鄧 江 凌

(重慶文理學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 402160)

參與式預(yù)算，也叫公民預(yù)算，是近年來(lái)全球“地方民主發(fā)展過(guò)程中最激動(dòng)人心的創(chuàng)新之一”[1]。至今為止，其傳播可能還不夠廣，地區(qū)覆蓋范圍還過(guò)于不平衡，以至于不能為一個(gè)全世界范圍穩(wěn)定的發(fā)展趨勢(shì)提供論證。然而，自參與式預(yù)算的原始模型于1990年在巴西的阿雷格里港面世，并在各個(gè)國(guó)家以不同的形態(tài)和速率推行以來(lái)，參與式預(yù)算在許多地方成為政治現(xiàn)實(shí)。目前，從拉美到歐洲、亞洲和非洲，全球能夠查知的就有1000多個(gè)案例。這表明，其遠(yuǎn)不再是一個(gè)剛剛受到廣泛關(guān)注的地方性倡議行動(dòng)。在我國(guó)，一些地方政府不斷探索參與式預(yù)算改革的新路徑、新模式，并打造出了自身特色(如溫嶺模式、無(wú)錫模式、惠南模式、閔行模式、鹽津模式、西湖模式等)，引起了理論界和實(shí)務(wù)界較大的關(guān)注。

一、我國(guó)參與式預(yù)算的主要模式及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

(一)我國(guó)參與式預(yù)算的主要模式

1.溫嶺模式

溫嶺參與式預(yù)算源于20世紀(jì)初討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)的“民主懇談會(huì)”。該模式的最大特點(diǎn)是將“民主懇談”與人大功能的發(fā)揮相結(jié)合，通過(guò)人大的實(shí)質(zhì)性審查強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，符合代議制民主本身的要求。其操作步驟如下：

第一，召開民主懇談會(huì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議召開前的幾天內(nèi)，吸收民意代表參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算草案討論，這種討論會(huì)形式被稱為“民主懇談會(huì)”，為時(shí)一到兩天。人大代表在懇談會(huì)期間不參加討論發(fā)言，但可以旁聽，以此了解民意代表對(duì)預(yù)算案的觀點(diǎn)和態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部則必須到場(chǎng)，對(duì)于民意代表提出的質(zhì)疑有義務(wù)作出解答。懇談會(huì)結(jié)束后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)代表意見提出預(yù)算修改方案。

第二，人大審議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將修改方案提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行審議，部分民意代表可以旁聽，但沒(méi)有參加討論發(fā)言的權(quán)利。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部必須到會(huì)，回答人大代表提出的質(zhì)詢。審議后，人大代表五人以上聯(lián)名可以提出預(yù)算修改議案。

第三，委員會(huì)會(huì)議討論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府三方聯(lián)合召開委員會(huì)會(huì)議，對(duì)于人大提出的預(yù)算修改議案開展討論，并視情況對(duì)預(yù)算草案予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第四，再次提交人大審議討論。將調(diào)整后的預(yù)算草案再次提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行審議，討論通過(guò)后成為正式預(yù)算案。

溫嶺的參與式預(yù)算改革，以澤國(guó)鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)為代表，已走過(guò)十余個(gè)年頭，取得了較好的成效。這期間的工作不斷地改進(jìn)和提升，如設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，增加人大會(huì)議的次數(shù)、延長(zhǎng)會(huì)期，增強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過(guò)程監(jiān)督等，促使代議制民主的作用得以更好地發(fā)揮[2]。溫嶺經(jīng)驗(yàn)具有相當(dāng)大的可復(fù)制性和推廣性，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)預(yù)算民主化起到了重要推動(dòng)作用，但該模式也存在行政層級(jí)低、后續(xù)評(píng)估監(jiān)測(cè)力度不足、政府主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)等問(wèn)題，有待進(jìn)一步改進(jìn)完善。

2.無(wú)錫模式

無(wú)錫參與式預(yù)算主要是在北塘區(qū)和濱湖區(qū)社區(qū)層面開展，項(xiàng)目涉及居家養(yǎng)老、村容整治、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)方面。無(wú)錫模式最大特色有兩點(diǎn)：

第一，給定參與。所謂“給定參與”形式，即受資金所限，不可能讓所有的項(xiàng)目都進(jìn)入預(yù)算。先由街道提出若干備選項(xiàng)目給社區(qū)居民，再由社區(qū)居民對(duì)有限的項(xiàng)目進(jìn)行投票選擇，選出自己最為支持的項(xiàng)目[3]40-46。之后，把由街道提出備選項(xiàng)目的方式改由社區(qū)自己提出議案，上報(bào)街道居民代表大會(huì)，街道居民代表大會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審議并通過(guò)。參與式預(yù)算分為五個(gè)階段：一是街道發(fā)布預(yù)算約束要求、社區(qū)提出具體預(yù)算項(xiàng)目，二是征求居民意見，三是項(xiàng)目選擇，四是項(xiàng)目實(shí)施，五是項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督和檢查。

第二，公眾全程參與。公眾不僅參與預(yù)算決策環(huán)節(jié)，也參與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目實(shí)施中，公眾代表有權(quán)參與工程招投標(biāo)和施工監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用有權(quán)進(jìn)行質(zhì)詢。項(xiàng)目竣工后，審計(jì)部門進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的決算審計(jì)，吸收公眾代表對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程、工程質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)開支等問(wèn)題進(jìn)行評(píng)價(jià)(包括績(jī)效評(píng)估和滿意度測(cè)評(píng))，并公布評(píng)價(jià)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)真正的全過(guò)程監(jiān)督。

無(wú)錫模式較為深入地貫徹“陽(yáng)光財(cái)政”的理念，通過(guò)將預(yù)算決策、預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，使公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)了從“為民作主”到“讓民作主”的巨大轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟(jì)效益看，預(yù)算資金使用效率有了明顯提高；從政治效益看，政府官員在廉潔從政方面有了明顯進(jìn)步；從社會(huì)效益看，公眾對(duì)政府的施政有了更多的理解和包容，信任度進(jìn)一步提升。其缺陷在于：公眾參與的行政層級(jí)較低，法治保障不足，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。

3.惠南模式

惠南鎮(zhèn)是上海市南匯區(qū)的中心鎮(zhèn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)比較明顯。該鎮(zhèn)參與式預(yù)算的顯著特點(diǎn)是“實(shí)事工程，代表點(diǎn)菜”。其工程立項(xiàng)不是由鎮(zhèn)政府拍板決定的，而是由鎮(zhèn)人大代表投票選出的，這種票決形式即被稱為“點(diǎn)菜”[4]。在“點(diǎn)菜”前，鎮(zhèn)人大代表通過(guò)各種形式向公眾廣泛征求意見，收集信息；在“點(diǎn)菜”后，對(duì)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施的工程建設(shè)項(xiàng)目由代表進(jìn)行監(jiān)督，建設(shè)結(jié)果由代表進(jìn)行評(píng)價(jià)。鎮(zhèn)人大代表可在四個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行參與：一是在項(xiàng)目征集過(guò)程中聽取民意，二是對(duì)實(shí)事工程項(xiàng)目進(jìn)行票決(“點(diǎn)菜”)，三是通過(guò)檢查、視察、評(píng)議等方式監(jiān)督工程項(xiàng)目實(shí)施，四是在工程項(xiàng)目完成后作出評(píng)估。

經(jīng)過(guò)十余年的探索，惠南模式取得了較大成效。首先，擴(kuò)大了基層民主。實(shí)事工程由代表“點(diǎn)菜”，但其“菜單”是在廣泛征求民意后才形成的，使得公共決策建立在公眾同意的基礎(chǔ)上，降低了政策執(zhí)行的阻力。其次，創(chuàng)新人大行使職權(quán)的方式，將人大決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合，突出了人大的作用。最后，避免財(cái)政資金片面集中于某些區(qū)域和群體，推進(jìn)了公共服務(wù)均等化。其缺陷在于：一是部分代表聯(lián)系選民、收集整理信息、分析判斷的能力不足；二是實(shí)事工程信息未涉及具體的預(yù)算數(shù)目；三是在評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效時(shí)，只有部分代表參與，客觀性和全面性不足。

4.閔行模式

在吸收先進(jìn)財(cái)政管理理念基礎(chǔ)上，上海市閔行區(qū)走上以理財(cái)為突破口、吸收公眾參與、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高執(zhí)政能力的改革之路。公眾參與分為三個(gè)階段：

第一，前期評(píng)價(jià)階段。與民生聯(lián)系緊密的教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、公共安全領(lǐng)域的預(yù)算項(xiàng)目，必須廣泛聽取公眾的意見，并組織相關(guān)人員進(jìn)行審議和自評(píng)。區(qū)人大常委會(huì)把全區(qū)當(dāng)年的預(yù)算草案細(xì)化為一本三百多頁(yè)的詳表，下發(fā)給每個(gè)代表；在審議時(shí)間上采取提前介入措施，讓代表有更多的時(shí)間進(jìn)行審議，充分行使審議權(quán)。

第二，過(guò)程評(píng)價(jià)階段。過(guò)程評(píng)價(jià)的目的在于確保有效管理和獲取公眾的反饋意見。由人大舉行預(yù)算公開聽證會(huì)，財(cái)政部門及其他相關(guān)部門人員向公眾通報(bào)預(yù)算資金的支出方向、數(shù)額及支出理由和依據(jù)，并回答公眾的質(zhì)詢。區(qū)政府在門戶網(wǎng)站上專設(shè)信息公開欄，公眾可以點(diǎn)擊進(jìn)入，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)置和執(zhí)行情況發(fā)表意見。

第三，結(jié)果評(píng)價(jià)階段。通過(guò)對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃比對(duì)來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施效果，并以結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算。“以結(jié)果為導(dǎo)向編制預(yù)算”是閔行區(qū)參與式預(yù)算最突出的特點(diǎn)，是一種“產(chǎn)出—投入”式的預(yù)算模式[5]。

與改革前相比，閔行模式強(qiáng)化了公共財(cái)政理念，加強(qiáng)了人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督，使公共財(cái)政支出更為合理。其不足之處是：公眾參與人數(shù)偏少，網(wǎng)上關(guān)注的人也不如預(yù)期。此外，這種模式對(duì)官員和公眾的素質(zhì)要求較高，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)適宜推行，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)推行則存在一定困難。

5.鹽津模式

2012年，云南省在鹽津縣布局公眾參與預(yù)算改革。具體來(lái)講，鹽津縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與式預(yù)算改革是云南省財(cái)政廳在財(cái)政體制改革總體構(gòu)思中的一個(gè)試點(diǎn)，是以省財(cái)政廳為試點(diǎn)單位、省縣互動(dòng)、公眾直接參與公共預(yù)算的改革。其組織結(jié)構(gòu)可概括為“兩級(jí)”“三方平臺(tái)”：在政府方面，縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)組建專門機(jī)構(gòu)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用；在社會(huì)方面，由政府方、公民方和中間結(jié)構(gòu)方三方形成組織架構(gòu)，分別是縣政府參與預(yù)算改革領(lǐng)導(dǎo)小組、公民參與預(yù)算改革監(jiān)督委員會(huì)、專家參與預(yù)算改革專家咨詢小組。鹽津參與式預(yù)算改革雖然在縣級(jí)實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)試點(diǎn)，但這種改革實(shí)際上具有更為宏大的支持平臺(tái)和更廣闊的發(fā)展前景。在創(chuàng)新啟動(dòng)上，鹽津模式是我國(guó)目前最具備“上下結(jié)合”、省內(nèi)推廣條件的參與式預(yù)算案例。

我國(guó)大多數(shù)參與式預(yù)算改革資金是從當(dāng)?shù)刎?cái)政用于民生的部分撥付出來(lái)的，僅占財(cái)政總額很少的一部分，一般不會(huì)影響政府整體預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。(1)這里也有例外，溫嶺新河模式由于緊緊嵌在人大會(huì)議制度中，納入?yún)⑴c額度是政府全部可支配預(yù)算。國(guó)際上的參與式預(yù)算改革，大多涉及部分財(cái)政資金，資金一般不超過(guò)30%。而鹽津改革所需資金是全部“財(cái)力余額”，即在政府基本運(yùn)轉(zhuǎn)資金以外的所有可支配公共財(cái)力，這在全國(guó)來(lái)講，財(cái)力投入是最大的。將政府的全部可支配資金(包括轉(zhuǎn)移支付的資金)交給公眾去進(jìn)行民主決策，顯然比從總盤中拿出一筆有限的、不影響大局的資金去實(shí)驗(yàn)更富有挑戰(zhàn)性。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否獲得足夠資金提供公共服務(wù)，是最有挑戰(zhàn)性和壓力的事情[6]。

可見，鹽津模式雖然與國(guó)內(nèi)其他模式類似，都是由政府發(fā)起改革的，但其發(fā)起者的層級(jí)是省一級(jí)，比其他地方由區(qū)縣發(fā)起的改革有著更大的激勵(lì)作用，以及更有效的資源整合機(jī)制和更廣闊的推廣平臺(tái)。鹽津模式未來(lái)需要進(jìn)一步完善的地方在于：一是增加議事員的數(shù)量和代表范圍，二是鼓勵(lì)提出跨片區(qū)、跨行政村的項(xiàng)目提案，三是增強(qiáng)與人大制度的對(duì)接。

6.西湖模式

2017年10月，南昌市西湖區(qū)在廣潤(rùn)門街道和南浦街道共21個(gè)社區(qū)正式啟動(dòng)“幸福微實(shí)事”參與式預(yù)算的社區(qū)治理活動(dòng)，這是我國(guó)參與式預(yù)算最近的一次嘗試，其范圍主要涉及環(huán)保、交通等群眾較為關(guān)注的民生項(xiàng)目。改革目的在于將涉及群眾切身利益的預(yù)算項(xiàng)目，從完全由政府決定轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐓^(qū)居民自己決定[7]。西湖區(qū)參與式預(yù)算改革分三個(gè)階段：

第一，準(zhǔn)備階段。區(qū)政府制定參與式預(yù)算相關(guān)規(guī)則和程序，組建參與式預(yù)算委員會(huì)，發(fā)動(dòng)社區(qū)干部進(jìn)行宣傳動(dòng)員。政府從2018年財(cái)政預(yù)算資金里撥出830萬(wàn)元，劃給兩個(gè)街道各100萬(wàn)元，劃給21個(gè)社區(qū)各30萬(wàn)元。

第二，實(shí)施階段。工作者采取上戶和街訪的形式廣泛采集意見和建議，15歲以上的社區(qū)居民均可提出有關(guān)建議或提案。政府收集意見和建議后，召開圓桌會(huì)議，由街道、社區(qū)、居民代表、社會(huì)組織等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選，初步選出街道層面項(xiàng)目和社區(qū)層面項(xiàng)目。然后，由15歲以上的社區(qū)居民代表對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行投票，產(chǎn)生最終的街道、社區(qū)兩個(gè)層面項(xiàng)目。

第三，執(zhí)行階段。政府對(duì)決定的項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算投入并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，居民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督，并參與對(duì)實(shí)施績(jī)效的評(píng)估。

在國(guó)內(nèi)以往的參與式預(yù)算實(shí)踐中，對(duì)公民有一定的賦權(quán)，但賦權(quán)是比較有限的，如溫嶺的“民主懇談”，即便是官員與民意代表一起商談，最終也是由人大代表投票決定。而西湖模式在賦權(quán)方面有了很大突破，政府將權(quán)力下放給街道和社區(qū)，社區(qū)居民、社會(huì)組織積極行使自身權(quán)利，從而完全實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層的賦權(quán)，激發(fā)了居民參與預(yù)算的熱情。其不足之處在于：一是對(duì)工作人員的培訓(xùn)缺乏，工作人員的自身素質(zhì)和知識(shí)能力跟不上改革的要求；二是對(duì)于居民關(guān)心的一些重要事項(xiàng)，政府缺乏反饋機(jī)制；三是缺乏穩(wěn)定的配套制度保障，規(guī)范性、權(quán)威性、約束力不足。

(二)我國(guó)參與式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.從基層開始進(jìn)行實(shí)踐

我國(guó)各地的參與式預(yù)算，除了上海市閔行區(qū)在區(qū)級(jí)層面展開以外，(2)上海市閔行區(qū)的參與式預(yù)算改革于2007年在區(qū)級(jí)層面啟動(dòng)，在區(qū)人大的主導(dǎo)下，吸納公眾參與預(yù)算，加強(qiáng)了預(yù)算的審查和監(jiān)督。從2010年起，改革向鎮(zhèn)街全面推進(jìn)。無(wú)論是較早實(shí)踐的浙江溫嶺、江蘇無(wú)錫、上海惠南，還是近期實(shí)踐的云南鹽津、南昌西湖，都是在最基層的鎮(zhèn)街和社區(qū)試點(diǎn)推行。這樣做有四個(gè)好處：一是由于鎮(zhèn)街、社區(qū)每天與群眾面對(duì)面接觸，與群眾聯(lián)系最為緊密，便于開展工作；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共預(yù)算事關(guān)公眾切身利益，公眾有較強(qiáng)的參與意愿；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的預(yù)算編制一般不是太復(fù)雜，專業(yè)性不是太強(qiáng)，公眾理解和接受相對(duì)容易[8]；四是涉及面窄，即使改革失敗，也不會(huì)對(duì)國(guó)家層面產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.預(yù)算決策是公眾參與的主要環(huán)節(jié)

2015年1月1日生效的新預(yù)算法，進(jìn)一步健全了預(yù)算透明制度，為參與式預(yù)算改革建立了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果改革僅僅停留在“預(yù)算公開”這個(gè)層面，公眾無(wú)非是從公共預(yù)算的“黑箱”內(nèi)走到“看臺(tái)”上，難以實(shí)現(xiàn)真正的參與。因此，不少地方的改革都從開放某些公共預(yù)算的決策環(huán)節(jié)做起，允許公眾在預(yù)算決策過(guò)程中對(duì)預(yù)算草案發(fā)表意見，有的預(yù)算草案甚至在形成過(guò)程中就吸納了民意。少數(shù)地方改革更進(jìn)一步，如江蘇無(wú)錫、上?；菽?、南昌西湖，公眾除有權(quán)參與預(yù)算決策環(huán)節(jié)，還有權(quán)參與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。從理論上講，根據(jù)參與程度，公眾參與決策環(huán)節(jié)可分為“政策分享”公眾參與和“非政策分享”公眾參與，前者的公眾意見對(duì)政府決策有著較大的影響和確定性；后者的公眾意見是否能進(jìn)入會(huì)議議程、進(jìn)入后能否被政府采納，則具有很大的不確定性?！罢叻窒怼钡墓妳⑴c在各國(guó)并不普遍，我國(guó)所有的參與式預(yù)算嘗試都屬于“非政策分享”參與。

3.制定相應(yīng)的規(guī)章制度予以保障

盡管我國(guó)對(duì)參與式預(yù)算的規(guī)制層級(jí)不高，但當(dāng)?shù)卣贾贫ㄏ鄳?yīng)的規(guī)章制度予以保障。例如，溫嶺市新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算的有關(guān)規(guī)章制度依據(jù)包括：中共溫嶺市委印發(fā)的《進(jìn)一步深化“民主懇談”推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的意見》《關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定(試行)》，新河鎮(zhèn)人大通過(guò)的《參與式預(yù)算民主懇談實(shí)施辦法》及其關(guān)于預(yù)算編制程序、初審程序、辯論程序、預(yù)算修正權(quán)等方面的具體規(guī)定。另外，每年在懇談會(huì)召開前，新河鎮(zhèn)政府還會(huì)編制《公共財(cái)政預(yù)算選民協(xié)商懇談資料匯編》《財(cái)政預(yù)算收支草案》等，并將其與溫嶺市人大常委會(huì)編寫的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大預(yù)算知識(shí)簡(jiǎn)明讀本》一并發(fā)給參與者，讓其熟悉相關(guān)規(guī)定和運(yùn)作程序。這些規(guī)則較為充分地體現(xiàn)了民主性、平等性和包容性，且在其后的參與式預(yù)算實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善。其他地方的參與式預(yù)算制度建設(shè)也大體如此。

4.注重發(fā)揮智庫(kù)的作用

我國(guó)各地推行的參與式預(yù)算改革，都注重引進(jìn)智庫(kù)資源，充分吸納專家學(xué)者的意見和建議。由于各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、預(yù)算改革需求、公眾文化水等存在差異，因此在發(fā)揮智庫(kù)作用方面也有一些不同做法。例如，無(wú)錫模式注重讓專家學(xué)者對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行審核，開展績(jī)效評(píng)估。溫嶺模式一方面強(qiáng)調(diào)在人大架構(gòu)中吸收專業(yè)人士代表，另一方面，注重聘請(qǐng)專家學(xué)者開展對(duì)人大代表和參與公眾的專業(yè)培訓(xùn)。(3)在我國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐中，溫嶺的參與式預(yù)算具有最強(qiáng)的智庫(kù)性。世界與中國(guó)研究所(CWI)所長(zhǎng)李凡教授為新河鎮(zhèn)的參與式預(yù)算提供了咨詢意見；澳大利亞迪肯大學(xué)國(guó)際與政治學(xué)院教授何包鋼、美國(guó)斯坦福大學(xué)政治學(xué)教授詹姆斯·費(fèi)希金協(xié)助了澤國(guó)鎮(zhèn)的參與式預(yù)算項(xiàng)目。西湖模式中，由于政府幾乎完全賦權(quán)給街道和社區(qū)，政府介入較少，參與式預(yù)算的全過(guò)程基本上是按照專家學(xué)者的思路予以推進(jìn)，專家學(xué)者發(fā)揮了十分重要的作用?？傮w而言，專家學(xué)者的加入有助于實(shí)現(xiàn)參與式預(yù)算的理性決策和科學(xué)評(píng)估，并彌補(bǔ)了政府工作人員和社會(huì)公眾在專業(yè)知識(shí)上的不足。

5.社會(huì)力量積極參與

參與式預(yù)算需要公共理性，而社會(huì)力量(包含社會(huì)組織)是最具有公共理性的主體，對(duì)參與公共事務(wù)有著強(qiáng)烈的興趣。社會(huì)力量的參與，能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈的缺陷，它與政府和公民參與在一起互相配合、互相補(bǔ)充，使參與式預(yù)算的協(xié)商過(guò)程更為開放、更為民主，決策更加科學(xué)合理，實(shí)施效果更能達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。在我國(guó)的參與式預(yù)算實(shí)踐中，社會(huì)力量發(fā)揮了重要的作用，它們主要扮演著組織協(xié)調(diào)、交流溝通、收集反饋信息、表達(dá)訴求等關(guān)鍵角色，甚至有的地方的參與式預(yù)算主要靠社會(huì)力量來(lái)推動(dòng)。如南昌市西湖區(qū)以高校志愿者為主，多種社會(huì)力量介入?yún)⑴c式預(yù)算活動(dòng)。它們分工明確、組織有序，在宣傳教育、發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與、收集匯報(bào)信息、項(xiàng)目篩選和推選等方面積極作為，貢獻(xiàn)甚大。通過(guò)這種自下而上的推動(dòng)，調(diào)動(dòng)了社區(qū)和街道人員工作的積極性，取得了很好的成效。

二、我國(guó)參與式預(yù)算面臨法律保障不足的問(wèn)題

(一)激勵(lì)動(dòng)員機(jī)制缺失，公眾參與權(quán)利意識(shí)淡薄

從各地方實(shí)踐來(lái)看，盡管我國(guó)參與討論公共預(yù)算的公民人數(shù)逐漸增多，但是與人口基數(shù)相比，參與討論公共預(yù)算的人數(shù)還是偏少。一項(xiàng)針對(duì)無(wú)錫和哈爾濱兩地參與式預(yù)算的調(diào)查顯示，“只有10.3%的普通居民表示自己參與過(guò)項(xiàng)目的某些環(huán)節(jié)”[9]。2012年，廣東省佛山市順德區(qū)舉行首次參與式預(yù)算面談會(huì)，參與面談會(huì)的公眾代表中僅有兩名是自己主動(dòng)愿意參加的。

參與積極性不高反映公眾對(duì)自己權(quán)利的淡漠，正如學(xué)者所言：“深厚的封建禮教教育對(duì)國(guó)民性格影響深遠(yuǎn)，在‘尚禮’的同時(shí)也習(xí)慣了政治上的逆來(lái)順受。”[10]長(zhǎng)期以來(lái)，在公共預(yù)算領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)一直是編制和執(zhí)行預(yù)算的主體，只考慮到對(duì)人大負(fù)責(zé)，讓人大進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有考慮到發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督，因此，在公眾頭腦中沒(méi)有意識(shí)到公共預(yù)算同自己的密切聯(lián)系，沒(méi)有意識(shí)到自己能夠通過(guò)一定的積極行為形成對(duì)公權(quán)力的制約，再加上參與激勵(lì)機(jī)制嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致大部分人缺乏積極參與的動(dòng)力和興趣。

(二)行政主導(dǎo)，立法不完善

我國(guó)所有的參與式預(yù)算實(shí)踐都是在行政主導(dǎo)下開展的，預(yù)算權(quán)集中在少數(shù)人手里，透明度不高，裙帶主義、利益集團(tuán)干預(yù)、對(duì)弱勢(shì)群體關(guān)注不夠、救濟(jì)制度缺乏等問(wèn)題還在一定程度上存在。參與式預(yù)算整個(gè)過(guò)程處于政府控制之下，導(dǎo)致社會(huì)力量并未得到成長(zhǎng)[11]。預(yù)算討論中的議題均由政府控制，公眾自發(fā)提出議題尚未出現(xiàn)，反映出政府的保守與謹(jǐn)慎。而政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的熱心程度，對(duì)于參與式預(yù)算的效果也具有重要影響。在這種由政府驅(qū)動(dòng)的模式下，一旦政府喪失了改革的意愿，參與式預(yù)算就會(huì)半途而廢，以后恢復(fù)起來(lái)就很困難。

將參與式預(yù)算的效果全部寄托在政府及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人身上是很危險(xiǎn)的，容易導(dǎo)致把參與式預(yù)算當(dāng)作“走過(guò)場(chǎng)”，以及出現(xiàn)“人走政息”的情況。要解決這個(gè)問(wèn)題，有必要將有關(guān)參與式預(yù)算規(guī)則系統(tǒng)化、法治化，在實(shí)踐過(guò)程中做到有章可循。盡管有人認(rèn)為“民主領(lǐng)先于法治是可行的”[12]，但如果法治進(jìn)展落后于參與民主實(shí)踐過(guò)多，參與民主就會(huì)因缺乏制度保障而難以為繼。從目前來(lái)看，我國(guó)的立法還沒(méi)有對(duì)公眾參與公共預(yù)算的制度和規(guī)則作出規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中無(wú)法可依，不得不由政府主導(dǎo)整個(gè)預(yù)算參與過(guò)程。

(三)渠道不暢，公眾參與途徑缺乏

目前，在我國(guó)各地預(yù)算改革實(shí)踐中，普通公民主要是在預(yù)算決策環(huán)節(jié)通過(guò)參與各種形式的公共會(huì)議(如民主懇談會(huì)、聽證會(huì)和座談會(huì)等)來(lái)對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行討論，很少參與預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。預(yù)算公眾參與權(quán)更多地表現(xiàn)為一種在會(huì)議上的預(yù)算建議權(quán)。這類會(huì)議具有短期性特點(diǎn)，而預(yù)算涉及的事項(xiàng)較多、周期又長(zhǎng)，在未開會(huì)期間公眾行使權(quán)利的途徑缺乏，從而影響了預(yù)算參與權(quán)的效果。此外，公眾其他參與權(quán)利(如知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等)的行使途徑也相當(dāng)匱乏。當(dāng)前，知情權(quán)的行使主要依靠政府信息的主動(dòng)公開。2015年，新預(yù)算法首次對(duì)預(yù)算公開作了全面規(guī)定，對(duì)公開的范圍、時(shí)間和內(nèi)容等提出要求。新法規(guī)定，除了國(guó)家保密法規(guī)定屬于國(guó)家秘密內(nèi)容以外，預(yù)算活動(dòng)全部?jī)?nèi)容都應(yīng)公開。但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府基于某些情由，一般只愿意公開預(yù)算的基本信息，老百姓看不到預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、決算等過(guò)程性信息。至于監(jiān)督權(quán)，由于相關(guān)問(wèn)責(zé)制度缺位，公眾難以有效地對(duì)政府的預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督。即便是在參與式預(yù)算推行較好的新河鎮(zhèn)，也主要是由人大財(cái)經(jīng)小組、人大代表來(lái)行使對(duì)政府執(zhí)行預(yù)算行為的監(jiān)督，公眾的監(jiān)督權(quán)顯得較為孱弱。

(四)規(guī)制層級(jí)偏低，大多為縣鎮(zhèn)一級(jí)

以新河鎮(zhèn)為代表的參與式預(yù)算實(shí)踐，期望借助“民主懇談”這樣的制度創(chuàng)新去權(quán)衡利益關(guān)系，作出公平有效的決策。同時(shí)，為了使作出的決策能夠得以有效實(shí)施，各地一般要成立專門工作小組，并汲取專家學(xué)者的智慧，制定較為詳細(xì)的參與式預(yù)算實(shí)施辦法。然而，公眾作為體制外力量要向體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)權(quán)利延伸，卻缺乏相對(duì)穩(wěn)定的法律制度支撐。現(xiàn)階段的預(yù)算參與程序制度都局限于政府規(guī)范性文件，且大部分為縣鎮(zhèn)一級(jí)，信息獲取較為困難，相關(guān)救濟(jì)制度疲軟。法學(xué)理論明確法律制度能夠保持個(gè)人或團(tuán)體行為模式的持續(xù)性，這就要求政府對(duì)于參與式預(yù)算實(shí)踐中產(chǎn)生的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)進(jìn)行總結(jié)提煉，上升到地方立法層面，通過(guò)制定相關(guān)法律規(guī)范為參與式預(yù)算保駕護(hù)航。由于具有較高級(jí)別的地方人大和政府(至少為市級(jí))才有立法權(quán)，其一旦制定出有關(guān)參與式預(yù)算的行政法規(guī)或規(guī)章，就意味著規(guī)制層級(jí)大大提高，也意味著參與式預(yù)算具有了很大的可持續(xù)性。

總之，沒(méi)有將參與式預(yù)算制度化、規(guī)范化，沒(méi)有將公眾參與預(yù)算行為提升到一項(xiàng)法律權(quán)利的高度進(jìn)行保障，是我國(guó)參與式預(yù)算改革推進(jìn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題。

三、我國(guó)參與式預(yù)算法律保障體系的構(gòu)建

(一)憲法層面：做好頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》中，有關(guān)公眾參與的條款設(shè)計(jì)體現(xiàn)在《憲法》第2條、第27條和第41條中。(4)《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民……人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！钡?7條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。” 第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”第2條從宏觀上為我國(guó)公民參與公共預(yù)算提供了法律支持和保障，第27條和第41條也從宏觀上為我國(guó)公民監(jiān)督公共預(yù)算提供了前提。然而，對(duì)人民非常重要的公共事務(wù)參與權(quán)問(wèn)題，《憲法》條文中并沒(méi)有涉及。憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利，不足以概括公民對(duì)公共事務(wù)參與的權(quán)利。在《憲法》中保障當(dāng)代新公民的“四權(quán)”(知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán))，是擴(kuò)大公民有序參與公共事務(wù)乃至政治生活的需要，有助于真正維護(hù)好、落實(shí)好人民當(dāng)家作主的地位。因此，在深度和廣度上，有必要在《憲法》中明確公眾參與公共事務(wù)的原則、方式、途徑等基本問(wèn)題。

(二)社會(huì)法層面：加強(qiáng)公共預(yù)算法治教育

破除公民參與權(quán)利意識(shí)淡薄的瓶頸，關(guān)鍵在于提高公民的法律素養(yǎng)和參與動(dòng)力。珍妮特·V.登哈特等指出，若公民參與既沒(méi)有增進(jìn)合法性又沒(méi)有帶來(lái)政治改進(jìn)，那么理性的對(duì)策不應(yīng)當(dāng)是結(jié)束參與，而是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公民的教育[13]。

首先，通過(guò)良法善治，去除傳統(tǒng)的“官本位”思想，使公眾具備現(xiàn)代公民意識(shí)和公共精神，營(yíng)造公眾參與的良好政治氛圍。

其次，培養(yǎng)公眾參與公共預(yù)算的基本法律素養(yǎng)和能力，這既包括對(duì)公眾進(jìn)行必要的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，又包括政府、媒體、社會(huì)組織等開展各種宣傳教育。喬納森·卡恩指出，公民想要在預(yù)算中獲得與政府對(duì)話的權(quán)利，首先就要接受有關(guān)預(yù)算的教育，至少要接受以預(yù)算為形式、以預(yù)算信息為內(nèi)容的教育[14]。

再次，增強(qiáng)公眾參與和公眾利益的聯(lián)結(jié)。蔡定劍教授認(rèn)為，“對(duì)公民的投票行為始終起決定作用的是利益關(guān)系”[15]。任何政治行為只要與公民個(gè)人利益緊密相關(guān)并被其所認(rèn)知時(shí)，公民就會(huì)積極參與。如果這種利益是排他性的，還能夠避免“搭便車”的現(xiàn)象。

最后，積極培育社會(huì)組織。公眾參與的主體不是一個(gè)單一的概念，它既包括一個(gè)個(gè)的自然人，也包括團(tuán)體和組織。社會(huì)組織在預(yù)算參與中不僅能起到提供資金、人員、活動(dòng)策劃和組織、信息支持等作用，還能在相當(dāng)程度上起到宣傳教育、啟發(fā)民智、激勵(lì)民心的作用。政府一方面應(yīng)盡力保持社會(huì)組織的獨(dú)立性，回歸其本質(zhì)屬性；另一方面，應(yīng)降低準(zhǔn)入門檻，讓更多的社會(huì)組織去關(guān)心和支持公眾參與預(yù)算實(shí)踐。例如，有關(guān)預(yù)算專業(yè)知識(shí)，可交由專業(yè)的社會(huì)組織向公眾提供；預(yù)算績(jī)效審計(jì)可交由第三方中介機(jī)構(gòu)執(zhí)行，與國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)形成合力。

(三)預(yù)算法層面：拓寬公眾參與預(yù)算的有效途徑

1.預(yù)算編制：完善征詢機(jī)制

征詢即征求詢問(wèn)，是指為了使決策更為科學(xué)合理而事先采取向公眾征求意見和建議的一種信息收集方式。我國(guó)參與式預(yù)算的征詢機(jī)制還比較單一，僅限于民主懇談、街訪、問(wèn)卷調(diào)查三種形式。筆者認(rèn)為，為了更好地了解公眾的想法和訴求，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在征詢機(jī)制中引入公民咨詢、街區(qū)議事會(huì)、市民評(píng)審團(tuán)、公共辯論、焦點(diǎn)小組等制度。公民咨詢就是通過(guò)設(shè)立公民咨詢委員會(huì)，委員們定期集中討論預(yù)算項(xiàng)目及其資金配置問(wèn)題；達(dá)到一定人口規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可設(shè)立街區(qū)議事會(huì)，每年召開一兩次會(huì)議，并向政府提出咨詢意見；市民評(píng)審團(tuán)就是從人群中抽出少數(shù)有代表性的人，讓他們聽取有關(guān)預(yù)算安排并進(jìn)行深入討論，得出的觀點(diǎn)可以代表更大范圍的人群；公共辯論一般是授權(quán)一個(gè)特別委員會(huì)來(lái)組織辯論，參與辯論的發(fā)言人往往是被政策影響的利害關(guān)系人，由他們?cè)诠_舉行的辯論會(huì)上展開辯論，有關(guān)意見信息最后提供給政府；焦點(diǎn)小組是一個(gè)研究程序，而非利益相關(guān)者參與程序，它是指被邀請(qǐng)參加的一群人(通常為10人左右)在會(huì)議引導(dǎo)員引導(dǎo)下深入討論特別話題，追蹤對(duì)問(wèn)題的理解，產(chǎn)生新思想。通過(guò)實(shí)行以上多種形式的征詢，能夠擴(kuò)大公眾參與的廣泛性和代表性，使預(yù)算編制具有更堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

2.預(yù)算審批：完善聽證機(jī)制

聽證主要是由人大代表、普通公民、社會(huì)組織、專家學(xué)者等針對(duì)重要預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行討論，也可由項(xiàng)目申請(qǐng)人向與會(huì)人員匯報(bào)項(xiàng)目情況，同時(shí)負(fù)責(zé)回答與會(huì)人員的疑問(wèn)[3]40-46。我國(guó)目前預(yù)算審批聽證模式有政府主導(dǎo)模式和人大主導(dǎo)模式兩種，處于探索階段，遵循自上而下的方向，區(qū)別在于前者由預(yù)算編制機(jī)關(guān)——政府負(fù)責(zé)召集聽證，后者由預(yù)算審批機(jī)關(guān)——人大負(fù)責(zé)召集聽證。筆者認(rèn)為，由人大負(fù)責(zé)召集聽證更為合理，因?yàn)樵陬A(yù)算過(guò)程中人大作為審批者、監(jiān)督者始終處于核心地位，由其召集符合權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)預(yù)算運(yùn)行的內(nèi)在要求。在聽證會(huì)上，項(xiàng)目申請(qǐng)人應(yīng)向與會(huì)人員陳述自己的預(yù)算方案，然后分別由專家和社會(huì)公眾提出意見。如果問(wèn)題較為疑難，可加設(shè)辯論環(huán)節(jié)，讓各方充分闡述自己觀點(diǎn)。如果當(dāng)場(chǎng)沒(méi)有達(dá)成一致意見，應(yīng)由聽證機(jī)構(gòu)審查、斟酌爭(zhēng)議焦點(diǎn)并進(jìn)行權(quán)衡后作出判斷。聽證會(huì)后，項(xiàng)目申請(qǐng)人應(yīng)根據(jù)聽證結(jié)果及時(shí)調(diào)整預(yù)算，并將預(yù)算調(diào)整情況向聽證機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯報(bào)。

3.預(yù)算執(zhí)行：完善監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，有關(guān)預(yù)算民主的研究主要集中于預(yù)算編制和審批階段，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的很少。必須強(qiáng)調(diào)的是，預(yù)算執(zhí)行不只是政府內(nèi)部控權(quán)的問(wèn)題(即一個(gè)技術(shù)性和管理性的問(wèn)題)，它還是整個(gè)預(yù)算過(guò)程的關(guān)鍵[16]47-53。完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制是保證預(yù)算民主真正落實(shí)的重要舉措，為此要重點(diǎn)做好以下兩個(gè)方面的工作。

首先，完善國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。人大作為預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)，要提高權(quán)威性，變形式化審查為實(shí)質(zhì)化審查，變被動(dòng)監(jiān)督為主動(dòng)監(jiān)督，變事后監(jiān)督為事前事后監(jiān)督。審計(jì)部門要保持獨(dú)立性，擺脫對(duì)政府若遠(yuǎn)若近的依附。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這種獨(dú)立性應(yīng)得到立法和司法的保護(hù)。(5)1977年通過(guò)的《利馬宣言》，確立了審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性原則。該宣言第5節(jié)第3條規(guī)定，在未來(lái)立法進(jìn)程中可以將最高審計(jì)組織的建立及其獨(dú)立性程度在憲法中加以規(guī)定，其細(xì)節(jié)可另外立法予以規(guī)定。特別是應(yīng)當(dāng)由最高法院提供特別的法律保護(hù)，以充分保證最高審計(jì)組織的獨(dú)立性和權(quán)威性不受損害。為落實(shí)好國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，必須強(qiáng)化立法問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，應(yīng)盡快改變僅重視“同體問(wèn)責(zé)”而忽視“異體問(wèn)責(zé)”的現(xiàn)象，人大作為立法機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮“異體問(wèn)責(zé)”職能，行使好預(yù)算審查權(quán)、建議權(quán)、詢問(wèn)權(quán)等權(quán)力，把好預(yù)算資金使用關(guān)，使每一筆資金都能發(fā)揮預(yù)期的社會(huì)效應(yīng)；另一方面，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，進(jìn)一步發(fā)揮上級(jí)行政機(jī)關(guān)“同體問(wèn)責(zé)”的效應(yīng)，加大對(duì)預(yù)算資金違法使用的查處力度，提高違法者違法違紀(jì)成本。對(duì)在立法問(wèn)責(zé)和行政問(wèn)責(zé)中發(fā)現(xiàn)有問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部，可視情況在績(jī)效考核時(shí)降低其等級(jí)，或予以行政處分，或移送司法機(jī)關(guān)處理。

其次，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)行法律并無(wú)預(yù)算社會(huì)監(jiān)督的專門規(guī)定，長(zhǎng)久以來(lái)預(yù)算社會(huì)監(jiān)督?jīng)]能得到足夠的重視。對(duì)此，我們除了在法律上明確公民、社會(huì)組織、媒體等主要社會(huì)力量的社會(huì)監(jiān)督主體地位，還要強(qiáng)化社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)問(wèn)責(zé)是指上述監(jiān)督主體對(duì)預(yù)算中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的后果，要求追究有關(guān)部門及人員行政責(zé)任的一種問(wèn)責(zé)機(jī)制，本質(zhì)上是行政問(wèn)責(zé)的一種延伸發(fā)展，其理論基礎(chǔ)是“人民主權(quán)”原則，其法律依據(jù)是憲法中關(guān)于公民言論自由的規(guī)定，以及憲法和行政訴訟法中關(guān)于公民“申訴、控告、檢舉”權(quán)利的規(guī)定。在我國(guó)政治生活中，社會(huì)問(wèn)責(zé)還存在諸多問(wèn)題，如因公民權(quán)利意識(shí)淡薄導(dǎo)致“怠于問(wèn)責(zé)”，因權(quán)力傲慢導(dǎo)致“怠于應(yīng)責(zé)”，因負(fù)責(zé)人不明導(dǎo)致“盲目問(wèn)責(zé)”，因責(zé)任不明導(dǎo)致“推脫責(zé)任”，因惡意問(wèn)責(zé)導(dǎo)致“報(bào)復(fù)宣泄”，等等。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)在預(yù)算法中確立社會(huì)問(wèn)責(zé)激勵(lì)機(jī)制，細(xì)化問(wèn)責(zé)程序及時(shí)限規(guī)定，明晰政府各部門及其負(fù)責(zé)人的責(zé)任劃分，明確不法問(wèn)責(zé)、不法應(yīng)責(zé)的法律責(zé)任追究機(jī)制，從而促進(jìn)依法行政、依法維權(quán)，規(guī)范預(yù)算資金的配置和使用。

4.預(yù)算執(zhí)行效果：完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

在預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)階段引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，能促使政府將重心轉(zhuǎn)移到傾聽公眾意見、提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量上，并通過(guò)反饋機(jī)制構(gòu)建起政府與公眾之間暢通交流的環(huán)境，使得預(yù)算更趨合理[16]47-53。我國(guó)《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法試行》第12條對(duì)“公眾評(píng)價(jià)法”作了規(guī)定，但該評(píng)價(jià)法僅限于“無(wú)法直接用指標(biāo)計(jì)量其效果的支出”，運(yùn)用范圍較窄，且公眾須與專家一同進(jìn)行評(píng)價(jià)。其他的預(yù)算支出一般都是由專業(yè)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)際上，預(yù)算目標(biāo)是否達(dá)到，預(yù)算實(shí)施效果如何，社會(huì)公眾最具有切身感受，最具有發(fā)言權(quán)。因此，在今后的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建中，可以考慮將公眾作為主要的評(píng)價(jià)主體。在評(píng)價(jià)方式上，應(yīng)根據(jù)具體情況，運(yùn)用面對(duì)面交流、問(wèn)卷調(diào)查、聽證、意見反饋、打分計(jì)量等方式來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

(四)行政法層面：建立完善而穩(wěn)定的法律制度

1.完善政府信息公開制度

首先，政府要依法履行提供信息的義務(wù)。公眾及各級(jí)人大有權(quán)依法要求政府提供財(cái)政信息，政府有義務(wù)主動(dòng)或應(yīng)要求提供財(cái)政信息，并對(duì)信息的及時(shí)性、完整性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。為了更好地保障公眾的知情權(quán)，國(guó)務(wù)院或有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)《政府信息公開條例》的有關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，使條例的實(shí)施更具有操作性；最高人民法院也應(yīng)及時(shí)出臺(tái)條例的有關(guān)司法解釋，使政府信息不公開的司法救濟(jì)困境能夠及時(shí)得以破解。

在預(yù)算信息公開方面，政府在不違反《保密法》前提下，除了公開預(yù)算基本信息，還應(yīng)及時(shí)公開預(yù)算編制、審議、執(zhí)行、決算和監(jiān)督等全過(guò)程信息。政府及其所屬部門公開信息的內(nèi)容一般應(yīng)包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、資本(投資)支出表、財(cái)政支出績(jī)效表、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表等。公開的方式不應(yīng)局限于傳統(tǒng)的公告、報(bào)紙、刊物、官方網(wǎng)站，還可考慮借助“智慧城市”“智慧政務(wù)”“智慧社區(qū)”建設(shè)平臺(tái)，充分利用新型媒體傳播手段進(jìn)行信息公開。為了增強(qiáng)信息的可接受性，公開的信息要避免過(guò)于專業(yè)化和技術(shù)化，盡量用貼近群眾、貼近生活、貼近實(shí)際的語(yǔ)言進(jìn)行描述。

其次，要完善《保密法》內(nèi)容及相關(guān)條例。現(xiàn)行《保密法》存在對(duì)“國(guó)家秘密”界定過(guò)于寬泛、“國(guó)家秘密”含義解釋由行政部門說(shuō)了算、程序上缺乏必要制約等問(wèn)題，形成與《政府信息公開條例》的沖突。在實(shí)踐中，“以公開為原則，不公開為例外”就變成了“以不公開為原則，以公開為例外”。為此，需要對(duì)“國(guó)家秘密”的范圍作出具體、明確的規(guī)定，并對(duì)現(xiàn)有的各種問(wèn)題保密條例內(nèi)容進(jìn)行清理，廢除或修改與《政府信息公開條例》相抵觸的條款。

2.完善行政程序立法

首先，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍。在行政復(fù)議法上，我國(guó)行政復(fù)議受案范圍僅限于具體行政行為，且申請(qǐng)人與該具體行政行為須具有直接的“利害關(guān)系”。然而，公共預(yù)算作為國(guó)家管理和分配財(cái)政資金的一種方式，涉及多種國(guó)家權(quán)力，很難說(shuō)申請(qǐng)人與其具有直接的“利害關(guān)系”。如果因此而排斥對(duì)違規(guī)的預(yù)算案提起行政復(fù)議，則受損的公眾利益何以得到補(bǔ)償？從另外一個(gè)角度來(lái)看，預(yù)算案的主要內(nèi)容是具體性事務(wù)，不具有很強(qiáng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性，同一般的人大立法和行政立法有著較大的區(qū)別。預(yù)算案難以避免出現(xiàn)違規(guī)執(zhí)行的現(xiàn)象，此時(shí)，如果僅由人大進(jìn)行外部監(jiān)督或政府進(jìn)行自我糾錯(cuò)，就難以達(dá)到理想的效果。因此，在行政法制改革和完善中，應(yīng)當(dāng)放寬行政復(fù)議受案范圍，將侵犯公眾利益、違規(guī)執(zhí)行預(yù)算案的行政行為納入行政復(fù)議受案范圍中。

其次，建立納稅人訴訟制度。如果只是賦予公眾預(yù)算參與權(quán)而沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)制度，這種參與權(quán)就形同虛設(shè)。在參與預(yù)算過(guò)程中，公眾面對(duì)的是掌握強(qiáng)大權(quán)力的政府，公眾因分散性、無(wú)組織性而處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，在其參與權(quán)受到侵害時(shí)難以靠自己的力量進(jìn)行救濟(jì)，因此，有必要依靠國(guó)家力量，特別是司法力量來(lái)對(duì)行政權(quán)濫用進(jìn)行制約，從而保護(hù)公眾參與權(quán)這種公共權(quán)利。李昌麒教授認(rèn)為，盡管傳統(tǒng)司法的功能在于救濟(jì)個(gè)人權(quán)利，但司法權(quán)的高度權(quán)威性和公共性決定了它應(yīng)當(dāng)是救濟(jì)所有權(quán)利的首選機(jī)制，而不僅僅限于私權(quán)[17]。謝暉教授也認(rèn)為，法的可訴性是其所必備的使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性，它是法的基本屬性之一[18]。公眾對(duì)法律的理解和認(rèn)識(shí)主要來(lái)自于司法過(guò)程，而非來(lái)自于人大監(jiān)督過(guò)程或行政處理過(guò)程，因此，通過(guò)司法救濟(jì)更能夠彰顯預(yù)算案的法律屬性，喚醒公眾的法律維權(quán)意識(shí)。

根據(jù)訴訟法一般規(guī)則，原告的主體資格必須“與案件有利害關(guān)系”，即原告必須是自身權(quán)益受到具體行政行為侵害的人。實(shí)際上，參與預(yù)算的公眾與案件不一定存在利害關(guān)系，行政侵權(quán)行為也不一定就是具體行政行為，公眾無(wú)法通過(guò)一般的行政訴訟解決問(wèn)題。因此，可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，建立“納稅人訴訟制度”。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份，針對(duì)政府不合理、不公平稅制及其違法使用稅款、損害國(guó)家或公共利益的行為所提起的訴訟。納稅人訴訟的公益性、他訴性特征決定其本質(zhì)上屬于行政公益訴訟。(6)國(guó)外的行政公益訴訟原告一般比較寬泛，自然人、檢察院、其他法人或組織都可以成為原告。在我國(guó)，行政公益訴訟只能由人民檢察院提起，不能由自然人或其他主體提起。我國(guó)2017年7月1日起施行的《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹撘?guī)定表明我國(guó)行政公益訴訟的原告只能是人民檢察院。訴訟的原告既可以是受害人本人，也可以是其他與案件沒(méi)有利害關(guān)系的人(包括檢察院在內(nèi)的任何自然人、法人或其他組織)，只要其能提供證據(jù)證明政府存在違法征稅、用稅行為并帶來(lái)公共損害，其就是合格的原告。

在預(yù)算過(guò)程中，政府違法配置和支出預(yù)算資金的行為，本質(zhì)上違背納稅人的意愿，加重納稅人的負(fù)擔(dān)，間接侵犯所有納稅人的合法權(quán)益。因此，無(wú)論從保護(hù)個(gè)人利益還是公共利益的角度來(lái)看，任何納稅人都有理由提起不同于一般行政訴訟的納稅人訴訟。日本學(xué)者北野弘久認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家即使沒(méi)有建立起專門的納稅人訴訟法律制度，納稅人也可根據(jù)自己與身俱來(lái)的自然權(quán)利或公民權(quán)利提起普通訴訟，以便為公眾提供更多的主張法律權(quán)利的救濟(jì)途徑[19]。納稅人訴訟使憲法上抽象的公民權(quán)成為現(xiàn)實(shí)的訴訟權(quán)利，對(duì)于我國(guó)憲法、行政法、預(yù)算法理論建設(shè)及相關(guān)改革實(shí)踐活動(dòng)都具有重要的意義。由于納稅人訴訟的目的是為了維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，因此與訴訟有關(guān)的費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。在舉證責(zé)任承擔(dān)上，由于預(yù)算具有高度的專業(yè)性，普通民眾很難看懂。更重要的是，納稅人與政府處于一種信息不對(duì)稱的狀態(tài)，政府掌握著大量的預(yù)算信息，納稅人對(duì)此很難完全獲得。因此，根據(jù)“最有利于客觀事實(shí)再現(xiàn)”原則，有必要實(shí)行“舉證責(zé)任倒置”規(guī)則，以減輕原告的訴訟壓力。

3.完善地方行政立法

在地方行政立法層面，各地應(yīng)建立起適應(yīng)當(dāng)?shù)貐⑴c式預(yù)算改革實(shí)際的地方法規(guī)、政府規(guī)章體系。針對(duì)我國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐呈現(xiàn)碎片化、斷續(xù)化以及公眾參與權(quán)實(shí)現(xiàn)不足的狀況，各地在立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)提高立法層級(jí)，將鎮(zhèn)級(jí)、縣級(jí)政府規(guī)范性文件提升到省市級(jí)立法文件，建立一套成熟的法律規(guī)則體系，賦予其更權(quán)威、更普遍的效力。通過(guò)將參與式預(yù)算規(guī)則予以法治化，有利于消除參與式預(yù)算“成長(zhǎng)上限”瓶頸，防止行政權(quán)力對(duì)預(yù)算實(shí)踐的不當(dāng)干預(yù)，使得預(yù)算決策更為科學(xué)合理。同時(shí)，也有助于避免“政治秀”“走過(guò)場(chǎng)”“人走政息”等短期效應(yīng)，形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的改革實(shí)踐成果鞏固機(jī)制。

結(jié) 語(yǔ)

四十多年前，發(fā)軔于農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的經(jīng)濟(jì)改革極大地推動(dòng)了中國(guó)發(fā)展的進(jìn)程，讓中國(guó)面貌煥然一新。今天，在一些地方實(shí)踐的參與式預(yù)算改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，也是發(fā)源于基層、來(lái)自于民間智慧，并閃耀出很多亮點(diǎn)。如果參與式預(yù)算這種“草根民主”能夠順勢(shì)而為、順利推進(jìn)，就會(huì)對(duì)重塑國(guó)家與公民的關(guān)系、發(fā)展人民民主、凝聚公共精神、探索現(xiàn)代財(cái)政制度、增進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益、化解地方治理困境產(chǎn)生重要影響。而通過(guò)法律來(lái)保障參與式預(yù)算改革的實(shí)施，能夠使公眾參與權(quán)得到法律的確認(rèn)和維護(hù)，并對(duì)公權(quán)力形成有效的制約，督促政府依法行政，遏制腐敗、懶政和權(quán)力濫用，建設(shè)順應(yīng)民意、為民辦事的法治政府，推進(jìn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化。