肖萬(wàn)春 高莉圓

（中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的重要依托和總抓手?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》提出要分類有序地推進(jìn)改革，建設(shè)宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村。村鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要空間載體[1]，房屋是村鎮(zhèn)的重要組成部分。加強(qiáng)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理，對(duì)于改善農(nóng)村人居環(huán)境、建設(shè)美麗中國(guó)有著極大的促進(jìn)作用。通過(guò)比較分析研究英國(guó)、日本、越南三個(gè)典型國(guó)家農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的主要做法，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理更顯重要。

一、英國(guó)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的主要做法

英國(guó)作為工業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化發(fā)達(dá)國(guó)家，城鄉(xiāng)高度融合，是世界上較早關(guān)注農(nóng)村房屋管理的國(guó)家，建設(shè)了完善的農(nóng)村房屋保護(hù)體系，在農(nóng)村房屋管理方面有成功的做法，值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）完善管理舉措，提升管理水平

1.注重房屋管理的法規(guī)體系建設(shè)。一是堅(jiān)持立法先行，構(gòu)建法律體系框架。英國(guó)是最早從立法上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化管理的國(guó)家，農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理始于對(duì)房屋的維護(hù)管理。1848 年議會(huì)通過(guò)了第一部《公共衛(wèi)生法》，要求住宅房屋周邊保持環(huán)境整潔；1875 年修訂的《公共衛(wèi)生法》，提出了控制房屋布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的要求；1877 年版的《公共衛(wèi)生法》，對(duì)房屋內(nèi)部布局、面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)做出了進(jìn)一步的規(guī)定[2]。20 世紀(jì)后，英國(guó)政府為農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理制定了一系列政策。1957 年修訂的《住房法》，將不符合高質(zhì)量、衛(wèi)生、安全和規(guī)劃要求的房屋改造計(jì)劃提上日程；1968年英國(guó)政府頒布“英格蘭和威爾士農(nóng)村保護(hù)法”，1967 和1978 年頒布修改《農(nóng)村法》，為農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理提供了法律保障；2000 年英國(guó)出臺(tái)《農(nóng)村白皮書》，提出農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的目標(biāo)；2001 年實(shí)施英格蘭農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地上建筑物的管理；2007—2013 農(nóng)村發(fā)展七年規(guī)劃，提出要?jiǎng)?chuàng)建有活力的農(nóng)村社區(qū)[3]；2011 年，英國(guó)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，新設(shè)立了“農(nóng)村政策辦公室”，全面統(tǒng)籌涉農(nóng)房屋管理政策。二是編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。早在19 世紀(jì)頒布的《公共衛(wèi)生法》，就提到了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制問(wèn)題。1909 年議會(huì)通過(guò)了《住宅與城市規(guī)劃法》，首次提出控制土地利用途徑。1932 年出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，將鄉(xiāng)村納入國(guó)家宏觀規(guī)劃體系。此后，英國(guó)相關(guān)部門對(duì)其不斷修訂、完善。1947 年版的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出將土地所有權(quán)和土地開發(fā)權(quán)分離，為地方政府進(jìn)行農(nóng)村房屋管理提供了法律支持。1990 年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，整合了城鎮(zhèn)和縣郡農(nóng)村規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容。1991 年，英國(guó)頒布了《規(guī)劃與補(bǔ)償法》，2004 年頒布了《規(guī)劃與強(qiáng)制收購(gòu)法》，從建設(shè)管理、土地利用等方面對(duì)農(nóng)村房屋的規(guī)劃管理進(jìn)行規(guī)范。2011 年《地方主義法案》提出了鄰里規(guī)劃這種自下而上的規(guī)劃新形式，英國(guó)的農(nóng)村房屋管理規(guī)劃體系更加完善。[4]

2.鼓勵(lì)公眾參與農(nóng)村房屋管理。一是建立“公眾審查“機(jī)制。英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制過(guò)程中有“公眾審查”環(huán)節(jié)，在編制區(qū)域規(guī)劃之前，規(guī)劃師必須深入了解當(dāng)?shù)孛癖姷男枨笈c愿望，將群眾需求融入到鄉(xiāng)村規(guī)劃之中。相關(guān)規(guī)劃部門在編制規(guī)劃后，先廣泛征求公眾意見，再提交給上級(jí)部門。盡管這一環(huán)節(jié)耗時(shí)耗力，但其公開透明、順應(yīng)民意的特點(diǎn)對(duì)于提高規(guī)劃實(shí)施質(zhì)量與效率有著極大的意義[5]。2012 年開始施行的鄰里規(guī)劃則將權(quán)力下放至社區(qū)基層，允許社區(qū)居民申請(qǐng)參與編制規(guī)劃，以多種形式充分滿足群眾的需求。二是發(fā)展民間服務(wù)組織。無(wú)論是農(nóng)村房屋的規(guī)劃編制還是建設(shè)管理，英國(guó)社會(huì)服務(wù)組織都積極參與其中。在農(nóng)村房屋保護(hù)方面，英國(guó)有鄉(xiāng)村保護(hù)協(xié)會(huì)等許多地方民間組織；在農(nóng)村信息化建設(shè)和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面，英國(guó)有農(nóng)民聯(lián)合會(huì)等全國(guó)性民間組織。近年來(lái)，許多規(guī)劃咨詢公司和專業(yè)組織隨著鄰里規(guī)劃的發(fā)展而增多。這些社會(huì)服務(wù)組織代表民間利益，為群眾服務(wù)和發(fā)聲，政府也積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)服務(wù)組織的發(fā)展。它們?cè)谵r(nóng)村房屋高質(zhì)量管理發(fā)展方面，起到了重要的作用。

（二）創(chuàng)新管理模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理

1.探索農(nóng)村房屋管理新形式。一是以建設(shè)中心村為抓手實(shí)現(xiàn)嵌入發(fā)展。1851 年英國(guó)人口城鎮(zhèn)化率就達(dá)50.2%，20 世紀(jì)初英國(guó)就出現(xiàn)了城市擁堵、鄉(xiāng)村凋零的極端局面，開始注重城郊發(fā)展以緩解城市的壓力。隨著“逆城市化”現(xiàn)象加劇，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、發(fā)展落后等一系列問(wèn)題不斷凸顯。20 世紀(jì)50 年代，英國(guó)政府對(duì)農(nóng)村展開了大規(guī)模的“中心村”建設(shè)運(yùn)動(dòng)。在綜合考慮交通、輻射范圍、位置、地形和環(huán)境等因素的基礎(chǔ)上在每個(gè)地區(qū)的中心位置嵌入建立“中心村”，加強(qiáng)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理，并將其納入地方規(guī)劃文件中。同時(shí)，控制“中心村”的容積率，保留當(dāng)?shù)氐慕ㄖ卣骱涂臻g功能，因地制宜，真正實(shí)現(xiàn)按需發(fā)展管理。[6]二是為農(nóng)村社區(qū)提供公共住房保障服務(wù)。英國(guó)政府對(duì)于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障性住房的供應(yīng)和補(bǔ)貼極為重視，采取多種措施解決無(wú)家可歸者和中低收入家庭的住房保障問(wèn)題。英國(guó)政府制定了包括收入、家庭人口數(shù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等指標(biāo)在內(nèi)的一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)以確定住房保障標(biāo)準(zhǔn)，并有一套嚴(yán)格的評(píng)價(jià)、執(zhí)行程序，以保證農(nóng)村社區(qū)住房保障落到實(shí)處。[7]

2.更新農(nóng)村房屋管理新方法。一是建設(shè)農(nóng)村房屋管理信息服務(wù)體系。英國(guó)對(duì)農(nóng)村房屋管理信息化設(shè)施建設(shè)極為重視，成立了“英國(guó)寬帶建設(shè)署”專門負(fù)責(zé)農(nóng)村的寬帶和移動(dòng)通信服務(wù)[15]。20 世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)政府先后啟動(dòng)了“家庭電腦倡議”計(jì)劃和“家庭培訓(xùn)倡議”計(jì)劃，借助信息化手段建立了系統(tǒng)完備、運(yùn)行有效的現(xiàn)代化農(nóng)村房屋管理信息服務(wù)體系。一方面，政府組建農(nóng)村房屋管理信息服務(wù)網(wǎng)站或綜合信息服務(wù)平臺(tái)，免費(fèi)為農(nóng)民房屋管理提供政策、技術(shù)等公共服務(wù)信息，包括建房技術(shù)、質(zhì)量安全相關(guān)法規(guī)等；另一方面，社會(huì)中介組織通過(guò)低價(jià)有償或繳納會(huì)費(fèi)的方式為農(nóng)民房屋管理提供技術(shù)咨詢、市場(chǎng)分析等服務(wù)。[8]二是建立農(nóng)村房屋管理財(cái)政支持系統(tǒng)。英國(guó)非常重視對(duì)農(nóng)村房屋管理的財(cái)政投入和支持，建立了一系列農(nóng)村房屋補(bǔ)貼計(jì)劃。20 世紀(jì)初至2014 年實(shí)施的單一支付計(jì)劃（即SPS），獲得該項(xiàng)補(bǔ)貼的農(nóng)民必須遵守環(huán)境、衛(wèi)生、安全等多方面的要求；2015 年推行的基礎(chǔ)支付計(jì)劃（即BPS），該補(bǔ)貼款項(xiàng)對(duì)農(nóng)民年齡、房屋質(zhì)量做出了明確規(guī)定。這些補(bǔ)貼政策更加重視農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的可持續(xù)性，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、日本農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的主要做法

日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，為減少損失，日本政府一直在探索創(chuàng)新農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的途徑，積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理有著極為重要的借鑒意義。

（一）注重法制建設(shè)，統(tǒng)籌全面管理

1.建立健全農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理法律體系。一是借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)本國(guó)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理法律法規(guī)。為提高農(nóng)村房屋抗震防災(zāi)性能，日本政府多次派專員到美國(guó)進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，同時(shí)，派遣日本學(xué)者積極參加相關(guān)國(guó)際討論，與地震多發(fā)國(guó)家增加交流，并聘請(qǐng)優(yōu)秀建筑設(shè)計(jì)師及管理者來(lái)日傳授經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)。20 世紀(jì)初期，日本修訂房屋管理相關(guān)法律條例，要求將抗震力納入農(nóng)村房屋建筑設(shè)計(jì)中。1950年，日本出臺(tái)《建筑基準(zhǔn)法》，對(duì)農(nóng)村房屋建筑防震抗災(zāi)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、節(jié)能環(huán)保、無(wú)障礙等因素進(jìn)行明確規(guī)范。二是吸取歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建完善相關(guān)法律體系框架。由于地震頻發(fā)，日本總結(jié)每次震后教訓(xùn)，不斷改進(jìn)管理方法。在災(zāi)后重建過(guò)程中，日本將總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)轉(zhuǎn)化為新的管理?xiàng)l例，陸續(xù)出臺(tái)了《住宅安全質(zhì)量保證促進(jìn)法》《建筑業(yè)法》《促進(jìn)建筑物抗震修復(fù)的法律法規(guī)》等。同時(shí)不斷修訂《建筑基準(zhǔn)法》，1971年明確了鋼筋混凝土柱的間隔距離，1981 年引進(jìn)了新抗震設(shè)計(jì)法，1996 年引入隔震技術(shù)，2000 年提高建筑性能標(biāo)準(zhǔn)，2006 年加大違法處罰力度，2011 年細(xì)化建筑結(jié)構(gòu)和疏散系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)亦不斷優(yōu)化建筑法規(guī)體系，形成了科學(xué)完善的城鄉(xiāng)房屋高質(zhì)量管理的法律體系框架。[9]

2.實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理全面提高農(nóng)村房屋質(zhì)量。一是加強(qiáng)農(nóng)村房屋建設(shè)環(huán)節(jié)管理?！督ㄖ鶞?zhǔn)法》要求，選址時(shí)應(yīng)考慮該址的地質(zhì)地貌、土體結(jié)構(gòu)、災(zāi)發(fā)頻率、抗災(zāi)能力等因素，對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)并記錄入冊(cè)；房屋設(shè)計(jì)過(guò)程中嚴(yán)格審查建筑師的資質(zhì)，要求建筑設(shè)計(jì)師必須持證上崗；選材應(yīng)符合建筑規(guī)范與設(shè)計(jì)要求，并對(duì)建筑用鋼及其鋼骨結(jié)構(gòu)、混凝土、木材、玻璃等建材的高質(zhì)量選擇進(jìn)行明確規(guī)范；房屋建造時(shí)須選擇具有正式資質(zhì)的建筑工人，嚴(yán)格按照設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí)間施工，并保證施工工藝的高質(zhì)量；房屋完工需經(jīng)有關(guān)部門驗(yàn)收合格才可交付使用。二是加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管形成良好管理閉環(huán)。房屋使用期間的后續(xù)管理是減少房屋折舊、延長(zhǎng)房屋壽命的關(guān)鍵。對(duì)于農(nóng)村商品房，法律規(guī)定開發(fā)商在房屋交付使用后必須提供至少十年的高質(zhì)量維修服務(wù)，強(qiáng)化開發(fā)商的商品質(zhì)量責(zé)任，有效防止開發(fā)商為降低成本而偷工減料。對(duì)于農(nóng)民自建的房屋，政府定期檢查，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題需要翻修，政府將給予一定的物質(zhì)支持。[10][11]

（二）發(fā)揮市場(chǎng)作用，重視技術(shù)創(chuàng)新

1.充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。一是發(fā)展住宅金融，提供資金支持。為解決農(nóng)民住宅問(wèn)題，日本于1950 年頒布了《住宅金融公庫(kù)法》。住宅金融公庫(kù)主要為有建設(shè)和購(gòu)買房屋需求的城鄉(xiāng)居民提供必要的信貸支持，其特點(diǎn)是貸款期限長(zhǎng)、利率低。21 世紀(jì)初，日本政府成立了以開展證券化支援、融資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為主攻方向的“住宅金融支援機(jī)構(gòu)”，致力于提高房屋質(zhì)量，改善人居環(huán)境。日本民間住房金融和銀行性金融貸款也不斷發(fā)展壯大，逐漸形成了多元化的保障住房供應(yīng)體系。[12]二是建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加大監(jiān)管力度。日本對(duì)于農(nóng)村房屋管理，非常重視市場(chǎng)作用和自我管理。日本的建筑業(yè)成立了建筑組織，并制定了一系列行業(yè)規(guī)范，包括建材更新標(biāo)準(zhǔn)、建筑施工標(biāo)準(zhǔn)及人才選用標(biāo)準(zhǔn)等，以實(shí)現(xiàn)自我管理。有許多民間組織和個(gè)人自發(fā)參與到農(nóng)村房屋管理活動(dòng)中，并與政府部門協(xié)調(diào)配合，以增強(qiáng)農(nóng)村房屋質(zhì)量的監(jiān)管力度。

2.鼓勵(lì)相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)智能化房屋。一是創(chuàng)新建筑技術(shù)，提高房屋性能。為提高農(nóng)村房屋質(zhì)量，日本聚焦技術(shù)創(chuàng)新，并注重技術(shù)專利的保護(hù)。在建材方面，日本JCSHA 與日本鋼鐵聯(lián)盟合作，致力開發(fā)新型鋼，如H-SA700 鋼結(jié)構(gòu)，可抵御七級(jí)地震，達(dá)到抗災(zāi)的最佳安全等級(jí)；在施工階段，日本建筑界創(chuàng)新地基處理技術(shù)，提高地基的隔震性能；在房屋結(jié)構(gòu)方面，日本突破了現(xiàn)有的裝配式建筑技術(shù)，將抗災(zāi)環(huán)保材料運(yùn)用其中。二是引用新型科技，建設(shè)智能房屋。為順應(yīng)新技術(shù)發(fā)展要求，日本致力于建造智慧化房屋，將人體工學(xué)技術(shù)、安全控制技術(shù)、災(zāi)情預(yù)警技術(shù)和環(huán)境感知技術(shù)等科技運(yùn)用在農(nóng)村房屋建設(shè)中，提高農(nóng)村房屋檢測(cè)能力、預(yù)警能力和修復(fù)能力。日本政府強(qiáng)調(diào)，未來(lái)住宅科技將注重個(gè)性化、獨(dú)特性和定制式創(chuàng)新，打造適合新時(shí)代女性、老年、兒童、單身蝸居等群體的智慧住宅，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅價(jià)值的人性化。[13]

三、越南農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的主要做法

越南作為一個(gè)工業(yè)化后發(fā)國(guó)家，市場(chǎng)化、現(xiàn)代化程度相對(duì)較低，城鄉(xiāng)發(fā)展差異較大，在農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理方面進(jìn)行了有益探索，形成了具有越南特色的農(nóng)村房屋管理方式，具有借鑒作用。

（一）立法先行，做到有法可依

1.健全法律體系。越南農(nóng)村房屋管理的法律依據(jù)是越南的《土地法》和《建筑法典》。1987 年越南頒布《土地法》，正式結(jié)束集體化的農(nóng)村土地管理制度。1993 年，越南頒布新的《土地法》，確立了土地全民所有制和土地使用權(quán)的長(zhǎng)期性，并初步建立了土地市場(chǎng)。2003 年修訂《土地法》，實(shí)現(xiàn)土地“一元”國(guó)有制。越南十分注重差異化和精準(zhǔn)管理，農(nóng)村各類用地面積、房屋建設(shè)等都在農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃中有詳細(xì)而明確的法律說(shuō)明和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。[14]

2.重視規(guī)劃建設(shè)。在農(nóng)村土地利用規(guī)劃方面，越南起步于20 世紀(jì)60 年代，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃內(nèi)容就包括合并零散村莊，建設(shè)住宅等。20 世紀(jì)80 年代后，政府開始重視縣級(jí)規(guī)劃的編制，許多縣如太平、南定被選為規(guī)劃試點(diǎn)縣，但農(nóng)村土地利用規(guī)劃并未在全國(guó)范圍內(nèi)展開。2003 年修訂的《土地法》，把農(nóng)村土地利用規(guī)劃正式融合于國(guó)家土地管理工作中。而后，越南資源環(huán)境部頒布了一系列政策法規(guī)以支持、引導(dǎo)規(guī)劃的編制與調(diào)整。[15]

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，開展新農(nóng)村建設(shè)

1.落實(shí)城鄉(xiāng)對(duì)接政策。一是決策機(jī)制民主化。1991年6 月召開越南共產(chǎn)黨第七次代表大會(huì)，決定實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，主張“人民討論、人民實(shí)施和人民享受”，村里的事由村民討論決定。在新農(nóng)村建設(shè)中，政府不僅重視農(nóng)村房屋的建設(shè)質(zhì)量，而且注重城鄉(xiāng)政策對(duì)接，實(shí)行農(nóng)村房屋建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)的統(tǒng)籌一體，將農(nóng)村打造為繼承傳統(tǒng)特色、質(zhì)量與美感并存、文化與藝術(shù)雙收的美麗新農(nóng)村。[16]二是形成城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村房屋管理模式。越南重視將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市對(duì)接，以城市標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范農(nóng)村建設(shè)。在房地產(chǎn)業(yè)方面，越南政府實(shí)施農(nóng)村危房改造工程，建立具有越南特色的城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村房屋生產(chǎn)管理模式；在網(wǎng)絡(luò)通信方面，越南政府持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村住房網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，滿足農(nóng)民現(xiàn)代化需求；在人才教育方面，越南政府注重培訓(xùn)農(nóng)村房屋管理人力資源，并制定培養(yǎng)、管理標(biāo)準(zhǔn)。[17]

2.創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。一是實(shí)施土地一元制。越南的土地制度經(jīng)歷了土地私有制到全民所有制的轉(zhuǎn)變。1952 年，越共“二大”通過(guò)了土地改革綱領(lǐng)，開始土改，變地主土地所有制為農(nóng)民土地所有制。1987年，越南頒布第一部《土地法》，土地全民所有、政府統(tǒng)一行政管理的土地管理制度正式確立。由于土地一元制的確立，農(nóng)民擁有較完整的土地產(chǎn)權(quán)，避免了許多產(chǎn)權(quán)殘缺的弊端，更有利于盤活農(nóng)村房地產(chǎn)資源。二是允許農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。1993 年后，越南土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)初步建立并不斷發(fā)展完善，2001 年越共“十大”深化土地制度改革，農(nóng)村房地產(chǎn)市場(chǎng)隨之發(fā)展。越南宅基地的取得和使用實(shí)施階梯式有償收費(fèi)制度，《土地法》賦予了農(nóng)民較為完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)后可以自由處分。土地使用權(quán)和農(nóng)村房屋也可以同城市房地產(chǎn)一樣作為資產(chǎn)要素在市場(chǎng)上自由流動(dòng)。但在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，市場(chǎng)交易不活躍甚至沒(méi)有交易的地方，政府對(duì)農(nóng)村房屋的管理力度較小。[18]

四、國(guó)外典型國(guó)家農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理對(duì)我國(guó)的啟示借鑒

英國(guó)、日本、越南，雖然國(guó)情差異大，但這些國(guó)家的實(shí)踐啟示我們，農(nóng)村房屋管理必須按照城鄉(xiāng)一體要求，從組織領(lǐng)導(dǎo)、制度政策、法律規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)等方面著力，注重個(gè)性化、獨(dú)特性和定制式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住宅價(jià)值的人性化。

（一）建立健全法規(guī)體系，提供法律支撐

1.加強(qiáng)規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)房屋管理?？v觀英、日、越三國(guó)實(shí)踐歷程，完善的法律體系是農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理取得成效的關(guān)鍵。20 世紀(jì)初期，英國(guó)政府就意識(shí)到應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)村房屋管理中的問(wèn)題，制定城鄉(xiāng)一體化房屋管理發(fā)展規(guī)劃。此后，根據(jù)實(shí)踐要求不斷完善規(guī)劃，逐步形成了科學(xué)規(guī)范、完備高效的城鄉(xiāng)房屋高質(zhì)量管理規(guī)劃體系。越南注重試點(diǎn)縣級(jí)的土地利用規(guī)劃實(shí)施，但試點(diǎn)結(jié)束后并沒(méi)有將試點(diǎn)縣的成功經(jīng)驗(yàn)落實(shí)到全國(guó)各地，且不注重鄉(xiāng)、村兩級(jí)的規(guī)劃編制，導(dǎo)致無(wú)法做到精準(zhǔn)施策。這就明確昭示，我國(guó)各地必須根據(jù)實(shí)際出臺(tái)落地性強(qiáng)、全覆蓋且能有效解決實(shí)際問(wèn)題的農(nóng)村房屋管理政策法規(guī)，并根據(jù)實(shí)施情況不斷修訂完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的有法可依，提高農(nóng)村房屋管理的科學(xué)性和可行性。

2.注重宏觀頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理。英國(guó)政府在城鄉(xiāng)房屋管理問(wèn)題上的創(chuàng)造性發(fā)展、創(chuàng)新性規(guī)劃為世界提供了一個(gè)學(xué)習(xí)榜樣和效仿范本，對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)有著極為重要的借鑒意義。我國(guó)應(yīng)借鑒英國(guó)農(nóng)村房屋管理規(guī)劃的成功經(jīng)驗(yàn)，避開越南規(guī)劃布局的彎路，既要加強(qiáng)全國(guó)、省市縣規(guī)劃管理，還要注重加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理，強(qiáng)化各類規(guī)劃法規(guī)的銜接，完善相關(guān)規(guī)劃體系，立足實(shí)際編制鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃和村級(jí)規(guī)劃，注重農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃管理建設(shè)，深入了解每個(gè)鎮(zhèn)每個(gè)村的發(fā)展?fàn)顩r，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃明確化、管理精細(xì)化。

（二）制定科學(xué)制度，促進(jìn)政策落地

1.建立公眾參與機(jī)制，尊重群眾意見。英國(guó)政府將聽取公眾意見作為制定農(nóng)村房屋管理規(guī)劃的一項(xiàng)必不可少的步驟，讓居民參與到農(nóng)村房屋管理規(guī)劃設(shè)計(jì)之中；越南新農(nóng)村建設(shè)做到了貫徹落實(shí)人民民主制度，村鎮(zhèn)建設(shè)依靠村鎮(zhèn)人民；日本在進(jìn)行農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理過(guò)程中大力支持民眾參與管理。我國(guó)在今后農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理活動(dòng)中，必須堅(jiān)持人民至上，注重建設(shè)和完善公眾參與機(jī)制，注重傾聽民聲，完善政策制定模式，探索從下至上制定政策，確保政策的針對(duì)性與可行性。

2.重視特色發(fā)展，鼓勵(lì)一城一策。英國(guó)在進(jìn)行“中心村”建設(shè)時(shí)，也曾走過(guò)彎路，選擇一個(gè)模式簡(jiǎn)單的照搬與復(fù)制，引發(fā)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等各方面的問(wèn)題。后來(lái)，英國(guó)政府開始調(diào)整發(fā)展策略，改單一模式為多元化發(fā)展，允許各地根據(jù)當(dāng)?shù)靥厣蛯?shí)際情況進(jìn)行農(nóng)村房屋建設(shè)管理。我國(guó)可以借鑒英、日、越等國(guó)家農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持因地制宜，堅(jiān)持一城一策，嚴(yán)禁不切實(shí)際的照搬和政策的生硬實(shí)施，注重古落村寨、鄉(xiāng)村特色建筑的保護(hù)，防止鄉(xiāng)村景觀城市化，走特色化、綠色化的農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理之路。

（三）打破農(nóng)地二元制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體管理

1.打破城鄉(xiāng)農(nóng)地二元制度。越南賦予農(nóng)村土地國(guó)有化，建立了城鄉(xiāng)一體的房地產(chǎn)市場(chǎng)，這對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度改革有著重要的借鑒意義。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，越南土地一元化也帶來(lái)了土地兼并、激化社會(huì)矛盾等問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理方面，越南并沒(méi)有一個(gè)規(guī)范全面的政策文件，也并未因?yàn)槌青l(xiāng)土地的一元化而完成城鄉(xiāng)制度的統(tǒng)一，反而造成農(nóng)民為提高利潤(rùn)壓縮建房成本，導(dǎo)致農(nóng)村房屋質(zhì)量參差不齊，抗災(zāi)能力差。因此，我國(guó)應(yīng)逐步打破城鄉(xiāng)二元制度，探索農(nóng)村住宅地使用權(quán)非集體成員流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，以保證社會(huì)穩(wěn)定為前提制定城鄉(xiāng)房屋一體化高質(zhì)量管理制度。

2.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體管理制度體系。英、日、越三國(guó)的城鄉(xiāng)房屋管理，基本上實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)同步化。但應(yīng)當(dāng)看到，目前我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制尚未健全，相關(guān)政策體系還很不完善。因此，為滿足農(nóng)村居民日益美好生活需要，我國(guó)要進(jìn)一步全面深化改革，加快縮小城鄉(xiāng)在房屋管理體制機(jī)制、社會(huì)保障制度、基層服務(wù)體系等多方面的差距，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)房屋管理一體化制度體系建設(shè)，逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋高質(zhì)量管理的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

（四）激發(fā)市場(chǎng)活力，夯實(shí)農(nóng)村房屋管理保障

1.大力發(fā)展農(nóng)村房屋管理金融市場(chǎng)和人才市場(chǎng)。英、日、越三國(guó)在農(nóng)村房屋建設(shè)管理中，不僅有效發(fā)揮了政府的引導(dǎo)作用，也充分發(fā)揮了市場(chǎng)的決定性作用。為此，我國(guó)農(nóng)村房屋管理，必須學(xué)習(xí)借鑒這些好做法。在農(nóng)村房屋金融服務(wù)方面，我國(guó)必須建立完善的農(nóng)村金融體系，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)村銀行和民間金融機(jī)構(gòu)開設(shè)“鄉(xiāng)村振興信貸通道”，允許農(nóng)民貸款建房、修房。在人才管理方面，我國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)一批服務(wù)農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理的社會(huì)中介組織，采取政策激勵(lì)措施吸引有專業(yè)才能和技術(shù)力量的高素質(zhì)人才參與到農(nóng)村房屋高質(zhì)量管理過(guò)程中，激發(fā)農(nóng)村活力。

2.支持相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新及其管理運(yùn)用。英、日、越三國(guó)在農(nóng)村房屋管理中，高度重視信息技術(shù)、建筑新材料技術(shù)等高新技術(shù)的創(chuàng)新運(yùn)用。我國(guó)必須借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，徹底改變忽視農(nóng)村房屋建設(shè)管理中的新技術(shù)運(yùn)用這一局面。在房屋管理信息化建設(shè)上，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村房屋管理”工程，建立健全城鄉(xiāng)房屋管理一體化信息平臺(tái)；在房屋建設(shè)管理方面，高度重視可持續(xù)建筑材料的運(yùn)用，提高農(nóng)村房屋抗震、抵御自然災(zāi)害的水平，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村房屋建筑施工主體的資格準(zhǔn)入制，支持建筑企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)明新工藝，重視專利保護(hù)；在房屋維護(hù)環(huán)節(jié)方面，進(jìn)一步創(chuàng)新管理方式方法，構(gòu)建農(nóng)村房屋維護(hù)實(shí)施方案，明確時(shí)間表、路線圖，不斷增強(qiáng)我國(guó)農(nóng)村房屋高質(zhì)量維護(hù)保養(yǎng)管理能力。