申 文

（廣東工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，廣東 廣州 511400）

沖突是國際國內(nèi)中普遍存在的社會現(xiàn)象。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球范圍的沖突并沒有隨著兩極格局的結(jié)束而減少，相反其發(fā)生的次數(shù)和頻率都有所提升，成為威脅世界和平的重要因素。聯(lián)合國作為世界上最具有權(quán)威的政府間國際組織，擔(dān)負著維護國際和平與安全的重要職責(zé)。預(yù)防沖突是聯(lián)合國在沖突管理領(lǐng)域中兼具概念性和實踐性的創(chuàng)造，是維護國際和平與安全的重要手段與形式。自聯(lián)合國成立后不久，就在實踐中嘗試預(yù)防沖突發(fā)生于未然，并從20世紀60年代起提出預(yù)防沖突相關(guān)概念，以此設(shè)計沖突管控的制度和方案。70年的歷程中，聯(lián)合國預(yù)防沖突工作取得過成績也步入過低谷。2017年以來，新任聯(lián)合國秘書長古特雷斯（António Guterres）將和平與安全、聯(lián)合國機構(gòu)、人權(quán)作為其施政和改革的三個支柱。其中預(yù)防沖突整體框架的重構(gòu)成為其和平與安全領(lǐng)域改革議程的主要目標，被古特雷斯認為是所有工作的重中之重。這預(yù)示著聯(lián)合國預(yù)防沖突正經(jīng)歷又一輪重大改革和調(diào)整?？偨Y(jié)聯(lián)合國預(yù)防沖突的進展，存在的局限，并展望其發(fā)展前景有著重要的意義。

一、預(yù)防沖突之于聯(lián)合國：地位和意義

聯(lián)合國是人類反思兩次世界大戰(zhàn)后的制度構(gòu)建，構(gòu)成了大國合作維護世界和平與安全的基礎(chǔ)?？梢哉f，聯(lián)合國成立本身就被視為是一項防止國家間武裝沖突、保障世界和平、遏制侵略行徑的重要制度。因此，預(yù)防沖突從聯(lián)合國誕生之日起就成為聯(lián)合國的一項核心職能，具有天然的屬性。自聯(lián)合國成立初期，歷任秘書長便試圖使用以調(diào)停（斡旋）為手段的預(yù)防外交來阻止沖突發(fā)生或升級。經(jīng)過70多年的發(fā)展，目前聯(lián)合國以多種方式在全球范圍內(nèi)預(yù)防沖突。

（一）預(yù)防沖突在聯(lián)合國工作中的地位。

首先，預(yù)防沖突是聯(lián)合國實現(xiàn)維護世界和平目標的重要功能，是聯(lián)合國安全機制的重要組成。依照《聯(lián)合國憲章》規(guī)定和實踐，聯(lián)合國管控沖突的手段總體上可以分為強制解決、和平解決和介于兩者之間的維和行動。二戰(zhàn)以來，尤其是冷戰(zhàn)結(jié)束后的歷史進程表明，以軍事介入、經(jīng)濟制裁為代表的傳統(tǒng)強制管控危機的方法在應(yīng)對國際國內(nèi)沖突時常常存在著不但難以奏效,甚至還可能適得其反的現(xiàn)象。而和平解決沖突中的預(yù)防沖突卻具有獨特的優(yōu)勢。一方面它具有靈活性，既可以靈活機動的開展秘書長及其特使主導(dǎo)的“靜悄悄”外交活動，也可以在危急時進行具有隔離作用的預(yù)防性維和部署。它的優(yōu)勢在于，相較于強硬的強制手段，更具有回旋的空間，也更容易被沖突各方接受。另一方面，預(yù)防不僅僅是即時的，還可能具有長效性。推究沖突發(fā)生的原因，可以分為直接原因和根本原因兩類。沖突的直接起因可能是突發(fā)性政治事件或軍事摩擦，根本原因則是更深層次且長期性的矛盾，如社會和經(jīng)濟不公平，政治地位不平等，宗教、族群矛盾等。強制手段主要適用于直接性的沖突。維和手段的主要作用在于隔離沖突方，但無助于解決根本性問題。而預(yù)防手段則具有廣泛的適用性。對于突發(fā)性危機可以采取外交、預(yù)前維和等手段進行預(yù)防，這與聯(lián)合國集體安全的精神一脈相承；對于長期性的沖突，在防止沖突爆發(fā)和升級的同時，輔助以發(fā)展援助、人道主義行動等手段，兼有促進發(fā)展功能。這符合冷戰(zhàn)后新的國際沖突特點。所以綜上幾點來看，預(yù)防沖突以其獨特的作用，與強制手段以及維和手段具有同等重要性，并具有獨特的優(yōu)勢，它們一起構(gòu)成了聯(lián)合國安全體系中不可分割的組成部分。

其次，預(yù)防沖突是聯(lián)合國與其他行為體，尤其是區(qū)域及次區(qū)域組織開展合作的重要領(lǐng)域。區(qū)域及次區(qū)域組織是聯(lián)合國的重要戰(zhàn)略伙伴，是聯(lián)合國諸多倡議與安排的推動者和執(zhí)行者。預(yù)防沖突是兩者間重要的合作領(lǐng)域。冷戰(zhàn)后，特別是近十年來，世界范圍內(nèi)的沖突一個重要趨勢是：出現(xiàn)大量的輕微沖突，同時沖突中所涉行為體和利益日益多樣，亟須跨越邊界開展沖突預(yù)防的實質(zhì)性問題越來越多。新的沖突特點需要區(qū)域及次區(qū)域組織，乃至民間社會團體參與到預(yù)防沖突中來。聯(lián)合國將與區(qū)域和次區(qū)域組織之間的有效伙伴關(guān)系視為進行有效沖突預(yù)防的關(guān)鍵。這是由于，一方面《聯(lián)合國憲章》第八章規(guī)定了聯(lián)合國同區(qū)域組織之間的互動以及在沖突管控方面的任務(wù)，賦予區(qū)域組織預(yù)防沖突的合法性；另一方面，在實踐中，區(qū)域和次區(qū)域組織在解決爭端中具有一定優(yōu)勢：一是與爭端各方之間常存在著密切的利益聯(lián)系，具有進行沖突預(yù)防的積極性和主動性；二是對地區(qū)沖突的信息較為熟悉，便于靈活、有針對性地制定切實可行的解決方案；三是不同于聯(lián)合國關(guān)注的對象遍及全球，這些組織更加關(guān)注本地區(qū)所發(fā)生的有關(guān)沖突與爭端，可以集中有限的資源，提升其解決爭端的能力。[1](p102)此外，由于沖突預(yù)防中的一些長期性任務(wù)，如行政、保健衛(wèi)生、教育等，往往超出聯(lián)合國的職能和能力范圍，更需要區(qū)域組織等通力協(xié)助方可開展。在冷戰(zhàn)后的實踐中，聯(lián)合國與區(qū)域及次區(qū)域組織在預(yù)防沖突領(lǐng)域至少形成了“協(xié)商、外交支持、行動支援、聯(lián)合部署、聯(lián)合行動”五種合作形式。近些年來，雙方的合作形式更為多樣，既有簽署協(xié)定的正式的合作框架，也有非正式的合作。在預(yù)防行動和調(diào)停斡旋中，雙方間形成了若干合作模式。[2](p17-18)為了提升合作的有效性與深入性，聯(lián)合國加強區(qū)域辦事處和派遣機構(gòu)設(shè)置，在非洲、中東以及中亞等區(qū)域設(shè)立政治辦事處、預(yù)防外交中心等外派政治機構(gòu)，其核心任務(wù)之一就是推進與區(qū)域組織在預(yù)防沖突方面的協(xié)作。

（二）當前預(yù)防沖突的獨特價值與意義。

在當前的歷史背景下，預(yù)防沖突對于聯(lián)合國有著特殊的意義。聯(lián)合國預(yù)防沖突工作曾有一個良好的開端。在秘書長哈馬舍爾德（Dag Hammarskj?ld）等人的努力下，20世紀50年代至60年代初的數(shù)次國際危機中可以見到預(yù)防沖突的身影。1956年的蘇伊士河危機、1958年的黎巴嫩危機和1960年的剛果危機中，聯(lián)合國通過一系列的預(yù)防沖突行動取得成效。在哈馬舍爾德1960年的工作報告中，這些行動均被列入聯(lián)合國預(yù)防性外交的范疇。但隨著冷戰(zhàn)的愈發(fā)激烈，美蘇的干預(yù)左右了沖突的生成，聯(lián)合國開展有效預(yù)防變得困難。于是從20世紀60年代中期至90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束以前，聯(lián)合國方面很少使用或提及預(yù)防性外交，預(yù)防沖突基本進入“冷凍”期。冷戰(zhàn)結(jié)束后，沖突形態(tài)變得多樣化，其生成因素更是多元。國際社會普遍呼吁，除了強制手段外，有必要將沖突及早遏制于產(chǎn)生之前。新的沖突形勢和國際需求，使得預(yù)防又受到了重視。預(yù)防沖突進入了恢復(fù)期，并在90年代中期前經(jīng)歷了短暫的高峰。但隨著聯(lián)合國在索馬里、波黑等地的維和行動中遭遇一系列的挫折，聯(lián)合國的預(yù)防沖突又進入一個“低潮”期。

近15年來，預(yù)防沖突又再次激起聯(lián)合國成員國的普遍興趣。這是由于，首先，隨著對沖突理解的加深，人們意識到未能預(yù)防沖突的代價高昂，而開展預(yù)防沖突的成本卻十分低廉。當前的國際國內(nèi)武裝沖突，不僅對一國的個人、社會和經(jīng)濟造成沖擊與破壞，還能夠產(chǎn)生深遠的“溢出”效應(yīng)。以2011年爆發(fā)的敘利亞內(nèi)戰(zhàn)為例。持續(xù)9年多的戰(zhàn)爭不僅導(dǎo)致敘國內(nèi)超4000億美元的損失，近40萬人死亡，還產(chǎn)生了數(shù)百萬的難民。難民問題成為中東、西歐，乃至北美社會不穩(wěn)定因素。而且內(nèi)戰(zhàn)還催生了如IS這樣的恐怖主義巨頭，加劇中東的分裂和動蕩。沖突產(chǎn)生的多重危害讓國際社會難以承受。人們不禁思考，如果可以在敘利亞出現(xiàn)內(nèi)戰(zhàn)苗頭之際就將其撲滅或者控制，還會在21世紀的今天出現(xiàn)如此人間慘劇嗎？另一方面，預(yù)防沖突是屈指可數(shù)的不用強制措施的手段，并且這是一個潛在回報率高的手段。其最大的回報在于挽救生命，同時它能挽回經(jīng)濟。與戰(zhàn)爭造成的損失相比，預(yù)防在經(jīng)濟上的付出顯得微不足道。據(jù)世界銀行計算，一場內(nèi)戰(zhàn)的平均成本相當于中等大小的發(fā)展中國家30多年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長額。最嚴重的內(nèi)戰(zhàn)會造成數(shù)百億美元的累計成本，受影響的社會要恢復(fù)到其原來的增長軌道平均需要14年。[3](p4)預(yù)防的成本則低得多，以聯(lián)合國西非辦事處為例，這個在幾內(nèi)亞、尼日爾和西非其他地方預(yù)防沖突工作中起到重要作用的政治外派機構(gòu)，其每年的經(jīng)常預(yù)算還不到800萬美元。

其次，盡管預(yù)防的成果很難被證明，但預(yù)防的有效性正在逐步顯現(xiàn)。導(dǎo)致人們經(jīng)常低估早期預(yù)防困難的一個重要原因就在于：許多事后看來令人難以理解的失誤，其實并不能簡單地歸咎于決策者不負責(zé)任。它表明人們在信息不充分的情況下對事態(tài)的未來發(fā)展進行預(yù)測時會出現(xiàn)認識不足。但近些年聯(lián)合國參與的預(yù)防行動再次確認，通過分析、預(yù)警、快速反應(yīng)和伙伴關(guān)系等措施，確實可以在不斷升級的危機中協(xié)助緩解緊張局勢，并協(xié)助各方和平解決爭端。事實和數(shù)據(jù)分析也證明在一些做好預(yù)防準備的地區(qū)發(fā)生沖突的概率和烈度要明顯低于一些毫無準備的地區(qū)。

第三，21世紀以來，有利預(yù)防開展的規(guī)范和機構(gòu)在一些地區(qū)內(nèi)得以調(diào)整和建立，從而為預(yù)防沖突提供便利的大門。由于預(yù)防暗含提前干涉之意，在一定程度上與不干涉原則及主權(quán)原則相互沖突。后者在二戰(zhàn)后長期被奉為國際政治中“政治正確”。但教條地對不干涉原則、主權(quán)原則的遵守導(dǎo)致了冷戰(zhàn)后一些沖突，尤其是國家內(nèi)部沖突得不到有效的預(yù)防和管控。2005年起，“保護的責(zé)任”這一新的規(guī)范開始逐漸被國際社會認可。雖然存在很大的爭議，但這一新的規(guī)范還是在一些地區(qū)以不同的形式被接受和確立起來。在非盟主導(dǎo)下，非洲國家間確立了“不漠視”原則。這一原則要求在和平、安全面臨緊迫威脅的時候，可以采取干預(yù)行動，其中就包括采取有效預(yù)防。受非盟的影響，非洲大陸的次級區(qū)域組織逐漸采取了這一原則。在南美，解決與預(yù)防沖突，保護民眾免于動亂也成了本區(qū)域組織優(yōu)先的事項。在太平洋地區(qū)、東南亞、中東的區(qū)域組織的規(guī)章中，不同形式的預(yù)防性條款被寫入其中。這說明，世界各地區(qū)正在不同程度上轉(zhuǎn)向更積極地預(yù)防沖突。隨著這一規(guī)范在一些地區(qū)的調(diào)整，帶預(yù)防功能或者專門開展預(yù)防行動機構(gòu)在過去十年里迅速增加。許多區(qū)域組織甚至?xí)T國創(chuàng)建了新的預(yù)防機制，包括預(yù)警系統(tǒng)和為快速反應(yīng)建立的特定籌資機制，建立專門的預(yù)防機構(gòu)。越來越多的區(qū)域組織正在尋求加強自身的調(diào)解能力，使用的政治特派團越來越多。這些都表明，預(yù)防沖突在當下依舊被認可并日益受到重視。

二、聯(lián)合國預(yù)防沖突的進展與局限

最早提出預(yù)防沖突相關(guān)概念并將其運用到實踐中的是聯(lián)合國。冷戰(zhàn)時期，隨著聯(lián)合國在世界多地區(qū)維和行動的開展，預(yù)防性外交（Preventive diplomacy）理念出現(xiàn)了。它是秘書長利用美蘇爭霸的間隙，管理沖突的一種獨特方式，包含了秘書長的外交活動和維和部隊在沖突前沿的武力管控，一般被認為是作為集體安全的補充。冷戰(zhàn)后，隨著新式?jīng)_突的發(fā)展，聯(lián)合國對預(yù)防沖突無論是在認知還是在實踐方面都有了新發(fā)展。

（一）聯(lián)合國對預(yù)防沖突認知與研究的發(fā)展。

自20世紀60年代至今，聯(lián)合國預(yù)防沖突概念發(fā)展主要是依托于維持和平行動的實踐，其預(yù)防沖突理論自成體系。在基本概念方面，聯(lián)合國不斷更新預(yù)防沖突概念：冷戰(zhàn)時期哈馬舍爾德的“預(yù)防性外交”；冷戰(zhàn)后加利的“預(yù)防外交”、安南的“預(yù)防行動”、潘基文的“重新預(yù)防沖突”等。在學(xué)術(shù)術(shù)語上則出現(xiàn)相近或更具指向性的概念，如“人道主義預(yù)防”“締造和平”等。

冷戰(zhàn)后聯(lián)合國預(yù)防沖突概念發(fā)展迅速。隨著1992年加利在《和平綱領(lǐng)》提出倡導(dǎo)“預(yù)防外交”，“預(yù)防”一詞迅速成為當時國際政治領(lǐng)域的熱門詞匯。1994年加利又提出“開發(fā)預(yù)防”，不久聯(lián)合國談判學(xué)者扎特曼（I.W.Zartman）提出“預(yù)防談判”等提法。隨著這一階段聯(lián)合國大規(guī)模開展維和行動，“預(yù)防性人道主義”“預(yù)防性防御””預(yù)防性部署”等術(shù)語開始充斥聯(lián)合國、國際及區(qū)域組織的各類報告。這一方面表明預(yù)防沖突受到各方的重視，但另一方面對預(yù)防沖突這一概念諸多表述也引發(fā)爭論，一定程度上影響了人們對沖突預(yù)防的正確理解。諸多表述中，預(yù)防外交這一概念最為世人所熟知。但“外交”這一用語帶有很強的國家行使主權(quán)的意味，無助于確定預(yù)防外交和傳統(tǒng)外交之間的邊界。因此，隨著一系列維和行動的失敗，在1997年安南就任秘書長以后，聯(lián)合國開始使用預(yù)防行動（Preventive action)這一說法，以重構(gòu)有關(guān)預(yù)防沖突的諸項活動。根據(jù)安南的設(shè)想，預(yù)防性外交被視為預(yù)防行動的手段之一，同時預(yù)防行動中加入預(yù)防性部署、預(yù)防性武裝解除、預(yù)防性人道主義行動等手段，從而使得聯(lián)合國針對沖突的預(yù)防手段由單純的預(yù)防沖突本身，擴展到解決沖突發(fā)生的根本原因，從以外交軍事手段為主，擴展到政治、經(jīng)濟、社會、制度建設(shè)等綜合領(lǐng)域。[4](p73)

伴隨聯(lián)合國預(yù)防沖突概念變遷，對預(yù)防沖突研究也逐步深化。聯(lián)合國內(nèi)預(yù)防沖突的研究資料主要見于聯(lián)合國系統(tǒng)的各種文獻，如每年的課題、秘書長報告、各部門的年次報告、專門性的指導(dǎo)手冊等。總結(jié)冷戰(zhàn)后聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)對預(yù)防沖突研究可以得出以下幾點：從研究特點上來說，聯(lián)合國預(yù)防外交的相關(guān)理論主要是強調(diào)沖突預(yù)防的綜合性、特殊性、多手段及以聯(lián)合國為中心的多主體協(xié)調(diào)性，重點在于如何明確沖突預(yù)防的前提、界定沖突預(yù)防的時機、手段的范圍等問題；研究對象方面，有兩個關(guān)注點，一是圍繞中東、非洲等沖突熱點區(qū)域的“失敗國家”展開，如關(guān)注敘利亞、也門、利比亞、阿富汗、索馬里、南蘇丹等國的內(nèi)戰(zhàn)情況，二是關(guān)注聯(lián)合國內(nèi)下屬的各個部門，如難民署、秘書處、維和辦等，探討這些部門的效力與對外合作，這些研究力求從多角度探討沖突發(fā)生的深層次原因及聯(lián)合國失敗的經(jīng)驗教訓(xùn)。

隨著認識和研究的深入，近10年來，聯(lián)合國加大了知識的專業(yè)化與普及力度。以政治事務(wù)與建設(shè)和平部為例，聯(lián)合國就預(yù)防和調(diào)停工作中出現(xiàn)的問題，出版為數(shù)可觀知識產(chǎn)品，包括報告、指導(dǎo)手冊、論文、學(xué)術(shù)書籍等。其中指導(dǎo)手冊最具指導(dǎo)實踐意義。迄今，政治事務(wù)與建設(shè)和平部已經(jīng)根據(jù)實際經(jīng)驗，從不同角度和領(lǐng)域編撰了7本預(yù)防沖突與調(diào)停指導(dǎo)手冊，其下屬的調(diào)解支助股、建設(shè)和平委員會等部門均設(shè)有獨立網(wǎng)絡(luò)資源中心，發(fā)揮資源信息庫的作用，以支持調(diào)停、預(yù)防外交工作的開展。聯(lián)合國還大力通過多元化的途徑分享傳播有關(guān)知識與經(jīng)驗，例如，通過舉辦高級辯論會、提供技術(shù)咨詢、協(xié)助搭建專家?guī)?、分享“?jīng)驗教訓(xùn)”活動和個案研究等方式，為高、中、初級別外交人員、駐地協(xié)調(diào)員、社會工作者舉辦調(diào)停和預(yù)防沖突方面培訓(xùn)課程，以此加大與區(qū)域和次區(qū)域組織、民間社會團體的合作，提升這些行為體專業(yè)化水平，增加其預(yù)防沖突能力。[2](p8-9)

（二）聯(lián)合國預(yù)防沖突的實踐進展。

《聯(lián)合國憲章》第6章是聯(lián)合國開展預(yù)防沖突的依據(jù)，其中第33條明確規(guī)定了和平解決國際爭端的基本手段。根據(jù)該條款，契合預(yù)防沖突的政治手段包括談判、調(diào)查、斡旋、調(diào)停、和解。20世紀60年代，聯(lián)合國在實踐中發(fā)展出介于強制手段與和平手段之間的維和行動，成為聯(lián)合國預(yù)防沖突另一可用工具?？v觀聯(lián)合國的歷史，在預(yù)防沖突中運用最多且典型的辦法包括：調(diào)查、秘書長及其代表的調(diào)停（或斡旋）、維和部隊的預(yù)防性部署。

1.調(diào)查。

調(diào)查是聯(lián)合國開展沖突預(yù)防時最常見、最早使用的手段。調(diào)查甚至是后續(xù)行動以及其他預(yù)防沖突手段的基礎(chǔ)。沖突爆發(fā)前后，事實的真相往往撲朔迷離，沖突方的陳述亦難辨真?zhèn)?。因此，作為中立公正的第三方，?lián)合國為預(yù)防沖突發(fā)生或情勢繼續(xù)惡化，其首要的工作就是獲得真相。為了調(diào)查真相，聯(lián)合國通常會委派專門代表團，實地進行考察。調(diào)查的結(jié)果會編成一份調(diào)查報告，內(nèi)容一般只限于敘述已查明的事實，對爭端當事國沒有拘束力。向動蕩地區(qū)派遣的調(diào)查團或特派團，一般會定期向安理會提交關(guān)于區(qū)域或分區(qū)域的報告，使聯(lián)合國了解到可能威脅國際和平與安全的爭端，有助于聯(lián)合國采取及時的措施。

調(diào)查的地位與作用得到多次肯定。聯(lián)合國先于20世紀60年代通過聯(lián)大1967號決議（1963年）、聯(lián)大2329號決議（1967年），兩個文件基本確立了聯(lián)合國的調(diào)查制度，又在1982年（《馬尼拉宣言》）、1988年兩次強調(diào)安理會等三大機構(gòu)的調(diào)查效力。1991年聯(lián)大首次通過調(diào)查的里程碑式文件——《聯(lián)合國在維持國際和平與安全方面事實調(diào)查宣言》，不僅明確對聯(lián)合國“事實調(diào)查”的界定，還第一次正式賦予秘書長在沖突早期使用聯(lián)合國調(diào)查的權(quán)力。

聯(lián)合國對調(diào)查的使用及豐富經(jīng)歷了一個長期的過程。70多年來，聯(lián)合國調(diào)查為預(yù)防沖突做出巨大貢獻，絕大多數(shù)聯(lián)合國介入的沖突，調(diào)查均得以應(yīng)用。歷史上首先推動調(diào)查開展的是第一任秘書長賴伊（Trygve Halvdan Lie）。1947年巴勒斯坦問題出現(xiàn)后，賴伊將該問題列入聯(lián)大議程，隨后聯(lián)大成立調(diào)查委員會展開調(diào)查。安理會對調(diào)查權(quán)行使是在1948年，當年1月安理會針對印巴沖突，成立專門委員會進行調(diào)查。冷戰(zhàn)結(jié)束后，加利對秘書處進行改組，將預(yù)警數(shù)據(jù)庫、調(diào)查專家等調(diào)查資源予以集中，并在人道、政治、維和等部門間設(shè)立“協(xié)調(diào)框架”，調(diào)查能力得到加強。新千年以來，針對預(yù)防的聯(lián)合國調(diào)查有了新的發(fā)展，主要是聯(lián)合國駐外機構(gòu)提升了調(diào)查的力度與覆蓋面。隨著聯(lián)合國事務(wù)在全球范圍的擴張，聯(lián)合國的各類駐外機構(gòu)趨于完善，他們均在不同程度上發(fā)揮著調(diào)查的作用。特派團、區(qū)域辦事處、人權(quán)辦事處、聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員等不同形式的駐外機構(gòu)，使得現(xiàn)在聯(lián)合國的“耳朵”比以往任何時候都更接近于實地。[5]而且聯(lián)合國的經(jīng)驗顯示，事實調(diào)查不僅具有收集情報、厘清事實的功能，其派駐本身即具有一定的預(yù)防性質(zhì)。這些派出機構(gòu)象征聯(lián)合國及國際社會關(guān)切，會影響各方的態(tài)度和爭端解決的進程，有助于爭端各方建立信任，保持克制，約束暴力行為的出現(xiàn)或升級，最終緩和緊張局勢。當然，如果派出的時機掌握不好，或者調(diào)查結(jié)果被爭端相關(guān)各方視為有失公允，則事實調(diào)查可能導(dǎo)致局勢的惡化。[6](p91)

2007年潘基文上任后，聯(lián)合國調(diào)查的網(wǎng)絡(luò)在沖突熱點有所擴大。在外派機構(gòu)方面，聯(lián)合國在西非、中非、中亞設(shè)立了作為預(yù)防性外交“前沿平臺”的區(qū)域辦事處；在一些政治特派團中設(shè)立了聯(lián)合分析股，以提升情報收集和分析的專業(yè)水平。在方法上，除了傳統(tǒng)的定性分析之外，聯(lián)合國日益重視利用調(diào)查數(shù)據(jù)開展調(diào)研。例如，2014年聯(lián)合國在斯里蘭卡開展的戰(zhàn)略環(huán)境評估，該評估了解到引發(fā)新沖突的因素。不僅如此，近年來隨著社交媒體和新信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，數(shù)字外交等新技術(shù)得以引進，聯(lián)合國調(diào)查、預(yù)警工作的敏感度與及時性得到了提升。

2.調(diào)停（斡旋）。

秘書長為代表的調(diào)停是聯(lián)合國預(yù)防沖突的重要構(gòu)成部分。聯(lián)合國首次調(diào)停是由安理會主動開展的，但使調(diào)停充分得到發(fā)揮卻是秘書長?！稇椪隆窙]有明確賦予秘書長這一職能，但最初幾任秘書長憑借第99條賦予的隱形權(quán)力，在冷戰(zhàn)這一特殊環(huán)境中，發(fā)揮主動性將調(diào)停職能和調(diào)停者角色確立起來，得到國際社會的認可。賴伊在1946年希臘北部邊界問題、1948年柏林危機以及1950年朝鮮戰(zhàn)爭期間曾經(jīng)幾度試圖以秘書長身份獨立進行調(diào)解和斡旋，開創(chuàng)了秘書長調(diào)停的先河。隨后，經(jīng)哈馬舍爾德的努力，秘書長形成了脫離聯(lián)合國授權(quán)規(guī)定而自行選擇談判立場的風(fēng)格。到80年代初，德奎利亞爾（Javier Perez de Cuellar）擔(dān)任聯(lián)合國秘書長時，秘書長在預(yù)防、管控沖突方面的調(diào)停活動已經(jīng)相對獨立于聯(lián)合國其他政治機關(guān)以及成員國，秘書長可以依據(jù)自己的判斷對情勢進行主動介入。

冷戰(zhàn)后，隨著大國關(guān)系改善和安理會行動能力的加強，秘書長的能動性受到削弱。秘書長更多受安理會的委派而非獨立開展活動。另一方面，對聯(lián)合國調(diào)解的需求在20世紀90年代中期后的10多年里猛增。[7](p1)在秘書長獨立開展斡旋活動的政治空間受到限制，但國際需求又快速增加的背景下，聯(lián)合國調(diào)停有了新的進展，主要是在方式、方法上有一定的創(chuàng)新，有如下幾點突出表現(xiàn)：第一，進一步發(fā)展了秘書長——特使調(diào)停制度。經(jīng)過加利、安南、潘基文等多位秘書長的推動，在機構(gòu)職能方面，確立了以秘書處為核心，其他系統(tǒng)內(nèi)外的機構(gòu)、專業(yè)為輔助的職責(zé)分配。在人員構(gòu)成方面，確立了秘書長——高級外交官——中低級斡旋人——調(diào)停專業(yè)團隊，這樣層次清晰，職權(quán)明確預(yù)防沖突專業(yè)人員等級體系；第二，加大了調(diào)停技巧的總結(jié)與推廣，聯(lián)合國在調(diào)停者素質(zhì)、調(diào)停進程控制、不同沖突類型的沖突應(yīng)對等問題上形成了專業(yè)化、普遍性的指導(dǎo)意見，并以多種方式進行推廣；第三，加強聯(lián)合國內(nèi)、駐外的機構(gòu)設(shè)置。一方面，自加利秘書長時期設(shè)立政治事務(wù)部得到持續(xù)擴大，在安南、潘基文任期內(nèi)，政治事務(wù)部陸續(xù)增加了調(diào)停支助股（Mediation Support Unit,MSU），調(diào)停專家待命小組等業(yè)務(wù)部門和團隊；另一方面，駐外機構(gòu)預(yù)防沖突機構(gòu)的調(diào)停功能得到加強。從安南開始，尤其是在潘基文任期內(nèi)，各區(qū)域辦事處的小型調(diào)停網(wǎng)絡(luò)得以快速發(fā)展，以協(xié)助各會員國和各區(qū)域組織開展預(yù)防外交和調(diào)停。

新世紀前后，在伊拉克（1998）、朝鮮（2003）、敘利亞（2011）、也門（2015）、利比亞（2011）等沖突熱點上，均出現(xiàn)聯(lián)合國調(diào)停的身影。其中1998年安南對伊拉克的外交斡旋，就和平解決伊拉克武器核查危機問題達成協(xié)議，簽署了對伊武器核查問題的《諒解備忘錄》，顯示調(diào)停的獨特作用。2011年以來，秘書長及特使的調(diào)停更為頻繁。潘基文及其特使參與到敘利亞、也門、伊拉克、利比亞等地的沖突調(diào)停，這些調(diào)停不同程度地促進了沖突方的溝通，減少了誤判，緩和了暴力的升級。在也門、敘利亞等沖突地區(qū)，聯(lián)合國調(diào)停甚至為開啟政治和談打下基礎(chǔ)。

3.預(yù)防性部署。

預(yù)防性部署實際上是提前的維和行動。從預(yù)防的角度，預(yù)防性部署的本意是將維和部隊提前介入，以準軍事而非外交手段提前管控沖突。預(yù)防部署部隊不是一支有效的戰(zhàn)斗力量，同樣需要遵守維和三原則，即爭端各方事同意、居于中立地位、除非自衛(wèi)不使用武力。

預(yù)防性部署曾被設(shè)想為預(yù)防沖突中有力手段，但是受制于國際政治的現(xiàn)實和沖突的復(fù)雜性，這種提前的維和行動并沒有得到充分的應(yīng)用，目前僅在馬其頓、中非、海地等地運用過。迄今，聯(lián)合國真正成功實施，也是第一次預(yù)防性部署，是1992年馬其頓邊境的維和行動。本次預(yù)防行動被認為有效地對馬其頓——塞爾維亞——阿爾巴尼亞邊境局勢進行監(jiān)測與預(yù)防，行動維持到了1998年。聯(lián)合國維和行動在1992年前后達到巔峰，由于稍后在索馬里等地遭到嚴重失敗，此后各類維和部署受到顯著影響。為了確保維和的有效性，秘書處和安理會對整個維和行動進行了限制。[8](p189)此后繼任的安南、潘基文均對于推動預(yù)防性部署持謹慎態(tài)度。最近一次具有預(yù)防部署性質(zhì)的行動于1997年在海地進行開展。根據(jù)安理會第1123號決議，聯(lián)合國海地過渡時期特派團得以成立，以協(xié)助海地政府，支持和幫助海地國家警察的專業(yè)化。特派團提高了海地國家警察的效率，還協(xié)助聯(lián)合國系統(tǒng)相關(guān)機構(gòu)推動海地政治體制建設(shè)、民族和解和經(jīng)濟復(fù)興而開展的各項活動。本次實踐顯示，在剛剛擺脫沖突的國家，部署一定人數(shù)的維和人員，可以起到預(yù)防作用。

（三）聯(lián)合國預(yù)防沖突的局限。

盡管聯(lián)合國在世界沖突地區(qū)積極開展預(yù)防沖突，但受到聯(lián)合國能力、沖突復(fù)雜性以及國際大形勢等因素的影響，聯(lián)合國預(yù)防沖突不可避免地存在局限，主要體現(xiàn)在以下兩個大的方面：

1.預(yù)防沖突進程中存在的局限。

首先，情報收集以及在具體形勢的掌握方面，在一些沖突地區(qū)聯(lián)合國很難做到對沖突情況了如指掌。一般認為，預(yù)防沖突的首要工作就是“預(yù)見”“預(yù)知”，即在沖突發(fā)生之前或者早期了解沖突，盡早地收集情報與進行預(yù)警。聯(lián)合國很早就重視這一工作，德奎利亞爾時期聯(lián)合國就建立了專門的預(yù)警機構(gòu)——信息搜集與分析辦公室（ORCI），試圖實行全球的沖突監(jiān)控。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，聯(lián)合國在發(fā)現(xiàn)危機早期跡象或潛在動亂方面建立了多種途徑和渠道，包括國家駐地特派團、區(qū)域辦事處、人權(quán)辦事處、聯(lián)合國駐地協(xié)調(diào)員、國家工作隊等。[5](p4-5)盡管如此，由于人員嚴重不足，同時受到?jīng)_突當?shù)匕踩h(huán)境等因素影響，聯(lián)合國“預(yù)見”工作常處于不利地位，難以做到對沖突把握和了解。在不少沖突熱點地區(qū)，聯(lián)合國的信息收集甚至存在盲點，需要依賴第三方提供信息和情報。

其次，實施主體間協(xié)調(diào)合作存在困難。由于自身實力和支配資源的有限性，聯(lián)合國在和平與安全領(lǐng)域不得不謀求與其他行為體的合作。聯(lián)合國的合作者涵蓋面廣泛，從區(qū)域組織到國內(nèi)民間團體，從利益攸關(guān)國家到?jīng)_突參與方。一般認為，實現(xiàn)不同實施主體之間的密切協(xié)調(diào)合作是保證預(yù)防行動有效實施的關(guān)鍵。當前，聯(lián)合國與上述實施主體間基本是平行關(guān)系。經(jīng)過冷戰(zhàn)后30多年的實踐，聯(lián)合國與這些行為體形成了若干合作模式，形成了與不同行為體之間合作優(yōu)劣判斷的認知。[9]目前非盟、歐安組織等主要的區(qū)域性國際組織都與聯(lián)合國分別訂有合作協(xié)議，保持定期會晤與磋商。但整體而言，合作水平有待加強。目前僅有非盟與聯(lián)合國形成了高級別的合作，與其他組織的合作只是初級的，缺乏系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性。

區(qū)域及次區(qū)域國際組織是當前聯(lián)合國最重要合作方，他們在預(yù)防沖突方面有了解本地區(qū)情勢、宗教文化等優(yōu)勢，得到了普遍的支持。但即使如此，在實踐中，聯(lián)合國與其依然存在不同程度的合作困難。例如，一些區(qū)域性組織在沖突問題上并非持中立立場，有獨立的利益訴求。在一些合作中，由于形式不當，權(quán)責(zé)不清造成行動效力低下的問題，這種狀況使預(yù)防沖突各實施主體間的行動經(jīng)常出現(xiàn)重疊甚至相互競爭現(xiàn)象，既浪費了資源，也給預(yù)防外交的順利實施增添了許多困難和阻力。此外，受制于大的國際政治環(huán)境影響，一些國際組織也常常淪為某些大國實現(xiàn)其政治私利的工具，在解決國際沖突中的效用與立場也備受爭議。[1](p102-103)

再次，預(yù)防有效性“不足”。影響預(yù)防成效的過程因素很多。預(yù)防實踐和理論認為，介入時機選擇和沖突根源問題的解決是取得成效的鑰匙。對于即將爆發(fā)的沖突，聯(lián)合國對介入時機的把握關(guān)系到預(yù)防的成敗，介入過早存在“攪局”的風(fēng)險，而介入過晚則可能貽誤時機,后者所導(dǎo)致后果可能是災(zāi)難性的。1994年盧旺達大屠殺和2011年敘利亞危機是兩次嚴酷的教訓(xùn)。在盧旺達，雖然事先已經(jīng)有預(yù)警顯示胡圖族極端組織正在準備對圖西族進行種族清洗，但聯(lián)合國還是錯過了介入時機，導(dǎo)致大屠殺的悲劇。在敘利亞，2011年3月已經(jīng)出現(xiàn)社會動蕩的跡象，4月至6月間出現(xiàn)暴力沖突，7月出現(xiàn)大規(guī)模武裝沖突，并出現(xiàn)武裝反叛組織。3月到7月這關(guān)鍵的幾個月，聯(lián)合國方面沒有有效的作為。因此從某種程度說，聯(lián)合國未能及時介入，使得敘利亞失控，其危害持續(xù)至今。當然，這并不是說，聯(lián)合國缺少對介入時機的有效判斷，相反，現(xiàn)有的聯(lián)合國內(nèi)部報告和文件顯示聯(lián)合國對一些危機的走向有著良好的觀察。之所以“錯過”或者“貽誤”介入，既有內(nèi)部聯(lián)合國自身的因素，如官僚主義、組織文化，也有外部及成員國原因，如大國的干預(yù)。因此，這是一個結(jié)構(gòu)性的問題。在沖突根源方面，預(yù)防顯得更為無力。因為一些沖突發(fā)生的根源，如宗教矛盾、族群世仇，是長期且根深蒂固。這些矛盾存在數(shù)百甚至上千年之久，深刻地影響了沖突各方的思維和認識，對此，預(yù)防很難即時見效或者短期內(nèi)見效。

當然，還需要注意另外一種情形，即對預(yù)防性沖突成效難以評價的現(xiàn)象。實踐中，很難證明一些地區(qū)沖突沒有爆發(fā)或者升級是由于采取預(yù)防沖突手段的結(jié)果。這造成預(yù)防性沖突成效不顯的情況，使國際社會對沖突預(yù)防的熱情減退，影響到了對預(yù)防沖突的評價。

2.聯(lián)合國系統(tǒng)自身的問題。

聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部也存在較大的問題。近年來，在如下幾方面表現(xiàn)明顯：第一，整個系統(tǒng)的碎片化，損害了聯(lián)合國預(yù)防沖突工作的整體性和有效性。安理會、秘書處、聯(lián)合國大會等各機構(gòu)都有預(yù)防沖突的職能和權(quán)力，各有其優(yōu)勢和特點，如各機構(gòu)配合得當，秘書長與維和部隊能夠更有效運作，更多的沖突因此可以避免。但在實踐中，各機構(gòu)間有效協(xié)調(diào)不足，秘書長并不總能得到有效支持。而維和部隊往往由于安理會大國的矛盾得不到有效部署。這些情形大大削弱了聯(lián)合國預(yù)防沖突的能力。在聯(lián)合國內(nèi)部二級機構(gòu)，預(yù)防沖突也難做到有效的磋商與協(xié)調(diào)，豎井問題長期存在，各機構(gòu)經(jīng)常各自為戰(zhàn)，相互競爭，各基金、方案和專門機構(gòu)各自為政的現(xiàn)象突出。[11](p45)這些都使得聯(lián)合國在開展預(yù)防時難以形成一個有效的整體，從而大幅削弱行動的效力。

第二，內(nèi)部管理能力不足，應(yīng)對外部情勢缺乏靈活性。聯(lián)合國內(nèi)部機構(gòu)的管理能力不足是聯(lián)合國長期存在的問題。2017年9月，聯(lián)合國針對內(nèi)部的管理狀況進行調(diào)研，出臺的報告顯示，在應(yīng)對外部危機方面，執(zhí)行及辦事機構(gòu)不同程度存在任務(wù)交付遲緩，負責(zé)機構(gòu)缺乏責(zé)任，管理結(jié)構(gòu)不成體系，缺乏透明和問責(zé)，會員國與秘書處之間缺乏信任等問題，暴露出聯(lián)合國內(nèi)部對危機管理能力的不足的現(xiàn)象。[12]這造成了聯(lián)合國對外應(yīng)對不靈活，反應(yīng)遲緩的現(xiàn)象。最為典型的是安理會與秘書處的關(guān)系：由于安理會的強勢，最具靈活性的秘書長缺乏對資源進行調(diào)配的酌情處置權(quán)，限制了秘書處等部門迅速地應(yīng)對不斷變化情勢的能力。

第三，資源匱乏，尤其是財政存在困難。長期以來，在聯(lián)合國內(nèi)部預(yù)防性行動往往被看作是對資源和資金的浪費。原則上，預(yù)防沖突被賦予優(yōu)先地位，可是在資金、人員等方面遠不能與維和行動相提并論。負責(zé)預(yù)防沖突事務(wù)的政治事務(wù)部獲得的撥款一般不足和平行動部的十分之一。另外，聯(lián)合國文件顯示，雖然預(yù)防沖突的資金需求近年來有較大幅度提升，但是資金缺口依舊很大，而且撥款額度存在波動。2015年秘書長的報告《聯(lián)合國與預(yù)防沖突：集體再承諾》指出，聯(lián)合國在預(yù)防與調(diào)停領(lǐng)域可用資金匱乏，2015年194.4億美元與2004年請求的34億美元相比，增幅約600%。但是資金的嚴重短缺已長期化，且不斷增加。[5](p3)這些都表明，預(yù)防得不到充足穩(wěn)定的資金支持。

三、聯(lián)合國預(yù)防沖突的改革與前景

動員國際社會各方力量，通過預(yù)防沖突于未然的方式，維和止暴，有著重大的意義。然而，回顧前50余年的發(fā)展歷程，總體而言，聯(lián)合國在預(yù)防沖突領(lǐng)域，在由責(zé)任設(shè)定向具體實踐轉(zhuǎn)化的過程中進展與挫折并存，雖然有一定作用與影響，但不宜夸大。在聯(lián)合國成立70余年后，聯(lián)合國預(yù)防沖突依然在理念與實踐之間徘徊。在當前各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)威脅相互交織、國際沖突根源日益多樣化和復(fù)雜化的背景下，聯(lián)合國在和平與安全領(lǐng)域面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。學(xué)界和實務(wù)人士普遍認為，如果聯(lián)合國不能夠充分應(yīng)對21世紀復(fù)雜的沖突威脅，聯(lián)合國的邊緣化不可避免。對此，冷戰(zhàn)結(jié)束后從加利開始，歷任秘書長均高度重視調(diào)整乃至改革聯(lián)合國維護和平領(lǐng)域的工作，以回應(yīng)新時期的沖突特點和聯(lián)合國由此面臨的挑戰(zhàn)。

加利和安南兩位秘書長，先后對聯(lián)合國的行政體制進行了改革，重點是對秘書處下屬的政治部、維和事務(wù)部等部門的調(diào)整。在外部，加強聯(lián)合國與其他國際行為者、特別是區(qū)域性國際組織之間在本領(lǐng)域的合作。安南任期，聯(lián)合國還對預(yù)防的概念進行了重塑，并著力塑造預(yù)防沖突文化，打造長期預(yù)防的戰(zhàn)略目標。加利與安南的改革與調(diào)整為國際性預(yù)防沖突體系的形成奠定了基礎(chǔ)。在潘基文任期內(nèi)，改革具有了新的風(fēng)格。由于其低調(diào)務(wù)實的作風(fēng)，在其領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)合國預(yù)防沖突強調(diào)實際效用。他提出使政治事務(wù)部等實務(wù)部門能夠更加面向外地，更少被辦公室工作“縛住手腳”（less bound to desk）。因此，他的改革側(cè)重點是確保秘書處內(nèi)外的各伙伴機構(gòu)更好地進行合作與聯(lián)絡(luò)，并加強聯(lián)合國在局勢緊張和可能爆發(fā)沖突的地區(qū)的工作。[13](p2)為此，他的著力點一方面在于加強政治部在各區(qū)域的工作能力；另一方面在總部入手，加強負責(zé)機構(gòu)的具體管理能力、協(xié)調(diào)和支助職能，加強問責(zé)力度。

回顧加利到潘基文時期，可以看到從安南任期的最后幾年開始，聯(lián)合國開始進入涉預(yù)防沖突改革與調(diào)整的密集期。從2005年起，聯(lián)合國內(nèi)部陸續(xù)出臺了多份涉及調(diào)停與預(yù)防性沖突的專門性文件。根據(jù)筆者的初步統(tǒng)計，截至2017年潘基文離任，在專門性文件方面，聯(lián)合國出臺了聯(lián)大決議5份，安理會決議及安理會主席聲明6份，秘書長報告6份，其他涉及預(yù)防沖突的文件更是難以計數(shù)。這些報告都一再強調(diào)預(yù)防沖突的重要性與有效性，并不同程度的呼吁加強對調(diào)停以及預(yù)防性外交的利用，提升聯(lián)合國在這一領(lǐng)域的能力。這些是冷戰(zhàn)以前未曾出現(xiàn)過的現(xiàn)象。

繼潘基文之后，安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）當選聯(lián)合國第9任秘書長。在2017年1月的就職儀式上，古特雷斯強調(diào)必須深入持續(xù)推進聯(lián)合國改革，他將促進維和工作、支持可持續(xù)發(fā)展和加強聯(lián)合國內(nèi)部管理作為改革的三個支柱。9月初，在第72屆聯(lián)大會議之前，他正式提交名為《重新構(gòu)建和平與安全支柱》的改革方案，重點闡述了他對重組聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)和平與安全事務(wù)的機構(gòu)和管理的設(shè)想。這表明聯(lián)合國將繼續(xù)加利、安南、潘基文以來改革，通過提升機構(gòu)能力和效率的方式，來提升聯(lián)合國應(yīng)對當前安全形勢的能力。

對于預(yù)防沖突，古特雷斯予以高度重視。早在競選秘書長期間，古特雷斯就表示出對預(yù)防工作的重視。2017年8月，古特雷斯在一份名為《與特別政治任務(wù)相關(guān)的總體政策事項》報告中表示，其自上任以來，一直把預(yù)防作為貫穿聯(lián)合國所有部門工作的核心主題，認為預(yù)防是推動改革、重振聯(lián)合國、恢復(fù)國際多邊體系價值信心的一項組織原則。至于如何在實踐中開展預(yù)防的問題，古特雷斯表現(xiàn)出對調(diào)停這一傳統(tǒng)手段的重視。事實上，古特雷斯在宣誓就職后不久做出的安理會報告中，就強調(diào)在預(yù)防和解決危機方面調(diào)停是一個重要工具。他向安理會發(fā)起提高聯(lián)合國在總部和外地調(diào)停能力的倡議，表示并支持區(qū)域和國家的調(diào)停努力。隨后，他在第72屆聯(lián)大作名為《加強調(diào)解在和平解決爭端、預(yù)防和解決沖突方面的作用》的報告中指出，“缺乏預(yù)防危機的能力是國際社會最嚴重的缺陷”，他“決心在整個聯(lián)合國系統(tǒng)將預(yù)防工作作為優(yōu)先事項?！彼赋觯瑖H社會“迫切需要進行調(diào)停等努力來結(jié)束今天的沖突。”在報告中，他還進一步闡釋他將如何加強聯(lián)合國的調(diào)停及其調(diào)停支助活動的計劃，他計劃推出調(diào)停戰(zhàn)略，旨在加強聯(lián)合國的能力，為落實該戰(zhàn)略將“確保本組織最大限度地提高其和平與安全、發(fā)展和人權(quán)等所有支柱下的資源，以支持調(diào)停?！盵10]

因此，9月份的改革方案中涉及和平安全部分內(nèi)容，某種程度上是對上述幾份報告的具體化。在沖突管控領(lǐng)域，古特雷斯正在推行的改革方案涉及兩個重點維度：第一，重組關(guān)鍵的實體機構(gòu)，該組改革旨在更合理地組織和整合現(xiàn)有聯(lián)合國內(nèi)部的能力和資源，以便更好引導(dǎo)開展預(yù)防沖突和維持和平行動。他認為重組這些實體機構(gòu)應(yīng)尤其注重提升以下一些具體的能力：外交手段和有效利用聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的斡旋，調(diào)停支持和和平建設(shè)能力；有效的計劃、部署、支持和平行動能力；提供一系列咨詢服務(wù)能力以及將預(yù)防和解決沖突的工作更緊密地結(jié)合的能力。[14]同時，古特雷斯認為在這組改革中，還應(yīng)包含一些非結(jié)構(gòu)性的改革，即工作方法的調(diào)整，合作機制以及領(lǐng)導(dǎo)力的調(diào)整。第二，管理改革中的一系列涉及和平與安全的措施。這組改革旨在為和平行動提供有效、靈活和可靠行動支持的能力。古特雷斯的設(shè)想是，建立一個新的管理范式，來支持跨三大支柱（即和平與安全、發(fā)展和人權(quán)）組織任務(wù)，其核心是下放決策權(quán)，將賦予高級官僚更多的權(quán)力，同時建立一個中樞部門，其主要任務(wù)是提供決策、戰(zhàn)略方面的領(lǐng)導(dǎo)。

上任3年多來，古特雷斯的改革取得了一定成績，例如設(shè)立了調(diào)停事務(wù)高級咨詢委員會，使更高額度的預(yù)防費用在聯(lián)大得以通過。但目前最大的成果是對和平與安全的行政架構(gòu)重組：第一，原來功能部分重合的政治處與建和辦公室合并，成立了具有支助功能的新的政治和建和事務(wù)部（DPPA），將預(yù)防沖突、解決沖突和建設(shè)和平這三個階段相銜接的任務(wù)由該部門統(tǒng)一負責(zé)，將“維持和平事務(wù)部”改為“和平行動部”。改革后，政治和建和事務(wù)部負責(zé)沖突預(yù)防、建立和平、可持續(xù)和平、和平與發(fā)展、人權(quán)的相互合作，而和平行動部負責(zé)維和駐地政治特派團、協(xié)助和支持和平。本項改革集中整合政治部門的資源，并一定程度提升政治部門地位，緩解聯(lián)合國內(nèi)部重維和輕預(yù)防與調(diào)停的氛圍。更為關(guān)鍵的是有利于更好的統(tǒng)籌政治事務(wù)與維和事務(wù)，使之成為一個統(tǒng)一的行動整體。第二，賦予高級政治官員更多的權(quán)力。古特雷斯任命了三名助理秘書長，分別負責(zé)監(jiān)督非洲、中東、亞太地區(qū)包括預(yù)防沖突在內(nèi)的所有的政治性和平安全活動。設(shè)立以地區(qū)為基礎(chǔ)的助理秘書長在聯(lián)合國歷史上尚屬首次。三名助理秘書長將同時向負責(zé)政治和建和事務(wù)部的副秘書長及負責(zé)和平行動部的副秘書長報告情況。

在聯(lián)合國改革的背景下，未來一段時間，聯(lián)合國能否在預(yù)防沖突工作上有所推進，幾點因素值得注意：第一，能否得到更為廣泛會員國支持。目前，會員國之間在改革所引起的資源調(diào)配上存在嚴重分歧。整體而言，發(fā)達國家對這一改革持支持態(tài)度，而發(fā)展中國家持質(zhì)疑態(tài)度，擔(dān)心原本用于發(fā)展的資源可能被用于和平與機構(gòu)改革。秘書長地位獨特，必須小心謹慎地處理與成員國的關(guān)系。預(yù)防沖突的實施離不開成員國的政治支持，特別是在一些沖突區(qū)域，成員國的支持更為重要。如果得不到更廣泛的會員支持，古特雷斯和平與安全設(shè)想難以得到推進和落實。第二，改革中新成立機構(gòu)的磨合與官僚作風(fēng)的克服。古特雷斯對秘書處進行重組，任命更多高級官員，并賦予其成員更高的權(quán)力，顯示改革者試圖加強秘書處政治事務(wù)部門的能力與權(quán)威。但作為官僚化運作的組織，長期以來，聯(lián)合國內(nèi)部官僚主義作風(fēng)阻礙了機構(gòu)發(fā)展和政策的有效執(zhí)行。古特雷斯在上任伊始曾痛陳聯(lián)合國機構(gòu)的繁文縟節(jié)和官僚主義作風(fēng)。實踐中，嚴重官僚化的運作方式使預(yù)防性外交隨時有被漂亮的言辭和信誓旦旦的口頭支持淹沒的危險。[15](p197)因此，如何克服聯(lián)合國機構(gòu)的官僚作風(fēng)對預(yù)防沖突工作的影響，改革的另一側(cè)即管理層面是關(guān)鍵。其重點在于如何打造簡化決策流程，實現(xiàn)更加透明、高效和負責(zé)的機構(gòu)運作。另一方面，改革對原有涉沖突管理機構(gòu)進行了較大幅度的調(diào)整，對預(yù)防、建和及維和等幾大板塊進行了重組，新機構(gòu)協(xié)調(diào)、磨合的程度也關(guān)系到預(yù)防工作執(zhí)行的成效。實踐證明，預(yù)防、維和、建和及集體安全措施有效配合，協(xié)調(diào)行動，才能最有效地實現(xiàn)沖突管控。第三，如何平衡大國利益。改革涉及資源的重新分配與人事的調(diào)整，牽涉安理會大國的利益。例如，助理秘書長的分工及選派，必然引起大國的博弈。在當前秘書長獨立性受限的背景下，有效的平衡大國間的利益，是秘書長工作得到支持的前提，亦是預(yù)防沖突在機構(gòu)層面和實踐層面能否順利推進的關(guān)鍵。