趙園園

（1.華東政法大學，上海，201620；2.中共南通市委黨校，江蘇 南通，226007）

當權力運行偏離正常運行軌道后，對其進行問責懲戒，倒逼權力回歸到為民負責的正確軌道是現(xiàn)代政治的常識性邏輯。人民民主專政的國家性質(zhì)和一切權力屬于人民的政體安排，以及中國共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的宗旨，決定了我國公共權力必須對人民負責。從被動問責到主動問責，從彈性問責到制度性問責，從官員“問責風暴”到黨內(nèi)問責“利劍出鞘”，無不表明我國問責政治的不斷發(fā)展，彰顯著我國政治文明程度的不斷提高。綜觀行政問責、黨內(nèi)問責、政治問責、社會問責等實踐，我國執(zhí)政黨、政府和民眾的問責意識顯著增強、問責制度日趨完善、問責效果不斷提升。黨的十八大以來，問責制被納入全面依法治國和全面從嚴治黨治理框架，已然成為治國理政和管黨治黨的重要利器。然而，事物總是矛盾的統(tǒng)一體，問責實踐成效顯著的同時，也出現(xiàn)了一些問責不力和問責泛化簡單化的現(xiàn)象，如為了問責而問責、為了推責而問責、為了“滅火”而問責等情形時有出現(xiàn)。這些問責異化現(xiàn)象已經(jīng)引起了一定的社會關注和討論。

一、問責：現(xiàn)代政治的常識性邏輯

馬克思主義群眾觀認為人民是權力和利益的主體。然而，事實上作為權力主體的人民很難直接行使權力。恩格斯指出，為了防止“社會陷入不可解決的自我矛盾”，就需要產(chǎn)生一種“表面上凌駕于社會之上的力量”，這個力量就是國家權力。盧梭在《社會契約論》中提出，“創(chuàng)建政府的行為，絕不是一項契約，而是一項法律。行政權力的委托者不是人民的主人，而是人民任命的官吏；只要人民愿意，人民可以委托他們，也可以撤換他們?！盵1]（P112）在實踐中，人們往往通過授權的形式將權力轉移出去，由被授權人代表人民行使權力，從而達到維護社會秩序、實現(xiàn)公共利益的目的。這樣就形成了權力的委托代理關系。權力委托代理關系的核心是被授權人或代理人對權力主體負責。權力授予的過程也是責任授予的過程，接受權力的代理人同時承擔了將公眾利益置于自身利益之上的責任。因此，責任是與權力相生相伴的統(tǒng)一體，權力就是責任，有多大權力就要承擔多大責任。然而，大量的事實表明，權力代理人在掌握權力后，都有脫離權力束縛的傾向。這就產(chǎn)生了恩格斯所說的，“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量。”[2]（P187）孟德斯鳩曾一針見血地指出，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”[3]（P151）。阿克頓勛爵更是斷言，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”[4]（P154）。

也就是說，權力若得不到有效的監(jiān)督控制，容易被濫用，違背權力主人的意志。解決權力異化問題就成為政治學的核心議題。馬克思主張通過體現(xiàn)普遍意志的法律來實現(xiàn)人民主權，他提出，“在人民主權的基礎上制定德國的憲法，消除德國現(xiàn)存制度中一切和人民主權的原則相抵觸的東西?！盵5]（P289）總體來說，人們嘗試構建了四種權力監(jiān)督制約模式，以權力制約權力、以權利監(jiān)督權力、以法律規(guī)制權力、以道德馴化權力[6]。事實上，這些對權力制約的有益嘗試都是基于權力與責任相統(tǒng)一的邏輯。監(jiān)督制約權力就是通過各種方式確保權力在一定的界限內(nèi)，用來履責，而不是用來獲得私利。作為這一邏輯的必然延伸，當權力超出界限，或當權力沒有用來謀求公共利益，而是用來滿足私欲則應當受到懲罰，這就是對權力代理人的懲戒。概言之，在權責一致的原則下，必須對權力進行監(jiān)督約束，當權力運行偏離公共屬性造成消極后果，就必須對其進行問責懲戒，并使權力重新回到對權力主體負責的正確軌道上，這是現(xiàn)代政治的常識性邏輯。

二、從問責到問責異化：一步之遙的“跨越”

作為現(xiàn)代政治的一種常識性邏輯，問責日漸成為人們監(jiān)督和規(guī)訓權力規(guī)范運行的有力武器和工具手段。但是，由于問責有效規(guī)范運行既受制于特定的時空背景，又受具體執(zhí)行主體認識水平、政策標準掌握精準程度等多種因素的影響。因此，正常的問責極易“跨越”一步之后淪為問責異化。從問責的不同階段來看，問責異化具體表現(xiàn)為問責動機異化、問責行為異化和問責結果異化。

1.問責動機異化

問責動機異化決定了問責程序啟動前問責異化行為已經(jīng)產(chǎn)生。實踐表明，問責動機異化值得警惕，產(chǎn)生的危害不可小覷。

一是為了問責而問責。在高壓反腐和強化作風建設的治理導向下，剛性問責成為一種必然選擇。問責本身容易成為治理目標，當問責作為考核指標被納入巡視、巡查、督察、紀檢等工作時，在“沒有發(fā)現(xiàn)問題就是有問題”“問責力度不夠要被問責”的壓力下，湊數(shù)式問責、問責擴大化、問責政績化等現(xiàn)象的出現(xiàn)就不足為奇了。

二是為了推責而問責。基層責任狀多、一票否決多、督查檢查多等現(xiàn)象的出現(xiàn)在很大程度上是上級或職能部門向基層責任甩鍋。例如很多本該由職能部門承擔的任務，職能部門以屬地管理為由，將責任轉移給基層，并通過簽署責任狀、督查檢查等方式壓實基層責任。在“層層傳導壓力，層層加碼問責”的運行模式下，基層不堪重負，以致出現(xiàn)了重復問責、輪流問責等怪象。

三是為了“滅火”而問責。自“非典”掀起官員“問責風暴”以來，重大安全事故、環(huán)境污染問題和群體性事件等重大事件發(fā)生之后，通過嚴厲問責官員向社會公眾“交代”，已經(jīng)成為應對突發(fā)事件必不可少的環(huán)節(jié)。這種“輿情降溫”“平民憤”的問責動機，難免會導致問責法紀支撐不足，既可能出現(xiàn)問責隨意化、擴大化，甚至傷及無辜的情況，也可能出現(xiàn)高調(diào)問責、低調(diào)復出等問題。

2.問責行為異化

“問責的內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化”[7]，這是規(guī)范問責、有效問責的制度保證。誰來問責、對誰問責、問責什么、怎樣問責等問題，在實踐具體操作中還有不少困惑。

一是問責主體不清。以黨內(nèi)問責為例，同為問責主體，黨委（黨組）以及工作部門問責相較于紀檢監(jiān)察機關問責明顯不足，“口號喊在黨委，工作還在紀委”、紀檢監(jiān)察機關“包打天下”等問責主體作用發(fā)揮不均衡的現(xiàn)象仍然存在。同時，領導干部憑個人情緒喜好隨意問責、黨委政府要求問責主體部門從嚴問責等問責越位錯位的情況也有出現(xiàn)。

二是問責內(nèi)容不明。“問責什么”是問責制的核心內(nèi)容。問責內(nèi)容不清、問責彈性過大，會導致問責不夠精準、問責泛化僵化。如不分青紅皂白、“一刀切”式問責，擴大化問責、過度問責；還有照顧面子、大事化小，放大自由裁量空間隨意問責，問下不問上、問小不問大，“看人下菜”式問責等。這些現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，會嚴重破壞問責的規(guī)范性、嚴肅性。

三是問責程序失范。過程異化關鍵是問責程序失范。問責程序失范既有程序設計本身不合理的問題，如問責程序仍是側重于事后問責，缺乏全過程問責程序，也有不按程序規(guī)范執(zhí)行問題，如先問責后走程序。實踐表明，事后問責、善后問責雖然能起到一定的懲戒和警示作用，但是通過問責規(guī)范權力運行、確保權力為民負責的作用還發(fā)揮的不夠明顯。

3.問責結果異化

結果最能體現(xiàn)公正和問責成效，問責動機和問責過程異化使得問責嚴重偏離了以問責規(guī)范權力運行、保障權力對人民負責的原初本意，影響了干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，影響了群眾獲得感滿意度，影響了拼搏進取擔當作為的政治生態(tài)環(huán)境的構建。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是過度留痕、形式主義問題。依據(jù)激勵理論，當努力程度與有效產(chǎn)出缺乏緊密聯(lián)系時，激勵強度的增加只能導致作弊行為。繁重的檢查督查，讓基層不堪重負，以致耗費大量時間精力應對問責風險，導致一些地方出現(xiàn)了“業(yè)績不夠，材料來湊”等過渡留痕和形式主義問題，還有一些地方出現(xiàn)了基層干部疲于應付、群眾廣泛詬病和基層權威流失、創(chuàng)新乏力等新情況新問題。

二是有過問責有余、無為問責不足。問責涵蓋有過問責和無為問責兩個方面。盡管實踐中針對不作為問責做了不少嘗試和努力，但是從問責結果來看，仍然是以有過問責為主，無為問責明顯不足。問責呈現(xiàn)了問責過度和問責乏力雙重景象。這種問責導向致使以“不求有功，但求無過，得過且過”為代表的不作為、慢作為、懶作為、偽作為問題凸顯，背離了新時代干部擔當作為的要求。

三是遇事推諉退避、不敢擔當。因害怕問責而設法避責是問責結果異化的最鮮明表現(xiàn)。具體表現(xiàn)為遇到難題繞著走、遇到責任推諉扯皮，不敢創(chuàng)新、不愿斗爭、怯于拍板等。

三、問責異化的雙重誘因：體制與角色的擠壓

誘發(fā)問責異化的原因是多方面的，如權力責任的疏離與不對等、考核“指揮棒”失靈、同體問責的先天缺陷、干部責任意識和擔當精神缺失等。其中主要問題在于體制癥結與行為者角色分離。

1.壓力型體制癥結

自20 世紀80 年代開始，為了快速實現(xiàn)經(jīng)濟趕超和有效的社會調(diào)控，我國自上而下建立了一種以GDP和政績?yōu)閷?、以業(yè)績獎懲和干部選用一票否決為調(diào)控方式的壓力型體制[8]?？陀^而言，這種帶有行政命令和政治動員痕跡的體制，與現(xiàn)代科層制嵌入融合，最大程度發(fā)揮了我國“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢，至今仍發(fā)揮著重要作用。但在新的社會環(huán)境中，這種體制的弊端也日漸顯現(xiàn)。一方面，經(jīng)濟發(fā)展面臨的環(huán)境、土地、能源、人力資源等約束性條件不斷增加。另一方面，政府承擔的諸如環(huán)境整治、法治維穩(wěn)、減貧脫貧、社會治理等經(jīng)濟發(fā)展以外的目標任務也在不斷增加。壓力型體制慣性及地方競爭性思維會使得各種目標任務在層層分解下移過程中被層層加碼放大。在“強化問責，倒逼落實”的實踐邏輯下，問責異化的體制癥結不斷顯現(xiàn)。

以“一票否決”的調(diào)控方式為例?！耙黄狈駴Q”的本意是通過負面激勵突出中心工作、確保重點任務的完成。應該說，“一票否決”是集中力量解決主要矛盾和矛盾主要方面的一種有效形式，它要求“在任何一個地區(qū)內(nèi)，不能同時有許多中心工作，在一定時間內(nèi)只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！盵9]（P901）顯然，“一票否決”項目多、動輒簽責任狀忽略了事情的輕重緩急、矛盾的主次之分，不符合解決矛盾的規(guī)律?！耙黄狈駴Q”的濫用，讓基層工作排序出現(xiàn)了困難，甚至導致無所適從或顧此失彼。

基層既要承受高負荷的工作壓力，又要承受巨大的被問責壓力，因此往往試圖通過處處留痕、材料政績、形式主義等方法蒙混過關、規(guī)避責任?！昂圹E主義泛濫的一個重要原因就是，現(xiàn)有考核與問責機制主要采取化約主義的方式，單純依靠是否留有痕跡來評價、考核基層工作，甚至變相鼓勵通過所謂痕跡的比賽來考察相關工作的開展?！盵10]總之，不計成本的形式主義泛濫，以致“干非所需”，群眾不滿意，黨員干部負重前行、疲于應付、幸福感流失，這些都與壓力型體制下產(chǎn)生的壓力型問責關系緊密。

2.權責疏離的制度因素

權責一致是問責的基本原則。從法治視角來看，權責對等是法治精神的基本要求。權責合理有效配置是公共權力系統(tǒng)高效有序運行的基礎性制度安排。客觀而言，經(jīng)過多輪機構改革，我國權力配置日趨合理，有效有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。但是權責疏離問題仍然一定程度地存在，并成為問責異化的關鍵性原因。

權責疏離的突出表現(xiàn)是基層責重權輕。以屬地管理為例，基層具有貼近群眾、了解群眾等天然優(yōu)勢，在國家治理過程中引入和實施屬地管理原則，有利于明晰條塊責任，調(diào)動屬地的積極性，提高治理效能[11]。然而實踐中屬地管理的層級界限并不明確、管理范圍也不清晰，哪些職責屬于縣（市）級地方，哪些職責屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確?！奥┒沸睂⒋罅康氖聞铡奥钡洁l(xiāng)鎮(zhèn)街道、農(nóng)村社區(qū)一級，結果是大量的職責如信訪、環(huán)保、安全、計生等責任都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，甚至是農(nóng)村社區(qū)?；鶎泳统尸F(xiàn)出了事權過多而實權萎縮的諸多特征，表現(xiàn)如有限財權、有限執(zhí)法權、有限裁量權、有限調(diào)控權[12]。“屬地管理”就易成為推卸責任擋箭牌，基層也儼然成了責任最終聚集地，成為問責的重點對象。從根本上說，這是自上而下的權力鏈條與自下而上的責任格局導致的權責失衡問題。在此基礎上構建問責機制，出現(xiàn)異化，有著邏輯的必然。

事實上，不僅是基層責重權輕問題，權責疏離還顯現(xiàn)在條塊矛盾突出、部門職能交叉抵牾、崗位權責不對等方面。權責疏離為“責任往下推，板子往下打”、避責推責等留下了制度空間，也成為基層過度留痕、材料政績、形式主義等問責結果異化的制度根源。

3.同體問責的先天缺陷

理論上說，問責因授權而產(chǎn)生，問責主體和授權主體是一致的。授權一般包括異體授權和同體授權，對應的就是由權力機關、司法機關、民主黨派、社會公眾等構成的異體問責和以公權力組織為主體的同體問責。問責是一個系統(tǒng)工程，需要異體問責和同體問責協(xié)同發(fā)力。依據(jù)憲法確立的權力關系，我國人大、司法機關、民主黨派、社會團體和公民對公權力有監(jiān)督權，為同體問責和異體問責共同發(fā)力提供了依據(jù)。依據(jù)相關法律法規(guī)，監(jiān)察機關是行使公權力的公職人員的監(jiān)督問責主體，各級行政機關對行使公權力的公職人員有問責權力，中央或者有管理權限的黨組織、紀委（紀檢組）、黨的工作部門是黨內(nèi)問責的主體?？梢钥闯?，我國問責路徑主要是同體問責，如我國行政問責主要還是在黨政體系內(nèi)部進行，異體問責功能發(fā)揮不充分，最典型的表現(xiàn)是人民代表大會的問責主體地位還不突出。

客觀而言，同體問責具有針對性強、方便快捷、行之有效等優(yōu)勢，尤其是自上而下的垂直問責在整肅吏治、加強作風建設和凈化政治生態(tài)方面都發(fā)揮著不可替代的作用。然而與同體監(jiān)督一樣，同體問責也有著民主參與不夠、信息公開不充分、公正性難保證等先天缺陷。這些先天缺陷除了容易滋生腐敗，還易導致以下問題：一是關系錯位。在“誰問責就對誰負責”的邏輯支配下，自上而下的同體問責易使負責的方向發(fā)生偏移，甚至出現(xiàn)人為地把“對上負責”與“對下負責”對立。二是責任遮掩。無論是出于維護整體形象、遮掩決策失敗、保護領導的考慮，還是出于“抬頭不見低頭見”的熟人社會的關系顧慮，同體問責會產(chǎn)生包庇、隱瞞、“大事化小小事化了”等病癥。三是善后性質(zhì)的問責弊病。同體問責往往傾向于事后追責，很難做到事前事中預防預警，也很難做到通過問責讓同類事情不再發(fā)生。

4.行為者的角色分離

公權力行使者的社會角色是對人民負責、致力于實現(xiàn)公共利益，這一角色可以具化為政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。歸根到底，這些責任是對行為者公共角色的具體要求。然而，實踐中行為者往往在公共利益和個人私利中博弈選擇。當行為者的理想信念出現(xiàn)動搖，基于成本—效益分析，會做出有利于自身的行動選擇，這就是角色分離。從現(xiàn)實來看，任務繁重、制度收緊、正向激勵減少、問責日益嚴厲等因素導致行為者面臨的問責風險增加、收益減少，為了規(guī)避責任和潛在風險，行為者就會傾向于選擇任務下移、集體決策推責、不作為等策略。

一方面是問責風險增加。面對國際國內(nèi)重大風險挑戰(zhàn)、黨內(nèi)黨外重大問題矛盾，問責承載著目標任務傳導落實、全面從嚴治黨重要利器、外部輿論壓力紓解等政治功能。以正式規(guī)則為依據(jù)的問責機制剛性運行后，擠壓了大量事實存在的非正式規(guī)則和半正式規(guī)則，其中不乏一些有限適用的規(guī)則。這些規(guī)則往往能彌補正式規(guī)則的制度空白、銜接不暢、操作性不強等缺陷，對于組織目標完成和行為者自身利益實現(xiàn)是有效的。在目標任務并未減少，甚至不斷增加的情境下，行為者解決問題的路徑卻被壓縮。問責壓力下，基于理性選擇，行為者會選擇不作為或偽作為。為了應對不作為、懶政怠政，現(xiàn)實制度安排是增強對不作為問責的制度約束以及建立容錯糾錯機制。應該說，這樣的制度安排堅持了問題導向，有利于破解行為者不愿負責、不敢負責的困境。然而，這兩項制度安排，尤其是容錯糾錯機制仍處于探索運行階段，還沒能做到全面落細落小落實。這樣大量的半正式和非正式規(guī)則退出后，沒能形成新的制度均衡，行為者實際被問責風險仍處于不斷增加狀態(tài)。

另一方面是獎懲機制失衡。在壓力型體制下，基層一直處于事權集中地、負重前行狀態(tài)。但行為者往往會在績效獎勵考核中獲得相當?shù)恼蚣钆c補償。近些年，制度收緊的同時，各項考核獎勵大為縮水，問責成為一種懲罰性的負面激勵方式，推動工作落實。這就意味著，行為者同樣的付出卻出現(xiàn)了收益減少、風險增加的新境遇。為了解決這一新情況，制度作了不少新的有益嘗試，如薪酬向基層傾斜的工資改革制度，獎勤罰懶的鼓勵激勵制度，拓寬落實職位職務晉升激勵制度等。從長期來看，這些制度應會推動實現(xiàn)獎懲動態(tài)平衡。但從實際來看，當下獎懲仍處于失衡狀態(tài)，總體來看，物質(zhì)獎勵和職務晉升等正向獎勵較少，而以問責為代表的懲罰性獎勵較多。同時，還存在考核指標設置不合理，出現(xiàn)了行為者來不及完成任務或者“干非所需”的現(xiàn)象，在強化結果導向、缺少全過程考核的情況下，就難免出現(xiàn)“材料論英雄”“典型速成”等異化情形。

可見，推卸責任、規(guī)避責任、不擔當不作為等是行為者在問責風險增加、獎懲機制失衡以及問責壓力帶來心里恐懼等多重因素下，基于成本—效益考慮，做出的自我保護行動。這一行動偏離了行為者的公共角色，卻是行為者基于自身利益作出的“理性”選擇。

四、走向科學規(guī)范的問責：一個立體式的建構

構建科學規(guī)范的問責體系是矯治問責異化的必然選擇。但是科學規(guī)范的問責體系并不是簡單的機械組合，而是一個由多元因素共同組合而成的綜合體。這就需要從理念上明晰問責原初本意，用為民負責、法治問責和精準問責的理念讓行為者回歸公共角色本位，需要從體制上消除“頂格管理”，解開壓力型體制癥結，需要堅持權責對等方略，化解權責疏離的制度難題、彌補同體問責的先天缺陷。

1.理念上明晰問責的原初本意

理念是行動的先導，科學規(guī)范的問責離不開科學的問責理念。各種問責異化情形歸根到底，都與問責理念的偏差關系密切。問責原初本意是通過負面激勵倒逼權力規(guī)范運行，確保權力對人民負責。必須要在明晰問責這一原初本意的基礎上牢固樹立和真正踐行為民負責、法治問責、精準問責理念。

第一，樹立為民負責理念。問責的目的是負責，而“許多傳統(tǒng)問責機制的邏輯在于懲罰而不是改善管理和服務的質(zhì)量和效應”[13]。牢固樹立為民負責的理念就是要堅持正確的權力觀，認清人民是權力主體，問責的本質(zhì)是對人民負責，問責的成效要經(jīng)受群眾的檢驗。把問責當政績、痕跡主義、“服務群眾給責任狀、一票否決讓路”等現(xiàn)象嚴重偏離了問責初衷，背離了為民負責理念。為民負責理念要求認清問責只是治國理政、管黨治黨的手段，推動層層負責、為民負責才是目的。堅持為民負責的理念關鍵是要在問責過程中堅持對上負責和對下負責相統(tǒng)一?！皩Ω骷夘I導干部來說，對上負責與對下負責從來都是統(tǒng)一的、不可分割的，對黨負責，就是對人民負責；對人民負責就是對黨負責。兩者統(tǒng)一于黨和人民事業(yè)的高度負責之中?！盵14]

第二，樹立法治問責理念。問責的核心要義是規(guī)范權力運行，法治是規(guī)范權力運行的最根本形式。問責本身也必須于法有據(jù)、依法依規(guī)，問責主體更要不斷提高法治思維和依法依規(guī)問責能力。牢固樹立法治問責理念就是要維護法紀權威，堅持依法依規(guī)問責，確保問責本身規(guī)范有效。這里的法紀主要包括憲法、黨章、《公務員法》《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)。法治問責理念要求問責需以失責事實為依據(jù)、以法紀為準繩，嚴格遵守問責規(guī)定和問責程序，不搞隨意化、擴大化，不搞以言代法、任性問責，用規(guī)范有效的問責來引導和規(guī)范權力有序合法運行。

第三，樹立精準問責理念。問責的前提是有責和失責，問責既要對失責行為問責又要對問責對象負責。一切從實際出發(fā)、具體情況具體分析，實事求是問責，是確保問責有效有力有權威的根本所在，這就要求樹立精準問責的理念。大量的案例表明，簡單化、隨意化、不恰當?shù)膯栘?，嚴重挫傷了問責對象的工作積極性，損害了問責權威，背離了問責原初本意。堅持精準問責理念就是要在明確問責主體、規(guī)范問責程序、評估問責效果的基礎上，認準責任、打準板子，結合歷史原因、客觀實際、主觀努力和損失程度，分清違法與違紀、主要責任與次要責任，合情合理使用彈性原則，精準精細處置責任人，從而做到慎重問責、精準問責，真正起到“問責一個、警醒一片”的效果。

2.體制上消除“頂格管理”

問責異化的深層次誘因是體制癥結和管理弊病。壓力型體制容易步入“頂格管理”的誤區(qū)，即一切按照“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”上限進行管理的操作模式和理念[15]。誠然，從經(jīng)濟意義上說，“頂格管理”有利于實現(xiàn)效果最大化或資源投入最小化，同時從主觀上講，“頂格管理”追求的“最優(yōu)化”目標，也往往是權力主體公共價值導向和為民負責情懷的真實體現(xiàn)。然而，“最優(yōu)化”需要最優(yōu)條件和最高代價與成本做支撐，過多使用“頂格管理”不僅會極大增加管理成本，還會導致操作僵化、難以為繼。努力在體制上消除“頂格管理”是矯治問責異化的關鍵一步。

第一，善用考核“指揮棒”?？冃Э己耸悄繕斯芾淼谋匾侄?，是壓力型體制的重要支撐，考核指標一旦確定，就自然會成為考核對象一切行為的“金色指揮棒”。基于當下考核“指揮棒”失靈主要因為考核指標脫離基層實際和群眾需要、考核主體“多頭”、考核過度倚重結果等問題，善用考核“指揮棒”需要從以下幾個方面著力：一是加強調(diào)查研究，將基層實際和群眾真正需求反映在指標體系的設置中，避免“干非所需”的尷尬；二是健全考核鏈條，加強全過程考核管理，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，解決問責滯后性的困境；三是明晰職責分工，明確考核主體，探索“條塊”雙向互評機制、群眾參評機制，最大程度減少“條條”借督查檢查向下諉責的情形。

第二，融入“柔性管理”?！叭嵝怨芾怼迸c剛性問責共同致力于促進各級組織和黨員干部擔當作為，并有利于彌補剛性問責的缺陷和病癥。這里的“柔性管理”指的是在講規(guī)則、講政策，從嚴問責的同時，也講藝術、講溫度，體現(xiàn)人文關懷。柔性管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是避免一刀切式的“頂格處分”。問責必嚴并不等于“頂格處分”。實踐中，問責還發(fā)揮著“治病救人”的作用，在問責處理時要綜合考慮失責的性質(zhì)、現(xiàn)實原因、損失程度以及行為者的履職擔責情況等主觀情況。二是做好問責的“后半篇文章”。問責不能一問了之，要對問責處置進行及時跟蹤并進行問責評估?！昂蟀肫恼隆睉ǎ憾讲閱栘熀蟮恼穆鋵?；典型案例的宣傳和示范引導；關心被問責對象的心態(tài)和心理狀態(tài)、減輕其心里負擔，激勵其繼續(xù)干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為；及時對問責行為進行評估等。三是完善問責制的“配套工程”。規(guī)范權力運行是一項系統(tǒng)工程，問責機制需要和其他體制機制相互配合、協(xié)同發(fā)力才能發(fā)揮制度合力。這些“配套工程”主要包括：完善具有柔性引導作用的選人用人體制機制，讓能負責、敢負責、善負責的人有舞臺、能進步；健全具有人性激勵作用的考核獎懲機制；落小落細落實具有撐腰鼓勁作用的容錯糾錯機制，為敢于擔當?shù)母刹繐?，容錯糾錯后一如既往關懷、一如既往使用。

第三，留出“探索空間”?！白钊马?、最高標準、最嚴要求、最快速度”的“頂格管理”思維體現(xiàn)在基層，就是基層竭力應付完成加碼加壓后的各種具體任務。在任務和問責雙重高壓下，基層工作彈性日漸萎縮和創(chuàng)新匱乏已成為亟待破解的顯性問題。解決之策是要給基層留出“探索空間”。一是留有空間上的游隙。不僅要讓基層“減負”落地，適度減少基層目標考核任務，還要給基層一定的自由裁量權，留出敢闖敢試的空間。將目標任務具化為線路圖、時間表、標準化操作的方式對于推動工作有一定裨益，但忽視了基層的具體實際往往是千差萬別，過分的追求標準化、規(guī)范化，可能會使主觀與客觀偏離，行為者的主動性、積極性受打擊。二是留出時間上的耐心。強化現(xiàn)實考量，諸如周一布置任務、周三檢查的案例表明，“最快速度”往往違背事物運行規(guī)律，是催生形式主義的重要原因。事實上，“快”與“慢”并不相悖，快有快的追求，慢有慢的考慮，正如習近平總書記指出的，對已經(jīng)明確的方向和重點，要用“快思維”做加法；一時看不透，或者認識不統(tǒng)一，則要用“慢思維”，有時就要做減法；對一些二選一甚至多選一的“兩難”“多難”問題，要科學論證，比較選優(yōu)[16]。顯然，對于基層來說，要辯證統(tǒng)一的用好“快思維”與“慢思維”，當下更緊迫的是用好“慢思維”，給基層適度“留白”，留出時間和探索空間，因為“‘慢思維’潛藏著發(fā)現(xiàn)未知的認真探索，充滿著實事求是的謹慎論證，閃動著遵循規(guī)律的科學判斷，集中著多方認可的民主決策?！盵17]

3.方略上堅持權責對等

正如馬克思指出，“沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務”。堅持權責對等原則、理順權責關系是問責走向科學規(guī)范的必然要求。從權力鏈條來看，我國有三條權力鏈條，一是由“黨員—黨代會—黨委”形成黨內(nèi)權力鏈條；二是由“選民—人代會—政府”形成的人大授權鏈條；三是行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級授權[18]。對應的責任鏈條也應是三條，即黨內(nèi)問責、政治問責和行政問責。從問責異化的實際出發(fā)，堅持權責對等方略要重點解決兩個重要問題。

一是基層減負賦權的問題?；鶎迂熤貦噍p是權責疏離的最集中體現(xiàn)。“自上而下的權力鏈條將不同層級的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責任格局”。[19]一方面要從物理上做減法，減少基層的責任事項。什么都管、什么都做往往什么都管不了、做不好。減少責任事項、減輕基層負擔是破解基層治理難題，化解基層矛盾、滿足群眾需要的必答題。這就要求切實落實中央《關于解決形式主義問題為基層減負的通知》《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》等要求，在厘清不同層級、部門之間職責邊界的基礎上，健全府際和部門責任清單，科學規(guī)范“屬地管理”，嚴格控制“一票否決”事項，不能動輒簽“責任狀”，變相向地方和基層推卸責任。另一方面要從機制上做乘法，激活“條塊”融合的聯(lián)動效應?！吧厦媲О彦N，底下一根釘”的責任困境和“看得見的管不了，管得了的看不見”治理無奈，歸根到底是因為“條塊”職能劃分不合理、職責不夠清晰具體。2018 年11 月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》[20]，這為從機制上打破僵局提供了可行性方案?！班l(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”機制構建的關鍵點包括：合理賦權，即在充分調(diào)研和協(xié)商的基礎上，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對重大事項的意見建議權、對綜合性事項的統(tǒng)籌調(diào)度權，對部門派駐人員考核權等；基層反向考核，即打破上考核下、“部門考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一本書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核部門一張紙”的傳統(tǒng)，完善自下而上的考核評價制度，大比例提高街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對職能部門的績效考核權重，實現(xiàn)“條條圍著塊塊轉”。通過綜合執(zhí)法哨、重點工作哨、應急處置哨等機制，“條塊”如輪轂與鏈條一樣聯(lián)動發(fā)力，提高了辦事效能、提升了群眾滿意度，也從機制上解決了職責不清、推諉避責的問題。

二是擴大異體問責的問題。多元化的問責主體是權責對等的內(nèi)在需要、是民主問責的必然要求，也是解決同體問責缺陷的迫切需求。要在加強人大、司法機關、民主黨派、社會團體和公民等主體監(jiān)督權的基礎上，協(xié)同推進黨內(nèi)問責、行政問責、政治問責、社會問責，擴大異體問責，尤其是要增強以人大為主體的政治問責。從規(guī)范意義上來說，人民是權力的主體，人民通過人民代表大會的監(jiān)督權和問責權對國家權力實施控制。依據(jù)憲法和相關法律規(guī)定，人民代表大會具有監(jiān)督、質(zhì)詢、罷免、成立特定問題調(diào)查委員會等權力。也就是說在制度安排上，人民代表大會并不缺少問責權，而是缺少激活這些問責權的操作機制。作為國家立法機關和國家權力機關的人民代表大會，事實上其權力人格作用發(fā)揮不充分，監(jiān)督“軟肋”仍然存在。這就需要進一步強化人民代表大會的監(jiān)督職能，在監(jiān)督內(nèi)容、程序及手段等方面進行探索創(chuàng)新，提升人大監(jiān)督的威懾作用和實際效果。