、意見征集、專家論證等環(huán)節(jié)。一般而言，發(fā)文層級(jí)越高，發(fā)文周期越長(zhǎng)；發(fā)文層級(jí)越低，越易量化過度。由是，除非臨時(shí)性、緊急性政治任務(wù)，一份正式文件的問世，至少要經(jīng)過半年籌備醞釀期。此外，發(fā)與不發(fā)、發(fā)的層級(jí)和范圍、內(nèi)容和時(shí)機(jī)，不僅取決于主政官員意志，還取決于地方財(cái)政預(yù)算和人事安排。

然而，即使經(jīng)歷了層層“關(guān)卡”，這一政策文件能否順利誕生還不可避免地要經(jīng)受不可預(yù)見的政治和組織動(dòng)員考驗(yàn)。S區(qū)的社會(huì)工作政策因國際大型會(huì)議這一重大決策在H市舉辦而“難產(chǎn)”，又因國家社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的驗(yàn)收而問世，結(jié)果似乎讓人啼笑皆非，而這正是由科層治理的運(yùn)動(dòng)性、應(yīng)急性所決定的，正所謂“成也蕭何，敗也蕭何”。因而，地方官員對(duì)常規(guī)的程序合法性的過度追求與非常規(guī)的國家治理的運(yùn)動(dòng)性結(jié)合起來，共同鉗制了社會(huì)工作政策的出臺(tái)進(jìn)程。而中國國家治理的運(yùn)動(dòng)性、階段性特點(diǎn)，又決定了富于彈性、可視度低的社會(huì)工作難以在常規(guī)的科層系統(tǒng)中占據(jù)要位。

其次，黨政干部頻繁更換打斷政策的延續(xù)性。如果說冗繁的公文審批制度使得許多社會(huì)政策時(shí)過境遷“難產(chǎn)”，那么頻繁的干部任期更換制則可能直接加速其“流產(chǎn)”。我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》指出：黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的每個(gè)任期為5 年，任期內(nèi)如有職務(wù)調(diào)整3 年為一個(gè)任期。S 區(qū)涉案官員基本每3 年調(diào)動(dòng)一次，LM 雖未經(jīng)人事調(diào)動(dòng)，但其他關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人（直接或間接上級(jí)）的調(diào)離對(duì)其施政行為帶來了決定性影響。其潛隱的矛盾在于：為了在短期內(nèi)晉升，當(dāng)事官員往往一上任便“快馬加鞭”創(chuàng)新政績(jī)，而創(chuàng)新路徑基本有兩種：一是新瓶裝舊酒；二是另起爐灶。社會(huì)生產(chǎn)的特質(zhì)決定了其成效不可能像工業(yè)生產(chǎn)那般立竿見影。因而，官員在任職早期著眼于對(duì)前任經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)的“二次加工”與消化整合。經(jīng)過一兩年歷練，基本能夠駕輕就熟地邁向一種另起爐灶的、真正意義上的“創(chuàng)新”。然而，更高職級(jí)官員的一句話、一紙調(diào)令，抑或一場(chǎng)突如其來的政治任務(wù)，隨時(shí)可能會(huì)讓其功虧一簣。

3.施政目標(biāo)理性化帶來決策行為的權(quán)變性

社會(huì)工作政策的三重性決定了其更易受制于官僚理性、文化慣習(xí)和價(jià)值倫理等內(nèi)在約束，反映在治理目標(biāo)上便是當(dāng)事官員在長(zhǎng)期-短期、顯性-隱性、管理-培育等價(jià)值取向上的“鐘擺效應(yīng)”，如對(duì)培養(yǎng)人才還是培育組織猶豫不決、對(duì)深層改革縮手縮腳等，從而偏離政策設(shè)計(jì)的初衷。案例顯示，當(dāng)上級(jí)政府超越區(qū)域?qū)嶋H而設(shè)定的政策目標(biāo)過高、過嚴(yán)時(shí)，地方政府和官員將采用兩種完全不同的權(quán)變策略。

首先，以顯性政績(jī)指標(biāo)取代隱性政策扶持。對(duì)于來自上級(jí)“條”上部門的“硬指標(biāo)”，采取逐級(jí)下壓、層層加碼的公共行政行為。如：當(dāng)“條”上部門提出每年必須新增一定數(shù)量的社工機(jī)構(gòu)時(shí)，“條”下部門便會(huì)利用自身既是社會(huì)組織培育扶持部門又是登記管理部門的剩余控制權(quán)，與下屬街道、社區(qū)和社會(huì)組織“結(jié)對(duì)共謀”，推動(dòng)量化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如S區(qū)2019年在向街道布置任務(wù)時(shí)，提出“根據(jù)有關(guān)要求，各街道抓緊注冊(cè)成立社工機(jī)構(gòu)。梳理街道現(xiàn)有注冊(cè)類社會(huì)組織，更改社會(huì)組織名稱與內(nèi)容，更改后的名稱和內(nèi)容中必須有社會(huì)工作機(jī)構(gòu)字樣和內(nèi)容。各社會(huì)組織按照‘應(yīng)改盡改’的原則抓緊實(shí)施，第一階段目標(biāo)，每街道至少新增3 家”。表面上看，低準(zhǔn)入門檻帶來了S 區(qū)社工機(jī)構(gòu)的繁榮，背后卻是參差不齊和魚龍混雜，為行業(yè)發(fā)展埋下隱患。

其次，以“紙上談兵”規(guī)避部門間條塊分割。對(duì)于超出“塊”上的可控范圍，迫于創(chuàng)新壓力不得不提出的“軟指標(biāo)”，基層政府則采取了靈活變通甚至內(nèi)部消化的“行政不作為”，如迫于國家社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)的驗(yàn)收壓力，而提出配置社會(huì)工作崗位（人員編制）、推出社區(qū)工作者“轉(zhuǎn)型”（財(cái)政預(yù)算）等超出“塊”上能力的改革行動(dòng)，但因無法兌現(xiàn)只停留在口號(hào)或紙上層面，這也說明基層政府對(duì)于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的根本性改革是謹(jǐn)小慎微的。

（二）專業(yè)性“水土不服”招致集體疏離

社會(huì)工作政策專業(yè)性生產(chǎn)的“變形”集中表現(xiàn)在公眾對(duì)社會(huì)工作理念方法的拒斥消解、人才培養(yǎng)的名不副實(shí)和社工機(jī)構(gòu)的量質(zhì)失衡方面。

1.理念與方法受到拒斥消解

對(duì)于社區(qū)工作者而言，專業(yè)實(shí)踐只是行政任務(wù)的一種，案例考核達(dá)標(biāo)便萬事大吉?！拔覀兊瓜胝罩鴷系牧鞒桃徊揭徊饺プ?，但實(shí)際上哪有時(shí)間給你做啊。上面一聲令下，我們就得去應(yīng)付文明城市復(fù)檢啦，垃圾分類啦，消防整治啦……哪還有工夫去發(fā)掘居民需求，聚焦專業(yè)服務(wù)?。　?/p>

對(duì)于主政官員而言，他們本來就對(duì)高深難懂的社會(huì)工作理論和實(shí)務(wù)提不起興趣，而社會(huì)工作難以“速成”更決定了其不大可能短期內(nèi)進(jìn)入決策層視野。一個(gè)初任民政官員，至少要有一年半載才能對(duì)社會(huì)工作有清晰認(rèn)知，并形成較為穩(wěn)定的政策思路，而大齡官員的認(rèn)知過程往往更長(zhǎng)。因此，社會(huì)工作往往成為主政官員最后開墾的“領(lǐng)地”。而受制于既有的體制局限和思維習(xí)慣，當(dāng)事官員最后又不得不仰賴“數(shù)目字”管理模式，因此便產(chǎn)生了“格雷欣法則”現(xiàn)象。

2.人才培養(yǎng)的名實(shí)分離

人才是社會(huì)工作政策專業(yè)性生產(chǎn)的核心環(huán)節(jié)。S區(qū)主要借助以下三種渠道生產(chǎn)人才。

一是引進(jìn)和選拔專業(yè)人才。在社區(qū)工作者招聘時(shí)逐步放寬戶籍門檻，對(duì)社會(huì)工作專業(yè)和持證考生實(shí)行加分制，如在2018年招聘時(shí)對(duì)有助理職稱者加15分、中級(jí)職稱者加20分，還推出了社區(qū)工作領(lǐng)軍人才計(jì)劃，選派優(yōu)秀社區(qū)工作者赴國內(nèi)外學(xué)習(xí)交流等。但在社區(qū)工作場(chǎng)景中，持證或科班出身的社區(qū)工作者，除在職稱津貼上有所差別外，與其他人的工作內(nèi)容并無二致；S 區(qū)培養(yǎng)的社區(qū)工作領(lǐng)軍人才，至期滿結(jié)業(yè)時(shí)至少一半學(xué)員以入編或離職等方式離開了社區(qū)工作崗位。

二是加大教培考評(píng)力度。H 市社會(huì)工作處內(nèi)設(shè)于基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處，社區(qū)工作者往往享有優(yōu)先培訓(xùn)權(quán)；由于年度預(yù)算中設(shè)有專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，為按時(shí)按量完成任務(wù)，培訓(xùn)名額往往以指標(biāo)形式按市—區(qū)—街道—社區(qū)逐級(jí)分配下壓。S區(qū)也參照這一慣例，對(duì)上級(jí)部門的硬性要求部分以表格和指標(biāo)形式固定下來，如2018年在對(duì)下屬街道的考核中提出，“積極安排專職社工參加區(qū)級(jí)及以上各類能力提升培訓(xùn)得2 分，組織社工培訓(xùn)交流每年不低于40學(xué)時(shí)得1 分；社會(huì)工作者職業(yè)水平考試通過人數(shù)在去年持證總?cè)藬?shù)基礎(chǔ)上增長(zhǎng)至少5%得3 分。”在官方考核和物質(zhì)激勵(lì)的雙重誘導(dǎo)下，社區(qū)近年出現(xiàn)了“考證熱”和大批“本本族”，2018 年S 區(qū)社區(qū)工作者持證率高達(dá)53.97%。但對(duì)于多數(shù)社區(qū)工作者而言，他們并未將之視為福利，參訓(xùn)心態(tài)不外兩種：一種是消極被動(dòng)式，把培訓(xùn)作為額外任務(wù)來完成，專業(yè)服務(wù)與己無關(guān)；還有一種是積極主動(dòng)式，有專業(yè)理想和熱情，能將所學(xué)內(nèi)容內(nèi)化于心，有躍躍欲試的念頭，卻終因無能為力而虎頭蛇尾。

三是組織服務(wù)案例撰寫和評(píng)比。按照市民政局要求，每位持證社區(qū)工作者均須提交案例研究報(bào)告，對(duì)符合要求、功底扎實(shí)、服務(wù)深入的案例作者進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)敷衍了事、不按專業(yè)規(guī)范寫作的作者通報(bào)批評(píng)，規(guī)定“評(píng)審確定為不合格的個(gè)案，停發(fā)該持證社工相應(yīng)職稱補(bǔ)貼12個(gè)月，并在街道民政工作考核中對(duì)該持證社工所在街道進(jìn)行扣分”。S 區(qū)對(duì)照“條”上要求，將類似的問責(zé)辦法轉(zhuǎn)嫁給下屬各街道。但實(shí)際上，除極少數(shù)有專業(yè)情懷的社區(qū)工作者能夠?qū)⑸鐣?huì)工作理念方法與基層實(shí)際融合并實(shí)事求是地撰寫案例外，絕大多數(shù)存在生搬硬套和過度包裝的嫌疑。

3.社工機(jī)構(gòu)量質(zhì)失衡

2016 年S 區(qū)所在省的民政廳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出“支持成立社區(qū)社會(huì)工作室，吸引社會(huì)工作專業(yè)人才，開展社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)”。S 區(qū)迅速響應(yīng)，隨即提出“各街道按要求推薦社區(qū)社會(huì)工作室，開展社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，獲得區(qū)優(yōu)秀社區(qū)社會(huì)工作室稱號(hào)，每一家得1分，最多得2分”。通過任務(wù)指標(biāo)的逐級(jí)攤派，S區(qū)甚至超額完成了“條”上部門下達(dá)的年度目標(biāo)考核。然而，盡管下轄各社區(qū)全部登記或備案成立了社區(qū)社會(huì)工作室，但均由社區(qū)工作者兼任。而由于沒有對(duì)社區(qū)管理模式進(jìn)行根本性革新，社區(qū)工作者的角色定位仍然含混不清；政府對(duì)于關(guān)鍵資源的配置諱莫如深，社區(qū)社會(huì)工作室不過是社區(qū)迫于行政壓力生編硬造的產(chǎn)物。重量輕質(zhì)的后果，便是超越現(xiàn)有階段拔苗助長(zhǎng)了一批“僵尸”型社會(huì)組織。

作為一種對(duì)社會(huì)工作“虛擬化”構(gòu)想的糾偏和補(bǔ)償，地方政府又以優(yōu)秀社工案例評(píng)選、社區(qū)治理金點(diǎn)子和品牌社區(qū)社會(huì)工作室等手段，輔以工作匯報(bào)、臺(tái)賬檢查、專家評(píng)審、實(shí)地考察等方式驗(yàn)收考核。然而，過度的行政化干預(yù)使得許多社區(qū)工作者仍然將之視為一種能夠?yàn)槠溆∠笳?jī)加分的行政任務(wù)加以應(yīng)付，并在“數(shù)目字”“外包裝”上下功夫，如拉攏社區(qū)居民骨干湊數(shù)，或者以文書化、活動(dòng)化、形式化等非技術(shù)手法呈現(xiàn)社會(huì)服務(wù)成效。

（三）社會(huì)性不足遭遇的挑戰(zhàn)

就案例經(jīng)驗(yàn)來看，組織發(fā)育度和社會(huì)參與度的不足也對(duì)社會(huì)工作政策的生產(chǎn)帶來了現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

1.行業(yè)組織發(fā)育水平偏低

S區(qū)對(duì)社會(huì)工作行業(yè)組織的培育重點(diǎn)依托社區(qū)居委會(huì)、社工機(jī)構(gòu)、社區(qū)社會(huì)工作室三類基層組織延展開來。

首先，以人才培養(yǎng)賦能居委會(huì)自治。以社區(qū)居委會(huì)為主要培養(yǎng)皿，通過設(shè)置社會(huì)工作崗位試點(diǎn)、鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加職稱考試、放寬戶籍要求、發(fā)放職稱津貼、培養(yǎng)領(lǐng)軍人才、提交案例報(bào)告等，引導(dǎo)社區(qū)工作人才邁向?qū)I(yè)化道路。然而，由于社區(qū)黨委、居委會(huì)和公共服務(wù)工作站之間的權(quán)責(zé)關(guān)系未能厘清，政府對(duì)社區(qū)工作者一崗多能、“全能”社工的強(qiáng)調(diào)，社會(huì)工作實(shí)踐最終難以脫離上述現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，居委會(huì)最終只能蛻變?yōu)橐环N類科層組織，而難以實(shí)現(xiàn)真正的自主和自治。

其次，以項(xiàng)目孵化帶動(dòng)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展。S 區(qū)積極為社工機(jī)構(gòu)發(fā)展搭建供需對(duì)接平臺(tái)，對(duì)民間注冊(cè)的社工機(jī)構(gòu)借助公益創(chuàng)投、福彩公益金、社區(qū)服務(wù)業(yè)等資金加以扶持，鼓勵(lì)其承接社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目。每年投入公益服務(wù)資金約400 萬元，但由社工機(jī)構(gòu)承接的項(xiàng)目至多100 萬元，對(duì)整個(gè)行業(yè)推進(jìn)無異如杯水車薪。規(guī)模微小、人員稀少、專業(yè)度低、造血功能不足是S 區(qū)社工機(jī)構(gòu)的突出特點(diǎn)。S 區(qū)經(jīng)?；钴S于社區(qū)服務(wù)一線，能夠常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)作的社工機(jī)構(gòu)屈指可數(shù)，平均專職人數(shù)不足3人。

再次，以人員兼職虛構(gòu)社工組織湊數(shù)。S 區(qū)一手策劃成立了以備案為主，更加突顯其本土性和內(nèi)生性的社區(qū)社會(huì)工作室，主張通過社區(qū)工作者兼職形式將其引導(dǎo)轉(zhuǎn)型為正式社工機(jī)構(gòu)。這一組織或以“社區(qū)+社會(huì)工作室”命名，或以“持證社區(qū)工作者姓名+社會(huì)工作室”命名。但既有的人事組織關(guān)系未能厘清，決定了社工組織發(fā)展的人財(cái)物根本不可能到位，因而無論以何種方式命名，均無法掩蓋其原子化狀態(tài)和“空轉(zhuǎn)”的事實(shí)。這類組織只有在年檢或考核時(shí)，才使人意識(shí)到其存在價(jià)值。因而，就行業(yè)組織的發(fā)育度而言，S區(qū)也并未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.公眾參與度有限

有效的社會(huì)政策實(shí)施，關(guān)鍵在于政府要處理好與社會(huì)力量的關(guān)系，通過加強(qiáng)溝通和協(xié)商，傾聽基層聲音，減少?zèng)_突和避免形式主義，確保政策實(shí)施與社會(huì)治理的目標(biāo)在形式及內(nèi)容上都保持高度一致。但實(shí)際上現(xiàn)行的社會(huì)政策制定多是政府的“單邊行動(dòng)”，S區(qū)亦是如此。

其一，參與主體的單一性。社會(huì)工作政策往往由民政部門主推，但其實(shí)則遍布了工青婦等不同部門和領(lǐng)域，僅靠民政一己之力難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性統(tǒng)籌。案例中S 區(qū)只有副局長(zhǎng)LM 自始至終極力促成社會(huì)工作政策出臺(tái)，其直接領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)及其他職能部門均表現(xiàn)出“集體失語”，LM有種“抓在棉花上”的無力感，最后只能隨波逐流；社會(huì)工作政策的最直接執(zhí)行主體社區(qū)工作者和社工機(jī)構(gòu)對(duì)于政策是否發(fā)布、何時(shí)發(fā)布均表示不知情；居民眼里只認(rèn)可作為政府形象代言人的“社區(qū)工作者”，社會(huì)工作與自身的福利關(guān)系似乎毫不相干。

其二，參與內(nèi)容的單一性。社會(huì)工作政策自起草、論證、發(fā)文到落地都是政府的“獨(dú)角戲”，未能充分吸納社區(qū)協(xié)商，落地過程中也未能提供民意反饋、監(jiān)督問責(zé)的渠道與平臺(tái)。社區(qū)工作者、社工機(jī)構(gòu)和居民只能以社會(huì)工作政策的被動(dòng)執(zhí)行者而不是建言人的角色存在，他們對(duì)于政策執(zhí)行遭遇的矛盾和張力了然于心卻無能為力。由于無法跳出現(xiàn)有的行政窠臼，社區(qū)工作者只能硬著頭皮編造所謂的個(gè)案、小組服務(wù)案例，對(duì)專業(yè)實(shí)踐“蜻蜓點(diǎn)水”，而缺少深度的理論支撐和經(jīng)驗(yàn)反思。

可見，從行政性生產(chǎn)的發(fā)端，到社會(huì)性生產(chǎn)的終結(jié)，社會(huì)工作的專業(yè)性漸趨僵化，親和力漸趨式微，與政策設(shè)計(jì)的初衷漸行漸遠(yuǎn)。

五、“漏斗式”治理：社會(huì)工作政策生產(chǎn)何以“變形”？

就其“理想型”而言，行政性、專業(yè)性和社會(huì)性是社會(huì)工作政策生產(chǎn)的核心要件，科層制是生產(chǎn)主體，專業(yè)性是生產(chǎn)客體，社會(huì)性是生產(chǎn)的目的和條件，此三重性互為前提、一體多面。而在實(shí)然層面，三者卻構(gòu)成了一個(gè)矛盾多面體，最終造成了政策生產(chǎn)的“變形”和失靈。原因何在？筆者認(rèn)為，就其深層機(jī)理而言，分屬科層、專業(yè)和社會(huì)不同位勢(shì)結(jié)構(gòu)和場(chǎng)域的生產(chǎn)主體所衍生出來的治理邏輯，構(gòu)成了制約其效能產(chǎn)出的結(jié)構(gòu)性藩籬（詳見表1）。

（一）行政性生產(chǎn)奉行政績(jī)主義至上原則

行政性生產(chǎn)是社會(huì)工作政策生產(chǎn)中最強(qiáng)大、最外顯的影響因素，具有等級(jí)森嚴(yán)、分工明確的特點(diǎn)。在自上而下的壓力傳導(dǎo)機(jī)制下，盡管地方政府和官員迫于政績(jī)壓力出臺(tái)了更具可操作性的社會(huì)工作政策，但這些政策僅僅流于完成年度考核任務(wù)的指標(biāo)形式，而對(duì)那些更具自主性和創(chuàng)新性、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的關(guān)鍵性配套改革，如跨界聯(lián)動(dòng)、人事編制、財(cái)政投入等卻“敬而遠(yuǎn)之”。當(dāng)政策實(shí)踐完全建立在既有的體制框架內(nèi)，只注重官員的政策偏好和部門利益，而忽視基層的實(shí)際環(huán)境和民眾的社會(huì)需要時(shí)，社會(huì)政策的公信力和實(shí)效性勢(shì)必大打折扣。因而，科層制以其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)中技術(shù)理性的“迷信”和對(duì)政績(jī)主義的追求，在客觀上縮小了社會(huì)工作政策的作用空間，損害了社會(huì)自主性的提升。這一邏輯還暴露出政府不同部門間的條塊分割問題：當(dāng)同一層級(jí)不同部門圍繞條線治理任務(wù)“你追我趕”時(shí)，民政以外的其他部門一方面能夠繞過民政主責(zé)的“社區(qū)準(zhǔn)入制”直接向社區(qū)攤派任務(wù)，另一方面則對(duì)與本部門職能高度相關(guān)但又獨(dú)立于部門利益的社會(huì)工作政策出臺(tái)表現(xiàn)出非合作傾向。

表1 行政性生產(chǎn)、專業(yè)性生產(chǎn)與社會(huì)性生產(chǎn)差異對(duì)比

（二）專業(yè)性生產(chǎn)恪守技術(shù)主義至上原則

社會(huì)工作政策生產(chǎn)中的專業(yè)性生產(chǎn)蘊(yùn)含了專業(yè)理念與方法的普及和與之相配套的人力、物力和組織等資源保障，具有標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)、適用度窄、技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)。首先，從服務(wù)手法來看，雖然社會(huì)工作專業(yè)本身是一個(gè)富有彈性而不斷演化的概念，但由于缺乏經(jīng)驗(yàn)土壤，中國社會(huì)工作自恢復(fù)重建以來，在教育、政策和實(shí)踐領(lǐng)域主要沿用個(gè)案、小組、社區(qū)三大技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和話語體系，充滿了建構(gòu)主義色彩。其濃厚的學(xué)科化、程式化、教條化邏輯，使得社會(huì)工作難以沖破技術(shù)“牢籠”，從而喪失了其固有的“社會(huì)”親和力。其次，從服務(wù)成效來看，社會(huì)工作屬于典型的“慢工出細(xì)活”，無論專業(yè)人才培養(yǎng)還是社工機(jī)構(gòu)培育都有投入周期長(zhǎng)、可視程度低、試錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)大、評(píng)價(jià)難度高的局限性，短期內(nèi)難以為當(dāng)事官員的政績(jī)加分，這一點(diǎn)又與頻繁更換的黨政干部任期制、國家治理的運(yùn)動(dòng)性特質(zhì)潛在沖突。再次，從核心服務(wù)供給者——社區(qū)工作者來看，過于刻板、窄化、單一的個(gè)案、小組工作法極易令其在面廣量大、復(fù)雜交錯(cuò)、快速切換的社區(qū)工作場(chǎng)景面前捉襟見肘。

（三）社會(huì)性生產(chǎn)慣用實(shí)用主義至上原則

在強(qiáng)國家、強(qiáng)社會(huì)的預(yù)設(shè)前提下，國家通過社會(huì)來行使權(quán)力，社會(huì)扮演著權(quán)力制衡、能力助益的主體性角色。但事實(shí)證明，這一理想與現(xiàn)實(shí)世界相去甚遠(yuǎn)。首先，就組織發(fā)育度來看，社區(qū)居委會(huì)和社工機(jī)構(gòu)均難當(dāng)大任。社區(qū)居委會(huì)原本是國家組織社會(huì)生活的最基本形式，最有能力勝任專業(yè)服務(wù)，然而其所處的特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)位置決定了居委會(huì)兼具管理和服務(wù)雙重屬性：在管理上，其作為政府的一條“腿”，承擔(dān)著高于崗位本身的無限責(zé)任，往往以自治和服務(wù)之名行管理和維穩(wěn)之實(shí)；在服務(wù)上，社區(qū)居委會(huì)因直面社會(huì)公眾而被賦予兜底性、剩余性、夾縫性功能，工作范圍沒有明晰的責(zé)任邊界，決定了它們不太可能深度介入專業(yè)服務(wù)。而作為真正民間力量象征的社工機(jī)構(gòu)，規(guī)模小、人員少、資源依附度高的特點(diǎn)也決定了其偏愛“低投入、高展現(xiàn)、低專業(yè)性的服務(wù)領(lǐng)域”，無力關(guān)注服務(wù)對(duì)象的情感福祉。其次，就公眾參與度來看，傳統(tǒng)社會(huì)工作以孤老病殘等邊緣性人群為重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象，一則這部分人群對(duì)于社會(huì)治理的參與深度非常有限，基本被排斥在政府的決策系統(tǒng)之外；二則社會(huì)工作具有向服務(wù)對(duì)象和政府共同負(fù)責(zé)的責(zé)任主體雙向性，這一雙向性使其對(duì)“雪中送炭”價(jià)值理念的強(qiáng)調(diào)與熱衷于“錦上添花”的政績(jī)生產(chǎn)理念相背離。

綜上，作為權(quán)力象征的行政性生產(chǎn)奉行官僚主義原則，作為異域文化象征的專業(yè)性生產(chǎn)恪守技術(shù)主義原則，作為社會(huì)主體象征的社區(qū)居委會(huì)和社工機(jī)構(gòu)則遵循實(shí)用主義原則，不同的治理場(chǎng)域和話語系統(tǒng)構(gòu)成了一組結(jié)構(gòu)性藩籬。隨著專業(yè)資源的持續(xù)下放，科層規(guī)制和基層組織構(gòu)成了一個(gè)不斷窄化的“漏斗”，共同侵蝕了社會(huì)工作的生長(zhǎng)空間。在不同生產(chǎn)要素的化合作用下，社會(huì)工作政策自上而下呈現(xiàn)出一幅“漏斗式”社會(huì)治理圖景（見圖1）。

圖1 社會(huì)工作政策生產(chǎn)之“類漏斗”模型

簡(jiǎn)言之，地方政府試圖控制社會(huì)，社會(huì)工作力求疏導(dǎo)社會(huì)，社區(qū)工作者只能敷衍社會(huì)。三種截然不同的生產(chǎn)進(jìn)路勢(shì)必激化不同治理規(guī)則的碰撞沖突和不同語境的對(duì)話困難，進(jìn)而帶來治理結(jié)構(gòu)的互斥難容。進(jìn)而言之，地方政府（民政部門）雖然具備了一定的規(guī)則設(shè)定權(quán)，但其既無力改變社會(huì)工作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（專家權(quán)威），也無法掌控錯(cuò)綜復(fù)雜的社區(qū)場(chǎng)域，由是帶來了剩余控制權(quán)的消退。社會(huì)工作對(duì)于“拿來主義”的強(qiáng)調(diào)使其以所謂的“專業(yè)性”取代了“社會(huì)性”，在現(xiàn)實(shí)生活世界“不受待見”。社區(qū)行動(dòng)主體處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置，決定了其只能以簡(jiǎn)約高效的方式綜合施治，社會(huì)工作服務(wù)也不得不淪為綜合治理的一種。最終，在主事官員和社區(qū)工作者的兩頭夾擊下，行政性生產(chǎn)和社會(huì)性生產(chǎn)共同驅(qū)逐了社會(huì)工作的專業(yè)性權(quán)威。

六、余論

社會(huì)工作政策生產(chǎn)的三重性啟示我們，當(dāng)?shù)胤秸赜眯姓陨a(chǎn)的政績(jī)主義邏輯來度量社會(huì)治理成效時(shí)，其與專業(yè)性生產(chǎn)的拿來主義邏輯和社會(huì)性生產(chǎn)的實(shí)用主義邏輯糾纏在一起，不僅會(huì)帶來社會(huì)建設(shè)“軟指標(biāo)”的過度量化和“超前發(fā)展”，也將加劇基層治理的內(nèi)卷化和社會(huì)的“早熟”。行政能夠控制社會(huì)，但卻無法生成社會(huì)。在權(quán)力強(qiáng)制性、專業(yè)刻板性和社會(huì)脆弱性的多重碰撞中，一頭是國家政策“指揮棒”的“高歌猛進(jìn)”，一頭是主政官員和社區(qū)工作者們的集體疏離，冷熱交會(huì)締造了一幅量化過度、質(zhì)化不足、貌合神離的“漏斗式”治理圖景。

有學(xué)者指出：專業(yè)與國家的關(guān)系體現(xiàn)為“知識(shí)服務(wù)于權(quán)力”，并根據(jù)專業(yè)的政治參與度將專業(yè)-國家之間關(guān)系歸納為三種形態(tài)：參與型、吸收型和排除型。其中排除型指專業(yè)人士被排除在國家的主要政治活動(dòng)之外，吸收型指專業(yè)人士被大量吸納進(jìn)政府的科層體系中。顯然，我國現(xiàn)有社會(huì)工作發(fā)展仍處于“排除型”階段。而這也應(yīng)和了魯什邁爾的觀點(diǎn)：國家與專業(yè)形成的時(shí)間順序?qū)θ蘸蟮膶I(yè)—國家關(guān)系往往具有決定性作用，如果現(xiàn)代國家的理性化早于專業(yè)的興起，那么國家對(duì)專業(yè)可能具有強(qiáng)大的控制，專業(yè)自主性會(huì)大受限制。對(duì)于鑲嵌于國家治理轉(zhuǎn)型總體脈絡(luò)中的社會(huì)工作而言，如何真正從“排除”走向“吸納”，實(shí)現(xiàn)行政性、社會(huì)性與專業(yè)性的“協(xié)力共進(jìn)”，仍是一項(xiàng)亟待破解的時(shí)代課題。

注釋：

①李迎生：《國家、市場(chǎng)與社會(huì)政策：中國社會(huì)政策發(fā)展歷程的反思與前瞻》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第9期，第50頁。

②王思斌：《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第6期，第4頁。

③詳見民政部政府信息公開目錄，截至2019 年12月31日。

④朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系——對(duì)一個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期，第43頁。

⑤陳家建：《“低治理權(quán)”與基層購買公共服務(wù)困境研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2019年第1期，第132頁。

⑥楊華：《縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能》，《政治學(xué)研究》2018年第5期，第14頁；于建嶸、張正州：《理念、體系、能力：當(dāng)前縣域治理的轉(zhuǎn)型困境與發(fā)展方向》，《學(xué)術(shù)界》2019 年第6 期，第83頁。

⑦周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社2008年版，第108、114頁。

⑧練宏：《注意力競(jìng)爭(zhēng)——基于參與觀察與多案例的組織學(xué)分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第4期，第1頁。