雷明貴

（湖南省社會主義學院，湖南 長沙 410012）

流域“是以河流為中心、由分水線包圍的區(qū)域，是從源頭到河口的完整、獨立、整體性極強的自然區(qū)域”。[1]流域的這一自然屬性突破了特定的行政區(qū)劃邊界，不僅要處理流域內(nèi)上下游、左右岸的利益關(guān)系，還往往涉及不同行政層級的政府管理機構(gòu)，既有顯見的流域管理者，也有沉默的利益相關(guān)者。這決定了流域治理對多元協(xié)商共治有內(nèi)在需求。

一、研究緣起：流域治理一體化與多元化的內(nèi)在張力

“流域治理是以政府為主體，通過一體化的制度安排和具體工作機制，對流域涉水事務進行綜合治理，從而實現(xiàn)流域福利最大化?！盵2]水資源管理的一體化，是世界各國共同努力的目標。就中國的流域治理而言，始終面臨著“九龍治水”所代表的條塊分割、效率不高問題?！昂樱ê╅L制”就是依托既有行政體制，尋求高效協(xié)調(diào)的制度安排。國內(nèi)學者提出制定《長江法》，設(shè)立具有更大管理權(quán)能的“長江流域委員會”的政策建議[3]，就是在現(xiàn)有行政體制下尋求更有效治理模式的努力。中國的流域治理除了具有“跨越邊界的外部性”“不可分割的公共性”之外，還因“一核多元”的體制而具有“顯而易見的政治性”，即成為公共政策事項，內(nèi)在地要求多元治理主體的參與。

洞庭湖是湖南人的“母親湖”，隨著環(huán)湖經(jīng)濟活動和社會生活的日趨活躍，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護與治理的矛盾更加尖銳。如何在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時保護利用好流域資源，既是擺在環(huán)洞庭湖流域居民及各級政府面前的難題，也關(guān)系到整個長江經(jīng)濟帶的大保護。回答好洞庭湖流域治理中的“政府主導與多元協(xié)同”問題，也就是部分回應了我國有關(guān)流域治理的此類問題。自從2014 年“環(huán)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”獲批以來，湖南將洞庭湖流域治理列為省級層面的重點議題，在開展“環(huán)湖利劍”執(zhí)法行動，發(fā)布“生態(tài)環(huán)境整治動員令”、《洞庭湖生態(tài)環(huán)境專項整治三年行動計劃（2018—2020 年）》的基礎(chǔ)上，又謀劃出臺地方性法規(guī)《洞庭湖治理條例》。以上這些公共領(lǐng)域的集體行動及規(guī)范性文件的出臺，都體現(xiàn)出流域治理一體化的內(nèi)在要求和發(fā)展趨勢，也部分體現(xiàn)出了借鑒域外經(jīng)驗，即回應公共參與需要，實現(xiàn)協(xié)商共治的努力。

二、域外流域治理協(xié)商共治的相關(guān)經(jīng)驗

域外流域治理公眾參與狀況既與流域治理的“公共性”特征相關(guān)，也與一個國家行政體制的內(nèi)在規(guī)定性密切聯(lián)系，如日本、澳大利亞與法國在流域治理中就展現(xiàn)出各具特色的經(jīng)驗。

（一）日本琵琶湖治理中的協(xié)商共治及公眾參與

琵琶湖是日本第一大湖，與富士山一起被稱為日本的象征，歷史上琵琶湖的流域治理也經(jīng)歷了“防洪”“圍湖造田”“污染防治”“水資源開發(fā)與利用”等幾個階段。在琵琶湖水污染最為嚴重的上世紀七十年代，政府在同一年間（1972 年）既公布了《琵琶湖開發(fā)特別措施法》，又由日本首相親自決定出臺“琵琶湖綜合開發(fā)計劃”，從整體上設(shè)定了琵琶湖污染防治和開發(fā)的階段性目標。后者也被認為是京阪神的“水利用”和滋賀縣的“水質(zhì)保全”相妥協(xié)的產(chǎn)物。

為助推公眾參與，強化流域協(xié)同治理，琵琶湖所在的滋賀縣每年10 月都會定期舉辦“琵琶湖環(huán)保產(chǎn)業(yè)展覽會”。包括京都大學等知名高校、松下公司等日本甚至世界知名的企業(yè)團體、社會組織均參加展覽，企業(yè)、高校和社會組織在這個平臺分享涉流域治理的環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)品。此種以會展為形式的平臺不僅是一種公眾參與、協(xié)同共治的載體，還在客觀上助推了日本環(huán)保技術(shù)的民眾應用。為增強公眾行動的影響力，發(fā)動群眾在日常生活中貫徹環(huán)保理念，上世紀70 年代，日本開展了以婦聯(lián)為發(fā)起單位的集體行動，號召家庭使用肥皂粉來代替合成洗滌劑，隨后還向基層政府提出“禁止合成洗滌劑在學校、公共設(shè)施中的使用”的意見，客觀上減緩了琵琶湖水富營養(yǎng)化的趨勢。

除了環(huán)保技術(shù)推廣、理念傳播的市場和社團紐帶之外，日本還設(shè)定“下水道日”（每年9 月10 日）、“凈化槽”（10 月1 日），以節(jié)日文化傳播為契機增強公眾環(huán)保意識。并將環(huán)保教育則嵌入到琵琶湖周圍公共設(shè)施建設(shè)以及中小學課程當中，除了開設(shè)“浮游生物識別”“水草分解利用”技術(shù)課程之外，還通過立體化的展覽途徑讓群眾了解琵琶湖的形成與周圍居民生活變遷的關(guān)系，增強公眾參與的內(nèi)在動力與自覺性。

總之，日本琵琶湖流域治理的公眾參與實現(xiàn)了“制度”“技術(shù)”與“生活”的對接，在嚴格立法的基礎(chǔ)上，通過公眾參與匯集起了政府、市場與社會的強大合力。經(jīng)過40 余年的治理，投資達數(shù)百億美元，琵琶湖水質(zhì)由地表水質(zhì)五類標準提高到三類標準，琵琶湖也成為重要的旅游勝地。

（二）澳大利亞墨累-達令流域治理中的協(xié)商共治及公眾參與

澳大利亞墨跡·達令河流域因總面積106.3 萬平方公里，占大洋洲面積的約六分之一，成為世界上最大的流域之一。依澳大利亞聯(lián)邦憲法，流域內(nèi)各州均對轄區(qū)內(nèi)流域所涉水資源、土地等享有自治權(quán)，這意味著該流域內(nèi)的數(shù)個政府層級（包括首都直轄區(qū)、新南威爾士、維多利亞、昆士蘭、南澳大利亞等）均享有不同范圍和程度的管理權(quán)。從管理層次來說，跨州河流的環(huán)保和資源開發(fā)則需要聯(lián)邦政府及各州協(xié)調(diào)進行。在流域治理過程中，協(xié)商成為包括墨跡·達令河在內(nèi)的流域治理有效治理的重要手段。

首先，廣泛協(xié)商保障了流域治理的“良法”基礎(chǔ)。墨跡·達令河流域治理法律框架的設(shè)定，就是一個經(jīng)由多輪協(xié)商、不斷調(diào)整的過程。從1902 年水資源利用州際協(xié)作管理起步，1914 年由4 州政府聯(lián)合簽署并批準的墨累河水協(xié)議（River Murray Waters Agreement），到1987 年締結(jié)的墨累-達令流域協(xié)議（Murray-Darling Basin Agreement），以至統(tǒng)籌墨累-達令流域治理的協(xié)議文本———1992 年協(xié)議達成，吸納昆士蘭州及首都直轄區(qū)成為簽約方為止，流域治理協(xié)議的達成歷經(jīng)了多輪協(xié)商，并在協(xié)議文本中為后續(xù)協(xié)商預留了足夠的制度空間。

其次，多層協(xié)商保證了行政決策與執(zhí)行的高效。墨跡·達令河流域治理中建立起了以“部長理事會”“流域委員會”“社區(qū)咨詢委員會”為主干的組織框架，使得協(xié)商治理成為其運作的重要特色。如“部長理事會”就是一個能代表流域內(nèi)各州政府意志的機構(gòu)，“流域委員會”作為“部長理事會”的執(zhí)行機構(gòu)，其下設(shè)的辦公室邀請來自政府、大學、企業(yè)及社區(qū)的專家來負責日常事務?！吧鐓^(qū)咨詢委員會”是部長理事會的咨詢協(xié)調(diào)機構(gòu)，社區(qū)咨詢委員會主席可參加部長理事會的全部會議，并在技術(shù)和社會網(wǎng)絡方面為“部長理事會”的決策提供建議。社區(qū)咨詢委員會通過自身的工作將流域治理決策機構(gòu)與流域居民聯(lián)系起來，使決策能夠得到基層的支持。

第三，協(xié)商的制度化優(yōu)化了治理成效。墨跡·達令河流域中的協(xié)商不僅是工作方法，也是法定機制，特別注重吸納具有專業(yè)技能的團體參與，從而保證了參與的規(guī)范化與制度化，提升了治理成效。通過不同層級、領(lǐng)域的協(xié)商，墨累·達令流域治理建立起了縱、橫幾個方面的溝通體系，保證不同利益區(qū)域和群體合作。從橫向看，地處上游的南威爾士州對農(nóng)業(yè)用水的需求與下游澳大利亞州的城市用水需求之間進行協(xié)調(diào)；從縱向上看則通過社區(qū)咨詢委員會的工作，保證將高層決策向基層傳遞，而基層的合理訴求亦具有向上報送的渠道。如在水資源使用權(quán)的初始分配中，他們采取讓相應層級地方政府成為水資源使用權(quán)代表的方式，不僅協(xié)調(diào)上下游之間的利益，還兼顧國家利益與流域地居民的利益，建立起有效的水權(quán)交易運作平臺。

（三）法國流域治理中的協(xié)商共治及公眾參與

法國是一個地表水和地下水資源豐富的國家，自然地理條件優(yōu)越，境內(nèi)有包括塞納河在內(nèi)的6 條河流。法國流域治理不僅要面對國境范圍內(nèi)河流的治理，還要與河流所流經(jīng)區(qū)域的歐盟鄰國進行大量協(xié)調(diào)，從而在流域治理方面積累了豐富經(jīng)驗。

首先，以立法為流域治理公眾參與奠定基礎(chǔ)。法國現(xiàn)行流域治理沿用了1964 年《水法》所確定的原則，即“水政策的成功實施要各個層次有關(guān)用戶共同協(xié)商和參與”。[4]這部《水法》改變了以往法國對水資源的“按行政區(qū)劃管理”模式，實行“以流域為核心的組織管理”，對全國的六大流域設(shè)立流域委員會和水管局。隨后該法于1992 年的修改中，也重申了這些基本原則，并明確提出以自然水文流域為單元的流域管理模式。

其次，流域治理組織體系為多元參與預留空間。法國也是對水資源進行統(tǒng)一管理的國家，在國家層級的“水務委員會”之下，設(shè)定了“流域委員會”“水管局”?！傲饔蛭瘑T會”承擔流域范圍內(nèi)“水議會”職責，通過會議方式引導流域水政策，“水管局”則是流域委員會的執(zhí)行機構(gòu)。在機構(gòu)的構(gòu)成上，法國六個流域委員會分別由各級地方政府代表、用水戶與協(xié)會代表、國家代表共同組成?！八芫帧倍聲蓡T亦由政府、用水戶及國家代表、水管局職工代表組成。代表各自利益的不同成員在制定流域發(fā)展規(guī)劃、確定流域管理方針、協(xié)調(diào)水用途、制定五年發(fā)展計劃及審批水工程項目時都要進行協(xié)商討論，并以投票表決方式?jīng)Q定各種事項。從流域治理架構(gòu)設(shè)置中的多元化安排來看，可以很大程度上保證各利益相關(guān)方能夠參與到流域治理過程。

其三，“公眾咨詢”拓展了公眾參與的空間。20 世紀初，法國的大型開發(fā)項目就專設(shè)“公開調(diào)查”環(huán)節(jié)，而上世紀70 年代則在流域委員會與公眾之間建立起了對話機制。如法國在2008-2009 年開展了對流域規(guī)劃文件的公共咨詢，相關(guān)區(qū)域的出版機構(gòu)、電視臺、網(wǎng)站等都作為吸納公共咨詢的渠道，公民對流域治理的相關(guān)咨詢事項都可以提出自己的意見，相關(guān)流域委員會都有專設(shè)機構(gòu)跟蹤和回應公眾咨詢。除了流域委員會、水務局的組織體系及“公眾咨詢”渠道之外開展的政社協(xié)商、公眾協(xié)商之外，市場主體之間的協(xié)商則通過水權(quán)交易、排污收費、排污權(quán)交易等策略選擇進行。通過引入市場競爭機制及產(chǎn)權(quán)制度，引導與實現(xiàn)各個流域政府轄區(qū)內(nèi)水資源消費消減負外部性，增進流域內(nèi)各層級政府間水環(huán)境治理行動的整體協(xié)調(diào)與配合。

三、洞庭湖流域治理中的協(xié)商共治實踐

與西方國家“先污染再治理”的狀況類似，中國的流域治理也是應對嚴重環(huán)境挑戰(zhàn)的產(chǎn)物，如2007年爆發(fā)的無錫水危機，加速了太湖流域治理進程，而淮河、珠江等的治理大多是基于類似因素而起。洞庭湖流域治理也是在面臨著嚴峻挑戰(zhàn)的情況下逐步摸索前行的。除了在立法、行政體系創(chuàng)新、技術(shù)治理方面采取的措施之外，還在引入?yún)f(xié)商共治、激發(fā)和吸納公眾參與方面作出了努力。

（一）政黨協(xié)商為流域治理定方向

政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要形式，具有“組織性、政治性、平等性和直接性”特點。[5]湖南采取“黨委出題、黨派調(diào)研、政府采納、部門落實”參政議政調(diào)研協(xié)商模式，很早就將“洞庭湖流域治理”作為重要選題，推動了洞庭湖流域治理的進程。2014 年度湖南省各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士參政議政調(diào)研成果專題匯報會上，民進湖南省委就提出了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)應堅持生態(tài)先行，突出生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)作用》的重點調(diào)研成果，不僅為洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)找準了切入點，還使得洞庭湖流域治理成為繼湘江流域治理三個“三年行動計劃”之后的又一個重大環(huán)保議題。2018 年9 月，按照湖南省年度政黨協(xié)商計劃，中共湖南省委及時召開了“湘江及洞庭湖水環(huán)境治理工作情況通報會”，以便讓各民主黨派、無黨派人士等把握洞庭湖治理進展。政黨協(xié)商為洞庭湖流域治理定了大方向，為后續(xù)立法及系列政策法規(guī)出臺凝聚了政治共識。

（二）政協(xié)協(xié)商為流域治理聚合力

政協(xié)協(xié)商指由各級政協(xié)組織主辦并以政協(xié)為協(xié)商平臺所開展的協(xié)商。[6]就流域治理而言，湖南政協(xié)組織在深度參與湘江流域治理的基礎(chǔ)上，立足于服務湖南參與長江經(jīng)濟帶建設(shè)，在2018 年開展了“洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理推進落實情況”專題協(xié)商會。這次協(xié)商會的成果是湖南省300 多名各級政協(xié)委員，分成62 個踏察小組就洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理進行踏察的基礎(chǔ)上完成的。在由湖南省政協(xié)舉辦的專題協(xié)商會上，來自沿湖各市縣區(qū)及相關(guān)部門的10 位政協(xié)委員采取現(xiàn)場發(fā)言、外場連線匯報等方式參與。除了各級政協(xié)委員之外，還通過新媒體直播等方式吸納了200 余萬人參與此次網(wǎng)絡協(xié)商。

由于洞庭湖橫跨湘鄂兩省，針對洞庭湖治理中的跨省域協(xié)調(diào)問題，湖南省政協(xié)作為發(fā)起人，召集洞庭湖“四市一區(qū)”（湖南的岳陽、常德、益陽，湖北的荊州市以及長沙望城區(qū)）政協(xié)力量，召開“洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)政協(xié)主席聯(lián)席會”，制定頒布了《洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)（四市一區(qū)）政協(xié)主席聯(lián)席會議工作規(guī)則（試行）》。在2018 年8 月召開了第一次聯(lián)席會會議上，兩省四市一區(qū)政協(xié)組織開展專門協(xié)商，為洞庭湖環(huán)境治理、生態(tài)保護、開發(fā)建設(shè)重大項目開展協(xié)調(diào)工作搭建了平臺。

（三）基層協(xié)商為流域治理凝民心聚民力

在《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中，基層協(xié)商主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、企事業(yè)單位協(xié)商。[7]針對洞庭湖流域治理中“環(huán)湖群眾對生態(tài)環(huán)境保護認知不足”“污染減量任重道遠”等問題，環(huán)湖及相關(guān)支流所及區(qū)域則通過廣泛開展基層協(xié)商，改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，為洞庭湖流域治理盡一已之責。

在地方政府明確“河（湖）長制”的基礎(chǔ)上，環(huán)湖居民主動承擔“民間河長”職責，利用日常農(nóng)作時間主動巡河巡湖，發(fā)現(xiàn)污染即主動向相關(guān)部門反饋，提升了環(huán)境治理監(jiān)督實效、節(jié)約了環(huán)境保護成本。而地處溈水河畔的寧鄉(xiāng)市黃材鎮(zhèn)溈濱村則采取了“民主協(xié)商議事會”形式，由溈濱村基層民主協(xié)商對話會成員發(fā)起，聯(lián)合村支兩委、村民小組組長及群眾代表來進行。依據(jù)協(xié)商成果成立“美麗溈濱自我監(jiān)督小組”，采取“組內(nèi)互評，組間抽檢”的方式，對環(huán)境衛(wèi)生的自我維護與管理交叉打分，提升了居民的環(huán)保意識，有效維護村容村貌，優(yōu)化了流域治理的社會共識。

四、對我國流域治理的啟示

我國2016 年修訂的《水法》重申了水資源“流域管理與行政區(qū)域管理結(jié)合的管理體制”，而與之前后修訂的《水污染防治法》《水土保持法》《防洪法》等，共同構(gòu)成流域治理的法律體系。為改變“多龍管水，九龍治水”狀況，我國采取“河（湖）長制”壓實地方行政責任，并通過黨政主要領(lǐng)導任河（湖）長的行政設(shè)置，簡化了行政體系內(nèi)部協(xié)調(diào)，通過將外部協(xié)商變?yōu)樾姓w系內(nèi)部協(xié)商的方式，簡化了治理流程，提升了行政效率。但在“項目制”的壓力下，容易忽視流域治理的“公共性”，對公眾參與關(guān)注不足。而流域治理提供的是準公共產(chǎn)品，無論是在流域治理立法、政策實施進程中，都迫切需要采取多元化協(xié)商方式，為增進社會共識、促進流域治理集體行動打基礎(chǔ)。因此，借鑒他國及其他地區(qū)流域治理公眾參與的經(jīng)驗，可以為我國正在緊鑼密鼓推進的流域治理實踐提供指導。

其一，在相關(guān)立法中，為公眾參與及協(xié)商共治留下空間。《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中規(guī)定了“人大協(xié)商”形式，要用好用活這一協(xié)商形式，在涉及流域治理的公共事項立法時，要經(jīng)由立法協(xié)商等程序安排，將公眾對法律法規(guī)制定的意見恰當?shù)伢w現(xiàn)在建議案中。

其二，在現(xiàn)有的行政格局內(nèi)部，吸納公眾參與，建構(gòu)協(xié)商共治的制度基礎(chǔ)。在《水法》《水污染防治法》等法律中，有相關(guān)條文涉及到政府協(xié)商，如《水污染防治法》第31 條規(guī)定，“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決”，但這主要是從糾紛解決角度，尚需要在治理決策當中體現(xiàn)公眾參與。

其三，建立起常態(tài)化的公眾參與及協(xié)商渠道，避免參與的無序化。如采用“民間河長”等方式吸納環(huán)保專業(yè)組織和人士的制度化參與，鼓勵和扶持環(huán)保公益組織、社會慈善機構(gòu)等參與到流域治理當中，使其成為向公眾宣傳環(huán)保理念、引導和支持公共參與的重要途徑。