匡 兵，盧新海，張 路

（華中師范大學公共管理學院，武漢430079）

作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國用全球8%的耕地資源生產了全球21%的糧食，且于2015年實現糧食產量“十二連增”，為轉型時期中國經濟的平穩(wěn)健康發(fā)展奠定了物質基礎[1]。然而，一系列數據表明，可喜的成績背后，是土壤、地下水等多種資源要素的巨大壓力：中國有約20%的耕地已被污染，土壤點位超標率為19.4%[2]，耕地土壤環(huán)境質量總體堪憂。一邊是城鎮(zhèn)化的快速推進侵占了大量優(yōu)質耕地資源[3]，耕地資源總量持續(xù)降低已成為中國目前乃至可預見的時間里，土地利用變化的主要特征[4]；另一邊則是不合理的施肥、過度使用農藥、農用地膜的殘留，以及工業(yè)三廢、酸雨等造成耕地污染日趨嚴重[5]，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重等已成為制約中國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素[6-7]。與此同時，隨著國內外環(huán)境的不斷變化，中國長期粗放式農業(yè)經營積累的深層次矛盾逐漸顯現，糧食安全面臨多方面的新挑戰(zhàn)：糧食庫存接近歷史最高水平，儲備成本不斷增長以及儲備糧食不能按照順價銷售等，給國家造成了極大的經濟負擔，而且大量的糧食儲備扭曲了價格，給糧食加工產業(yè)等也造成了極大的負面效應[8-9]。

為有效破解當前耕地利用、糧食生產面臨的問題，實現持久的糧食安全，2016 年6 月30 日，國務院發(fā)布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，提出在地下水漏斗區(qū)（河北省）、重金屬污染區(qū)（湖南?。⑸鷳B(tài)嚴重退化地區(qū)（甘肅省、貴州省、云南省）開展耕地休耕試點工作。江蘇省則積極響應國家政策安排，率先進行省級層面的耕地休耕試點工作，將耕地休耕作為發(fā)展現代農業(yè)、實現可持續(xù)、綠色發(fā)展的主要抓手。目前，中國耕地休耕試點工作在河北、湖南、甘肅等幾個省份有序推行，中共中央、國務院、原農業(yè)部（現農業(yè)農村部）、原國土資源部（現自然資源部）、其他相關部委以及各級地方政府和職能部門，都陸續(xù)出臺了一系列規(guī)章制度，對耕地休耕工作的總體安排、資金管理、項目建設及檢查驗收等都作了明確的政策規(guī)定。而且從2017 年和2018 年的耕地輪作休耕制度試點情況發(fā)布會來看，未來中國耕地休耕規(guī)模和區(qū)域都將不斷擴展。

在這樣的現實背景下，對現行耕地休耕政策進行綜合研判與評估不僅可以檢視該政策的既定目標實現程度，也可以總結政策執(zhí)行的經驗教訓，保證耕地休耕政策運行中各類要素的高效、合理配置，為開展全國性的耕地休耕政策探索路徑、積累經驗。

1 耕地休耕政策評估的基本內涵

政策評估是政策過程中具有重要意義的關鍵環(huán)節(jié)，也是目前社會科學中較為活躍的研究領域之一。目前學者們對政策評估的內涵并沒有形成共識，主要存在以下三種觀點[10]：第一是側重于對政策方案的評估；第二是側重于對政策效果的評估；第三是對政策全過程的評估，不僅包括政策方案、政策效果，還包括政策需求、政策執(zhí)行等。這實際上是從不同側面對同一個問題的系統(tǒng)闡述，相互之間存在很大的關聯(lián)性與交集。

耕地休耕是對不合理耕地利用所造成的地力退化、生態(tài)破壞進行恢復的過程，是中國在耕地保護、糧食安全等面臨一些新問題、新挑戰(zhàn)的情況下形成的一個全新命題，是一種新興的耕地保護制度構想。耕地休耕政策則是政府為保障耕地休耕的有序推進以及各種要素的合理配置而制定的一系列規(guī)范和準則。一個完整的耕地休耕政策過程，不僅要有科學合理的規(guī)劃、有效的執(zhí)行，還需要對其進行系統(tǒng)評估。綜合考慮耕地休耕的基本屬性及耕地休耕政策的運行情況，同時參照目前理論界有關政策評估和政策過程的基礎原理，將耕地休耕政策評估的基本概念界定為：評估主體在全面掌握耕地休耕政策信息的基礎上，根據特定的評估標準、程序及科學方法，對耕地休耕政策的方案設計、具體運行、作用效果及價值實現等進行的全流程考察與分析。耕地休耕政策評估是檢驗耕地休耕政策效率、效果和效益的基本途徑，是決定政策發(fā)展方向的重要依據，也是構建耕地休耕制度基本框架的關鍵內容之一。

2 耕地休耕政策評估的理論體系

根據上文所界定的耕地休耕政策評估內涵，分別對耕地休耕政策評估涉及到的核心要素進行具體分析。

2.1 評估主體

根據評估者是否來自于耕地休耕政策體系內部，可以將耕地休耕政策評估主體分為內部評估主體和外部評估主體（圖1）。

圖1 耕地休耕政策評估主體的構成

內部評估主體主要是耕地休耕政策的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，包括政府部門組織的自我評估和上級部門對下級部門的評估。以省域耕地休耕政策安排為例，政策制定者主要為省農業(yè)管理部門（農業(yè)委員會/農業(yè)廳/農牧廳）和財政管理部門（財政廳），其他如國土管理部門、環(huán)保部門等也會在其中發(fā)揮一定作用；政策執(zhí)行者主要為各縣/市/區(qū)農業(yè)管理部門（農業(yè)局/農業(yè)和林業(yè)局）、財政管理部門（財政局）或政府委托的第三方服務機構；政策監(jiān)督者主要是包括專門的耕地休耕政策評估小組、各級農業(yè)管理和財政管理部門等。如根據《貴州省耕地休耕制度試點考核辦法》，由貴州省農委牽頭對試點縣耕地休耕制度試點任務落實情況進行年度考核，由種植業(yè)管理處、農經處（農經站、確權辦）、財務處、省土肥總站、各市州農委等單位組成耕地休耕制度試點考核工作組負責具體實施。

外部評估是耕地休耕政策內部評估的重要補充。從已有的其他政策領域的外部評估實踐來看，參與耕地休耕工作的企業(yè)、市場化運作的專業(yè)咨詢（服務）機構、普通民眾、以高?；蛘哐芯繖C構的專家學者為核心組成的第三方評估機構等是目前耕地休耕政策外部評估主體的主要類型，這些主體在耕地休耕政策中的參與程度及評估的獨立性、專業(yè)性等方面都存在明顯差異。其中，企業(yè)和服務機構是耕地休耕政策的直接受眾，在政策評估中起主體性作用，公眾、第三方評估機構等作為社會主體發(fā)揮著輔助作用。

為保障評估結果的公信力和可信度，要構建出內部評估與外部評估的有效聯(lián)動機制，探索建立耕地休耕政策評估的多主體運行機制，充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢。

2.2 評估客體

完整的耕地休耕政策應該包括權威性的法律、法規(guī)、行政命令、行政措施及決議等多種表現形式。然而，由于目前中國耕地休耕政策正處于不斷發(fā)展完善過程中，已有的與耕地休耕相關的政策主要以具有約束力的“通知”“意見”等規(guī)范性文件為主。

根據前文所界定的基本內涵，耕地休耕評估應該是對耕地休耕政策全過程的評估，包括耕地休耕政策源頭、過程和結果評估等。源頭評估是判斷耕地休耕政策的落地是否符合區(qū)域發(fā)展實際，即耕地休耕政策制定與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的契合程度，只有真正回應了社會需求和公眾關切，耕地休耕政策的各種要素投入才會發(fā)揮效應。過程評估是對耕地休耕政策執(zhí)行過程的綜合度量，包括圍繞休耕政策本身及耕地休耕行為而產生的一系列行為的綜合，其中，對耕地休耕政策主管部門職能運用及落實情況應該是過程評估的重要內容。結果評估主要是考察耕地休耕政策的各種投入產出狀況，特別是耕地休耕政策社會與生態(tài)價值的實現程度，應該建立一個包含耕地休耕政策目標群體主觀感受等在內的多維評估體系，客觀、全面地掌握耕地休耕政策的執(zhí)行效果。

2.3 評估標準

現代意義上的政策評估從一開始就存在著兩種范式的分歧，即政策評估的性質究竟是一種技術分析還是一種價值判斷。在很長一段時間內，主流的政策評估研究者由于受到邏輯實證主義的影響，主張政策評估應該聚焦在對政策效果進行實證測量上。在他們看來，要實現科學、有效的政策評估，就應該將事實與價值明確區(qū)分。荷蘭學者伯恩斯和以色列學者納克麥斯等將這種基于“事實與價值分離”的政策評估范式稱為“理性主義的政策評估”，這種理性化的評估模式將人的價值判斷剔除在政策評估范疇之外，主張用完全技術化、實驗化的方法或手段分析政府的決策行為[11]。從20 世紀70 年代開始，一些政策研究者開始對這種范式所對應的評估標準提出了質疑，他們認為“完整而周延”的政策評估除了對政策效果、效能或過程的評估外，還應該包括對政策目標的合理性、公正性等進行評估。鄧恩在多元理性的基礎上提出了“批判性復合主義”的評估思路，認為任何政策評估都應該遵循這樣的邏輯思路：首先根據一定的技術標準從事實維度對政策進行總體評判，然后在此基礎上，對政策目標合理性、利益分配公正性及執(zhí)行過程中的倫理道德等進行價值分析。據此，鄧恩提出了政策評估的技術標準（效果、效率、充足性）和社會政治標準（公平性、回應性、適宜性），兩個標準相互聯(lián)系、相互作用，共同構成了完整的政策評估標準體系[12]。美國學者費希爾是第一個將批判性復合主義方法論進行系統(tǒng)化的學者，他在其著作《評估公共政策》中創(chuàng)造性地將政策科學中的工具理性維度和價值維度進行了整合，構建出了一個全新的政策評估框架體系[13]：事實與價值結合的回歸，將經驗主義與規(guī)范的、所有能納入評估的因素有機結合起來，為其他政策分析者提供了實現實證評估與規(guī)范評估有機統(tǒng)一的具體路徑，事實與價值標準的結合也成為后續(xù)國內外研究者的重要參照。

根據費希爾的評估思路，在進行耕地休耕政策評估時，除了要進行事實評估外，也要重視價值判斷。系統(tǒng)的耕地休耕政策評估應該包括事實和價值維度兩個層面的內容，二者缺一不可，共同構成一個相對完整的耕地休耕政策評估框架。其中，事實維度的耕地休耕政策評估內涵實際上非常廣泛，它根據政策階段的不同又可分為事前評估、事中評估和事后評估，尤其側重于政策運行后所產生的現實影響，價值維度的耕地休耕政策評估通常包括對政策本身及政策執(zhí)行所采取的手段、方法等的評估。與其他任何遵循“事實”與“價值”雙重評估標準的政策一樣，耕地休耕政策評估過程也涉及到五個核心的要素，分別是價值、問題、目標、工具和結果，這五個要素會以“目標”為聯(lián)結點，形成“價值+問題+目標”的價值評估路徑和“目標+工具+結果”的事實評估路徑，兩條路徑相互區(qū)別而又緊密聯(lián)系，圖2反映的就是以目標為聯(lián)結的耕地休耕政策評估基礎框架。

圖2 以目標為聯(lián)結的耕地休耕政策評估內容

常規(guī)的政策推演遵循從“價值”到“事實”的邏輯脈絡，二者在各個要素的有效作用下形成了一個完整的“政策結果鏈條”。在“價值+問題+目標”的耕地休耕政策評估框架中，出于對生態(tài)文明、綠色國土、可持續(xù)發(fā)展等價值的追求，引發(fā)了社會公眾對耕地資源質量保護、耕地休耕等問題的探討與思考，決策主體在對相關問題進行科學評判與篩選后，根據特定程序將耕地休耕問題納入政策議程并出臺相關的政策條文與制度規(guī)范，形成諸如耕地保護、糧食安全、社會發(fā)展等多元目標體系。在這一評估框架中，價值分析與評估占據主導地位，繼而由各級政府在多元目標約束下進行耕地休耕政策的具體實施。在“目標+工具+結果”的耕地休耕政策評估框架中，為有序完成耕地休耕政策的預設目標，耕地休耕政策的執(zhí)行者要充分考慮到外部環(huán)境對耕地休耕政策實施可能造成的各種影響，同時結合耕地休耕政策的屬性設計出一系列合理、科學的手段與工具，以達到滿意的結果。在這一評估框架中，事實分析與評估占據主導地位。這種從“價值”到“事實”的正向推演過程邏輯性強，能夠比較完整、清晰地展示出耕地休耕政策的內部要素關系。然而，根據政策的回溯性原則，耕地休耕政策評估也可以遵循從“事實”到“價值”的路徑，如果無法從耕地休耕政策的結果中追溯到政策工具或手段，繼而從政策或手段追溯出目標，從目標聯(lián)系到問題再到價值，那耕地休耕政策就沒有發(fā)揮出應有的效力，是一項失效的政策。也就是說，在進行耕地休耕政策評估時，也可以遵循反向的推演過程，在對耕地休耕政策所形成的客觀事實進行科學評估后，再對耕地休耕政策的價值維度進行評判。而且，從“事實”到“價值”與從“價值”到“事實”的評估路徑相比，在進行價值維度評估時，加入了對耕地休耕政策所形成的事實要素的思考與評判，形成的結果也將更具科學性。

2.4 評估方法

根據評估手段的不同可以將常用的政策評估方法分為定性評估方法和定量評估方法兩種[14]。其中，定性評估方法是評估者根據已有經驗和邏輯性思維對評估對象進行的整體分析與判斷，是對通過觀察、談話等渠道獲得的文本材料進行搜集、整理與解釋，如情景分析法、合議分析法、德爾菲函詢法、博弈分析法、制度分析法、價值分析法、案例研究法、對比分析法和主觀概率預測分析法等。這些方法的理論性較強，但是主觀性也比較突出，能夠在一定程度上反映出某一政策在作用于特定對象過程中的優(yōu)劣狀況。定量評估方法是指評估者運用統(tǒng)計學、經濟學、運籌學、系統(tǒng)工程學等相關學科的理論與方法，以待評估對象的數據信息為基礎，建立政策評估的數理模型，并借助相關軟件進行運算操作，得出評估結果的方法和技術。常用的定量評估方法如前后對比法、投入產出分析、成本收益分析、因子分析法、主成分分析法、數據包絡分析法、系統(tǒng)動力學模型等，這些評估方法通過數據與事實的結合，能夠有效地減少評估活動中的主觀價值判斷和不必要的爭論，增強評估過程和結果的科學性及整體質量。也有評估者結合模糊數學的基本原理，將定性與定量評估方法有效結合，通過模糊綜合評估方法進行政策評估，已成為公共政策評估領域較具代表性的方法。特別是隨著研究的不斷深化，一些經濟學模型，如工具變量法、斷點回歸、雙重差分法、傾向匹配方法等，也被廣泛應用在政策評估領域[15]。

無論是定性還是定量評估方法，在具體的政策評估過程中，都不是完全割裂的，他們往往在同一政策的不同環(huán)節(jié)、不同側重點或不同視角的評估過程中交叉出現。耕地資源的多功能屬性及其在社會經濟發(fā)展過程中的基礎地位決定了耕地休耕政策除了具有一般公共政策的共同特征外，還有其自身的獨特屬性。在耕地休耕政策評估過程中，應該根據具體的評估內容及目的，綜合考慮不同評估方法的適用性選擇恰當的方法，保證相關方法運用到耕地休耕政策主題中的恰當性及準確性，同時還要考慮評估基礎資料的可獲得性及完備程度等。

3 耕地休耕政策評估的邏輯框架

根據費希爾提出的事實與價值結合的全新政策評估思路，進行耕地休耕政策評估時也可以采用“兩個順序+四種形式”的評估模式。第一順序評估對應于通常的事實評估，主要由項目驗證與情景確認組成，前者主要是利用相關手段對耕地休耕政策的效率進行分析，側重于耕地休耕政策目標達成情況的考察，后者的焦點在于耕地休耕政策的目標與發(fā)起耕地休耕政策的情景的關系，重點在于對耕地休耕政策要影響的情景背后的認識與設想，特別是耕地休耕政策目標與問題情景的相關性。第二順序評估轉換到了更大的社會系統(tǒng)中，包括社會論證和社會選擇評估，強調耕地休耕政策的社會影響和社會價值。其中，社會論證是耕地休耕政策由第一順序轉換到第二順序的關鍵環(huán)節(jié)，其主要任務是要表明耕地休耕政策目標為現實社會提供了價值，社會選擇是由社會論證轉向了意識形態(tài)方面，是耕地休耕政策評估的最后一個推論階段，重點闡釋耕地休耕政策的實施是否有利于解決社會的價值矛盾。無論是哪個順序層面的評估，都需要根據不同評估形式的內涵將其進一步分解，形成更為具體的操作性指標，并組成一個完整的評估指標體系，然后在此基礎上進行更深層次的分析與判斷。

3.1 項目驗證

項目驗證主要用來檢驗耕地休耕政策是否完成了既定目標。包括兩個方面的內容：第一是耕地休耕政策的實施效果，即耕地休耕政策的執(zhí)行者通過相當規(guī)模和一定時期的資源投入后所產生的一系列結果，是耕地休耕政策評估的核心內容；第二是這些效果與預期目標的匹配程度，又稱耕地休耕政策效果的充分性。與中國其他諸如退耕還林還草、耕地污染修復、中低產田改造等生態(tài)工程一樣，耕地休耕政策是改善區(qū)域生態(tài)質量狀況，提升耕地質量和糧食產能的重要手段，同時也為很多地區(qū)調整農業(yè)生產結構、推動勞動力有序轉移等的重要機遇，最終目標是要實現經濟發(fā)展、生態(tài)優(yōu)化、社會進步等的有效結合。然而，考慮到目前中國很多地區(qū)的耕地休耕政策尚處于試點期內，難以將效果與預期目標進行比對，現階段在進行驗證時可重點關注耕地休耕政策實施后所產生的影響和即時效果。

3.2 情景確認

情景確認主要是考察耕地休耕政策目標是否適合特定問題的情景，“關注的是在某個評估判斷中的政策目標的適當性”。在非嚴格條件下，耕地資源滿足學者們所界定的公共物品分類標準，屬于公共物品或公共資源范疇。近年來，中國糧食種植結構調整頻繁，糧食產量逐年增加，社會經濟發(fā)展的物質基礎日益鞏固。但糧食增產造成的生態(tài)環(huán)境成本也持續(xù)高漲，片面追求高產使得耕地長期高強度、超負荷利用，地力不斷下降。而且在國內糧食產量大幅增加的同時，糧食庫存接近歷史最高水平，財政負擔沉重。耕地休耕正是對這種耕地資源利用的負外部性進行矯正的公共政策安排，通過一系列的耕地休耕規(guī)范設計可以有效解決各種農業(yè)生產結構性矛盾，是進行耕地休養(yǎng)生息、培育耕地地力、實現耕地智慧、生態(tài)利用的重要舉措。情景確認層面進行耕地休耕政策評估實際上是判斷耕地休耕政策與國家相關法律法規(guī)及現實情況的契合程度，在對耕地休耕政策進行評估時，既要考慮到耕地休耕政策形成的時代背景及政策環(huán)境，也要考慮耕地休耕政策本身的科學性及與已有相關政策的協(xié)調性等。

3.3 社會論證

社會論證階段主要評估耕地休耕政策目標是否與社會的基本發(fā)展理念及已有的社會格局相匹配或相容，是否對社會整體有方法性或貢獻性的價值，是否會導致具有重要社會后果的問題等。對耕地休耕政策目標進行社會論證就是要檢驗耕地休耕政策目標對社會系統(tǒng)運行過程中的規(guī)范意義及其所產生的后果，特別是是否有助于整個社會系統(tǒng)的價值體現。根據費希爾的研究，社會論證首先“包括對目標、價值和社會系統(tǒng)內制度安排行為的界定”，其次還包括“對政策在這些規(guī)范過程中的預期影響的經驗評估”。耕地休耕政策的實施必然會對整個社會產生一定的影響，但是我們無法直接感知其影響方向或程度，必須通過相應的科學方法將其具體化，特別是耕地休耕政策尚處于試點推行階段，對其社會價值進行科學評估尤為必要與重要。如果耕地休耕政策對社會相關事業(yè)產生積極影響，則可以按照預期進度繼續(xù)執(zhí)行下去，但是如果耕地休耕政策對社會產生的影響是負面的、有害的，則需要對耕地休耕政策的關鍵要素進行調整與修正。也就是說，對耕地休耕政策社會價值的評估，將直接決定耕地休耕政策的執(zhí)行情況與進度安排。

3.4 社會選擇

社會選擇是費希爾評估框架中最后的一個評估內容，其首要問題就是“社會秩序的基本思想或意識形態(tài)，是否為合理、公正地解決互相矛盾或相互沖突的觀點提供了基礎”，基本目標是“用理智來替代在生活方式和意識形態(tài)選擇上出現的隨意偏好或者私利”。根據費希爾教授的研究，意識形態(tài)是一個內涵較為復雜的思想體系，不僅可以看成一種提供社會信仰的世界觀，而且是推動社會政策發(fā)展的重要力量，對整個社會的發(fā)展極為重要。換句話說，社會選擇也可以看成是公眾希望在什么樣的環(huán)境或社會中生活。對于目前尚處于試點階段的耕地休耕政策而言，其社會選擇層面的分析主要是判斷耕地休耕政策在意識形態(tài)層面是否存在偏差，是否公平地解決問題，以及是否具有可推廣性。其中，耕地休耕政策是否公平、合理地解決了政策制定時所希望解決的問題，是反映耕地休耕政策可推廣性的一個重要方面，在耕地休耕政策實施一段時間后，中央政府、地方政府、集體經濟組織、休耕農戶、非休耕農戶、研究土地問題的專家學者等都會對耕地休耕政策形成一定的認知與判斷，如果不同利益主體反映該政策公平、公正地解決了他們所遇到的問題或困難，也在一定程度上表明該政策的可持續(xù)性。同時，不同利益主體在耕地休耕政策實施過程中產生的“焦慮”“主張”和“爭議”等能夠在一定程度上反映出政策的可推廣價值。

4 結 論

耕地休耕政策評估在增強政策靈活性及耕地休耕制度構建等方面的作用已經引起了很多學者的關注，他們主張通過第三方對耕地休耕政策實施后所產生的耕地地力變化及生態(tài)、社會、經濟效益等進行綜合評估，以及時、有效地調整耕地休耕政策，這實際上屬于政策效果評估范疇。本文結合政策評估內涵和政策過程理論，認為在進行耕地休耕政策評估時，除了要考慮政策所產生的現實影響及具體效果外，也要注重對休耕政策本身及政策執(zhí)行所采取的手段、方法等的評估，在耕地休耕政策目標的聯(lián)結下，形成“目標+工具+結果”的事實評估路徑和“價值+問題+目標”的價值評估路徑，并據此構建出了基于事實與價值的耕地休耕政策評估的“項目驗證+情景確認+社會論證+社會選擇”邏輯框架，對于開展科學的耕地休耕政策評估、實現耕地休耕政策決策的科學化具有極大的理論參考價值。

然而，由于耕地休耕政策目前尚處于發(fā)展階段，基礎資料相對匱乏，本文僅從理論層面分析了耕地休耕政策評估涉及到的相關要點，并沒有設計出具體的耕地休耕政策評估指標體系和量化模型。隨著耕地休耕政策的不斷發(fā)展與完善，各類基礎資料的建檔、存檔工作將日趨成熟，這也將為耕地休耕相關問題的研究提供詳實的基礎數據支撐。不同研究視角下耕地休耕政策評估指標體系選取及篩選過程的定量表達、基于不同指標屬性的耕地休耕政策評估量化模型構建、不同時空尺度耕地休耕政策評估結果的特征與形成機制等都是極富價值且可行的研究點。