陳茂哲

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院 天津300350）

一、前言

從第二次工業(yè)革命到今天，作為現(xiàn)代工業(yè)動(dòng)力來源的石油一直是國際大宗商品貿(mào)易中最重要的組成部分，是各國最重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備物資之一。自從1908 年在中東地區(qū)發(fā)現(xiàn)了石油，中東地區(qū)就變成世界各主要工業(yè)國家爭(zhēng)奪的地區(qū)。由于資源爭(zhēng)奪、民族矛盾、宗教矛盾和大國介入等原因至今中東動(dòng)亂的結(jié)束也遙遙無期。正如地緣政治學(xué)家說講的，控制了資源就能控制世界，在工業(yè)時(shí)代，控制了中東就控制了石油，控制了石油就控制了世界。[1]

二戰(zhàn)結(jié)束后，由美國主導(dǎo)構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的國際貨幣體系以促進(jìn)國際貿(mào)易和金融的自由流通，提供各種商品的開放市場(chǎng)的自由國際經(jīng)濟(jì)秩序。而這個(gè)國際體系依賴于其他資本主義國家的恢復(fù)和發(fā)展，而這些國家的恢復(fù)和發(fā)展，必然依賴于能容易獲取的工業(yè)生產(chǎn)“動(dòng)力”——石油。羅伯特·基歐漢認(rèn)為從物質(zhì)含義上講，石油處于美國霸權(quán)體系的中心位置······美國不但努力在金融和貿(mào)易領(lǐng)域，而且在石油領(lǐng)域也尋求建立正式的國際機(jī)制。[2]但是在石油領(lǐng)域，美國為什么最終沒有建立起與金融和貿(mào)易領(lǐng)域相似的國際機(jī)制，卻也能保持二十余年的穩(wěn)定？

本文回顧1943 年至1959 年，美國有關(guān)石油的政策實(shí)施。認(rèn)為美國沒能建立石油領(lǐng)域的國際機(jī)制卻也保持對(duì)石油的控制絕非偶然因素，這并非英法等國家強(qiáng)烈反對(duì)的結(jié)果，而是美國政府在國內(nèi)石油公司組成的利益集團(tuán)施加壓力下的產(chǎn)物。

二、美國石油利益集團(tuán)

在美國，影響政府外交政策的非國家因素有很多，利益集團(tuán)與非政府組織占了較大的比重。這里的利益集團(tuán)通常指，一群人為了通過共同行動(dòng)，謀取共同利益而組成的聯(lián)合體。[3]由實(shí)力比較強(qiáng)大的石油公司組成的石油利益集團(tuán)與一般利益集團(tuán)有很大區(qū)別。一般利益集團(tuán)的主要行動(dòng)方式是游說，利用各種方式接近、結(jié)交國會(huì)與政府的高層，組織示威抗議，影響輿論等。他們的目標(biāo)或是維護(hù)自身權(quán)益，或是公益事業(yè)，還有的僅僅是為了強(qiáng)化一種社會(huì)理念。而石油利益集團(tuán)目的是最大限度地追求利潤，用一切可能的方式控制盡可能多的石油財(cái)富，攫取廉價(jià)油田的開采權(quán)、銷售權(quán)。石油利益集團(tuán)不是為了影響政府而存在，而是希望政府成為他們的利益代言人，在二戰(zhàn)后一段時(shí)間里石油利益集團(tuán)與美國政府的關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。石油利益集團(tuán)直接安插許多代理人直接參與進(jìn)政府的同時(shí)，還利用自己所贊助的一些“智庫機(jī)構(gòu)”對(duì)美國政府的內(nèi)外政策的制定提供建議，積極擴(kuò)大影響。其中最著名的是洛克菲勒基金會(huì)和美國對(duì)外關(guān)系協(xié)會(huì)。

石油利益集團(tuán)追逐的最大目標(biāo)是利潤，而在它推動(dòng)下實(shí)施的外交政策即使是造成的相當(dāng)一部分的負(fù)面后果卻由美國來承擔(dān)，無需它來獨(dú)自承擔(dān)。在理性利益選擇的驅(qū)動(dòng)下，石油利益集團(tuán)自然會(huì)竭盡所能地推動(dòng)能讓其最大程度獲利的外交政策付諸實(shí)踐。

三、石油利益集團(tuán)對(duì)美國政策制定的影響

與二戰(zhàn)后美國牢牢控制住中東石油截然不同，美國在二戰(zhàn)之前很少將注意力放到中東地區(qū)。原因在于，首先，地理位置遙遠(yuǎn)，美國與中東幾乎處于地球表面相反的兩面，相隔印度洋、大西洋和非洲大陸；其次，二戰(zhàn)前的世界石油中心在墨西哥灣，盡管中東石油的發(fā)現(xiàn)吸引了眾多石油公司前往開采，但是中東石油在國際市場(chǎng)上所占的比重很??；再次，美國石油公司動(dòng)力不足，美國石油公司主要開采地在墨西哥灣，距離主要消費(fèi)市場(chǎng)距離上更近；最后，美國盡管在一戰(zhàn)后成為最強(qiáng)大的國家，但是國內(nèi)孤立主義勢(shì)力阻止其離開美洲太遠(yuǎn)，而且中東石油對(duì)美國戰(zhàn)略的重要意義還未顯現(xiàn)。

但是，隨著二戰(zhàn)的爆發(fā)和結(jié)束，美國成為資本主義世界唯一的強(qiáng)國，國際主義思想取代孤立主義成為美國主導(dǎo)思想，美國承擔(dān)著復(fù)興資本主義國家經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，經(jīng)濟(jì)的復(fù)興離不開便宜的、穩(wěn)定的石油供應(yīng)。這樣一來就徹底改變了美國對(duì)中東石油的態(tài)度，開始積極制定石油外交政策，把石油利益確定為國家安全的利益。然而，美國石油公司卻早于美國政府展開對(duì)中東石油的爭(zhēng)奪，在二戰(zhàn)后初期不僅影響了美國政府制定政策，甚至一定程度上還主導(dǎo)了政策制定的過程。

（一）石油利益集團(tuán)與美國政府對(duì)石油控制權(quán)的爭(zhēng)奪

在二戰(zhàn)形勢(shì)開始有利于美國的1943 年，美國政府就已經(jīng)開始設(shè)計(jì)戰(zhàn)后的安排。由于美國國內(nèi)石油損耗的擔(dān)憂，戰(zhàn)后國際秩序重建的需求以及沙特巨量石油儲(chǔ)藏被探明，美國想要在戰(zhàn)后能夠獨(dú)享沙特石油的開采權(quán)。美國的疑慮集中在英國身上。因?yàn)橛凸静捎闷垓_的手段對(duì)付美國公司，加之沙特的阿布德·阿爾阿齊茲國王又以英國為砝碼，要挾美國石油公司追加對(duì)沙特的投資，否則就會(huì)失去開采權(quán)。當(dāng)時(shí)的美國石油利益集團(tuán)認(rèn)為，如果沙特一直由英國援助，美國企業(yè)將有被吞并的危險(xiǎn)。[4]所以，在沙特的要挾下和在加利福尼亞標(biāo)準(zhǔn)石油等公司的支持下，羅斯?？偨y(tǒng)于1943 年2 月宣布《租借法案》適用于沙特阿拉伯。二戰(zhàn)期間美國外援沙特的數(shù)額達(dá)到了9900 萬美元，其中70%以上是無償贈(zèng)與的。在適用租借法案后，美國國際石油政策委員會(huì)，建議美國政府成立石油儲(chǔ)備公司，由白宮、內(nèi)政部、國防部和海軍部的代表組成，其中沒有一家私人石油公司參與，原因在于該公司目的是使政府能掌控中東石油的貿(mào)易。然而，這一項(xiàng)明顯不利于私人石油公司的計(jì)劃毫無意外被石油利益集團(tuán)所反對(duì)。

建立石油儲(chǔ)備公司計(jì)劃被石油利益集團(tuán)所阻后，外交關(guān)系委員會(huì)提出與英國進(jìn)行談判來訂立一項(xiàng)關(guān)于成立國際石油委員會(huì)的協(xié)定，這個(gè)計(jì)劃意味著將建立一個(gè)美英兩國政府控制的石油公司，而且這個(gè)公司可以免于被反托拉斯指控。但是這項(xiàng)協(xié)定比石油儲(chǔ)備公司遭到了更多的反對(duì)，比如來自美國國內(nèi)獨(dú)立的石油公司的反對(duì)，來自美國司法部的反托拉斯原則，以及來自美國國內(nèi)長期堅(jiān)持的不支持一個(gè)利益集團(tuán)反對(duì)另一個(gè)利益集團(tuán)的做法。[5]這其中，美國國內(nèi)的石油公司利益受到特別大的威脅，他們擔(dān)心這項(xiàng)協(xié)定可能使國外更加便宜的石油進(jìn)入美國市場(chǎng)，侵害他們?cè)诿绹鴩鴥?nèi)經(jīng)營的利益。他們的擔(dān)心完全是有道理的，美國政府的目標(biāo)便是通過開發(fā)中東石油保留西半球的石油儲(chǔ)備。由于國內(nèi)石油利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)，美國政府對(duì)該協(xié)定進(jìn)行了根本修改，新的方案刪除了反托拉斯豁免條款，但這種變化意味著美國主要的跨國石油公司的利益將受到損害，再次遭到了強(qiáng)烈的反對(duì)，所以就該協(xié)定進(jìn)行再次協(xié)商已沒有意義。

經(jīng)過與石油利益集團(tuán)的爭(zhēng)奪，美國政府最終沒能通過政府主導(dǎo)的方式獲得沙特石油的開采權(quán)，最終也沒能通過與英國達(dá)成協(xié)議獲得更大的開采權(quán)。美國政府提出的兩種方案均因石油利益集團(tuán)的反對(duì)而不了了之，可見美國政府的政策制定主要是滿足石油利益集團(tuán)的利益。

（二）石油利益集團(tuán)與美英石油的價(jià)格調(diào)整

1949 到1950 年，英國政府因戰(zhàn)后出現(xiàn)外匯短缺，采取行動(dòng)來節(jié)省美元開支，其中的一項(xiàng)措施即對(duì)美國的石油公司采取歧視性措施，減少進(jìn)口來自美國公司的石油。這種措施不但影響到美國對(duì)英國的出口，而且減少了美國企業(yè)在另一些國家的銷售。當(dāng)時(shí)較高的石油價(jià)格也使得美國石油公司不可能將其生產(chǎn)出來的石油全部賣掉，由此產(chǎn)生了大量的石油生產(chǎn)過剩。為了解決供給與需求的矛盾這次矛盾就需要提供一個(gè)更加合適的石油價(jià)格，但是調(diào)整石油價(jià)格的成本就需要有人來承擔(dān)。顯然，英國不會(huì)取消對(duì)美國公司的限制行為，其他石油進(jìn)口國不愿多購買高價(jià)油，美國跨國石油公司不愿意降低價(jià)格，國內(nèi)石油公司也不愿大量進(jìn)口石油。復(fù)雜的矛盾中，美國石油利益集團(tuán)發(fā)揮其影響美國政府的能力，要求政府要代表他們的利益與英國展開談判。石油利益集團(tuán)倡議美國政府暫停所有對(duì)英援助，要求英國取消對(duì)美石油公司的歧視性政策。雖然美國政府對(duì)石油公司所抱有巨大同情，但這項(xiàng)建議并未實(shí)行。

盡管這次價(jià)格爭(zhēng)端并未持續(xù)太久就因?yàn)槌r戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)和經(jīng)濟(jì)復(fù)興帶來的需要所消除。從這次爭(zhēng)端中可以觀察到，美國政府在一定程度上對(duì)受損害的石油公司進(jìn)行了補(bǔ)償，但是美國并沒有為滿足石油利益集團(tuán)的利益而破壞與英國的關(guān)系，原因在于美國意識(shí)到戰(zhàn)后的國際秩序離不了英國的支持，所以美國政府在此次爭(zhēng)端中保持了克制。

（三）石油利益集團(tuán)與“石油救援”行動(dòng)

二戰(zhàn)結(jié)束后，眾多殖民地國家紛紛脫離宗主國獲得獨(dú)立，這一次獨(dú)立運(yùn)動(dòng)激勵(lì)了埃及1956 年7 月將蘇伊士運(yùn)河收歸國有。埃及這一行為引起了英法的不滿，并且進(jìn)行軍事干預(yù)，由此爆發(fā)了“蘇伊士運(yùn)河危機(jī)”。最終美國對(duì)英法進(jìn)行干預(yù)，埃及成功收回了蘇伊士運(yùn)河的所有權(quán)，但是這一危機(jī)持續(xù)期間阻塞蘇伊士運(yùn)河，而蘇伊士運(yùn)河是波斯灣石油運(yùn)往西歐的最主要通道，這一通道被阻從而導(dǎo)致西歐出現(xiàn)石油緊缺的危機(jī)。

這一次石油危機(jī)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)石油如何到達(dá)西歐的運(yùn)輸問題。當(dāng)月，美國政府就迅速成立了由政府相關(guān)部門和美國石油公司組成的“中東緊急委員會(huì)”，從美國向西歐運(yùn)輸石油以解決西歐盟國的石油需求。但是美國國內(nèi)石油公司并不支持政府援助西歐的這項(xiàng)計(jì)劃，作為公司的他們根本性在于逐利，希望能有更高的石油價(jià)格，所以控制著德克薩斯石油生產(chǎn)的德克薩斯鐵路委員會(huì)拒絕增加可允許的生產(chǎn)量，以尋求更高的石油價(jià)格。

歐洲各國的外交部門向美國政府施加壓力要求增加產(chǎn)量，同時(shí)美國國內(nèi)官員也要求國內(nèi)石油生產(chǎn)商增加產(chǎn)量，但是石油利益集團(tuán)起初并不為所動(dòng)。最終，軍人出身艾森豪威爾總統(tǒng)直接介入了此事。德克薩斯鐵路委員會(huì)最終同意增加石油產(chǎn)量，其他各獨(dú)立石油公司也紛紛加入，一方面是因?yàn)榭偨y(tǒng)的隱含威脅，另一方面是因?yàn)槭蛢?chǔ)量減少價(jià)格已經(jīng)上升到他們滿意的水平。

（四）石油利益集團(tuán)與強(qiáng)制性石油進(jìn)口配額計(jì)劃

美國在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)石油的需求也在快速增長，美國石油公司也在中東站穩(wěn)腳跟，源源不斷廉價(jià)的中東石油進(jìn)入美國國內(nèi)市場(chǎng)，從1948 年到1957 年近十間進(jìn)口自中東的石油幾乎增加了3 倍。大量石油進(jìn)口侵害了美國國內(nèi)石油生產(chǎn)商和煤炭生產(chǎn)商的利益，他們推動(dòng)石油利益集團(tuán)對(duì)美國政府進(jìn)行游說，理由是大量進(jìn)口石油會(huì)危及美國的國家安全，他們要求美國政府對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。由此，美國政府決定建立一個(gè)強(qiáng)制性進(jìn)口配額計(jì)劃用以限制石油進(jìn)口。該計(jì)劃的設(shè)計(jì)是將美國國內(nèi)市場(chǎng)上石油的價(jià)格提高，乃至超過國際市場(chǎng)上的石油價(jià)格，希望可以鼓勵(lì)石油公司專注于國內(nèi)石油生產(chǎn)而不是從國外進(jìn)口。該計(jì)劃效果明顯，進(jìn)口石油在美國國內(nèi)的需求1948 年占總需求的2.4%，1959 年占16.5%，而1970 年則占21.9%。[7]1959 年到1970 年間的進(jìn)口增長速度比起1948 年到1959 年的增長速度減慢約60%。

強(qiáng)制性石油進(jìn)口配額計(jì)劃名義上是以滿足美國國家安全利益獲得通過的，但是很顯然，這項(xiàng)計(jì)劃更重要的目標(biāo)要為了保護(hù)國內(nèi)石油利益集團(tuán)的利益不被進(jìn)口石油所侵損。而且國會(huì)中對(duì)這項(xiàng)計(jì)劃的擁護(hù)者基本都是石油利益集團(tuán)的代言人。艾森豪威總統(tǒng)和一些高級(jí)官員都曾懷疑這項(xiàng)計(jì)劃能否真的保護(hù)國際安全還是較高的石油價(jià)格滿足了少部分利益集團(tuán)的訴求。盡管有一些懷疑的聲音，但美國石油利益集團(tuán)幾乎以不可抗的力量向政府施壓通過了這項(xiàng)與自由貿(mào)易政策完全沖突的強(qiáng)制性石油配額計(jì)劃。

從結(jié)果來看，這項(xiàng)計(jì)劃最終沒能保護(hù)美國安全利益，反而損害了美國建立國際石油貿(mào)易體系的戰(zhàn)略計(jì)劃。強(qiáng)制性石油進(jìn)口配額計(jì)劃盡管是一項(xiàng)國內(nèi)政策，但在制定時(shí)候沒有考慮美國作為全球最大經(jīng)濟(jì)體，任何政策的出臺(tái)都會(huì)對(duì)其他國家產(chǎn)生重大的影響，而且石油利益集團(tuán)也僅看到了保護(hù)自己利益的迫切性，沒有考慮這樣一項(xiàng)政策對(duì)國家整體利益的負(fù)面影響。1973 年，歐佩克國家聯(lián)合發(fā)動(dòng)石油禁運(yùn)引發(fā)第一次石油危機(jī)，其帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī)也瓦解了美國建立的布雷頓森林體系，給美國實(shí)力造成相對(duì)的衰落，世界格局也發(fā)生了巨大變化。

四、總結(jié)

美國二戰(zhàn)后初期石油外交政策的制定和執(zhí)行不是單一的行為體取向的邏輯，而是復(fù)雜的國際國內(nèi)雙層互動(dòng)，最終由國內(nèi)石油利益集團(tuán)所主導(dǎo)。當(dāng)美國在面對(duì)歐洲各國的時(shí)候，很容易就能夠與它們達(dá)成協(xié)議。這主要是取于美國在戰(zhàn)后獨(dú)一無二的霸權(quán)地位與歐洲普遍衰落的實(shí)力對(duì)比，盡管英國就外匯問題向美國發(fā)起挑戰(zhàn)，但若不是朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，英國政府財(cái)政也難以堅(jiān)持。另外，美國作為霸權(quán)國，為將別國納入其構(gòu)建的“霸權(quán)體系”，甘愿做出自我犧牲維持國際秩序。當(dāng)美國政府在面對(duì)國內(nèi)石油利益集團(tuán)時(shí)，往往受其影響制定出可能并不符合美國戰(zhàn)略利益的政策。有學(xué)者認(rèn)為這一時(shí)期的美國政府可以說是跨國石油公司利益的發(fā)言人，艾森豪威爾競(jìng)選總統(tǒng)之路就是由石油公司的金錢鋪就的。[8]

基歐漢認(rèn)為美國在二戰(zhàn)后初期采取一種制度自由主義霸權(quán)戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略指導(dǎo)下美國在貿(mào)易和金融領(lǐng)域主導(dǎo)建立正式的國際機(jī)制，而在石油領(lǐng)域則由石油公司運(yùn)作為基礎(chǔ)的不穩(wěn)定機(jī)制。在短期看，這項(xiàng)戰(zhàn)略是成功的，它實(shí)現(xiàn)了復(fù)興西歐和日本以應(yīng)對(duì)蘇聯(lián)擴(kuò)展的目標(biāo)，并且維護(hù)了美國同盟體系的團(tuán)結(jié)，而這也正是美國政府在冷戰(zhàn)期間所追尋的目標(biāo)。但是從長期看，狹隘的公司運(yùn)作機(jī)制，石油公司的利益在很大程度上成為了美國外交政策的制定依據(jù)，在個(gè)別時(shí)期甚至超越了國家的整體利益。石油利益集團(tuán)不但阻礙了國際石油機(jī)制的建立，而且加速了美國在世界政治經(jīng)濟(jì)中實(shí)力的衰落。