■中國(guó)聯(lián)合工程有限公司副總工程師 陳祖雄

2019年12月31日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法的通知》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），自2020年3月1日起正式施行。《管理辦法》從住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織課題組于2017年7月25日召開(kāi)專題啟動(dòng)會(huì)，到2019年12月23日正式頒布，歷時(shí)三年，公開(kāi)征求意見(jiàn)稿二次，從單獨(dú)由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織到最后兩部委協(xié)同聯(lián)合出臺(tái)，兩部委分別對(duì)不同行業(yè)和人群進(jìn)行了多次調(diào)研并召開(kāi)座談會(huì)，在最后發(fā)布時(shí)又新增加了工程總承包項(xiàng)目需要“雙資質(zhì)”以及有條件的“資質(zhì)直接互相申請(qǐng)”等條文，條文也從草案的69條縮減至最終的28條?？梢?jiàn)各方的爭(zhēng)議之大，難度顯而易見(jiàn)。

《管理辦法》在各方紛爭(zhēng)中落地，在今后若干時(shí)間段中，將作為實(shí)施工程總承包的操作依據(jù)。從出臺(tái)頒布到現(xiàn)在，通過(guò)不同形式能找到許多解讀。筆者見(jiàn)證和參與了《管理辦法》從課題啟動(dòng)到出臺(tái)的若干重要階段的工作和討論，現(xiàn)談?wù)勛约簩?duì)該《管理辦法》的實(shí)踐與思考，與大家共勉。

設(shè)計(jì)和施工的融合是貫穿其中的核心

范圍更加清晰

工程總承包的初心是指建設(shè)單位將工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行（竣工驗(yàn)收）等過(guò)程全部或部分發(fā)包給工程總承包企業(yè)，可以是EPC、DB 等若干模式，并不是只有目前市場(chǎng)上提出的 “EPC”一種模式。從《管理辦法》“第三條”工程總承包解釋、“第七條”原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包、“第九條”建設(shè)單位提供的資料和條件“包括發(fā)包前完成的水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、地形等勘察資料”等、“第十五條”建設(shè)單位承擔(dān)的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，將勘察部分剔除出了工程總承包的范疇。

《管理辦法》明確工程總承包是指“承包單位按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對(duì)工程設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工或者設(shè)計(jì)、施工等階段實(shí)行總承包”。從中可以看出，勘察和前期報(bào)建不包括在工程總承包范圍之內(nèi)，這同以前部分工程總承包項(xiàng)目把勘察和前期報(bào)建包括在內(nèi)有明顯改進(jìn)。同時(shí)《管理辦法》中第十五條中明確“不可預(yù)見(jiàn)的地質(zhì)條件造成的工程費(fèi)用和工期的變化”，風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)單位承擔(dān)，這符合項(xiàng)目實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的實(shí)際情況，也為推行工程總承包總價(jià)合同模式提供了條件。

另外，《管理辦法》第六條中明確“建設(shè)內(nèi)容明確、技術(shù)方案成熟”的項(xiàng)目，適宜采用工程總承包方式，同以往的有關(guān)文件規(guī)定有較大變化?！豆芾磙k法》不再提“政府項(xiàng)目、裝配式項(xiàng)目、采用BIM 技術(shù)項(xiàng)目”等鼓勵(lì)或優(yōu)先采取工程總承包模式的說(shuō)法。這給工程總承包市場(chǎng)提供了更大的發(fā)展空間，也表明了政府全力推廣工程總承包的決心，避免了許多打“幌子”和“假”的工程總承包的出現(xiàn)。

負(fù)總責(zé)的界限清晰

《管理辦法》第三條中明確：工程總承包單位“對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)”，并且在第二十二條中提到“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)對(duì)其承包的全部建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包單位對(duì)其分包工程的質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包不免除工程總承包單位對(duì)其承包的全部建設(shè)工程所負(fù)的質(zhì)量責(zé)任”；在二十三條中提到“工程總承包單位對(duì)承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任，分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任?！泵鞔_了總分包的質(zhì)量和安全職責(zé)，避免了在工程總承包項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量和安全事故時(shí)，工程總承包項(xiàng)目的質(zhì)量安全事故處理無(wú)法可依的情況。

明確“雙資質(zhì)”要求

《管理辦法》第十條明確：“工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體。工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的項(xiàng)目管理體系和項(xiàng)目管理能力、財(cái)務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，以及與發(fā)包工程相類似的設(shè)計(jì)、施工或者工程總承包業(yè)績(jī)?！贝藯l是在二次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿之外新增的條款?！半p資質(zhì)”的明確，也使得現(xiàn)有的法律法規(guī)都能夠適用工程總承包模式的實(shí)施與發(fā)展。

這與之前的“具有設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)的企業(yè)可以承擔(dān)相應(yīng)的工程總承包項(xiàng)目”要求有了本質(zhì)的區(qū)別，雖然在《管理辦法》第十二條中又補(bǔ)充新增了單資質(zhì)企業(yè)可以申請(qǐng)另一個(gè)資質(zhì)的條件，但仍是目前實(shí)施困惑或難度最大的問(wèn)題。

問(wèn)題的所在表象是只有單資質(zhì)企業(yè)要做完整的工程總承包項(xiàng)目，可以通過(guò)第十二條去申請(qǐng)另一個(gè)資質(zhì)，從操作層面講只是早晚而已，其實(shí)質(zhì)是企業(yè)如何轉(zhuǎn)型或者是企業(yè)到底朝著哪個(gè)方向發(fā)展的大事。已具備“雙資質(zhì)”的企業(yè)做工程總承包項(xiàng)目當(dāng)然水到渠成；只有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)申請(qǐng)施工資質(zhì)，有相應(yīng)業(yè)績(jī)申請(qǐng)難度不大，但關(guān)鍵是有了施工資質(zhì)，設(shè)計(jì)與施工還是有本質(zhì)的差別，不管是人才、資金實(shí)力或融資、組織機(jī)構(gòu)、實(shí)施模式、管理制度等，都將會(huì)是很大的挑戰(zhàn)，建議企業(yè)務(wù)必組建適合施工的管理機(jī)構(gòu)，如施工材料和設(shè)備租賃的采購(gòu)制度、施工財(cái)務(wù)支付制度等，施工主體必須自己承擔(dān)完成，與之前在項(xiàng)目施工管理中所積累的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。同理，只有施工資質(zhì)的企業(yè)申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)資質(zhì)，原來(lái)以“干”為主、按圖施工的企業(yè)，即使延伸到設(shè)計(jì)端，其設(shè)計(jì)由于實(shí)力不強(qiáng)和范圍不廣等方面的局限，將影響競(jìng)爭(zhēng)力的提升，也不是那么容易的事。因此，需要相關(guān)企業(yè)做好各方面的充分準(zhǔn)備，避免“趕潮流”。資質(zhì)問(wèn)題實(shí)際上是在倒逼企業(yè)進(jìn)行改革。

設(shè)計(jì)與施工融合是核心

此次《管理辦法》條款從工程總承包負(fù)總責(zé)的明確到“雙資質(zhì)”的要求，可以歸集到之前工程總承包實(shí)施中摸索出需要破解的依據(jù)，以及二階段融合的關(guān)鍵所在。設(shè)計(jì)與施工的融合一直是房建和市政領(lǐng)域的主要話題，該行業(yè)項(xiàng)目量大面廣，與石化、電力相比絕大部分項(xiàng)目技術(shù)含量不高、盈利比較透明，并且大量的企業(yè)以純粹施工或設(shè)計(jì)的形式已經(jīng)運(yùn)行幾十年，形成了各自固有的思維和運(yùn)作摸索，因此，在工程總承包項(xiàng)目的實(shí)施中，單資質(zhì)承接的工程總承包項(xiàng)目設(shè)計(jì)與施工的融合問(wèn)題尤為突出，扯皮現(xiàn)象不斷。

明確“雙資質(zhì)”后，設(shè)計(jì)與施工的融合和質(zhì)量安全負(fù)總責(zé)將不言而喻地成為企業(yè)內(nèi)部自己的事，都是自己的事，“皮”扯不到外部去。原來(lái)以設(shè)計(jì)為主的企業(yè)，對(duì)工程總承包施工主要是以管理和檢查為主，施工中有問(wèn)題了還可向施工單位推卸；設(shè)計(jì)圖紙跟不上實(shí)施進(jìn)度，施工只能干著急，現(xiàn)在既然享受了工程總承包所獲得的權(quán)利，就需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，在實(shí)施中融為一體。當(dāng)然，在企業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型中還需要不斷尋找自身的平衡點(diǎn)，不可能一蹴而就。原來(lái)以施工為主的企業(yè)，要保證設(shè)計(jì)前端既要符合相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求，又要體現(xiàn)設(shè)計(jì)的水平。如何使設(shè)計(jì)的“魂”在實(shí)施“干”中得到充分體現(xiàn)，加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理則成了重中之重。同時(shí)，還需要向具有“一盤棋”的思維轉(zhuǎn)變，原來(lái)還可以與實(shí)力較強(qiáng)的設(shè)計(jì)院聯(lián)合一起完成項(xiàng)目，而現(xiàn)在被“封閉”后，設(shè)計(jì)水平和能力提升有限等將成為新的制約因素。

此外，《管理辦法》中提出的聯(lián)合體只是一種過(guò)渡的形式，同時(shí)擁有設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)才是未來(lái)大中型企業(yè)發(fā)展的方向。

在實(shí)施中需要繼續(xù)完善的思考

總結(jié)經(jīng)驗(yàn)不斷完善

《管理辦法》目前主要是針對(duì)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，還沒(méi)有明確在其他行業(yè)的實(shí)施要求，有利于其他行業(yè)在總結(jié)本行業(yè)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上吸取教訓(xùn)，反過(guò)來(lái)促使工程總承包的政策制定和措施在實(shí)踐中不斷得到完善，保持工程總承包事業(yè)得到良性的健康發(fā)展。

攻克難關(guān)，聯(lián)合多部委厘清工程總承包項(xiàng)目結(jié)算與審計(jì)關(guān)系的空缺，實(shí)現(xiàn)與“最后一公里”的無(wú)縫對(duì)接，保證按工程總承包合同的要求進(jìn)行項(xiàng)目收尾，確保合同的可履約性。

各地配套相應(yīng)的政策

《管理辦法》出臺(tái)，各地實(shí)施的情況不完全一樣，建議各地配套相應(yīng)的具體實(shí)施細(xì)則。如第十一條中“政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，一般不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)人公開(kāi)已經(jīng)完成的項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件的，上述單位可以參與該工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)，經(jīng)依法評(píng)標(biāo)、定標(biāo)，成為工程總承包單位”，需要 “公開(kāi)”哪些資料、在什么時(shí)間公開(kāi)、在哪個(gè)階段公開(kāi)等，都需要進(jìn)行明確，以消除業(yè)主方采用此條時(shí)的顧慮和公開(kāi)資料方的明確事宜，使之具有可操作性。

第十六條中“企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)當(dāng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整”，以及什么情況下“采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整”，設(shè)計(jì)或施工在工程總承包上體現(xiàn)的創(chuàng)新、優(yōu)化和智慧所節(jié)約的費(fèi)用與變更的關(guān)系，也都需要進(jìn)一步加以明確，否則即使做了這部分工作，不但不能體現(xiàn)價(jià)值，反而還要扣除相應(yīng)的費(fèi)用，這也是肯定需要改正的地方，否則與工程總承包的初心是相違背的。

各地在《管理辦法》總的框架下，可具體明確工程總承包項(xiàng)目的范圍，避免出現(xiàn)為了“趕時(shí)髦”而不分項(xiàng)目大小和類型的EPC 或假EPC。

同時(shí)，還要明確項(xiàng)目經(jīng)理資質(zhì)的相關(guān)要求，主要有以下幾點(diǎn)：

《管理辦法》第二十條中明確，“工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理不得同時(shí)在兩個(gè)或者兩個(gè)以上工程項(xiàng)目擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、施工項(xiàng)目負(fù)責(zé)人”。但對(duì)于已經(jīng)在擔(dān)任非工程總承包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)負(fù)責(zé)人是否可以擔(dān)任工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理并未明確。項(xiàng)目經(jīng)理常駐現(xiàn)場(chǎng)天數(shù)，應(yīng)根據(jù)工程總承包項(xiàng)目的特點(diǎn)，合理地對(duì)設(shè)計(jì)、采購(gòu)及施工不同階段提出不同的駐現(xiàn)場(chǎng)要求，避免機(jī)械地套用施工總承包的做法。

第二十條中明確，工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)“取得相應(yīng)工程建設(shè)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，包括注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師或者注冊(cè)監(jiān)理工程師等；未實(shí)施注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格的，取得高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。”此條規(guī)定了項(xiàng)目經(jīng)理不僅僅只由“注冊(cè)建造師”才能擔(dān)任，還可以由其他許多資格也可以擔(dān)任，這也是《管理辦法》起草中討論最多的地方。實(shí)際中只認(rèn)準(zhǔn)“注冊(cè)建造師”，到底其他資格行不行，各地也應(yīng)明確，并建議作為專題進(jìn)行專門研究，以檢驗(yàn)《管理辦法》中此條的可實(shí)施性。

其他配套細(xì)則均可根據(jù)各地實(shí)際情況進(jìn)行完善，譬如招投標(biāo)工作，招標(biāo)時(shí)具備的資料要求、投標(biāo)時(shí)間、合同格式等，不再展開(kāi)敘述。

企業(yè)未來(lái)發(fā)展的思考

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入了“新常態(tài)”的發(fā)展階段，其內(nèi)涵是：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速轉(zhuǎn)向中高速，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。做精做強(qiáng)，是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的趨勢(shì)。作為以設(shè)計(jì)為主業(yè)的企業(yè)，今后是成為以工程總承包為主的工程公司，還是成為全過(guò)程工程咨詢（兩部委剛于2020年4月23日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于征求<房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（征求意見(jiàn)稿）>意見(jiàn)的函》）為主的工程咨詢公司，或者是走兩者兼具的發(fā)展路徑，成為擺在業(yè)內(nèi)企業(yè)面前的嚴(yán)峻課題。國(guó)際國(guó)內(nèi)許多公司提供了許多成功的案例，在《管理辦法》出臺(tái)后，需要綜合眾多因素進(jìn)行思考，發(fā)掘企業(yè)自身的強(qiáng)項(xiàng)，為企業(yè)未來(lái)開(kāi)拓創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

《管理辦法》中影響企業(yè)發(fā)展方向的核心是“雙資質(zhì)”問(wèn)題，無(wú)“雙資質(zhì)”的企業(yè)要解決“雙資質(zhì)”也不是件非常困難的事，只是時(shí)間長(zhǎng)短而已。重要的是，以設(shè)計(jì)為主的企業(yè)有了施工資質(zhì)后，其企業(yè)的“思維”，如組織機(jī)構(gòu)、管理、資源、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等是否會(huì)同步；反之亦然，施工企業(yè)得到設(shè)計(jì)資質(zhì)后，其設(shè)計(jì)是否能夠足以支撐施工的發(fā)展。

《管理辦法》的實(shí)施，不僅對(duì)各行各業(yè)影響深遠(yuǎn)，更重要的是相關(guān)政府部門和企業(yè)需以《管理辦法》的正式實(shí)施為契機(jī)，進(jìn)一步摸清工程總承包的發(fā)展方向，精準(zhǔn)破解工程總承包存在的問(wèn)題，同時(shí)企業(yè)還要在實(shí)施中厘清思路，朝著真正具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的工程公司努力奮進(jìn)。