張慶義

（曲阜師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，山東 曲阜 273100）

《青少年體育 “十三五” 規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）指出 “把增強(qiáng)青少年體質(zhì)作為根本目標(biāo)， 以建立完善的青少年體育公共服務(wù)體系為主線……推動(dòng)實(shí)現(xiàn)青少年體育高質(zhì)量、高效率、可持續(xù)發(fā)展。 ”［1］“十二五” 時(shí)期我國初步構(gòu)建了青少年體育公共服務(wù)體系框架，“十三五” 時(shí)期我國把進(jìn)一步完善青少年體育公共服務(wù)體系， 提升青少年體育公共服務(wù)水平作為重要任務(wù)之一。 青少年體育公共服務(wù)體系的建設(shè)與完善對(duì)我國體育發(fā)展具有重大意義。 從宏觀層面來看，是推動(dòng)全民健身和健康中國兩大戰(zhàn)略實(shí)施的有力 “抓手”；從中觀層面來看，是培養(yǎng)體育后備人才、滿足青少年體育需求的重要措施；從微觀層面來看， 是增強(qiáng)青少年體質(zhì)、 提升青少年體育素養(yǎng)的有效手段。2020 年是《規(guī)劃》的收官之年，也是發(fā)展成果勘驗(yàn)之年，我們既要肯定近幾年青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)取得的重大進(jìn)步，但同時(shí)也應(yīng)正視建設(shè)過程中存在的問題。 基于此，本文在審視青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上， 基于新公共服務(wù)理論的視角， 對(duì)我國青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)行思考， 旨在為我國青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)提供有價(jià)值的建議。

1 概念辨析

1.1 青少年體育公共服務(wù)體系的內(nèi)涵

青少年體育公共服務(wù)體系的內(nèi)涵可以從服務(wù)對(duì)象、 供給主體以及服務(wù)內(nèi)容3 個(gè)方面來理解。 青少年體育公共服務(wù)體系的服務(wù)對(duì)象理應(yīng)覆蓋我國所有青少年群體。 按照年齡階段劃分，青少年一般指 12～17 歲年齡段的未成年人［2］，應(yīng)包括該年齡段的在校生和失學(xué)、輟學(xué)的青少年；按照城鄉(xiāng)角度劃分，應(yīng)包括城市和農(nóng)村的青少年；按照健康狀況劃分，應(yīng)包括健康和殘疾、智力障礙等特殊的青少年；按照地域分布劃分，應(yīng)包括我國東、中、西部不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的青少年。 青少年體育公共服務(wù)體系的供給主體呈現(xiàn)出由政府單一供給向政府、市場(chǎng)、體育社會(huì)組織等多元供給主體的發(fā)展趨勢(shì)，旨在為青少年提供形式多樣、內(nèi)容豐富的公共體育服務(wù)。 青少年體育公共服務(wù)體系的服務(wù)內(nèi)容理應(yīng)滿足青少年多樣性、 復(fù)雜性及不斷發(fā)展的體育需求。 主要包括健身活動(dòng)、競(jìng)賽交流、技能培訓(xùn)、健身咨詢、體質(zhì)監(jiān)測(cè)等服務(wù)內(nèi)容［3］。

基于此， 本研究認(rèn)為青少年體育公共服務(wù)體系是為滿足青少年體育需求，以政府、市場(chǎng)、體育社會(huì)組織等為多元供給主體， 為全體青少年提供多樣化體育公共服務(wù)內(nèi)容的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的總和。 該體系是公共體育服務(wù)體系的一個(gè)重要分支，同樣具有公共體育服務(wù)體系系統(tǒng)性、公共性、統(tǒng)籌性、服務(wù)性、保障性、科學(xué)性、創(chuàng)新性等特征［4］。

1.2 新公共服務(wù)理論解析

1.2.1 新公共服務(wù)理論的淵源及發(fā)展

20 世紀(jì)70 年代， 由于西方各國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)停滯性通貨膨脹，人們對(duì)現(xiàn)行的公共管理和公共行政產(chǎn)生了質(zhì)疑，掀起了一場(chǎng)新公共管理運(yùn)動(dòng)，各種理論應(yīng)運(yùn)而生。 在這種背景下，美國著名公共管理學(xué)家羅伯特和珍妮特提出新公共服務(wù)理論。 該理論是以組織人本主義與組織對(duì)話、社區(qū)與公民社會(huì)、民主社會(huì)公民權(quán)等理論為基礎(chǔ)構(gòu)建的，以公民、公共利益和民主治理為核心，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)的超越、對(duì)新公共行政理論的革新、對(duì)新公共管理理論的批判。 該理論的主要觀點(diǎn)包括7 個(gè)方面：1）服務(wù)而不是 “掌舵”；2）主要目標(biāo)是公共利益，是共同價(jià)值觀對(duì)話的結(jié)果；3）戰(zhàn)略性思考，民主化行動(dòng)；4）為公民服務(wù)，政府與公民不是商家與顧客的關(guān)系， 而是建立協(xié)作與信任的關(guān)系；5）公民責(zé)任與政府責(zé)任并重；6）以人為本，尊重人的價(jià)值；7）重視公民權(quán)和公共事物，強(qiáng)調(diào)公民參與［5］。

1.2.2 新公共服務(wù)理論的思想啟迪

新公共服務(wù)理論對(duì)青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)具有重要意義：1）以人為本的服務(wù)理念。 在完善青少年體育公共服務(wù)體系過程中，要體現(xiàn)人本主義關(guān)懷，促使農(nóng)村和城市、正常和特殊等不同群體的青少年均能受益于公共體育服務(wù)。 2）青少年體育公共服務(wù)要以青少年為中心， 以青少年體育需求為導(dǎo)向。 要讓公民和社會(huì)組織參與到青少年體育公共服務(wù)的決策中，促進(jìn)政府與公民的對(duì)話溝通，保證公民的公共利益。 3）轉(zhuǎn)變政府職能，采用政府購買服務(wù)的方式，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會(huì)參與的多元化青少年體育公共服務(wù)供給。 4）在 “社區(qū)和公民社會(huì)理論” 的啟示下，重視社區(qū)在青少年體育公共服務(wù)中的地位。

2 我國青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)問題審視

2.1 青少年體育公共服務(wù)的政策較少、部門職責(zé)不清

政策的權(quán)威型、 引導(dǎo)性和指導(dǎo)性是青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的有效保障， 政策制定是青少年體育公共服務(wù)體系運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)。 從各地區(qū)發(fā)展青少年體育的政策文件來看，各地區(qū)將青少年體育工作主要放在青少年競(jìng)技后備人才培養(yǎng)、體教結(jié)合、青少年體育競(jìng)賽方面，并出臺(tái)了一系列文件，如《上海市體教結(jié)合促進(jìn)計(jì)劃（2016-2020）》等。 但關(guān)于青少年體育公共服務(wù)方面規(guī)范、系統(tǒng)性文件較少，必然導(dǎo)致青少年體育公共服務(wù)資源配置不足， 不利于青少年體育公共服務(wù)供給［6］。另外，我國政府組織具有高度分化和專業(yè)化的特點(diǎn)，并且我國青少年體育公共服務(wù)的主體呈現(xiàn)出碎片化的現(xiàn)象［7］，進(jìn)而導(dǎo)致青少年體育公共服務(wù)的部門職責(zé)不清晰。 具體表現(xiàn)為，我國青少年體育公共服務(wù)的相關(guān)工作被分解到體育、教育、財(cái)政、街道辦、共青團(tuán)等多個(gè)部門，這些部門在政策制定、資金分配等實(shí)際工作中均能涉及到青少年體育公共服務(wù)的相關(guān)工作。 但是缺少能夠進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)， 有關(guān)青少年體育公共服務(wù)的相關(guān)工作在落實(shí)過程中難免會(huì)出現(xiàn)各部門職能交叉或產(chǎn)生管理盲點(diǎn)，導(dǎo)致相關(guān)部門職責(zé)不明確，進(jìn)而造成 “想管管不好” 的局面。

2.2 學(xué)校體育場(chǎng)地開放程度差異較大，社區(qū)青少年健身設(shè)施不足

體育場(chǎng)地設(shè)施是青少年體育公共服務(wù)的重要物質(zhì)保障?！兜诹稳珖w育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，我國共有體育場(chǎng)地169.46 萬個(gè)，其中教育系統(tǒng)有66.05 萬個(gè)，占全國場(chǎng)地?cái)?shù)量的38.98%［8］。 可見，我國學(xué)校體育場(chǎng)地在數(shù)量上占較大比重。但是數(shù)量眾多的學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開放狀態(tài)不理想， 開放程度差異較大。 調(diào)查表明，僅有30%左右的學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開放［9］，有32.8%的學(xué)校體育場(chǎng)館完全不對(duì)外開放（包括本校學(xué)生）［10］。 2017 年 9 月國家體育總局青少司對(duì) 6 個(gè)省（區(qū)、市）的《規(guī)劃》實(shí)施效果預(yù)評(píng)估調(diào)研表明，上海、浙江等地區(qū)學(xué)校體育場(chǎng)地開放程度較高， 其中上海市學(xué)校體育場(chǎng)地在課余時(shí)間向社會(huì)開放率達(dá)到86%以上， 為青少年在課余時(shí)間和節(jié)假日參與體育鍛煉提供場(chǎng)所。 但是甘肅、廣西學(xué)校體育場(chǎng)地基本沒有對(duì)外開放，山東僅有 1/3 的學(xué)校體育場(chǎng)地對(duì)外開放［6］。 另外，社區(qū)是青少年體育工作的重要領(lǐng)域，對(duì)抓好青少年8h 以外的體育工作具有非常重要的作用。 但是社區(qū)里面普遍缺少青少年體育鍛煉的設(shè)施［11］，不能滿足青少年社區(qū)體育鍛煉的需求。

2.3 青少年體育組織管理欠規(guī)范，體育賽事受眾狹窄

青少年體育組織建設(shè)是青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。 我國青少年體育組織主要有各級(jí)各類青少年體育俱樂部、青少年戶外體育活動(dòng)營地、青少年校外體育活動(dòng)中心、青少年體育聯(lián)合會(huì)以及單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等。 目前，各級(jí)各類青少年體育俱樂部是我國青少年體育組織的主體。 《規(guī)劃》顯示，2015 年底，國家級(jí)青少年體育俱樂部超過5 000 個(gè)，并提出到2020 年每2 萬名青少年擁有1 個(gè)青少年體育俱樂部的發(fā)展目標(biāo)［1］。 但隨著我國青少年體育俱樂部數(shù)量的不斷增長，其問題也逐漸暴露出來。 我國青少年體育俱樂部主要依靠政府出資創(chuàng)建，加之其對(duì)場(chǎng)地設(shè)施的依賴性，導(dǎo)致其易受到授權(quán)者和依托單位的制約。 并且青少年體育俱樂部存在內(nèi)部專職人員不足、組織機(jī)構(gòu)不健全、管理制度不規(guī)范等問題，導(dǎo)致其缺少內(nèi)部治理、自我生存、自我發(fā)展的能力［12］。 另外，我國青少年體育賽事長期以全國青年運(yùn)動(dòng)會(huì)為引領(lǐng)， 大部分青少年體育賽事競(jìng)技性較強(qiáng)， 重點(diǎn)放在選拔優(yōu)秀的競(jìng)技人才和追求卓越的運(yùn)動(dòng)成績等方面， 弱化了體育賽事促進(jìn)青少年健康成長的功能，對(duì)青少年的吸引不明顯，受益青少年數(shù)量較少。

3 我國青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的思考

3.1 健全青少年體育公共服務(wù)政策法規(guī)，建立完善的青少年體育公共服務(wù)政策體系

針對(duì)性強(qiáng)且可操作性大的公共體育政策是我國青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的重要支撐。 新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府在制定滿足公民需要的政策和項(xiàng)目時(shí)， 要經(jīng)過集體的努力和協(xié)商的過程，才能保證制定的政策和項(xiàng)目高效地執(zhí)行，即重視公民權(quán)和公共事物，強(qiáng)調(diào)公民參與，戰(zhàn)略性思考、民主化行動(dòng)。因此，政府在制定有關(guān)青少年體育公共服務(wù)政策法規(guī)時(shí)，要協(xié)同體育、教育、衛(wèi)生等部門配合，鼓勵(lì)公民、青少年體育俱樂部、 青少年體育聯(lián)合會(huì)、 青少年校外體育活動(dòng)中心等公眾參與，實(shí)現(xiàn)青少年體育政策法規(guī)制定的科學(xué)化、民主化。 這樣制定的政策法規(guī)才能代表公眾的公共利益， 使青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)高效進(jìn)行。 另外， 在制定青少年體育政策法規(guī)時(shí)，還應(yīng)考慮其內(nèi)容的全面性、延續(xù)性和關(guān)聯(lián)性。 全面性體現(xiàn)在青少年體育政策法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)涵蓋體育場(chǎng)地設(shè)施、 體育賽事活動(dòng)、體育社會(huì)組織、體育健身指導(dǎo)、體育技能培訓(xùn)、體質(zhì)健康監(jiān)測(cè)、體育信息咨詢等方面的服務(wù)，并制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管機(jī)制等。 延續(xù)性方面表現(xiàn)為，制定青少年體育政策法規(guī)要依據(jù)當(dāng)前青少年體育公共服務(wù)體系的現(xiàn)狀， 緊密結(jié)合新時(shí)代青少年體育發(fā)展的需求， 對(duì)青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)具有長期指導(dǎo)意義。 關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)在青少年體育政策法規(guī)要考慮與競(jìng)技體育、學(xué)校體育等方面的互補(bǔ)性，共同推動(dòng)青少年體育的可持續(xù)性發(fā)展。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能，建立多元供給主體的青少年體育公共服務(wù)供給體系

以往政府在公共服務(wù)體系建設(shè)中發(fā)揮著既 “掌舵” 又 “劃槳” 的作用，而新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的關(guān)鍵作用是服務(wù)而不是 “掌舵”。 政府應(yīng)由掌控者轉(zhuǎn)向?yàn)槊穹?wù)的安排者，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。 政府逐漸重視公民和社會(huì)力量在公共服務(wù)中的主體地位，重視與私人、非營利組織等社會(huì)力量的合作，以更好的實(shí)現(xiàn)公民利益和需求。 在青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)中，政府要積極引導(dǎo)私營企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非營利組織等社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)青少年體育公共服務(wù)的多元供給主體，上海市在這方面走在前沿。 上海市政府聯(lián)合體育局、教育局等部門采用 “政府購買” 的方式在社區(qū)體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)、學(xué)校體育場(chǎng)地設(shè)施開放、體育賽事舉辦、體育信息咨詢、體育師資培訓(xùn)以及專業(yè)體育課程配送等方面進(jìn)行嘗試。 通過政策推動(dòng)、經(jīng)費(fèi)支持，委托專業(yè)代理公司進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)，引入競(jìng)爭機(jī)制，并通過第三方評(píng)估公司、社會(huì)大眾及青少年家長進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)估、反饋。 實(shí)現(xiàn)了政府主導(dǎo)、各部門協(xié)同配合、社會(huì)力量廣泛參與的多元供給主體格局。 推動(dòng)了青少年體育公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化， 實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)共同承擔(dān)青少年體育公共服務(wù)供給的責(zé)任。

3.3 優(yōu)化青少年體育組織的服務(wù)能力，健全青少年體育組織服務(wù)體系

公共體育服務(wù)組織是公共體育服務(wù)發(fā)展的依托與保障［13］。我國應(yīng)加快青少年體育俱樂部、 青少年體育聯(lián)合會(huì)等體育組織的建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)一批樞紐型和基層型的青少年體育組織，健全青少年體育組織服務(wù)體系，并不斷提高其規(guī)范管理、高效運(yùn)行和自我造血能力， 使其逐漸發(fā)展為青少年體育公共服務(wù)的主體。 樞紐型青少年體育組織主要包括聯(lián)合會(huì)（聯(lián)盟）、單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)等。 這類組織在青少年體育公共服務(wù)體系中發(fā)揮著承上啟下的作用。 其職能主要包括政策執(zhí)行、政策回應(yīng)和公共服務(wù)3 種［14］。 例如，廣東省青少年體育聯(lián)合會(huì)就是典型的樞紐型組織， 該聯(lián)合會(huì)由廣東省9 家單位聯(lián)合組建的全省性體育組織。 自成立以來，便不斷為青少年提供滿足其健身需求的服務(wù)，開展了 “體育嘉年華”“快樂操場(chǎng)” 等一系列大型項(xiàng)目，為推動(dòng)青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。 基層型青少年體育組織則以體育俱樂部、體育社團(tuán)、社區(qū)體育組織、體育運(yùn)動(dòng)學(xué)校和校外體育活動(dòng)中心為主要形式。 這類體育組織主要負(fù)責(zé)體育技能培訓(xùn)、體育人才培養(yǎng)、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目普及等具體的執(zhí)行操作工作。

4 小結(jié)

青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)對(duì)實(shí)施全民健身和健康中國兩大戰(zhàn)略、滿足青少年體育需求、培養(yǎng)體育后備人才、增強(qiáng)青少年體質(zhì)等方面有重要價(jià)值。 本文從新公共服務(wù)理論視角出發(fā)，審視了青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的問題，并從政策服務(wù)體系、供給服務(wù)體系和體育組織服務(wù)體系3 個(gè)方面，提出了推進(jìn)青少年體育公共服務(wù)體系建設(shè)的對(duì)策。